25000234200020130270301 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) Demandante: Elcida Cristancho Ramos Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial cofinanciado por el FIS.

Factores incluidos en la liquidación de la pensión gracia. Intereses moratorios del artículo 140 de la Ley 100 de 1993. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el cinco (5) de octubre de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora ELCIDA CRISTANCHO RAMOS instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 8776 del 4 de septiembre de 2012, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante y, de las Resoluciones RDP 15882 del 19 de noviembre y RDP 18124 del 5 de diciembre, ambas de 2012, mediante las cuales se desataron en 1 Folios 32 a 33.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) forma negativa los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la decisión inicial. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a lo previsto en la Ley 114 de 1913 con los correspondientes reajustes anuales, así como el retroactivo debidamente indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 17 de septiembre de 2008.

Y que se ordene el pago de la indemnización moratoria regulada en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.

Que la demandante nació el 2 de noviembre de 1955. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente a favor del departamento de Santander entre el 7 de abril de 1976 y el 30 de julio de 1978 y; con el distrito de Bogotá desde el 18 de mayo de 1994 y el 23 de enero de 2012. Que, la señora Elcida Cristancho Ramos consolidó su estatus el 18 de mayo de 2012, por lo tanto, el 5 de junio de 2012 radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 8776 del 4 de septiembre de 2012, decisión confirmada mediante las Resoluciones RDP 15882 del 19 de noviembre y RDP 18124 del 5 de diciembre, ambas de 2012, al resolver los respectivos recursos de reposición y de apelación. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 20 de junio de 20133, y notificada a la UGPP4, quien omitió presentar escrito de contestación5.

En la audiencia inicial6 el tribunal fijó el litigio en el sentido de determinar si la actora cumplía con los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia. Seguidamente, señaló que no existía ánimo conciliatorio, ordenó incorporar las pruebas allegadas 2 Folios 33 y 34. 3 Folios 47 y 48. 4 Folio 51. 5 Según informe secretarial visible a folios 77. 6 Folios 196 a 200 y CD visible a folio 201.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) y corrió traslado para alegar, mismos que fueron expuestos por las partes y el procurador Judicial II delegado. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 5 de octubre de 2017, a través de la cual concedió las pretensiones de la demanda, para lo cual, declaró la nulidad de los actos acusados.

A título de restablecimiento ordenó a la UGPP reconocer y pagar a la señora Elcida Cristancho Ramos la pensión a partir del 23 de enero de 2012, en una cuantía del 75% de lo devengado en el año anterior de la causación del derecho. De conformidad con la normativa y jurisprudencia vigente, concluyó que le asistía derecho a la demandante, toda vez que del material probatorio allegado al plenario quedó demostrado que agotó los requisitos ya que cumplió 50 años el 2 de noviembre de 2005, tuvo una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y prestó 20 años de servicios entre el 4 de abril de 1976 y el 31 de julio de 1978 y desde el 18 de mayo de 1994 hasta el 30 de abril de 2012, con una vinculación territorial.

Además, que no obra prueba que contrarié la buena conducta en el desempeño de la labor desarrollada. De conformidad con lo regulado, ordenó el reconocimiento de la pensión con los factores salariales devengados en el último año de servicio previo a la causación del derecho (del 24 de enero de 2011 al 23 de enero de 2012), que, según certificación adjunta, eran el salario, primas de navidad y vacaciones.

Por otro lado, no encontró configurado la prescripción porque la docente causó el derecho el 23 de enero de 2012 y presentó la solicitud el 5 de julio de 2012. Finalmente, al no encontrar conducta dilatoria o de mala fe por parte de la demandada, no condenó en costas. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La UGPP solicitó revocar la sentencia y negar las pretensiones porque la demandante no cumplió con el requisito de la prestación del servicio por 20 años como docente territorial o nacionalizada, que, por el contrario, se incluyeron tiempos que desempeñó en el orden nacional y sobre los que no puede predicarse tal beneficio.

Que no procedía la liquidación de la mesada con lo devengado en el año anterior a la configuración del estatus, pues de acuerdo con la normativa aplicable «la entidad 7 Folios 120 a 130. 8 Folios 135 a 139. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) al proferir los Actos Administrativos para resolver las solicitudes de reliquidación como la del caso que nos ocupa, no puede desconocer ninguno de los precedentes jurisprudenciales y atendiendo esta duda razonable la entidad aplica lo señalado por el inciso 3 de[l] artículo 36 de la Ley 100, así como las condiciones establecidas en esta normatividad, es decir liquidar los últimos diez (10) años, según los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994, hasta tanto no se señale por parte de la Corte Constitucional la interpretación que debe darse al régimen de transición de los funcionarios que se encuentren en el régimen general de servidores públicos de la Ley 33 de 1985».

Reitera que el reconocimiento de la pensión gracia no procede ante los «pensionados nacionales, ni a docentes nacionales», por lo tanto, como la docente no acreditó una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, ni fue docente territorial o nacionalizada, no puede ser acreedora de la prestación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales en las que reiteró sus argumentos expuestos en la contestación y en el recurso de apelación.9 El señor procurador segundo delegado ante esta Corporación y la demandante, guardaron silencio10.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio en caso afirmativo, los términos para la liquidación de la prestación. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta 9 Según constancia secretarial visible 186. 10 Según constancia visible a folio 296.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201515, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original). 15 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio, y en el caso que resulte favorable para la demandante, aclarar la normativa aplicable a la liquidación de la prestación. Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Elcida Cristancho Ramos nació el 2 de noviembre de 195516, de modo que cumplió los 50 años el 2 de noviembre de 2005.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), por lo cual, en aras de verificar las vinculaciones y esclarecer si hay lugar al reconocimiento del derecho, se analizarán los tiempos desempeñados por la señora Elcida Cristancho. -Docente interina por licencia entre el 15 de octubre y 25 de noviembre de 1975 En primer lugar, se encuentra que la docente fue vinculada a través del Decreto 3019 del 13 de octubre de 197517, para desempeñar una licencia en calidad de maestra del municipio de Landázuri (Santander), por el término de 40 días entre el 15 de octubre y 25 de noviembre de 1975, tal como puede observarse del oficio que comunicó el nombramiento, así: 16 De acuerdo con la fotocopia de la cédula de ciudadanía visible a folio 20. 17 CD visible a folio 45, que contiene los antecedentes administrativos de la demandante.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) Sobre este nombramiento, debe advertirse que pese a que no obran documentos de nombramiento ni posesión, del oficio antes descrito puede concluirse que fue expedido por el gobernador del departamento de Santander en calidad de representante de la entidad territorial, dado que fue citada ante dicho despacho para tomar posesión del cargo.

De otra parte, para poder determinar la vinculación de la docente por el lapso estudiado, de acuerdo con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, que habilitó la prueba de calidad de docente territorial, para comprobar la vinculación del docente y sobre la cual desarrolló lo siguiente:     «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]»  Por lo tanto, para fundamentar lo dispuesto, resulta válido el certificado de información laboral expedido por la secretaría de educación del departamento de Santander el 31 de mayo de 2011, en el que relacionó los tiempos de la licencia y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) precisó que la docente los desempeñó a favor del departamento en la Escuela Landazuri, así: Además, puede resaltarse que los espacios temporales fueron previos a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 197518, circunstancia que permite señalar el análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, sobre el cual la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) 18 A partir de la fecha de su sanción, 11 de diciembre de 1975.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) En atención a lo expuesto, es preciso concluir que este tiempo en calidad de interina desempeñado por la docente es territorial (del 15 de octubre al 25 de noviembre de 1975), en cuanto de los documentos aportados no obra intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional y por el contrario, pudo corroborarse que fue posesionada por el gobernador del departamento, además de ser esta entidad, la secretaría de educación quien certificó el tiempo aquí descrito, para concluir que podían ser tenidos en cuenta para el cómputo de la pensión. Sin embargo, al revisar el fallo de primera instancia, el tribunal administrativo no tuvo en cuenta estos días y la interesada tampoco lo apeló, así, en virtud del principio de la no reformatio in pejus, para no hacer más gravosa la situación del apelante único, se tendrán en cuenta solamente las fechas analizadas por el tribunal para la configuración del estatus.

Ahora bien, también fue allegado un certificado en el que se indica que la docente se desempeñó temporalmente en el año 1976, del cual solamente puede determinarse que fue en calidad de interina y a favor de la gobernación de Santander, como se adjunta: En ese orden, como no existen más pruebas sobre la vinculación que desempeñó la señora Elcida Cristancho ni tal situación fue objeto de estudio por el tribunal ni alegado en sede de apelación, dichos tiempos tampoco se incluirán para la pensión gracia. -Del 7 de abril de 1976 al 14 de julio de 1978 (Nacionalizado) En segundo lugar, no obran en el plenario los respectivos actos de nombramiento ni de posesión para constatar la vinculación de la señora Elcida Cristancho, pero, del certificado expedido el 28 de septiembre de 2010, por la secretaría de educación Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) del departamento de Santander, puede extraerse que su vinculación fue como nacionalizada, así: En consecuencia, como no existe otra prueba que contrarié lo allí relacionado a partir de este certificado junto con la respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, puede concluirse la calidad de docente nacionalizada, posibilidad que incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo relacionado con la prueba de calidad de docente territorial, mismas circunstancias que pueden adaptarse al validar la vinculación de docente nacional o nacionalizado, pues la regla que dispuso permite adaptar otros medios de prueba para resolver el caso.

Lo anterior, además al analizar que la fecha del nombramiento y desarrollo de la labor (1976 a 1978) concuerda con la vigencia del proceso de nacionalización y de la educación regulado en virtud de la Ley 43 de 1975; y que sucedió dentro del límite temporal previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, esto es, antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando indicó:« […] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975) […]».

Así las cosas, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado entre el 7 de abril de 1976 al 14 de julio de 1978, lo cierto y definitivo es que aquella no Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) sería del orden nacional, sino eventualmente territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio, tal como lo consideró el a quo al ordenar la inclusión de los mismos para la prestación. -Del 18 de mayo de 1994 al 26 de septiembre de 2007 (Territorial cofinanciado FIS).

Ahora, sobre este lapso se encuentra que, mediante la Resolución 516 del 2 de mayo de 199419, la señora Elcida Cristancho fue nombrada por el alcalde distrital de Bogotá, como docente de tiempo completo en la planta de personal del distrito desde el 18 del mismo mes y año, cuando tomó posesión20, tal como se observa: 19 Folios 27 a 29. 20 Folio 31.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) En este caso es de resaltar que en la Resolución 516 de 1994 no se evidencia manifestación de voluntad del Ministerio de Educación para adoptar la decisión como propia, ni fundamento alguno que mencione autorización o facultad con ocasión a la delegación o desconcentración administrativa, para que dicho ente profiriera esa manifestación en nombre y representación de aquella cartera gubernamental.

Por el contrario, el alcalde de Bogotá realizó el nombramiento por las atribuciones legales conferidas en los Decretos 2277 de 1979 que reguló las condiciones de ingreso, egreso y otras situaciones administrativas en el ejercicio de la profesión docente y 1706 de 1989 «Por el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones» sobre este último aspecto, se resalta que el alcance de la Ley 29 de 1989 es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, al menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. Además, se aprecia de tal acto de nombramiento, que fue con el propósito de incluir a la accionante en una plaza cofinanciada de la planta de personal de una autoridad distrital, la cual fue creada por autorización del Ministerio de Educación Nacional que aprobó las partidas presupuestales adelantadas en el proceso para la cofinanciación de 700 plazas docentes a cargo de los recursos del Fondo de Cofinanciación para la inversión Social, FIS21.

De conformidad con lo anterior y en virtud a que las normas definen a los docentes cofinanciados- artículo 4 del Decreto 196 de 1995- como docentes departamentales, distritales o municipales dependiendo del ente que los hubiera vinculado, la Sala considera que como la demandante fue vinculada como docente cofinanciada por el alcalde de Santa Fe de Bogotá desde 1994, se debe entender que dicha vinculación se dio como distrital y en consecuencia, dichos tiempos deben ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia porque, se itera, lo relevante frente al reconocimiento es la acreditación de la plaza a ocupar, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, tal y como lo dispuso la Corporación en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018.

Por lo expuesto el tiempo en mención resulta efectivo para el cómputo de la pensión gracia en la medida que satisface los presupuestos previstos en la letra b del artículo 2 del Decreto 196 de 1995, para considerar a la demandante como docente territorial, puesto que su nombramiento fue cofinanciado por el Gobierno Nacional y su vinculación la realizó el alcalde a una plaza distrital convocada a concurso.

La anterior interpretación coincide con la información que reposa en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 1. ° de octubre de 2012, suscrito por el FOMAG – Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca, según el cual el tipo de vinculación que la actora ostentó fue territorial cofinanciada, así: 21 De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2132 de 1992, este «[tiene] como objeto exclusivo cofinanciar la ejecución en forma descentralizada de programas y proyectos presentados por las entidades territoriales, incluidos los que contemplen subsidios a la demanda, en materia de salud, educación, (…)» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) Por lo tanto, resulta acertado asegurar que el período en mención fue laborado como docente territorial cofinanciada al ocupar una de las plazas de docentes creadas por concurso del distrito, entre el 18 de mayo de 1994 al 1.° de octubre de 2012, tanto así, que la misma entidad demandada no pone en duda la contabilización de estos lapsos en la Resolución RDP 008776 del 4 de septiembre Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) de 201222, tal como se observa a partir de la siguiente imagen, ello a pesar de que lo haya tomado como de carácter distrital:   Por lo anterior, los tiempos laborados por la señora Elcida Cristancho Ramos, deben ser considerados para el computo de la pensión gracia, al haber desempeñado por más de 20 años la docencia con una vinculación territorial.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, quedó comprobada en tanto la accionante efectivamente se desempeñó como educadora de básica primaria del departamento de Santander entre el 7 de abril de 1976 y 31 de julio de 1978, con el carácter nacionalizada.

En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a satisfacción de esta exigencia normativa.

Con base en lo expuesto, se concluye que el estudio del tribunal de origen fue acertado en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por cumplimiento de los requisitos previstos para consolidar el derecho en litigio, por lo que habrá que confirmarse dicha providencia sobre lo expuesto anteriormente. -Inclusión de los factores salariales para la liquidación de la pensión gracia La UGPP advirtió en el escrito de apelación que la liquidación del IBL reconocida a 22 Folios 4 y 5.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) la docente no corresponde a la normativa y jurisprudencia vigente, ya que resultaba procedente lo regulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1994. Sobre el asunto, esta Sala advierte que tal y como lo dispuso el legislador, la pensión gracia fue creada con una normativa especial prevista en el artículo 1. ° de la Ley 114 de 1913 «[…] No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por Ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]», es así como dicha prestación no se regula por las Leyes 33 y 62 de 1985 que contemplaban disposiciones en materia pensional de los servidores públicos y los respectivos regímenes exceptuados.

Sobre la liquidación de la pensión, el artículo 2 de la mencionada Ley 114 de 1913, señaló que se realizaba con la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicio y en caso de que hubiese variado, se tendría en cuenta su promedio. Sin embargo, tal disposición fue modificada por la Ley 4.ª de 1966 que en su artículo 4.º desarrolló: «se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios».

Por lo tanto, a efectos de liquidar la prestación objeto de estudio, deberán observarse los postulados de la Ley 4.ª de 1966 y del Decreto 1743 de dicha anualidad, según los cuales la dádiva en comento tendrá que calcularse con base en el 75% del promedio de factores salariales percibidos por la reclamante de manera mensual durante el último año de servicio, que en el caso particular de la pensión gracia corresponde al año anterior al de la consolidación del respectivo estatus jurídico que le permite al educador adquirir el derecho, toda vez que no es procedente exigir la demostración del retiro definitivo de la labor oficial como lo contempló el referido decreto, cuando en realidad por la naturaleza jurídica especial que le es inherente, esta puede percibirse de manera simultánea con el salario.

En ese orden de ideas, los argumentos expuestos por la entidad demandada sobre la improcedencia de la liquidación con los factores devengados en el año anterior a la configuración del estatus queda sin sustento, toda vez que los beneficiarios del de la pensión gracia por su carácter de especial, son una excepción para la aplicación del régimen ordinario de la Ley 33 de 1985, pues el mismo legislador las excluyó en virtud de la aludida excepción del artículo 1.º ibidem, lo cual se predica en igual medida sobre el ámbito de aplicación de la Ley 62 del mismo año, dado que esta solo modificó el artículo 3.º de la primera regulación en comento y en ese sentido no están incluidos para liquidar la pensión bajo el régimen general, sino tal como lo ordenó el a quo.

Sobre los intereses moratorios alegados por la demandante La señora Elcida Cristancho, en su escrito petitorio, solicitó el pago de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) indemnización moratoria regulada en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, sin embargo, tal disposición prevé: Artículo 141.

Intereses de mora. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.

Por su parte, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-601 del 24 de mayo de 2000 declaró la exequibilidad de esta norma, y a la vez señaló que tal indemnización se debe cancelar incluso cuando se trata de las pensiones que se encuentren en las excepciones previstas en el artículo 279 de la ley en cita. Por consiguiente, el mandato constitucional del artículo 48 superior atinente a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», no distingue entre los diferentes tipos de pensiones legales.

El artículo 53 de la Constitución Política obliga al Estado y a las entidades de previsión social a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», premisa que no distingue la fuente legal o el tipo de prestación. De hecho, la Sección Segunda del Consejo de Estado28 ha considerado en otros asuntos que, «el reconocimiento de los intereses de mora tiene aplicación en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».29 Bajo aquel contexto, es claro que los intereses moratorios no proceden en relación con las mesadas causadas con anterioridad al reconocimiento de la prestación, es decir, sobre el retroactivo pensional generado entre la fecha en que se adquirió el estatus jurídico respectivo y la de ejecutoria del acto que reconoció el derecho, así como tampoco cuando la prerrogativa se encuentra en discusión.30 Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02703-01 (1069-2018) Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente