Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA Demandado: DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO1 Tema: Certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes / Anulación – Reiteración de jurisprudencia Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia de 26 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección “C” I.

ANTECEDENTES I.1.- La demanda2 1. La sociedad PROQUIMICOS LTDA., actuando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo [en adelante CCA], acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para elevar las siguientes pretensiones: “[…] 1.

Que es nula la resolución número 1396 del 19 de octubre de 1995 notificada el día 3 de noviembre del mismo año, proferida por la Dirección Nacional de Estupefacientes por medio de la cual se anuló unilateralmente los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes números 433 y 877 del 12 de abril y 7 de julio de 1995 respectivamente, expedidos a favor de PROQUIMICOS LTDA. 2.

Que, como consecuencia de las declaraciones anteriores, y a manera de restablecimiento del derecho, se restituya a la sociedad demandante los certificados de carencia de informes por Narcotráfico a que se refiere el numeral 1 de este capítulo y se condene a LA NACIÓN – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL – DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES – LA FIDUCIARIA LA PREVISORA – MINISTERIO DE JUSTICIA Y EL DERECHO (sic) – a pagarle a la sociedad demandante, o a quien sus derechos represente, el monto de los perjuicios de todo orden, sufridos con ocasión de la expedición 1 El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia resolvió, en auto de 8 de febrero de 2016, “[…]

SEGUNDO: TÉNGASE como sucesor procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes al Ministerio de Justicia y del Derecho […]”. 2 Fol. 14-23, C. 1 y fol. 224-231, C. 1 (Reforma de la demanda). 2 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA de los actos que se acusan, y que consisten entre otros en el valor de las sustancias incautadas, el valor del almacenaje de las mismas, la disminución de las ventas y por ende de sus utilidades y los perjuicios morales derivados de este asunto y que afectaron el good-will y el buen nombre de la sociedad demandante. 3.

Igualmente y a manera de restablecimiento, se ordene la devolución de las sustancias químicas incautadas y si para la fecha de la sentencia ello no es posible se condene al pago de las mismas en su valor comercial (…) Que se condene a LA NACIÓN – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL – DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES – LA FIDUCIARIA LA PREVISORA – MINISTERIO DE JUSTICIA Y EL DERECHO (sic), a pagarle a la sociedad demandante, o a quien sus derechos represente los perjuicios causados, los cuales deberán ser actualizados a la fecha de la sentencia, siguiendo para ello las fórmulas y procedimientos adoptados por el Consejo de Estado para asuntos similares. 4.La sentencia deberá notificarse conforme lo dispone el Art. 176 del Código Contencioso Administrativo, las condenas devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios una vez cumplido este término y hasta cuando se produzca su pago […]” I.1.1.

Los hechos 2. La sociedad demandante afirmó que tenía como domicilio principal la ciudad de Barranquilla y como objeto social, entre otras actividades, la importación, distribución y venta de productos químicos en general, aludiendo, en particular, a la venta de productos controlados a empresas de reconocida tradición. 3. Adujo que fabricaba y distribuía una variedad productos químicos y que sus ventas, para el mes de noviembre de 1995, ascendieron a la suma de $4.000.000.000 y, además, que para comercializar esos productos controlados obtuvo certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes desde el año 1987, el último de los cuales correspondió al certificado número 877 de 12 de abril de 1995 con vigencia hasta el 30 de abril de 1998, en las calidades de comprador, importador y distribuidor de diversos productos químicos. 4.

Manifestó que le fue notificada, el 3 de noviembre de 1995, la resolución demandada, a través de la cual se decidió anular unilateralmente los certificados de carencia de informes sobre tráfico de estupefacientes números 433 y 877 de 12 de abril y 7 de julio de 1995 expedidos a favor de PROQUÍMICOS LTDA. 5. Señaló que la resolución tuvo como soporte, exclusivamente, el oficio núm. “[…] 0783 ZOCIN GIPRE del 6 de julio de 1995 […]”, resultado de una visita practicada a sus dependencias, en el que se mencionaron unos hechos que fueron calificados como “[…] supuestamente violatorios de la Resolución 018 de 1987 y relativos a la venta de productos químicos controlados a las personas señaladas en el texto de dicho informe y de la Resolución que se demanda […]”, quienes carecían del certificado expedido por la Dirección Nacional de Estupefacientes que las habilitara 3 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA para comprar productos controlados, en “[…] calidades superiores a las autorizadas mediante la Resolución No. 018 de 1987 […]”. 6.

Indicó que, producto de lo expuesto supra, la Dirección Nacional de Estupefacientes estimó que la sociedad había violado la Resolución núm. 018 de 14 de mayo de 19873, expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, y, por consiguiente, procedió a la anulación unilateral de los certificados que le fueron expedidos, siguiendo el Decreto núm. 2272 de 4 de octubre 19914. 7.

Informó que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto núm. 3183 de 2 de septiembre de 20115, ordenó la supresión y liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, la cual sería adelantada por la Fiduciaria La Previsora S.A., y dispuso que “[…] el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO se subrogará en las obligaciones y derechos de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación […]”, razón por la que solicitó que se tuvieran como demandados en el proceso a “[…] LA NACIÓN – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL – DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES – LA FIDUCIARIA LA PREVISORA – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO […]”.

I.1.2. Las causales de nulidad invocadas 8. La demandante aseveró que la Resolución núm. 1396 de 19 de octubre de 1995 trasgredió las normas en que ha debido fundarse y, además, que fue falsamente motivada. I.1.2.1. Las normas violadas 9. Aseguró que la Dirección Nacional de Estupefacientes, con la expedición de la resolución acusada, quebrantó, en particular, los artículos i) 6°, 25, 26, 29, 38, 83, 84 y 333 de la Constitución Política; ii) 93 literal g) de la Ley 30 de 31 de enero de 19866; iii) 7° del Decreto núm. 2272 de 1991; iv) 1° de la Resolución núm. 031 de 13 de junio de 1991 del Consejo Nacional de Estupefacientes; v) 1° de la Resolución núm. 018 de 1987 del Consejo Nacional de Estupefacientes; vi) 9° de la Resolución núm. 009 de 18 de febrero de 19877 del Consejo Nacional de Estupefacientes; y vii) 84 del Código Contencioso Administrativo.

I.1.2.2 El concepto de violación 3 “[…] Por medio de la cual se adiciona la Resolución 9 del 18 de febrero de 1987 […]”. 4 “[…] Por el cual se adoptan como legislación permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del Estado de Sitio […]”. 5 “[…] por el cual se suprime la Dirección Nacional de Estupefacientes, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones […]”. 6 “[…] Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones […]”. 7 “[…] Por la cual se reglamenta en el Territorio Nacional la importación, fabricación, distribución, transporte y uso de Acetona, Cloroformo, Éter Etílico, Ácido Clorhídrico y demás sustancias a que hace referencia el literal f) del Artículo 20 de la Ley 30 de 1986 […]”. 4 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA 10.

Enunció los derechos fundamentales a escoger profesión u oficio (artículo 26 Constitucional) y de asociación (artículo 38 Constitucional). Asimismo, recordó que el artículo 333 Constitucional reconoce la libertad de empresa y la iniciativa dentro de los límites del bien común y, además, que nadie puede exigir para su ejercicio, permisos previos ni requisitos especiales no establecidos en la ley. 11.

Añadió que el Estado puede, a través de la ley, restringir el ejercicio de un derecho con el fin de obtener un efecto en el bien común de los ciudadanos. Así, para controlar el narcotráfico, se han impuesto, por medio de la Ley 30 de 1986 y disposiciones que la complementan, una serie de restricciones a las empresas que producen, distribuyen o emplean productos químicos. 12.

Adujo que resultaba aplicable a la situación creada por la Resolución demandada, el artículo 29 de la Carta Política, señalando que, para el desarrollo de las actividades de producción, distribución y consumo de productos químicos sujetos a control del Consejo Nacional de Estupefacientes, resultaba necesario obtener el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes. 13.

Hizo referencia a que los requisitos para acceder a tal certificado se encontraban previstos en el Decreto Legislativo núm. “[…] 2284 de 1990 […]”, artículos 1° a 8°, el cual fue incorporado como legislación permanente por el Decreto núm. 2272 de 1991, por lo que se trata de un permiso reglado. 14. Subrayó que la Dirección Nacional de Estupefacientes desconoció las normas expuestas anteriormente, argumentando que la resolución acusada tuvo fundamento en el informe de la policía antinarcóticos que: “[…] da cuenta de unos hechos calificados por la Dirección Nacional de Estupefacientes de “irregularidades en el manejo de productos químicos” supuestamente violatorios de la Resolución 018 de 1987.

Igualmente allí se invoca como fuente de su competencia la facultad contenida en el artículo 7º. del decreto 2272 de 1991 el cual, en concepto de esa Dirección, “establece que el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes (sic) podrá anularse en cualquier tiempo con base en los informes provenientes de los Organismos Investigativos del Estado, los que hasta ahora nos informan de irregularidades en el manejo de sustancias químicas” […]” 15.

Alegó que ninguna de las normas invocadas por la Dirección Nacional de Estupefacientes como sustento de su competencia facultaban a ese organismo para anular el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes que le fue expedido puesto que: “[…] el artículo 29 de la Carta reclama que, para imponer una sanción de cualquier naturaleza, por parte de cualquier autoridad, administrativa o judicial, es necesario que la conducta atribuida a una persona o entidad esté señalada en una disposición legal como contravención o como delito y que una sanción 5 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA correspondiente esté igualmente tipificada como la consecuencia de tal infracción […]” 16.

Afirmó que, contrario a lo expuesto en el acto administrativo demandado, no existieron irregularidades en el manejo de sustancias químicas puesto que la Resolución núm. 018 de 1987 no le era aplicable pues “[…] por definición, mi mandante goza de todos los permisos exigidos en dicha disposición. En efecto, se encuentra inscrita en el Ministerio de Salud y tenía vigente hasta 1998 el Certificado de Carencia de Informes, luego no ha podido quebrantar en manera alguna tal Resolución […]”. 17.

Añadió, siguiendo para el efecto el artículo 6° del Decreto Legislativo núm. 2284 de 1990, incorporado como legislación permanente por el artículo 7° del Decreto núm. 2272 de 1991, que los informes provenientes de los organismos investigativos del Estado a los que alude la norma para anular el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes no podrían: “[…] ser de cualquier naturaleza, porque ello conduciría entonces al absurdo de considerar que todo tipo de información relevante o no puede dar lugar a la anulación de un certificado, lo que conduciría en esta materia, al imperio de la arbitrariedad, como ocurrió en el presente caso y además porque tal proceder resulta violatorio de las normas constitucionales citadas especialmente la del debido proceso, aparte de las normas que regulan la competencia de los funcionarios públicos, tipificada como causal de anulación de los actos administrativos, en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

(…) Ahora bien, el artículo 1º. del citado Decreto Legislativo 2284 de 1990 incorporado como legislación permanente por el artículo 7º. del Decreto 2272 de 1991, le adscribe a la Dirección Nacional de Estupefacientes la función de otorgar los tantas veces mencionados certificados de carencia de informes, y por su parte, el artículo 3º. de la mencionada disposición señala que ellos se expedirán con base en los informes de las autoridades competentes tomados “de los registros debidamente fundamentados que posean, sobre comportamientos relacionados con los delitos de narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito o del tipificado en el artículo 6º. del Decreto 1856 de 1989, que reposen en sus respectivos archivos en relación con las personas solicitantes”.

(…) Así las cosas, como el artículo 6º. inciso final del Decreto Legislativo 2284 de 1990 incorporado como legislación permanente por la norma ya mencionada, guarda silencio sobre el contenido de tales informes, se impone concluir que los informes a que alude el mencionado artículo del Decreto citado son los que indica el artículo tercero arriba transcrito.

Por consiguiente, solo puede anularse un Certificado de Carencia de Informes sobre Tráfico de Estupefacientes, por parte de la Dirección del ramo, en aquellos casos en que los informes de los Organismos de Seguridad del Estado se refiere a las conductas mencionadas en el citado art. 3º. del Decreto 2284 del 1990. Por manera, que si se le otorga un informe un alcance distinto (sic) al previsto en la Ley, como ocurrió con la resolución impugnada, ellos equivale (sic), ni más ni menos, que a crear una sanción de manera arbitraria por parte de un organismo de carácter administrativo, pues corresponde solo a la ley tipificar delitos, contravenciones y establecer sanciones […]”. 6 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA 18.

Adicionó que la ley no le otorgó a la Dirección Nacional de Estupefacientes la facultad de anular de manera preventiva los certificados aludidos pues solo pueden ser objeto de esa medida cuando se presenten los informes que se refieran a los supuestos contenidos en el artículo 3° del Decreto Legislativo núm. 2284 de 1990. 19. Resaltó que, en el presente asunto, los informes de los organismos de investigación del Estado “[…] fueron calificados por las propia (sic) Dirección Nacional de Estupefacientes en la Resolución que se impugna de simples irregularidades […]”, por lo que no resultaba procedente la anulación del certificado, insistiendo en que esas irregularidades tampoco se demostraron. 20.

Concluyó que la Dirección Nacional de Estupefacientes actuó sin competencia, creando una sanción no prevista en la ley y, además, motivó falsamente el acto administrativo demandado, violando las normas invocadas en él y en la demanda. I.2. Trámite de la demanda 21. El magistrado instructor del proceso, mediante auto de 4 de julio de 19968, ordenó a la parte demandante la corrección de la demanda, en el término de cinco (5) días, so pena de su rechazo. 22.

El magistrado instructor del proceso, a través de autos de 27 de agosto de 19969 y 28 de enero de 199810, una vez realizada la corrección respectiva11, admitió la demanda y, en consecuencia, i) ordenó la notificación personal al ministro de justicia por intermedio del Gobernador del Departamento del Atlántico, así como al agente del Ministerio Público; ii) fijó el negocio en lista “[…] por el termino legal […]” para que los demandados o los intervinientes pudieran contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas; y, iii) solicitó el envío de los antecedentes administrativos, para lo cual concedió un término de diez (10) días. 23.

El Ministerio de Justicia, a través de apoderado, contestó la demanda12. 24. El magistrado sustanciador del proceso, en auto de 30 de julio de 1998, decretó la práctica de pruebas13 y en auto de 24 de noviembre de 200014, corrió traslado común a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para que, si lo estimaba, solicitara traslado especial del expediente. 8 Fol. 24-25, C. 1. 9 Fol. 38-39, C. 1. 10 Fol. 42-44, C. 1. 11 Fol. 26-37, C. 1. 12 Fol. 46-56, C. 1. 13 Fol. 64-65, C. 1. 14 Fol. 131, C. 1. 7 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA 25.

La parte demandante presentó sus alegatos de conclusión15. El Ministerio de Justicia presentó sus alegatos de conclusión16 y, además, en escrito presentado posteriormente, solicitó que se declarara la nulidad del proceso, siguiendo el artículo 140 numeral 7° del Código de Procedimiento Civil, y su terminación por perención17. 26. El agente del Ministerio Público18 solicitó, asimismo, la nulidad del proceso por haberse incurrido en las causales de nulidad previstas en los numerales 8° y 9° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. 27.

La parte demandante, de otro lado, solicitó la reconstrucción del expediente19, petición a la cual se accedió por parte del magistrado instructor del proceso, en auto de 31 de marzo de 201120, que decidió “[…] 1. Declárese la pérdida parcial del expediente de radicación 1996-10764-00, donde es demandante la sociedad Proquimicos Ltda. (sic) y demandada la Nación – Dirección Nacional de Estupefacientes (…) 2.

Convócase (sic) a las partes y a quien, según los libros radicadores, haya sido asignado este proceso como Procurador Judicial, para audiencia que se realizará el día 28 de abril de 2011 a las 3:00 p.m., a fin de que se compruebe tanto la actuación surtida, como el estado en que se hallaba el proceso al tiempo de su pérdida, y para resolver sobre la reconstrucción del expediente […]”.

La audiencia de reconstrucción del expediente se realizó el 11 de mayo de 201121 y en ella se declaró reconstruido “[…] el expediente No. 10764 […]”. 28. El magistrado instructor del proceso, mediante auto de 13 de julio de 201122, declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda y denegó la solicitud de perención del proceso y, en el auto de 12 de septiembre de 201123 adicionó la providencia de 13 de julio de 2011, ordenando la notificación personal al director de la Dirección Nacional de Estupefacientes. 29.

El apoderado especial de Fiduciaria La Previsora S.A., liquidadora de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en oficio radicado el 4 de octubre de 201124, informó a la autoridad judicial que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto núm. 3183 de 2 de septiembre de 201125, había ordenado la supresión y liquidación de esa entidad, proceso de liquidación que sería adelantado por “[…] la Fiduciaria La Previsora S.A. […]”, razón por la cual, el magistrado instructor del proceso, en auto de 20 de octubre de 201126 resolvió “[…]

PRIMERO: Modifíquese el auto del 16 de 15 Fol. 132-134, C. 1. 16 Fol. 157-163, C. 1. 17 Fol. 168-179, C. 1. 18 Fol. 164, C. 1. 19 Fol. 185-186, C. 1. 20 Fol. 192-193, C. 1. 21 Fol. 197-198, C. 1. 22 Fol. 199-203, C. 1. 23 Fol. 205-206, C. 1. 24 Fol. 207-208, C. 1. 25 “[…] Por el cual se suprime la Dirección Nacional de Estupefacientes, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones. […]” 26 Fol. 223, C. 1. 8 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA septiembre de 2011 (sic), el cual quedará así: (…) 5.

Notifíquese personalmente Al director (sic) de la Fiduciaria LA PREVISORA S.A. de la presente demanda (…)

SEGUNDO: Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para los fines previstos en el artículo 58 de la ley 446 (sic) de julio 7 de 1998, subrogatorio del numeral 5 (sic) del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo […]”. 30. La parte demandante, posteriormente, reformó la demanda27; mediante auto de 30 de mayo de 2012, el magistrado instructor del proceso admitió la corrección y adición de la demanda28; la Dirección Nacional de Estupefacientes contestó la demanda29 y su reforma30; y, el Ministerio de Justicia y del Derecho contestó la reforma a la demanda31.

I.3. La contestación de la demanda I.3.1. El Ministerio de Justicia y del Derecho32 31. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderado y dentro del término previsto para el efecto, contestó la demanda y solicitó la denegatoria de sus pretensiones pues el acto administrativo demandado fue expedido de conformidad con “[…] la ley (sic) 30 de 1986, el Decreto 2894 de 1990 adoptado como Legislación Permanente por el artículo 7º. del Decreto Legislativo 2272 de 1991 y el artículo 9º. de la Resolución No. 0009 de 1987 […]”. 32.

Alegó, inicialmente, que resultaba improcedente su vinculación al proceso como parte demandada puesto que el acto administrativo demandado fue proferido por una autoridad diferente, la Dirección Nacional de Estupefacientes, la cual, siguiendo el artículo 2° del Decreto núm. 2159 de 30 de diciembre de 199233, gozaba de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, patrimonio propio y un régimen especial de contratación. 33.

Manifestó, frente al asunto de fondo, que el acto administrativo demandado no violó el debido proceso ni el derecho de defensa de la parte demandante puesto que, en su concepto, suspender la comercialización de algunos productos químicos no equivale a ninguna sanción y, por el contrario, corresponde al cumplimiento de lo previsto en la Ley 30 de 1986, el Decreto Legislativo núm. 2894 de 1990, la Resolución núm. 0009 de 1987, “[…] entre otras […]”. 27 Fol. 224-231, C. 1. 28 Fol. 290, C. 1. 29 Fol. 245-269, C. 1. 30 Fol. 352-403, C. 1. 31 Fol. 315-321, C. 1. 32 Fol. 46-56, C. 1. 33 “[…] Por el cual se fusiona la Dirección Nacional de Estupefacientes con el Fondo Rotatorio de Prevención, Represión y Rehabilitación del Consejo Nacional de Estupefacientes […]”. 9 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA 34.

Adujo que la Dirección Nacional de Estupefacientes expidió la resolución demandada con base en el Decreto Legislativo núm. 2284 de 1990, incorporado como legislación permanente por el artículo 7° del Decreto 2272 de 1991 y con fundamento en los informes debidamente fundamentados provenientes de los organismos de seguridad e investigación del Estado. 35.

Aseveró que la Dirección Nacional de Estupefacientes es competente para expedir los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes siguiendo el artículo 9° del Decreto núm. 2159 de 1992 y, de igual forma, que los informes que sustentaron el acto administrativo demandado “[…] son muy serios y gozan de la presunción de legalidad […]”. 36.

Se refirió a los perjuicios reclamados por la demandante, indicando, frente a los materiales, que “[…] la cuantía requerida (…) es exagerada y sin fundamento suficiente […]” pues la resolución atacada goza de presunción de legalidad que no fue desvirtuada; y, frente a los morales, que no resulta procedente su reconocimiento tratándose de personas jurídicas. 37.

Finalmente, propuso la excepción de indebida representación de la parte demandada puesto que, insistió, la Dirección Nacional de Estupefacientes es una entidad, conforme el Decreto núm. 2592 de 1992, que puede adquirir derechos y contraer obligaciones. I.3.2. La Dirección Nacional de Estupefacientes34 38. La Dirección Nacional de Estupefacientes, a través de apoderado y dentro del término previsto para el efecto, contestó la demanda manifestando su oposición a la prosperidad de sus pretensiones tras considerar que no poseen sustento en la medida en que el acto acusado fue expedido con base en la normatividad vigente. 39.

Expuso sus argumentos de defensa, luego de referirse a los hechos y realizar unas consideraciones previas relativas a la naturaleza jurídica del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, al procedimiento administrativo que se sigue para su expedición, su no expedición o su anulación y la “[…] Naturaleza de la información, características y alcance […]”. 40.

Estimó, inicialmente, que tenía competencia, “[…] para el momento de la expedición del acto administrativo […]”, para expedir el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes en materia de manejo de sustancias controladas, así como para anularlo o abstenerse de otorgarlo de acuerdo con el artículo 9° del Decreto núm. 2159 de 1992. 34 Fol. 245-269, C. 1. 10 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA 41.

Señaló que, posteriormente, con la expedición del Decreto núm. 2897 de 11 de agosto de 201135, dicha atribución se ubicó en cabeza de la Subdirección de Control y Fiscalización de Sustancias Químicas y Estupefacientes del Ministerio de Justicia y del Derecho, lo cual quiere decir que “[…] esta Entidad ya no tiene a su cargo la Expedición del Certificado de Carencia por Tráfico de Estupefacientes y mucho menos la de proferir los actos administrativos a través de los cuales se abstiene o anula de manera unilateral dicho certificado […]”. 42.

Advirtió que, en el presente caso, se anuló el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes núm. “[…] 433 de 30 de abril de 1995 […]”, como consecuencia de: “[…] los informes presentados por la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional en donde se dejó en evidencia irregularidades por ellos halladas en las instalaciones de la sociedad hoy demandante (…) En primer lugar, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional mediante oficio No. 0788 ZOCIN GIPRE del 6 de julio de 1995 recibido en esta entidad el día 12 de julio de ese mismo año, se informó a esta Entidad, que se había recomendado a la sociedad en mención que “debe solicitar a todos sus clientes que adquieran cantidades superiores a 110 galones (de thinner) (sic) gestionen sus permisos ante la D.N.E.” (…) A su vez, ese mismo órgano de seguridad del estado (sic) reportó a esta Entidad que la empresa PROQUÍMICOS LTDA., no estaba cumpliendo los requisitos ordenados en la Resolución No. 018 de 14 de mayo de 1987 y por lo tanto dicho establecimiento estaba comercializando cantidades superiores de thinner (sic) (…) a las autorizadas en el mencionado acto administrativo proferido por el Consejo Nacional de Estupefacientes (…) Como consecuencia de ello, la Dirección Nacional de Estupefacientes mediante Oficio No. 016081 de 1° de agosto de 1995, le solicitó a la sociedad PROQUÍMICOS LTDA., se pronunciara sobre las anotaciones señaladas por la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional.

A lo que dicha sociedad respondió a dichos requerimientos aceptando la conducta violatoria de la Resolución No. 018 de 14 de mayo de 1987 proferida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, manifestando la cancelación de los contratos laborales de los empleados responsables (…) La noticia obtenida por parte de esa institución, por obligación legal debía ser puesta en conocimiento de mi prohijada, para que ésta a su vez adoptara las medidas necesarias para evitar, en ejercicio de la labor preventiva, que estas circunstancias se extendieran en el tiempo […]” 43.

Destacó que no le correspondía verificar los motivos que dieron lugar a los informes aludidos o si estos concordaban con la realidad, por lo que, una vez reportados a la autoridad competente y debidamente fundamentados, era su deber proceder a anular el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes concedido. 44.

Alegó que no tenía sustento legal indicar que el acto administrativo demandado se encontraba falsamente motivado puesto que “[…] la razón de orden legal 35 “[…] por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho […]”. 11 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA principal, que le permite a esta entidad anular o abstenerse de expedir el certificado de marras se circunscribe a las anotaciones, registros o antecedentes que presenten las personas implicadas en el trámite, y que fue esta la razón que llevó a expedir los actos administrativos ahora demandados, no se configura la FALSA MOTIVACIÓN indicada por la actora […]”. 45.

Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero y la que llamó “[…] INNOMINADA […]”. 46. Resaltó, frente a la falta de legitimación en la causa por pasiva, que, a la fecha de presentación de la contestación de la demanda, la Dirección Nacional de Estupefacientes carecía de la facultad de expedir los certificados de carencia de informes de tráfico de estupefacientes, la cual estaba asignada a la Subdirección de Fiscalización y Control del Ministerio de Justicia y del Derecho, de acuerdo con el artículo 20 numerales 1° y 2° del Decreto núm. 2897 de 2011, razón por la que solicitó la vinculación al proceso del Ministerio de Justicia y del Derecho. 47.

Se refirió a la culpa exclusiva de la víctima, anotando que la demandante, según los informes de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, no ejerció los controles para la venta de la sustancia química llamada “[…] thinner […]”, lo cual se dejó evidenciado en el “[…] oficio No. 038376 de 20 de septiembre de 1995 […]”, en el que el representante legal de aquella “[…] admitió la ocurrencia de las irregularidades presentadas en el manejo de la sustancia […]”, lo cual generó el informe de los organismos de seguridad, por lo que se está alegando la propia culpa. 48.

Manifestó, frente a la excepción de hecho de un tercero, que el origen de la resolución acusada no es otro que el desarrollo de las funciones de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional y, en esa medida, no tiene responsabilidad alguna por recibir la información que esta le remite y por acatar el ordenamiento jurídico. 49.

Pidió declarar cualquier excepción que la autoridad judicial encontrare probada, la cual llamó “[…] INNOMINADA […]”. 50. Finalmente, abordó lo atinente a la indemnización de los perjuicios solicitados, afirmando que no hay certeza del daño pues no se acreditó que la demandante tuviera en su poder, al momento en que se profirió el acto administrativo demandado, las sustancias que adujo tener.

I.4. La contestación a la reforma de la demanda 12 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA I.4.1. El Ministerio de Justicia y del Derecho36 51. El Ministerio de Justicia y del Derecho, por medio de apoderado y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, contestó la reforma de la demanda oponiéndose a todas y cada una de sus pretensiones. 52.

Ratificó, inicialmente, los argumentos expuestos con anterioridad por la apoderada judicial de la entidad al contestar la demanda. Subrayó, frente a la reforma de la demanda, que no le asistía legitimación procesal ni material en la causa por pasiva en la medida en que la Dirección Nacional de Estupefacientes, en virtud del Decreto núm. 2159 de 1992, contaba con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, patrimonio propio y un régimen especial de contratación, añadiendo que la causa que originó el litigio está constituida por la expedición de la Resolución núm. 1396 de 1995 y la incautación de unas sustancias químicas, actuaciones ajenas a las funciones del ministerio. 53.

Señaló que “[…] el Ministerio de Justicia y del Derecho, no está llamado a intervenir en la presente actuación al no tener injerencia alguna en los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones ni es la llamada legalmente a responder por las actuaciones de las entidades presuntamente involucradas mientras no se haya finiquitado el proceso de liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación […]”. 54.

Solicitó que, en caso de prosperar la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta, se condenara únicamente al apoderado de la parte demandante al pago de las costas del proceso y a favor del ministerio, teniendo en cuenta los gastos en los que incurrió para ejercer su defensa. I.4.2. La Dirección Nacional de Estupefacientes 55.

La Dirección Nacional de Estupefacientes, a través de apoderado y dentro del término previsto para el efecto, contestó la reforma de la demanda replicando los argumentos expuestos en su contestación a la demanda, razón por la que nos remitiremos a la síntesis que de ella se realizó anteriormente. I.5. Tramite del proceso 56. El magistrado sustanciador del proceso, mediante auto de 13 de febrero de 201337, ordenó correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. Solo el accionante38 intervino en la oportunidad correspondiente. 36 Fol. 315-321, C. 1. 37 Fol. 441, C. 1. 38 Fol. 442-457, C. 1. 13 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA 57.

El magistrado instructor del proceso, mediante auto de 8 de febrero de 201639, tuvo como sucesor procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes al Ministerio de Justicia y del Derecho, en la medida en que, de acuerdo con lo previsto en artículo 25 del Decreto 3183 de 2 de septiembre de 201140, esa dirección hizo entrega de este proceso a ese ministerio, con ocasión del proceso de liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

I.6. La sentencia de primera instancia41 58. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección “C”, mediante sentencia de 26 de octubre de 2016, resolvió: “[…]

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, ARCHIVAR el expediente, previa devolución del remanente, si existiere […]” 59. La primera instancia manifestó que el problema jurídico que debía resolverse en este proceso era “[…] determinar si el acto administrativos (sic) que declaró la nulidad de los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes son contrarios a la ley. […]”. 60.

Afirmó que la tesis de la decisión judicial se dirigía a negar las pretensiones de la demanda “[…] al encontrar que el acto administrativo acusado no es violatorio del debido proceso, pues se encuentra enmarcado en las disposiciones aplicables al procedimiento para la anulación del referido certificado de carencia de informes de tráfico de estupefacientes, así mismo la información suministrada por las autoridades que sirvieron de base para su anulación no debe corresponder únicamente a sentencias judiciales ejecutoriadas […]”. 61.

Indicó que la demandante sostuvo que la anulación de los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes era violatoria del debido proceso puesto que “[…] ésta debe tener como antecedente la violación de una contravención o la realización de un delito debidamente tipificado, pues a su juicio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 2894 de 1990, los informes a los que se refiere el parágrafo del artículo 83 del Decreto 2150 de 1995, deben tener relación con antecedentes relacionados con los delitos de narcotráfico y conexos o enriquecimiento ilícito […]”. 62.

Subrayó que la violación del debido proceso se concretaba en el desconocimiento de normas específicas que regulan el trámite respectivo que la 39 Fol. 502-504, C. 1. 40 “[…] Por el cual se suprime la Dirección Nacional de Estupefacientes, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones […]”. 41 Fol. 513-525, C. 1. 14 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA demandante, en este proceso, no menciona.

Hizo referencia a los artículos 83 parágrafo y 89 del Decreto núm. 2150 de 1995 para resaltar que: “[…] se logra advertir que el artículo 89 al establecer la obligatoriedad de solicitar información a las entidades competentes de los registros que posean sobre antecedentes relacionados con los delitos de narcotráfico y conexos, y enriquecimiento ilícito, hace alusión al momento en que corresponda a la DNE el estudio de las solicitudes de expedición de certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes o de su renovación. Asunto distinto se desprende de la lectura del parágrafo del artículo 83, a partir del cual surge la posibilidad de anular el certificado ya expedido o renovado, y para lo cual basta la entrega de informes de las autoridades competentes, sin que se precise necesariamente que estos deben versar sobre la comisión de delitos o contravenciones, pues, tal como acontece en el caso de marras puede también estar dirigido a poner en conocimiento el incumplimiento de las previsiones relativas al manejo de las sustancias de uso controlado.

En ese sentido, resulta importante anotar que el trámite del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, constituye un trámite especial, que ha calificado la jurisprudencia como de naturaleza policiva, por lo que es de aplicación inmediata y tiene carácter preventivo. Ahora bien, (…) descendiendo en la acepción de “informes provenientes de autoridad u organismo competente”, se encuentra que ello quiere decir que las decisiones de la DNE, deben tener como fundamento principal la información suministrada por las autoridades competentes o que reposen en sus archivos, en cuanto a actividades relacionadas con el tráfico de estupefacientes y asociadas a ésta, que vinculen al peticionario o interesado, sin que haya lugar a la valoración de los mismos, toda vez que el examen de estos y su juzgamiento escapa de su competencia, como quiera que ello está en cabeza, justamente, de las autoridades de las cuales recibe los informes comentados, de allí que se les denomine autoridades competentes […]”. 63.

Citó la sentencia de 7 de febrero de 2002, radicado 25000 23 24 000 1997 9197 01(4396), para aseverar que los informes a los que se refieren las normas aludidas “[…] no necesariamente se refieren a antecedentes penales en el sentido utilizado en el artículo 248 de la Constitución Política […]”, de tal forma que, cuando los artículos 83 y 89 del Decreto núm. 2150 de 1995 se refieren a “autoridad u organismo competente” o a “entidades competentes”, están comprendidas, en su concepto, las autoridades administrativas y de policía como las agencias de inteligencia del Estado o la Policía Nacional, las cuales: “[…] adelantan diligencias en las cuales reciben informaciones que vinculan a las personas en la comisión de ilícitos, que luego son puestas en conocimiento de las autoridades judiciales, por lo que restringir el alcance de la expresión “antecedentes” al de sentencias judiciales condenatorias definitivas, se implicaría (sic) aceptar el hecho de que los informes de la Policía, debidamente fundamentados, por no tener el carácter de sentencia, no pueden ser tenidos en cuenta, pese a que las normas que circunscriben el estudio de este caso, relatan genéricamente que la solicitud se hace a las autoridades u organismos competentes, por lo que si la voluntad del legislador era limitar la restricción a una sentencia, así hubiese quedado consignado en la disposición (…) En consecuencia, la demandada puede anular certificados de Carencia de 15 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA Informes (sic), con base en informaciones debidamente fundamentadas de autoridades administrativas, de policía o judiciales, y frente a estas últimas, por estar dirigidas a una autoridad administrativa, no judicial, no se requiere de la existencia de sentencia penal condenatoria definitiva, sino que basta, un informe debidamente fundamentado […]” I.7.

El recurso de apelación42 64. La parte demandante, inconforme con la decisión de primera instancia, presentó recurso de apelación orientado a que se revoque, para que, en su lugar, se dicte la sentencia que en “[…] derecho deba reemplazarla […]”. 65. Informó, inicialmente y en lo que tiene que ver con la legitimación en la causa por pasiva, que mediante el Decreto núm. 3183 de 2011, se ordenó la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, norma que estableció, además, que la defensa judicial la llevaría a cabo esa entidad hasta tanto “[…] se efectuara la entrega de los procesos, con sus respectivos expedientes, al Ministerio de Justicia y del Derecho.” -art. 25 pár. 1°-. […]”. 66.

Explicó que el presente proceso ya fue entregado al Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante acta de 4 de julio de 2014, conforme la información suministrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes en el Oficio núm. 20143010394811 radicado en la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico el 23 de julio de 2014, lo cual fue ratificado por el ministerio en el Oficio núm. OFI14-001643-OAJ- 1500 de 22 de julio de 2014, escrito en el cual “[…] solicita a su vez que se le acepte como sucesor procesal, entiende la Sala que ha operado el fenómeno de la sucesión procesal, conforme lo dispuesto en el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al caso sub examine por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A. […]”. 67.

Resaltó que producto de la liquidación definitiva de la Dirección Nacional de Estupefacientes, sus competencias le fueron entregadas al Ministerio de Justicia y del Derecho, sujeto procesal por la parte pasiva, por lo que esa dirección perdió su capacidad para ser parte en este proceso, la cual fue “[…] asumida en virtud de la reglamentación legal por el Ministerio de Justicia y del Derecho, por lo que se entenderá que es la entidad demandada dentro del presente proceso, en aplicación de la figura de la sucesión procesal […]”. 68.

Descendió al caso concreto y precisó que se encontraba probado que la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, mediante Oficio núm. 0783 ZOCIN GIPRE de 6 de julio de 1995 recomendó a la sociedad PROQUÍMICO LTDA que debía solicitar a todos sus clientes que adquirieran cantidades superiores a 110 galones “[…] (de thinner) […]” gestionar sus permisos ante la Dirección Nacional de Estupefacientes; asimismo que, posteriormente, esa autoridad le informó que no estaba cumpliendo con los requisitos previstos en la Resolución núm. 018 de 1987 42 Fol. 386-396, C. 2. 16 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA proferido por el Consejo Nacional de Estupefacientes por comercializar cantidades superiores de “thinner” a las autorizadas. 69.

Señaló que la Dirección Nacional de Estupefacientes, producto del citado informe, profirió la resolución demandada, al considerar que los presupuestos de hecho y derecho que dieron origen a la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes ya no estaban presentes. 70. Anotó que las razones que justificaron la anulación unilateral de los certificados 433 de 12 de abril y 877 de 7 de julio, ambos de 1995, expedidos a la demandante: “[…] se concretaron al no llevar en debida forma los libros de control de ventas, lo que quiere decir que hubo ventas sin control;

Que algunos (sic) compradores no tenía el certificado de carencia de informes; y “(…) Que la (sic) empresa Proquimicos Ltda., pretermitió el cumplimiento de las normas descritas anteriormente al vender thiner (sic) en cantidades superiores a la legalmente autorizada a la empresa y/o personas naturales que no contaban con el respectivo certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes (…)”.

Al respecto se encuentra en el expediente que esas imputaciones partieron de la revisión de 42 facturas de venta, de la inspección de los libros de control, y de una labor de control efectuada a las ventas realizadas Distripinturas, Ferretería el Martillo y Diago Materiales Ltda., aspectos que fueron analizados por la Fiscalía Regional Delegada en Barranquilla, la que al proferir la resolución inhibitoria el 12 de marzo de 1996, ejecutoriada el 19, llegó a la conclusión que no hubo violación alguna por parte de Proquímicos Ltda. (sic), de las normas vigentes, en especial de[l] artículo 43 de la Ley 30 de 1986, el cual establece que “El que ilegalmente tenga en su poder elementos que sirvan para el procesamiento de cocaína o de cualquier otra droga que produzca dependencia …”, dictando resolución inhibitoria.

Mirando en detalle los motivos atrás relacionados, se observa que no se configuró el hecho de no llevar adecuadamente los libros de control, pues los registros de los libros y los folios que no reposan en el expediente muestran que los primeros se ajustan a los mandatos de los artículos 18 y 19 de la Resolución 09 de 1987, en la medida en que registran fecha de la operación de compra o de venta, el cliente, la identificación del mismo, cantidad del producto, dirección de destino (ventas), calidad del cliente, certificado de carencia de informes y número de la factura.

Así las cosas, el fundamento fáctico que tuvo la DINAE (sic) para anular los certificados a la demandante se derrumbó tanto ante la Fiscalía como en este Tribunal, constituyéndose, así, está en una decisión falsamente motivada, puesto que los hechos en los que se soportó, unos no existieron, y otros fueron desdibujados o no apreciados cabalmente, lo que hace que las resoluciones demandadas se tornen ilegales y deban desaparecer de la vida jurídica en aras de la preservación del principio de legalidad […]”. 71.

Concluyó de lo expuesto que la presunción de legalidad fue desvirtuada y se debía acceder a las pretensiones de nulidad, de restablecimiento del derecho y de reparación. Sostuvo, frente a la reparación de los perjuicios sufridos con ocasión de la expedición del acto demandado, que la misma debía prosperar puesto que la 17 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA inmovilización de los productos químicos fue ocasionada por la actuación administrativa que culminó con la anulación de los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes. 72.

Mencionó que para probar el daño señalado en la demanda se practicó un dictamen pericial que no fue objetado por error grave por la parte demandada “[…] encontrándolo la Sala totalmente proporcional, concreto y acorde a los fundamentos fácticos y jurídicos esbozados en la presente sentencia (sic), acorde con el material probatorio allegado al proceso […]”, del cual dedujo que el valor de este era la suma de $569.246.138, suma que debía actualizarse conforme al artículo 178 del C.C.A. I.8.

Trámite del recurso de apelación 73. El magistrado ponente a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, a través del auto de 8 de noviembre de 201743, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 74. El Consejero de Estado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 27 de septiembre de 201744, admitió el recurso de apelación y, decidió que, en firme lo anterior, se corriera traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto.

Ninguno de los sujetos procesales intervino durante el término del traslado concedido45. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 75. Esta sala de decisión, para desatar los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, abordará: i) su competencia; ii) el acto administrativo acusado; iii) la sucesión procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes; iv) el problema jurídico; y, v) el caso concreto.

II.1. La competencia 76. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA46 y el artículo 13 del 43 Fol. 538, C. 1. 44 Fol. 4, C. Consejo de Estado. 45 Fol. 6, C. Consejo de Estado. 46 “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 18 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. II.2.

El acto administrativo acusado 77. Lo es la Resolución núm. 1395 de 19 de octubre de 1995, “[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE ANULA UNILATERALMENTE UN CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRÁFICO DE ESTUPEFACIENTES […]”, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, cuyo contenido es el siguiente: “[…]

CONSIDERANDO

(…) Que con fecha 12 de abril de 1995, se expidió a la empresa PROQUIMICOS LTDA. el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes No. 0433, vigente a partir del 30 de abril de 1.995, hasta el 30 de abril de 1.998 (sic), para el manejo de sustancias químicas controladas, el cual fue ampliado en cuanto a incluir dos sustancias, mediante Certificado 0877 de julio 7 de 1.995, vigente hasta abril 30 de 1.998.

Que con posterioridad a la fecha de expedición del Certificado, la Policía Nacional Dirección Antinarcóticos, mediante oficio No. 0783 ZOCIN GIPRE del 6 de julio de 1.995, radicado en esta Entidad el 12 de julio de este año, con el número 027187, nos remite el acta de una visita practicada a la empresa PROQUIMICOS LTDA. en las instalaciones de la calle 30 Nro. 2B-72 de la ciudad de Barranquilla, en el cual nos informa que: “La empresa posee permisos vigentes, se le recomendó que debe solicitar a todos sus clientes que adquieran cantidades superiores a 110 galones que gestionen sus permisos ante la D.N.E. Al momento de la visita la empresa no esta (sic) cumpliendo las normas establecidas por la D.N.E. – Resolución 018/87-”.

“Además se le notificó que las productos (sic) descritos en el numeral 10 del Acta de Control NO deben ser utilizados hasta que la D.N.E. le de solución a la novedad presentada por la empresa.” Que en el acta enviada con el oficio anterior, la Policía Antinarcóticos reportó: “10) EXISTENCIAS DE PRODUCTOS CONTROLADOS EN EL MOMENTO DE LA VISITA: … NOTA: POR NO CUMPLIR CON LA RESOLUCIÓN 018 DE MAYO 14/87 LOS PRODUCTOS ANTES RELACIONADOS QUEDAN INMOVILIZADOS Y A ÓRDENES DE LA D.N.E.” “14) LA EMPRESA ESTA COMERCIALIZANDO CANTIDADES SUPERIORES A LAS DESCRITAS EN LA RESOLUCIÓN 018/87 PARA LA VENTA DE THINNER LA CUAL NO DEBE SOBREPASAR EL CUPO DE 110 GALONES MES A LAS PERSONAS QUE NO TENGAN PERMISO DE LA D.N.E.” “12) ….

(sic) SE LE RECOMENDÓ READECUAR SU SISTEMA DE MEDIDA YA QUE CON EL QUE TIENE ACTUALMENTE NO ES POSIBLE SU CONTROL.” “15) OBSERVACIONES: …, SE LE RECOMENDÓ QUE DEBE SOLICITAR A TODOS LOS CLIENTES QUE ADQUIERAN CANTIDADES SUPERIORES A 110 GALONES QUE GESTIONEN SUS PERMISOS ANTE LA D.N.E., AL MOMENTO DE LA VISITA LA EMPRESA NO ESTÁ CUMPLIENDO CON LAS NORMAS ESTABLECIDAS POR LA DIRECCIÓN DE ESTUPEFACIENTES (RESOL 018/87) …” (sic) 19 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA Que mediante oficio 745 de fecha 11 de julio de 1.995 (sic), radicado en esta Entidad el 12 de julio del año en curso, con el número 027159 la Policía Antinarcóticos nos informa que en visita practicada a la Empresa en la calle 22 No. 128-25 interior 20 de Santafé de Bogotá: “… los tanques de almacenamiento no cuentan con las medidas o sistemas para determinar su volumen.

De la misma forma no cuentan con los muros de contensión (sic) para prevención de derrames, ni tampoco cuentan con sistemas de acceso a los tanques.” Que con oficio número 016081 del 1º. de agosto de 1.995, la Oficina de Estupefacientes de esta esta (sic) Entidad, solicitó a la empresa PROQUÍMICOS LTDA. explicación sobre las anotaciones antes mencionadas.

Que mediante memorial radicado en esta Dirección el 20 de septiembre de 1.995, con el número 038376, la Empresa PROQUIMICOS LTDA. envía explicaciones a las observaciones reportadas por la Policía Nacional Dirección Antinarcóticos, manifestando que hasta ese momento esa situación era desconocida por el Señor MAX FREDDY ORDOÑEZ, Gerente General de PROQUÍMICOS LTDA., y que se procedió a hacer las averiguaciones pertinentes, estableciendo que los funcionarios responsables eran el jefe y superintendente de ventas, señores MARÍA LOZANO CARRASCAL y CARLOS JARAMILLO GONZÁLEZ, a quienes se les levantó las correspondientes actas de descargos, en las cuales manifestaron haber efectuado ventas adicionales, pero sólo a ferreterías que eran plenamente conocidas en la ciudad de Barranquilla; que consideraron que esa situación no era grave, ya que era conocida por esta Dirección en los informes semestrales que remiten y aceptada implícitamente por la propia Policía Antinarcóticos en las anteriores visitas de control practicadas a la Empresa y por el propio Ministerio de Salud, a quien le llevan periódicamente los libros de control para su sellamiento.

En cuanto a las medidas de seguridad industrial manifiestan que una vez efectuadas las observaciones por parte de la Policía se procedió de inmediato a iniciar las obras civiles pertinentes para corregir los mismos. Que no obstante las explicaciones dadas por la jefe y el superintendente de venta, la empresa PROQUIMICOS LTDA., procedió a declararlos insubsistentes y les liquidaron sus contratos de trabajo, por cuanto sus descargos no justificaban la conducta omisiva en que incurrieron, máxime cuando por Gerencia General se les impartían instrucciones al respecto por medio de Circulares, en las cuales se les recordaba las exigencias legales relacionadas con las ventas de thinner (sic), a personas que no tuvieran el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes.

Que como consecuencia de lo anterior, la Empresa procedió a reorganizarse administrativamente destinando tres funcionarios dedicados exclusivamente a todo lo relacionado con el manejo de las sustancias controladas. Que para sustentar su dicho, la empresa PROQUÍMICOS LTDA, adjunta entre otros, Constancias de la Asociación de Ganaderos del Atlántico y Zona Norte ASOGANORTE y de la Cooperativa de Productores de Leche del Atlántico Ltda. COOLECHERA, en la cual se certifica sobre la calidad de miembro de dichas asociaciones del Señor MAX FREDDY ORDÓÑEZ FERREIRA, y sobre su honestidad y buenas constumbres (sic), así como de las Circulares expedidas por la Gerencia de la Empresa con destino al Comité de Compras y Ventas, en las cuales se les recordaba las obligaciones que se debían tener en cuenta en relación con las ventas de thinner (sic), e igualmente fotografías donde se 20 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA aprecia lo adelantado que van los arreglos a las instalaciones y copia de las facturas y el contrato realizado para la elaboración de las obras.

Que el artículo 1°. de la Resolución No. 018 de 1.987, establece que deberán inscribirse ante el Ministerio de Salud y obtener el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes, la personas naturales o jurídicas (sic) que realicen actividades de importación, compra, producción, distribución y consumo de sustancias químicas controladas en cantidades superiores a cinco (5) kilos sólidos, cinco (5) litros líquidos y ciento diez (110) galones cuando se trate de thinner (sic).

Que el artículo 1º. de la Resolución No. 031 de 1.991, dispone que cuando la solicitud de Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes verse sobre sustancias químicas controladas, se deberá oficiar para que las Autoridades de Policía, realicen una visita en la cual se emitirá concepto sobre las instalaciones, medidas de seguridad, las existencias y sustancias en proceso, concepto técnico sobre la utilización en su relación volumétrica, los medios de transporte, embalaje y seguridades industriales para su mensura, manipulación y prevención de derrames; los susministradores (sic), sus adquirentes, los volúmenes de compras y ventas, y el record comercial (sic) e industrial de las personas solicitantes.

Que de acuerdo con las anotaciones reportadas por la Policía Nacional Dirección Antinarcóticos, al empresa PROQUIMICOS LTDA. pretermitió el cumplimiento de las disposiciones transcritas anteriormente, al vender thinner (sic) en cantidades superiores a la legalmente autorizada a empresas y/o personas naturales que no contaban con el respectivo Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes, situación esta que es reconocida por la jefe y superintendente de ventas en sus decargos (sic), afirmando incluso la Señora MARÍA LOZANO CARRASCAL, haber autorizado la venta de thinner (sic) no solo a las empresas a que hace referencia la Policía Nacional, sino también a otros almacenes como PINTATODO, MULTIMATERIALES, JAIME RUEDA, FERRETERÍA DON KIKE, etc.

Que lo anterior, se encuentra debidamente corroborado por las siguientes facturas de compraventa de la empresa PROQUÍMICOS LTDA. compulsadas por la policía en la visita de control así: (…) Que tal y como se desprende de las anteriores facturas de compraventa y de los demás elementos de juicio obrantes dentro del expediente administrativo que aquí se adelanta, la Empresa PROQUÍMICOS LTDA. ha tenido Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes desde el año de 1.987 (sic), para el manejo de sustancias controladas, y de acuerdo a los informes semestrales presentados, desde el año de 1.994 (sic) venían efectuando ventas de thinner (sic) en cantidades superiores a 110 galones a empresas que no estaban autorizadas por esta Dirección, lo que no se puede justificar teniendo en cuenta la trayectoria de dicha empresa en el manejo de insumos controlados.

Que las explicaciones dada por la empresa PROQUIMICOS LTDA., no justifican las irregularidades presentadas en la misma, ya que de aceptar que la responsabilidad pueda personalizarse, se haría nugatorio el control administrativo preventivo ejercido por la Dirección Nacional de Estupefacientes, pues las personas jurídicas nunca responderían por las faltas administrativas cometidas. 21 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA Que no es cierto lo manifestado por la Jefe de Ventas de la empresa PROQUÍMICOS LTDA. en sus descargos, en relación a que la Dirección Nacional de Estupefacientes hubiere aceptado implícitamente la violación de las disposiciones que rigen la materia por no haberse pronunciado con fundamento en los libros de control presentados por la sociedad PROQUÍMICOS LTDA., pues el inciso final del artículo 6º. del Decreto 2894 de 1.990 (sic), adoptado como legislación permanente por el artículo 7º. del decreto 2272 de 1.991 (sic), establece que el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de estupefacientes (sic) podrá anularse en cualquier tiempo con base en los informes provenientes de los Organismos Investigativos del Estado, los que sólo hasta ahora nos informan de irregularidades en el manejo de las sustancias químicas por parte de la empresa PROQUIMICOS LTDA. Que la Dirección Nacional de Estupefacientes ejerce una función administrativa preventiva, independiente de las acciones penales a que haya lugar si es el caso, la cual consiste en la expedición de un Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes, con fundamento en los informes debidamente fundamentados provenientes de los Organismos de Seguridad e Investigativos del Estado.

En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en fallo de exequibilidad del Certificado de fecha 25 de marzo de 1.993 (sic), del cual se transcribe el siguiente aparte: (…) Que la función de Control administrativo (sic) preventivo que ejerce la Dirección Nacional de Estupefacientes fue confirmada por la Corte Constitucional en el fallo de Constitucionalidad (sic) del Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes No. C-114 de marzo 25 de 1995.

(…)

RESUELVE

(…)

ARTÍCULO PRIMERO: Anular Unilateralmente los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes Nos. 433 y 877 del 12 de abril y 7 de julio de 1.995 (sic) respectivamente, vigentes hasta el 30 de abril de 1.9908 (sic), expedido a la sociedad PROQUIMICOS LTDA., por lo expuesto en la parte motiva de la presente Resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: Comunicar la presente Resolución a la Subdirección de Control de Factores de Riesgo del Consumo del Ministerio de Salud, a los Organismos de Seguridad del Estado respectivos, a la Fiscalía General de la Nación y a la empresa PROQUÍMICOS LTDA., o a su apoderado.

ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente Resolución no procede recurso alguno (Art. 6º. Decreto 2894 de 1990 adoptado como legislación permanente por el Artículo 7°. del Decreto 2272 de 1991 […]” II.3. La sucesión procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes 78. La apelante, inicialmente y en lo que tiene que ver con la legitimación en la causa por pasiva, indicó que mediante el Decreto núm. 3183 de 2011, se ordenó la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, norma que estableció, además, que la defensa judicial la llevaría a cabo esa entidad hasta tanto “[…] se efectuara la entrega de los procesos, con sus respectivos expedientes, al Ministerio de Justicia y del Derecho.” -art. 25 pár. 1°-. […]”. 22 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA 79.

Explicó que el presente proceso ya había sido entregado al Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante acta de 4 de julio de 2014, conforme la información suministrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes en el Oficio núm. 20143010394811 radicado en la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico el 23 de julio de 2014, lo cual fue ratificado por el ministerio en el Oficio núm. OFI14- 001643-OAJ-1500 de 22 de julio de 2014, escrito en el cual “[…] solicita a su vez que se le acepte como sucesor procesal, entiende la Sala que ha operado el fenómeno de la sucesión procesal, conforme lo dispuesto en el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al caso sub examine por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A. (sic) […]”. 80.

Resaltó que producto de la liquidación definitiva de la Dirección Nacional de Estupefacientes, las competencias que ostentaba le fueron entregadas al Ministerio de Justicia y del Derecho, sujeto procesal por la parte pasiva, por lo que esa dirección perdió su capacidad para ser parte en este proceso, la cual fue “[…] asumida en virtud de la reglamentación legal por Ministerio de Justicia y del Derecho, por lo que se entenderá que es la entidad demandada dentro del presente proceso, en aplicación de la figura de la sucesión procesal […]”. 81.

La Sala encuentra que la parte demandante, en este aspecto, no formuló reparo alguno a la sentencia de 26 de octubre de 2016 pues no se pronunció en relación con la sucesión procesal. No obstante, baste señalar que la magistrada ponente en primera instancia, mediante auto de 8 de febrero de 2016, decidió, entre otros asuntos, “[…]

SEGUNDO: TÉNGASE como sucesor procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes al Ministerio de Justicia y del Decreto, en los términos del artículo 64 del Decreto 4107 de 2011 (sic) […]”, resolviendo una solicitud que al efecto presentó la apoderada judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho, aplicando para el efecto lo dispuesto en los decretos núm. 3183 de 2011 y 1335 de 17 de julio de 201447, decisión que no fue impugnada y que se encuentra en firme, por lo que debe estarse a lo decidido en aquella providencia judicial.

II.4. El problema jurídico 82. La Sala, siguiendo las prescripciones de los artículos 32048 y 32849 del CGP, aplicables por remisión del artículo 267 del CCA, así como el recurso de apelación presentado por la parte demandante, considera que el problema jurídico que se debe resolver en el presente asunto es el consistente en determinar si resulta procedente la revocatoria de la sentencia de 26 de octubre de 2016, en la cual se 47 “[…] Por el cual se prorroga el plazo para la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación y se dictan otras disposiciones […]” 48 “[…]

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. 49 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. 23 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA negaron las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar la nulidad de la Resolución núm. 1396 de 19 de octubre de 1995 y, como consecuencia, acceder al restablecimiento del derecho y a la reparación de los perjuicios solicitados que, en concepto de la accionante, le fueron causados, en atención a que el citado acto administrativo fue falsamente motivado.

II.5. El caso concreto • La falsa motivación del acto acusado 83. La sociedad demandada, en su recurso de apelación, insistió en que el acto administrativo acusado se encuentra falsamente motivado. El vicio de falsa motivación, conforme lo expuesto por esta Sala50, consiste en: “[…] La falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo, se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación […]”51.

En lo que atañe a las reglas de la carga probatoria que deben aplicarse cuando se invoca dicha causal de anulación, esta Corporación ha señalado: “[…] La falsa motivación: quien la aduce tiene la carga de la prueba, es decir, debe demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos […]”52.

De los apartes jurisprudenciales reseñados, bien puede inferirse lo siguiente: a) La falsa motivación, como vicio de ilegalidad del acto administrativo, puede estructurarse cuando en las consideraciones de hecho o de derecho que contiene el acto, se incurre en un error, ya sea porque los hechos aducidos en la decisión son inexistentes o, cuando existiendo éstos son calificados erradamente desde el punto de vista jurídico.

En el primer caso, se genera el error de hecho y, en el segundo, el error de derecho. b) Quien impugna un acto administrativo bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado, tiene la carga probatoria (onus probandi) de demostrar la realidad de lo que afirma, dado que sobre los actos de la administración gravita una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por quien pretenda que se declare su ineficacia […]” 84.

Señaló, para sustentar la existencia del vicio, que las razones que llevaron a la autoridad administrativa a la anulación de los certificados de carencia de informes 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00534- 01. 51 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 17 de febrero de 2000, expediente 5501, Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola. 52 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 28 de octubre de 1999, expediente 3443, Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. 24 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA por tráfico de estupefacientes 433 de 12 de abril y 877 de 7 de julio, ambos de 1995, se sintetizan en que no llevó en debida forma los libros de control de ventas -lo que indicaría que hubo ventas sin control- y que vendió el químico “[…] thinner […]” en cantidades superiores a las legalmente permitidas a empresas y personas naturales que no contaban con el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes. 85.

Sostuvo que tales imputaciones fueron el producto de la revisión de 42 facturas de venta, de la inspección a los libros de control y de una labor de control efectuada a las ventas realizadas a “[…] Distripinturas, Ferretería el Martillo y Diago Materiales Ltda. […]”, lo cual, continuó, fue analizado por la Fiscalía Regional Delegada de Barranquilla, la cual profirió resolución inhibitoria de 12 de marzo de 1996, en la cual llegó a la conclusión consistente en que no “[…] hubo violación alguna por parte de Proquímicos Ltda. de las normas vigentes, en especial de la Ley 30 de 1986, el cual establece que “El que ilegalmente tenga en su poder elementos que sirvan para el procesamiento de cocaína o de cualquier otra droga que produzca dependencia …”, dictando resolución inhibitoria […]”. 86.

Afirmó que, en consecuencia, no existió el fundamento fáctico que tuvo la Dirección Nacional de Estupefacientes para anular los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes que le fueron expedidos, toda vez que los hechos en los que se soportó el acto administrativo demandado “[…] unos no existieron, y otros fueron desdibujados o no apreciados cabalmente […]”, lo cual daría lugar a sostener que la decisión administrativa fue falsamente motivada y, por ello, a despachar favorablemente las pretensiones de nulidad, de restablecimiento del derecho y las relativas a la reparación de los perjuicios. 87.

Indicó, frente a la reparación de los perjuicios ocasionados por el acto administrativo demandado, que debía prosperar puesto que la inmovilización de productos químicos estuvo directamente relacionada con la actuación administrativa, lo cual le produjo daños reales, ciertos y cuantificables. Adujo, además que, para probar el daño, se practicó un dictamen pericial que no fue objetado por error grave “[…] encontrándolo la Sala totalmente proporcional, concreto y acorde a los fundamentos fácticos y jurídicos […]”. 88.

Consta en el expediente, que la sociedad demandante era titular de los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes núm. 0433 de 12 de abril de 1995 y vigente hasta el 30 de abril de 199853 y 877 de 7 de julio de 1995 y vigente hasta el 30 de abril de 199854, que la amparaba para comprar, importar, distribuir, consumir y producir sustancias químicas controladas. 53 Fol. 48- 50, C. 3. 54 Fol. 4-5, C. 3. 25 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA 89.

Tales certificados fueron expedidos por la Dirección Nacional de Estupefacientes en virtud de lo establecido en los artículos 9° del Decreto 2159 de 199255; 93 literal g)56 de la Ley 30 de 1986 y 7° del Decreto Legislativo núm. 2272 de 199157, el cual adoptó como legislación permanente ciertas disposiciones del Decreto Legislativo núm. 2894 de 1990. 90.

La Corte Constitucional58, al pronunciarse respecto de la constitucionalidad del citado artículo 93 literal g) -también lo hizo frente al literal f)- de la Ley 30 de 1986, resaltó que: “[…] Es claro para esta Corporación que las disposiciones de la ley buscan establecer un régimen preventivo tanto de la fundamental libertad de circulación (artículo 24 C.N.), como de la libertad de iniciativa económica privada (artículo 333 C.N.), con miras a asegurar un ejercicio de las mismas acorde con los intereses superiores que informan el interés público, representado en la necesidad de perseguir el delito, en consideración del fin ilícito que caracteriza la comisión de hechos punibles relacionados con el tráfico de drogas a que se destinan los bienes y actividades mencionadas en los literales f) y g) del artículo 93 de la Ley 30 de 1986.

(…) Pero en este caso no encuentra esta Corporación que es contraria al ejercicio de las libertades la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, ni por el contenido material ni por la reglamentación en detalle de los literales acusados del artículo 93 de la Ley 30 de 1986. Cualquier persona movida por intereses lícitos puede obtener sin dificultad el dicho acto condición. 55 “[…] ARTÍCULO 9º.

OFICINA DE ESTUPEFACIENTES. Son funciones de la Oficina de Estupefacientes (de la Dirección Nacional de Estupefacientes): (…) 1. Tramitar el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes de que trata el Artículo 93 de la Ley 30 de 1986; el Decreto legislativo 1146 de 1990 y el Decreto legislativo 2894 de 1990, estos últimos adoptados como legislación permanente por el Decreto 2272 de 1991 y normas concordantes […]”. 56 “[…] Artículo 93.

La Oficina de Estupefacientes del Ministerio de Justicia hará las veces de Secretaría Ejecutiva del Consejo, para lo cual cumplirá las siguientes funciones: (…) g) Expedir certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes a las personas que adelanten trámites ante el INCOMEX y el Ministerio de Salud para el consumo o distribución de: éter etílico, acetona, cloroformo, ácido clorhídrico, ácido sulfúrico, amoníaco, permanganato de potasio, carbonato liviano y disolvente o diluyente para barnices […]”. 57 “[…] ARTICULO 7o Adóptanse como legislación permanente las siguientes disposiciones del Decreto legislativo 2894 de 1990: (…) Artículo 2º.

Para el trámite de expedición de los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, el interesado, persona natural o jurídica, nacional o extranjera, formulará la solicitud escrita aportando con ella los documentos con los cuales acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para cada evento en las disposiciones legales pertinentes (…) La solicitud se presentará personalmente por el interesado, su representante legal, o a través de apoderado debidamente constituido, ante la Dirección Nacional de Estupefacientes (…) Artículo 3º.

Recibidas las solicitudes debidamente diligenciadas, la Dirección Nacional de Estupefacientes, demandará simultáneamente de las autoridades competentes la información de los registros debidamente fundamentados que posean, sobre comportamientos relacionados con los delitos de narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito o del tipificado en el artículo 6 del Decreto 1856 de 1989, que reposen en sus respectivos archivos en relación con las personas solicitantes (…) Las autoridades competentes dispondrán de un término de quince (15) días para enviar por escrito la información solicitada (…) Cuando el interesado sea una persona jurídica, los informes comprenderán también al Presidente, Gerente y sus suplentes, miembros principales y suplentes de sus juntas u órganos directivos y demás administradores, así como a los socios o accionistas que fueren dueños del veinte por ciento (20%) o más del capital social, sean personas naturales o jurídicas que ostenten la calidad de socios o administradores, cualquiera sea su denominación y forma de participación en aquélla.

Igual información se suministrará cuando quiera que la Dirección Nacional de Estupefacientes lo requiera respecto de cualquier funcionario, empleado o socio (…) Cuando el interesado sea persona extranjera, deberá presentar además un certificado semejante o equivalente de las autoridades policiales del país en donde tenga su domicilio principal o residencia. Artículo 4º.

La petición de informes que en desarrollo de este Decreto formule la Dirección Nacional de Estupefacientes a las autoridades competentes, gozará de prelación y urgencia para su atención. Artículo 5º. Dentro de los ocho (8) días siguientes a la radicación de las respectivas respuestas o del vencimiento del término previsto en el artículo 3o. la Dirección Nacional de Estupefacientes, basada en los informes que reposen en su dependencia o que le sean allegados y en los antecedentes y reputación del solicitante, expedirá, cuando a ello hubiere lugar, el "Certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes" […]” (Negrilla fuera de texto) 58 Corte Constitucional, Sentencia C-114 de 1993.

Magistrado ponente: Fabio Morón Díaz. 26 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA La existencia misma de la ley, tal como se desprende de su texto, no es abusiva del fuero de la libertad autorizado en la Carta Política. Ahora bien, la circunstancia de que un registro de informaciones contenga errores no es imposible.

Frente a esta eventualidad, no imputable a la normatividad en examen, puede ser corregida por el interesado, en ejercicio de su derecho a rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre él en archivos de entidades públicas (art. 15 C.N.). (…) Es usual que, tanto en las instancias públicas como en las instancias privadas, se recojan informaciones, bien como fin propio de su actividad o para servir de soporte a otras actividades igualmente de naturaleza pública o privada (…) Sus abusos han sido el motivo del surgimiento del nuevo derecho denominado “habeas data” (…) No puede entonces pensarse que una entidad pública no sólo no disponga sino que no tenga la posibilidad de utilizar informaciones, recogidas con motivo de la persecución del delito, con fines de interés público.

Toda una estrategia criminal, conocida en el lenguaje especializado, como las actividades de “inteligencia y contrainteligencia”, no hacen más que recoger y manejar informaciones relacionadas con los ilícitos, por lo que se constituyen en instrumento fundamental del Estado contemporáneo en la lucha contra el delito, lucha que no sólo se realiza frente a los actos delictivos consumados, sino también en el campo preventivo, tal como lo dispone la preceptiva en examen […]” 91.

La Resolución núm. 1396 de 19 de octubre de 1995, a su turno, ha sido proferida en aplicación de la facultad contenida en el artículo 6° del Decreto Legislativo núm. 2894 de 1990, adoptado como legislación permanente por el artículo 7° del Decreto Legislativo núm. 2272 de 1991, norma que indicaba que “[…] el certificado podrá anularse unilateralmente en cualquier tiempo por la Dirección Nacional de Estupefacientes, con base en los informes provenientes de los organismos investigativos del Estado.

Dicha anulación será informada a las autoridades correspondientes y contra ella no procede ningún recurso […]”. 92. La Corte Constitucional ha señalado que “[…] La resolución de la Dirección Nacional de Estupefacientes que (…) anula certificados de carencia de informes por narcotráfico ya expedidos, es un acto administrativo que contiene una medida preventiva o cautelar, ideada por el legislador con el fin de prevenir, controlar y conjurar las actividades del narcotráfico […]”59.

Asimismo, ha resaltado que: “[…] de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, para proceder a anular unilateralmente el CCITE, no es necesario que exista un antecedente judicial en los términos del artículo 248 de la C.P., es decir, una condena proferida en sentencia judicial ejecutoriada, pues basta con que exista un informe por tráfico de estupefacientes y delitos conexos que esté debidamente fundamentado por la autoridad competente (…) la existencia de un reporte debidamente fundamentado relacionado con la posible comisión de delitos vinculados con el tráfico de estupefacientes, sin necesidad de que exista un antecedente judicial, permite su no expedición o su revocación. Sin embargo, para asegurar el derecho al debido proceso, la persona afectada por la decisión de revocación o de no expedición del acto administrativo estudiado, tiene la 59 Corte Constitucional, Sentencia T-275 de 1995.

Magistrado ponente: Antonio Barrera Carbonell. 27 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA posibilidad de aclarar su situación jurídica ante las autoridades competentes, con el objetivo de asegurar que no se cometan errores en el registro de informes por tráfico de estupefacientes y delitos conexos […]”60 (Negrilla fuera de texto) 93.

Esta Corporación61, en el sentido anterior, subrayó que “[…] La Dirección Nacional de Estupefacientes puede anular certificados de Carencia de Informes (sic), con base en informaciones debidamente fundamentadas de autoridades administrativas, de policía o judiciales, y frente a estas últimas, por estar dirigidas a una autoridad administrativa, no judicial, no se requiere la existencia de sentencia penal condenatoria definitiva, sino que basta, un informe debidamente fundamentado […]”. 94.

La Sección62, por otro lado, ha establecido que: “[…] Respecto de la anulación de los certificados que habían sido dados a la actora, se tiene que su trámite es igualmente de plano, atendiendo solamente los informes a que se ha aludido, según se desprende del artículo 6°, inciso 4°, del Decreto 2894 de 1990, modificado por el parágrafo 1° del artículo 83 del Decreto 2150 de 1995 (…) Ello significa que de la decisión anterior, no cabe traslado o comunicación previa al afectado, por las mismas razones atrás expuestas y por el carácter preventivo de la medida.

A la Dirección Nacional de Estupefacientes no le está dado hacer pronunciamiento alguno sobre los hechos contenidos en los informes, sino que debe atenerse a éstos en la medida en que traten de las actividades previstas en las normas citadas; de allí que resulte inocua toda actividad probatoria que desarrolle sobre tales hechos, la cual sólo le concierne a las autoridades competentes que conocen de los mismos, de modo que es ante ellas que el afectado debe acudir, en lo que le interese.

(…) Como complemento de lo dicho, vale anotar que la falsa motivación que se pueda predicar de decisiones como las acusadas, depende de que los informes invocados como fundamento de las mismas no existan, o sean irrelevantes, empero no de la falsedad de lo que en ellos se diga, esto es, de sus contenidos, lo cual el afectado debe demostrar ante la autoridad competente y no ante la Dirección Nacional de Estupefacientes […]” (Negrilla fuera de texto) 95.

Frente al asunto juzgado, se debe indicar que la parte actora no desconoce la existencia del informe de la Policía Antinarcóticos producto de la diligencia realizada 16 de junio de 1995, conforme el “[…] ACTA DE VISITA PARA CONTROL DE INSUMOS QUÍMICOS REALIZADA COMO REQUISITO POR PARTE DE LA D.N.E. PARA LA OBTENCIÓN DEL CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRÁFICO DE ESTUPEFACIENTES SEGÚN LO ESTABLECIDO EN LA 60 Corte Constitucional, Sentencia T-067 de 2011.

Magistrado ponente: Juan Carlos Henao Pérez. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil uno (2001). Radicación número: 25000-23-24-000-1999- 0219-01(5745). 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil dos (2002). Radicación número: 25000-23-24-000-1997-09197-01(4396). 28 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA RESOLUCIÓN 0009/87 Y 0031/91 (…) EMPRESA PROQUÍMICOS LTDA […]”63, lo cual se encuentra descrito en la resolución demandada. 96.

Su cuestionamiento está en el contenido mismo del informe puesto que asegura que otra autoridad, la autoridad judicial, analizó los hechos que dieron lugar al acto administrativo demandado, profiriendo decisión inhibitoria ante la no existencia de violación a la Ley 30 de 1986. 97. Si bien, conforme a la jurisprudencia de esta Sección, la falsa motivación no puede ubicarse en el contenido del informe de la autoridad, se advierte que la Fiscalía Regional Delegada de Barranquilla, en la decisión de 12 de marzo de 1996 mencionada en el recurso de apelación, no descartó la existencia de las infracciones administrativas que dieron lugar a la expedición del acto acusado. 98.

La autoridad judicial encontró que los hechos investigados no podrían configurar el delito previsto en el artículo 43 de la Ley 30 de 1986, esto es: “[…] El que ilegalmente introduzca al país, así sea en tránsito, o saque de él, transporte, tenga en su poder elementos que sirvan para el procesamiento de cocaína o de cualquier otra droga que produzca dependencia, tales como: éter etílico, acetona, amoníaco, permanganato de potasio, carbonato liviano, ácido clorhídrico, ácido sulfúrico, diluyentes, disolventes u otras sustancias que según concepto previo del Consejo Nacional de Estupefacientes se utilicen con el mismo fin, incurrirá en prisión de tres (3) a diez (10)años y multa de dos mil (2.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.

Salvo lo previsto en el artículo 54 del Decreto-ley 099 de 1991, adoptado como legislación permanente por el artículo 1º del Decreto-ley 2271 de 1991, tales elementos, una vez identificados pericialmente serán puestos por el funcionario judicial a órdenes de la Dirección Nacional de Estupefacientes, la cual podrá disponer de su inmediata utilización por parte de una entidad oficial, su remate para fines lícitos debidamente comprobados, o su destrucción, si implican grave peligro para la salubridad o seguridad públicas.

Cuando la cantidad de sustancias no supere el triple de las señaladas en las resoluciones emitidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes, la pena será de dos (2) a cinco (5) años de prisión y multa de diez (10) a cien (100) salarios mínimos legales mensuales. […]”. 99. No obstante, contrario a lo afirmado por la apelante, evidenció que efectivamente se habían presentado las infracciones administrativas que se enuncian en el informe que originó la expedición de la resolución demandada, en la siguiente forma: “[…] CONSIDERACIONES (…) Encuentra el Despacho que gracias al informe del Consejo Nacional de Estupefacientes ordenado mediante Resolución No. 1396 de fecha 19 octubre de 1.995 y recibido por la Unidad Investigativa de Policía Judicial se realizó visita a las instalaciones de PROQUÍMICOS LTDA procediéndose a dejar inmovilizadas todas las sustancias que merecen especial control según lo dispuesto por el artículo 1º. de la Resolución 09 de 1.987 del 63 Fol. 95-97, C. 1 y fol. 108-110, C. Demanda. 29 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA Consejo Nacional de Estupefacientes y dejar en conocimiento de la Fiscalía. Comoquiera que le corresponde a la Fiscalía entrar a establecer si con la violación de la Resolución 018 de 1.987 artículo 1º. de carácter administrativo y que es clara cuando establece que deberán contar con el respectivo Certificado de Carencia las personas naturales o jurídicas que comercien en cantidades superiores a 110 galones de thinner mensualmente, se violó también un precepto penal se dispone ordenar se oiga en versión al señor MAX FREDY ORDÓÑEZ FERREIRA Representante Legal de la empresa PROQUÍMICOS LTDA. a fin de que aporte a la investigación todos los elementos necesarios para establecer los hechos que se investigan y sus autores.

En efecto durante la versión libre manifiesta que la razón que lo movió a pedir esta diligencia fue la Resolución 1396 emitida por el Dirección (sic) Nacional de Estupefacientes durante la cual se cancela en forma Unilateral (sic) el Certificado de Carencia que se les había otorgado mediante Resolución de fecha Abril 12 de 1.995 (sic) y con vigencia hasta el 30 de abril de 1.998 argumentándose que se incumplió lo resuelto por la Dirección al vender más de 110 galones de thinner cantidad autorizada y por no exigir a sus clientes el correspondiente Certificado de Carencia exigido por el art. 1º. de la Resolución 018 de 1.987, requisito que se cumplió a cabalidad por la empresa PROQUÍMICOS pues se contaba con el Certificado de Carencia exigido, y que por otro lado ellos no están obligados a exigir el cumplimiento de la norma a sus clientes.

Manifiesta que la empresa es de amplia trayectoria en el manejo de insumos controlados, que efectivamente se violó una norma de carácter administrativo al vender más de los 110 galones mensuales permitidos, pero que la empresa ya aplicó los correctivos necesarios terminándoles el contrato de trabajo a las personas encargadas de la Jefatura de Ventas y al Controlador de Almacén; además solicita la devolución de los productos inmovilizados, pues éstos fueron adquiridos en forma legal y en su momento con la autorización del Consejo Nacional de Estupefacientes.

En estas condiciones el Despacho considera pertinente oír en declaración a los señores MARÍA DEL CARMEN LOZANO CARRASCAL y CARLOS ENRIQUE JARAMILLO GONZÁLEZ, personas que según la versión rendida por el Representante Legal de PROQUÍMICOS LTDA. son los responsables de la irregularidad detectada, ellos son enfáticos al afirmar que ellos eran ampliamente conocedores de las normas del Consejo Nacional en el sentido de que estaba permitida la venta hasta un tope de 110 galones mensualmente, gracias a la difusión que siempre se dio en la empresa en el sentido de que no se debería por ningún motivo transgredir las Normas del Consejo Nacional de Estupefacientes; pero afirma la señora María del Carmen Lozano Carrascal que todo se originó por “un error humano”, que ella cometió al vender el thinner (sic) provino solamente de ella ya que se desempeñaba como Jefe de Ventas y nadie la autorizó para realizarlas; informa además la señora Lozano que no exigió el Certificado de Carencia por ser las empresas clientes viejos y además le manifestaron que estaban gestiona[n]do el Certificado.

(…) En estas condiciones de la investigación se observa que la empresa PROQUÍMICOS LTDA para el momento de la adquisición de la sustancia controlada THINNER contaba con el Certificado de Carencia de Informes vigente por lo que estima que no se encuentra incursa la acción (sic) en la violación del artículo 43 de la Ley 30 de 1.986 (sic) que dice (…) por lo que 30 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA se considera que deberá dictarse RESOLUCIÓN INHIBITORIA a favor de MAX FREDY ORDÓÑEZ FERREIRA, representante legal de la empresa PROQUÍMICOS por no constituir los hechos investigados una conducta atípica (sic).

(…) En esta[s] condiciones considera la Fiscalía que el hecho de que a su dueño no se le haya deducido responsabilidad penal no extingue el ilícito administrativo que se configura por la violación del artículo 1º. de la Resolución 018/87, por lo que se debe disponer la entrega de los productos incautados a su legítimo propietario, pero la tenencia en sí compete a la Dirección Nacional de Estupefacientes quien será la encargada de determinar las condiciones de la entrega (…) Por otro lado, si bien es cierto que no constituye delito la venta de sustancias controladas y legalmente adquiridas sobrepasando el topo autorizado por el Consejo, también es cierto que dicha comercialización se hizo sin la exigencia del Certificado a los compradores de lo que se vislumbra la presunta violación de la Ley 30 de 1.986 por los compradores, quienes al parecer no cuentan con el (sic) respectiva Licencia para comercializar thinner, por lo que debe continuar ésta Indagación Previa en averiguación de responsables a fin de establecer si se hace necesario el ejercicio de la acción penal y buscar la plena identificación y/o individualización de los autores o participes, por lo que en la fecha se emite Resolución ordenando algunas pruebas […]” (Negrilla fuera de texto) 100.

La Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional, mediante providencia de 31 de mayo de 1996, confirmó la resolución de 12 de marzo de 199664. 101. La decisión proferida por la Fiscalía General de la Nación, lejos de descartar los hechos que sustentaron el informe que originó la expedición de la Resolución núm. 1396 de 19 de octubre de 1995, los confirma, toda vez que i) allí se da cuenta que el representante legal de la demandante, en versión libre, reconoce que se vendieron cantidades de “thinner” por encima de lo autorizado y que no se exigió a sus clientes el respectivo certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes; y, ii) funcionarios de la demandante aceptan la responsabilidad por las irregularidades presentadas en el manejo de las sustancias controladas al vender cantidades de “thinner” por encima de lo permitido y no exigir certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes al venderlas aduciendo que se trataba de clientes ya conocidos –“viejos”- que le informaron que tal certificación se estaba tramitando. 102.

De esta manera se advierte que i) el informe de la autoridad administrativa existía; ii) el informe era relevante en la medida en que evidenció irregularidades en el manejo de sustancias controladas empleadas para la elaboración de estupefacientes; y, adicionalmente, iii) las irregularidades administrativas evidenciadas en la diligencia realizada por la Policía Antinarcóticos el 16 de junio de 1995 y de las cuales da cuenta el “[…] ACTA DE VISITA PARA CONTROL DE INSUMOS QUÍMICOS REALIZADA COMO REQUISITO POR PARTE DE LA D.N.E. PARA LA OBTENCIÓN DEL CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR 64 Fol. 316-321, C. 5. 31 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA TRÁFICO DE ESTUPEFACIENTES SEGÚN LO ESTABLECIDO EN LA RESOLUCIÓN 0009/87 Y 0031/91 (…) EMPRESA PROQUÍMICOS LTDA […]” en efecto ocurrieron, por lo que las consideraciones de hecho expuestas en el acto administrativo acusado corresponden a la realidad y no fueron calificadas erróneamente por la autoridad administrativa, por lo que no se encuentra probada por la demandante, como era su obligación, la falsa motivación de la Resolución núm. 1396 de 19 de octubre de 1995 y, en tal medida, el cargo formulado en el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad. 103.

Finalmente es necesario mencionar que “[…] los CCITE se caracterizan por ser preventivos y no generan una situación definitiva en lo que corresponde a dichos certificados, tanto en el evento que la Dirección Nacional de Estupefacientes los niega porque el afectado los puede solicitar nuevamente, una vez haya aclarado su situación ante las autoridades competentes, como en el evento que la Dirección Nacional de Estupefaciente los anularse (sic) unilateralmente en cualquier tiempo con base en los informes provenientes de autoridad u organismo competente […]”65.

II.6. Conclusión 104. La Sala, acorde con los razonamientos expuestos, constató que la apelante no logró acreditar la existencia del vicio de falsa motivación en la Resolución núm. 1396 de 19 de octubre de 1995, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia de 26 de octubre de 2016, proferida por la Sección “C” del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II.7. Condena en costas 105. La Sala, siguiendo el artículo 171 del CCA, no condenará en costas en segunda instancia a la parte vencida, esto es, a la parte demandante, puesto que su conducta no estuvo precedida de mala fe ni de la intención de entorpecer el proceso y se enmarcó en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000 23 24 000 2008 00323 01. En igual sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Sentencia de catorce (14) de abril de dos mil cinco (2005). Radicación número: 25000 23 24 000 1999 00270 01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Consejera ponente: Rocío Araujo Oñate. Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000 23 24 000 2008 00402 02. 32 Radicación núm.: 08001 23 33 000 1999 10764 01 Demandante: PROQUIMICOS LTDA F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección “C”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.