11001032600020250000600 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticino (2025) Radicación: 110010326000 202500006 00 (72.329) Convocante: Financiera de Desarrollo Nacional S.A. Convocada: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Referencia: Recurso extraordinario de anulación TEMAS: ALCANCE DEL OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Para establecerlo es necesario realizar una lectura sistemática de los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011 / FALTA DE JURISDICCIÓN PARA CONOCER DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE ANULACIÓN - La regla de exclusión contenida en el artículo 105-1 de la Ley 1437 de 2011 resulta aplicable a los recursos extraordinarios de anulación. Encontrándose el asunto pendiente de proveer sobre la sentencia que defina el proceso, pasa el despacho1 a pronunciarse sobre la jurisdicción llamada a conocer del recurso extraordinario de anulación interpuesto por la parte convocada en contra del laudo arbitral del 27 de septiembre de 2024, proferido por un Tribunal de Arbitramento que sesionó en el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá. I.

ANTECEDENTES 1. El 2 de septiembre de 20222, la Financiera de Desarrollo Nacional S.A. presentó convocatoria arbitral3 en contra de La Previsora S.A. Compañía de Seguros, para que se definiera un conflicto relacionado con el contrato de seguro de infidelidad y riesgos financieros, contenido en la póliza No. 10010674. Pidió que se declarara que tal póliza amparaba la pérdida económica que sufrió por cuenta de un proceso de responsabilidad fiscal, así como los honorarios de abogado en los que incurrió en el marco de dicho proceso.

Soportada en esa pretensión, solicitó que se declarara que la convocada incumplió el citado contrato de seguro y, en tal sentido, se le condenara al pago de la cobertura correspondiente. 2. Mediante el laudo arbitral del 27 de septiembre de 20245, el Tribunal de Arbitramento6 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1 En virtud de lo previsto en el artículo 125.3 del CPACA (modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021), el auto que declara la falta de jurisdicción es una decisión que le corresponde proferir al magistrado ponente, puesto que esa determinación no encaja en ninguna de las providencias a las que se refiere el numeral 2 de ese mismo artículo. 2 Documento 010 del cuaderno principal No. 1 del expediente arbitral obrante en la plataforma tecnológica SIMASC (Cámara de Comercio de Bogotá). 3 Documento 001 del cuaderno principal No. 1 del expediente arbitral obrante en la plataforma tecnológica SIMASC (Cámara de Comercio de Bogotá). 4 Documentos 001, 002 y 003 del cuaderno de pruebas (demanda) del expediente arbitral obrante en la plataforma tecnológica SIMASC (Cámara de Comercio de Bogotá). 5 Documento 112 del cuaderno principal No. 3 del expediente arbitral obrante en la plataforma tecnológica SIMASC (Cámara de Comercio de Bogotá).

Radicación: 11001-03-26-000-2025-00006-00 (72.329) Convocante: Financiera de Desarrollo Nacional S.A. Convocada: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Referencia: Recurso extraordinario de anulación 2 3. El 21 de noviembre de 20247, La Previsora S.A. Compañía de Seguros interpuso recurso extraordinario de anulación8 con fundamento en las causales previstas en los numerales 7 y 9 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012.

El recurso se admitió a través del auto del 19 de febrero de 20259. II. CONSIDERACIONES 4. De conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (resaltado fuera de texto). 5.

El numeral 7 de este mismo artículo determina que a esta jurisdicción corresponde resolver los recursos extraordinarios de anulación que se interpongan en contra de los laudos arbitrales que decidan los conflictos derivados de los contratos celebrados por las entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. 6.

El artículo 105-1 de la Ley 1437 de 2011 determina que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no le corresponde conocer de las disputas vinculadas a los contratos que suscriban las entidades públicas que sean catalogadas como instituciones financieras, aseguradoras, intermediarias de seguros o de valores, vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando esos acuerdos de voluntades estén relacionados con el giro ordinario de sus negocios. 7.

El artículo 46 de la Ley 1563 de 2012 prescribe que la autoridad judicial competente para conocer de los recursos extraordinarios de anulación en contra de los laudos arbitrales en los cuales haya intervenido una entidad pública es la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 8. Una interpretación sistemática de las disposiciones normativas antes indicadas conduce a considerar que esta jurisdicción no está llamada a asumir el conocimiento de los recursos extraordinarios de anulación interpuestos en contra de laudos arbitrales que definan disputas contractuales en los que, aun con la intervención de una o varias entidades públicas, éstas han obrado en el marco de los supuestos normativos a los que se refiere la regla de exclusión fijada en el artículo 105-1 de la Ley 1437 de 2011, esto es, cuando el conflicto se refiera a la ejecución de un contrato propio del giro ordinario de sus negocios. 6 Conviene advertir que la árbitra María Fernanda Navas Herrera salvó el voto parcialmente (documento 113 del cuaderno principal No. 3 del expediente arbitral obrante en la plataforma tecnológica SIMASC (Cámara de Comercio de Bogotá)). 7 Documento 001 del cuaderno principal No. 4 del expediente arbitral obrante en la plataforma tecnológica SIMASC (Cámara de Comercio de Bogotá). 8 Documento 002 del cuaderno principal No. 4 del expediente arbitral obrante en la plataforma tecnológica SIMASC (Cámara de Comercio de Bogotá). 9 Índice No. 4 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado).

Radicación: 11001-03-26-000-2025-00006-00 (72.329) Convocante: Financiera de Desarrollo Nacional S.A. Convocada: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Referencia: Recurso extraordinario de anulación 3 9. La anterior premisa fue acogida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial del 16 de septiembre de 202110, providencia en la que advirtió que la regla de exclusión fijada en el artículo 105-1 del CPACA resulta aplicable en el marco de los recursos extraordinarios de anulación: “[ ] La exclusión del artículo 105 del CPACA sí resulta aplicable cuando se trate de recursos de anulación que resuelvan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras o intermediarias de seguros o valores, que correspondan al giro ordinario de sus negocios, pero en los que esas entidades sean parte real del correspondiente litigio y, en consecuencia, recaigan sobre ellas los efectos de la decisión arbitral [ ]” (resaltado fuera de texto). 10.

De conformidad con lo previsto en el artículo 1.2.2.3. del Decreto 1068 de 201511, la Financiera de Desarrollo Nacional S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional del tipo de las anónimas, organizada como un establecimiento de crédito, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia.

De conformidad con lo consignado en el certificado del 1° de septiembre de 2022 expedido por la Superintendencia Financiera de Colombia12, su naturaleza jurídica corresponde a la de una entidad financiera con régimen legal propio. 11. De otro lado, según lo prescrito en el artículo 1.2.2.4. del Decreto 1068 de 2015, La Previsora S.A. Compañía de Seguros es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuenta con personería jurídica y autonomía administrativa, está vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y es vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, información que fue ratificada por dicha Superintendencia en el certificado que expidió el 22 de agosto de 202213. 12.

En relación con el objeto de La Previsora S.A. Compañía de Seguros, el artículo 1.2.2.4. del Decreto 1068 de 2015 prescribe que consiste en celebrar y ejecutar contratos de seguro, coaseguro y reaseguro que amparen los intereses asegurables que tengan las personas naturales o jurídicas privadas, así como los que directa o indirectamente tengan la Nación, el distrito capital de Bogotá, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas de cualquier orden. 13.

En ese contexto, el laudo arbitral que se cuestiona vía recurso extraordinario de anulación compromete a dos entidades públicas14 de aquellas a 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial 16 de septiembre de 2021 (IJ), expediente No. 66.091, C.P. María Adriana Marín. Conviene precisar que el magistrado ponente de este auto salvó su voto en aquella oportunidad; sin embargo, su disenso no recayó sobre la aplicabilidad de la regla de exclusión del artículo 105-1 del CPACA en este tipo de asuntos. 11 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público. 12 Documento 005 del cuaderno principal No. 1 del expediente arbitral obrante en la plataforma tecnológica SIMASC (Cámara de Comercio de Bogotá. 13 Documento 007 del cuaderno principal No. 1 del expediente arbitral obrante en la plataforma tecnológica SIMASC (Cámara de Comercio de Bogotá). 14 Ambas entidades tienen participación pública mayoritaria.

El Grupo Bicentenario S.A.S. posee el 73.3 % de las acciones de la Financiera de Desarrollo Nacional S.A., mientras que su participación en la composición Radicación: 11001-03-26-000-2025-00006-00 (72.329) Convocante: Financiera de Desarrollo Nacional S.A. Convocada: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Referencia: Recurso extraordinario de anulación 4 las que se refiere el artículo 105-1 de la Ley 1437 de 2011, en tanto la Financiera de Desarrollo Nacional S.A. es una entidad financiera (organizada como establecimiento de crédito) y La Previsora S.A. es una compañía aseguradora, ambas controladas y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.

Además, el asunto que fue objeto de definición se refiere al giro ordinario de los negocios de tales entidades. 14. El elemento normativo antes indicado –giro ordinario de los negocios– corresponde a un concepto jurídico indeterminado sobre el cual ya ha tenido oportunidad de pronunciarse esta corporación15. En este sentido, se ha precisado que en aquél deben entenderse comprendidas dos categorías de asuntos: i) las actividades que se ejecutan en línea de cumplimiento del objeto social de las entidades públicas a las que se refiere el artículo 105-1 de la Ley 1437 de 2011 o de las funciones asignadas a ellas por la ley, y ii) todos los actos y contratos que se requieran para desplegar las primeras, con fundamento en un criterio de conexidad. 15.

De esta manera, quedan incluidas dentro del concepto de giro ordinario de los negocios, aquellas actividades para las cuales la entidad pública ha sido habilitada según sus actos de creación, ligadas directamente a su objeto social y a sus funciones, así como todas las demás que se requieran para el cumplimiento de aquéllas16. 16. Como ya se indicó, el laudo arbitral frente al que se interpuso el recurso extraordinario de anulación resolvió las pretensiones relacionadas con el incumplimiento del contrato de seguro de infidelidad y riesgos financieros, contenido en la póliza No. 1001067. 17.

Frente a ese negocio jurídico, la convocante solicitó declarar que amparaba la pérdida económica derivada del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. PRF-2017-00535-UCC-PRF-009-2017, así como el valor de los honorarios de accionaria de La Previsora S.A. Compañía de Seguros asciende al 99.9%. El Grupo Bicentenario S.A.S. en los términos del artículo 1° del Decreto Ley 2111 del 24 de noviembre de 2019 es una sociedad por acciones de economía mixta vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De conformidad con el artículo 3º de ese mismo decreto, el capital social de esa entidad se debía integrar “[…] con acciones de propiedad de organismos o entidades que integren la Rama Ejecutiva del orden nacional vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o que desarrollen actividades conexas al servicio financiero público.

En este evento, las acciones de la capitalización serán emitidas a nombre y a favor de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El capital social inicial de la sociedad Grupo Bicentenario estará integrado por los recursos producto de la escisión de entidades públicas que ejerzan actividades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y/o que desarrollen actividades conexas al servicio financiero público, o por los aportes en dinero o en especie de la Nación o de organismos o entidades que integren la rama ejecutiva del poder público”.

En estos términos, se deduce que tanto la convocante como la convocada son entidades públicas, en virtud de lo regulado en el parágrafo del artículo 104 del CPACA. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 3 de marzo de 2021, expediente No. 51.373.. 15 Consultar, entre otras, las siguientes providencias judiciales: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 3 de marzo de 2021, expediente No. 51.373; auto del 23 de mayo de 2022, expediente No. 67.441 y auto del 5 de septiembre de 2022, expediente No. 54.178. 16 “Igualmente, se subraya que el numeral 1º del artículo 105 del CPACA cuando establece que no serán del conocimiento de esta jurisdicción las ‘controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras […] cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades’, no limitó esta exclusión a las actividades financieras que hagan parte del objeto de la entidad, sino que basta con que se trate de (i) una institución de carácter financiero y (ii) que la actuación cuestionada corresponda al giro ordinario de sus negocios, en donde, como ya se anotó, se incluyen todas las actividades propias de su objeto y de sus funciones, así como las actividades conexas al mismo” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 3 de marzo de 2021, expediente No. 51.373).

Radicación: 11001-03-26-000-2025-00006-00 (72.329) Convocante: Financiera de Desarrollo Nacional S.A. Convocada: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Referencia: Recurso extraordinario de anulación 5 abogado en los que incurrió la asegurada en el marco de dicho proceso, bajo el amparo “indemnización profesional”. Consecuencialmente, también se pidió declarar que la compañía de seguros incumplió el contrato al negarse a pagar el valor de la indemnización con la consecuente condena al pago por perjuicios. 18.

El conflicto así expresado está vinculado al giro ordinario de los negocios de La Previsora S.A. Compañía de Seguros, en tanto versó sobre una controversia relacionada con un contrato de seguro, por cuya virtud se expidió la póliza No. 1001067, actividad que se enmarca dentro del objeto de la entidad pública convocada, en la que la convocante, en su calidad de tomadora y aseguradora del mencionado producto financiero, efectuó un reclamo asociado a la cobertura del seguro. 19.

La celebración del negocio jurídico contenido en la póliza No. 1001067 comporta una relación conexa con las actividades que componen el objeto social para el que fue creado la Financiera de Desarrollo Nacional S.A. (artículo 1.2.2.3. del Decreto 1068 de 2015), puesto que en términos instrumentales está orientado a amparar su interés asegurable de cara a los riesgos que asume en el marco del cumplimiento de sus funciones, de ahí que ese acuerdo de voluntades también quedé incluido indirectamente en el giro ordinario de sus negocios.

Las anteriores consideraciones conducen a estimar que en el presente caso están configurados los presupuestos a los que alude la regla de exclusión contenida en el artículo 105-1 del CPACA, lo que impone su aplicación. 20. En virtud de lo prescrito en el artículo 46 de la Ley 1563 de 201217, la autoridad jurisdiccional llamada a resolver el medio de impugnación extraordinario que se ha elevado en contra del laudo varias veces mencionado es la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, toda vez que el Tribunal de Arbitramento sesionó en el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá. 21.

De conformidad con lo establecido en el artículo 306 del CPACA18, todos los aspectos no regulados en dicha codificación serán gobernados por las reglas definidas en el CPC (hoy CGP). En los términos de los artículos 1619 y 13820 del CGP, la jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables, de ahí que la falta de jurisdicción en este asunto deba ser declarada oficiosamente. 17 Ley 1563 de 2012, artículo 46.

“Competencia. Para conocer del recurso extraordinario de anulación de laudos arbitrales, será competente la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial del lugar en donde hubiese funcionado el tribunal de arbitraje [ ]”. 18 Ley 1437 de 2011, artículo 306. “Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [actualmente Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (énfasis y aclaración añadida). 19 Ley 1564 de 2012, artículo 16.

“Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.

Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo [ ]” (énfasis agregado). 20 Ley 1564 de 2012, artículo 138. “Efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad declarada. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará [ ]” (énfasis añadido).

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de jurisdicción para resolver el recurso extraordinario de anulación formulado por La Previsora S.A. Compañía de Seguros en contra del laudo arbitral del 27 de septiembre de 2024, proferido por un Tribunal de Arbitramento que sesionó en el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, en el marco de la convocatoria arbitral presentada por la Financiera de Desarrollo Nacional S.A. en contra de la Previsora S.A. Compañía de Seguros.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, REMITIR el expediente a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (oficina de reparto).

TERCERO: COMUNICAR esta providencia al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.