Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07483-01 Demandantes: DIANA LORENA VÉLEZ TABORDA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE ORALIDAD Temas: Tutela contra providencia judicial – modifica improcedencia para en su lugar negar defectos: fáctico y por desconocimiento del precedente.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por Diana Lorena Vélez Taborda, Sandra Patricia Gutiérrez Cardona, Ana María Álvarez Acevedo, Fredy Ruiz Correa, Leidy Marllory Echavarría Fernández y Gladis de María Ortiz Sanmartín, en contra de la sentencia de 15 de diciembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, que declaró improcedente la solicitud de tutela. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Las señoras Diana Lorena Vélez Taborda, Sandra Patricia Gutiérrez Cardona, Ana María Álvarez Acevedo, Leidy Marllory Echavarría Fernández, Gladis de María Ortiz Sanmartín y el señor Fredy Ruiz Correa, por conducto de apoderado judicial, instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad con el fin de que les sea amparado su derecho fundamental al debido proceso.

La mencionada garantía la estimaron vulnerada con ocasión de la sentencia del 14 de mayo de 20211, por medio de la cual, dicha autoridad judicial confirmó la providencia de primera instancia del 2 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el marco del medio de control de nulidad 1 Notificada el mismo 14 de mayo de 2021, según la información sustraída del expediente en préstamo.

Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 2 electoral que promovió el municipio de Venecia – Antioquia, en su contra, el cual se identificó con el N.° 05001-33-33-006-2020-00050-00. 1.2. Peticiones de amparo constitucional La parte actora solicitó: “1.

Se nos tutele el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 2. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la decisión del 14 de mayo de 2021 dictada por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso radicado bajo el número 05001 33 33 006 2020 00050 y, en su lugar, se ordene proferir un nuevo fallo”. 1.3.

Hechos Los supuestos fácticos de la presente acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 1.3.1. Los tutelantes fueron nombrados en provisionalidad mediante el Decreto N.° 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019, expedido por el alcalde municipal de Venecia. 1.3.2. El 14 de febrero de 2020, el nuevo alcalde del municipio de Venecia, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, solicitó anular el aludido decreto porque a su juicio: (i) se motivó en vacantes temporales, siendo estas definitivas;

(ii) se omitió el cumplimiento de los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; (iii) no se expidió el certificado de disponibilidad presupuestal; (iv) los empleos no fueron incluidos en el presupuesto de la vigencia fiscal 2020; y que (v) se expidió el penúltimo día del periodo constitucional. 1.3.3.

Del asunto conoció el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, despacho que, mediante fallo de 2 de marzo de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto demandado: (i) no se fundó en necesidades del servicio; (ii) no se contó con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal; y (iii) no se abrió una convocatoria interna para que quienes ostentaran derechos de carrera dentro del ente territorial pudieran postularse para cubrir las vacantes bajo la modalidad de encargo. 1.4.3.

Los actores presentaron recurso de apelación, el cual fue resuelto de manera desfavorable por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad que, en fallo de 14 de mayo de 2021 confirmó la decisión del juez de primer grado, al estimar que: (i) el Decreto 100-17-079 de 2019 no hace ninguna alusión a los certificados de disponibilidad presupuestal, como tampoco a los registros presupuestales que garantizaran la existencia de recursos para los gastos del personal nombrado;

(ii) en virtud del artículo 122 de la Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 3 Constitución Política, para proveer los empleos públicos se requiere no solo que estén contemplados en la respectiva planta de cargos, sino también que estén previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, en tanto que, tratándose de actos administrativos que afectan disponibilidades presupuestales, un requisito para su perfeccionamiento es que se obtenga un certificado de disponibilidad presupuestal y que posteriormente se haga el registro presupuestal;

(iii) el decreto demandado omitió dar cumplimiento al procedimiento establecido para la provisión de los cargos, esto es, comunicar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la existencia de las vacantes definitivas; y (iv) no dio aplicación al derecho preferencial del encargo con funcionarios de carrera dentro de la planta de cargos de la entidad. 1.4.

Fundamentos de la solicitud La parte actora adujo que la providencia acusada incurrió en los siguientes defectos: 1.4.1. Defecto fáctico por la errónea valoración del “certificado de viabilidad presupuestal”, por cuanto, a pesar de no ser de “disponibilidad presupuestal”, su finalidad es garantizar la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos que emanaban sus nombramientos durante la vigencia fiscal 2019, esto es, dentro del año en que se expidió el decreto que los nombró, de conformidad con el principio de anualidad. 1.4.2.

Defecto sustantivo “al desconocer el principio de anualidad del presupuesto previsto en el artículo 14 del Decreto 111 de 1996”. 1.4.3. Desconocimiento del precedente al desatender la línea jurisprudencial del Consejo de Estado que indica que la inexistencia del certificado de disponibilidad presupuestal no genera la nulidad de los actos administrativos.

Para soportar su dicho afirmó que las sentencias porferidas por el Consejo de Estado del 25 de junio de 2012, radicado 13001-23-31-000-2005-00106-01 y de 19 de enero de 2017, radicado 25000-23-24-000-2007-00203-02, establecen que la ausencia del certificado de disponibilidad no supone una causal de nulidad de los actos administrativos ni de los contratos estatales, puesto que su expedición constituye un requisito adjetivo y no uno de formación, ni de validez, por lo que no es dable para la jurisdicción contencioso administrativa declarar la nulidad de un acto o contrato por la sola inexistencia de dicho certificado. 1.4.4.

Defecto orgánico al pronunciarse en segunda instancia sobre la supuesta omisión por parte de la administración municipal de informar a la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre las vacantes, comoquiera que este aspecto si bien fue alegado en la demanda, lo cierto es que no hubo pronunciamiento en el fallo de primera instancia y esa ausencia no fue objeto del recurso de apelación. Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 4 1.5 Trámite de la acción Por auto del 10 de noviembre de 2021 el magistrado ponente de la primera instancia: (i) admitió la acción de tutela;

(ii) ordenó notificar a la parte actora y a la parte accionada, para que rindieran informe sobre los hechos de la acción de tutela de la referencia; (iii) vinculó como terceros interesados en el resultado del proceso al municipio de Venecia – Antioquia y a la señora Laura Victoria Mejía Duque, esta última por haber conformado la parte demandante en el asunto cuestionado y figurar en el escrito de tutela. 1.6.

Contestaciones Realizadas las notificaciones correspondientes se allegaron los siguientes informes: 1.6.1. Municipio de Venecia – Antioquia Rindió informe en el que, en primer lugar, resaltó que los tutelantes pretenden sustentar la vulneración del derecho al debido proceso como si el tribunal accionado tan solo hubiese tomado su decisión bajo el asidero de la inexistencia de un certificado presupuestal, cuando lo cierto es que eso fue una, de entre otras razones, por las cuales se declaró la nulidad de sus nombramientos.

Frente al defecto orgánico adujo que pronuncirse sobre la omisión por parte de la administración municipal de informar a la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre las vacantes era un aspecto ligado al problema jurídico principal, puesto que hacía parte del estudio sobre la forma de proveer empleos en la administración pública. 1.6.2.

Señora Laura Victoria Mejía Duque Allegó correo electrónico en el cual indicó “me doy por notificada del proceso: NOTIFICACIÓN No.118541. Por mi parte yo no deseo continuar con el proceso de la tutela, y deseo sí es posible que el proceso finalice para todo lo que tenga que ver conmigo”. 1.6.3. El Tribunal Administrativo de Antioquia, pese haber sido notificado en debida forma guardo silencio. 1.7.

Fallo impugnado2 A través de providencia del 15 de diciembre de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, declaró “improcedente” el amparo solicitado, por las razones que se exponen a continuación: 2 Notificada el 11 de enero de 2022. Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 5 En primer lugar, adujo que de la revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela pudo advertir que, no solo la falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, sino también que su propósito era convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa.

Luego se refirió a cada uno de los defectos alegados así: Afirmó que la actora aseguró que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto sustantivo al desconocer el principio de anualidad del presupuesto previsto en el artículo 14 del Decreto 111 de 1996; no obstante, no explicó clara ni suficientemente cómo la autoridad judicial, en su fallo de segunda instancia, desbordó el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen para administrar justicia, erró en su proceso de interpretación y aplicación del derecho, o se contradijo entre los fundamentos y la determinación de la norma aplicable y que finalmente adoptó. Refirió que “tampoco señalaron, como era su deber, la norma jurídica o interpretación abiertamente errada que fue aplicada por el juez para atender la problemática y que se tornaba incompatible con la definición judicial del asunto, pues únicamente se ciñeron a indicar el marco jurídico que a su parecer se desconoció, sin explicación adicional alguna”.

De otra parte, en relación con el defecto fáctico y el desconocimiento del precedente judicial alegado, concluyó que la parte actora pretende una tercera instancia. Ello tras comparar el recurso de apelación promovido contra el fallo de 2 de marzo de 2021, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y los argumentos expuestos en la demanda de tutela, comoquiera que en los dos escritos plantean una errada valoración del certificado de viabilidad presupuestal, además, que hubo un desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente de los fallos de 25 de junio de 2012, radicado 13001-23-31-000-2005-00106-01 y de 19 de enero de 2017, radicado 25000-23-24-000-2007-00203-02, los cuales señalan que la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal no genera nulidad.

Frente al último punto adujo que en gracia de discusión las mentadas providencias no eran aplicables al asunto pues comportaban supuestos jurídicos y fácticos distintos al objeto del proceso ordinario. Por último, frente al defecto orgánico indicó que la autoridad judicial accionada estaba facultada para pronunciarse sobre la obligación de la administración de informar a la Comisión Nacional del Servicio Civil de la existencia de las vacantes toda vez que dicho aspecto estaba en consonancia con el tema bajo estudio, tanto así que el tercer argumento del escrito de apelación estaba relacionado con el hecho de que el trámite para expedir el acto administrativo demandado se surtió de conformidad con lo previsto en la ley, y que no existe Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 6 norma alguna que establezca una metodología específica para agotar la posibilidad de efectuar los nombramientos en encargo y tampoco que obligue a las entidades a tener una reglamentación interna que adopte dicho procedimiento.

Finalmente, concluyó que “la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.

De esta suerte, habrá de declararse improcedente el amparo impetrado”. 1.8. Impugnación3 La parte actora adujo que la decisión de primera instancia debe revocarse porque “no se trata de buscar una instancia adicional como lo indica la Sección Tercera. Se traen los argumentos de la apelación porque es evidente que el Tribunal omitió valorar de acuerdo con su naturaleza y propósito el documento llamado ‘certificado de viabilidad presupuestal’ y eso sin duda alguna constituye un defecto fáctico que hace procedente la acción de tutela”.

Así, insistió en que la autoridad judicial accionada al decidir la demanda de nulidad electoral que interpuso, incurrió en un defecto fáctico puesto que “contrario a lo señalado por el Tribunal en el fallo de segunda instancia el certificado sí da cuenta que la administración municipal garantizó la apropiación de recursos para la vigencia en la que se nos nombró y, además, dado que verdaderamente tuvo la naturaleza de un certificado de disponibilidad presupuestal no requería alguna prueba adicional que lo soportara – como lo sostiene el tribunal -.

En otras palabras, es más que evidente que el Tribunal desechó la prueba sin valorar su propósito y naturaleza (…) entonces, haber incurrido en este defecto fáctico conllevó a que fuera declarada la nulidad del Decreto 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019 y, en consecuencia, nuestro retiro del servicio, vulnerando así nuestro derecho fundamental al debido proceso”.

Por otra parte, reiteró que la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un desconocimiento del precedente, pues “a pesar de que tanto la Sección Segunda como la Sección Tercera del Consejo de Estado han manifestado que la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal no constituye una causal de nulidad de los actos administrativos ni de los contratos estatales, en el caso concreto el tribunal accionado se apartó sin mayor justificación de este criterio”.

Explicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara al señalar que la ausencia del certificado de disponibilidad no supone una causal de nulidad de los actos administrativos ni de los contratos estatales, pues la expedición de este constituye un requisito adjetivo y no un requisito de formación, ni de validez de estos. Así, iteró que no es dable para la jurisdicción contencioso 3 Escrito de impugnación enviado por correo electrónico el 14 de enero de 2022.

Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 7 administrativa declarar la nulidad de un acto o contrato por la sola ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal. 1.9. Trámite en segunda instancia El magistrado ponente de esta decisión a través de proveído de 3 de marzo de 2021, vinculó como tercero con interés al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, por haber sido la autoridad judicial que profirió sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el N.° 05001-33-33-006-2020-00050-00.

Surtida la notificación correspondiente, mediante escrito enviado por correo electrónico el 10 de marzo de 2021, la funcionaria que actualmente funge como juez de dicho despacho adujo que, aunque no fue la ponente de la providencia reprochada, tras analizar la motivación de la misma se evidencia que el fallador realizó un análisis concreto de las circunstancias fácticas, probatorias y jurisprudenciales que lo llevaron a declarar la nulidad de acto administrativo demandado -Decreto N.° 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019, tras considerar que los nombramientos no se fundaron en la necesidad del servicio, no contaron con el certificado de disponibilidad presupuestal y en su correspondiente registro, tampoco se agotó el procedimiento previsto en la Ley 909 de 2004 y, por el contrario, encontró justificada la necesidad de proteger el erario del municipio de Venecia - Antioquia, ante las conductas desplegadas por el alcalde municipal del periodo 2016-2019.

Finalmente, destacó que el fallo de primera instancia fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 15 de diciembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si conforme a los argumentos expuestos en la impugnación debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia 15 de diciembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 8 Es oportuno precisar que el tutelante en su escrito de impugnación basó su línea argumentativa en insistir en la configuración de los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente, por tanto sobre tales defectos es que se procederá con el análisis de la segunda instancia. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad, y de encontrarlos superados; (iii) el estudio del caso concreto. 2.2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.2.2.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.2.2.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la 4 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp.

N.° 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 7 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 9 demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita el amparo de su derecho fundamental al debido proceso.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de las decisiones y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente por lo que se trata de un debate que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.2.2.2.

De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida dentro del proceso de nulidad electoral con radicado N.° 05001-33-33-006- 2020-00050-00. 2.2.2.3. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la sentencia acusada fue proferida el 14 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, notificada ese mismo día, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 1º de septiembre de 2021, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró ejecutoria, ha transcurrido un término que a juicio de la Sala es razonable.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20059, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y, reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.2.2.4 Frente al agotamiento de los medios de defensa judicial, se advierte que se encuentra superado el referido requisito, por cuanto la providencia atacada corresponde a la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, frente a la cual no es admisible ningún recurso ordinario. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 10 Asimismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que los cargos no se enmarcan en alguna de las causales de procedencia de estos mecanismos de defensa.

Superadas dichas exigencias, la Sala procederá a realizar el análisis de los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente, los cuales fueron reiterados en la impugnación, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.3.

Análisis del caso concreto. En el sub lite, la parte actora en su escrito de impugnación insistió en que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad al proferir la sentencia de 14 de mayo de 2021, vulneró su derecho fundamental al debido proceso al incurrir, por un lado, en un defecto fáctico por la errónea valoración del “certificado de viabilidad presupuestal” y, por el otro, en desconocimiento del precedente al desatender la línea jurisprudencial del Consejo de Estado que indica que la inexistencia del certificado de disponibilidad presupuestal no genera la nulidad de los actos administrativos. 2.3.1.

Respecto al defecto fáctico, esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201510 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de este en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión así: i) Omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: 10 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación N.° 11001-03-15-000-2015-01471-01.

Evento Características Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 11 Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto idoneidad.

Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que este procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Que se expongan las razones por las cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada el motivo por el cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.

Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.

Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Se señalen las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.

Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.

El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural.

Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 12 Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad jurídica, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política.

Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues es desacertado. Conforme con lo expuesto, la Sala encuentra que la parte actora identificó la prueba sobre la cual sustentó el defecto fáctico, ya que explicó que no se valoró en debida forma el “certificado de viabilidad presupuestal”, por cuanto, a pesar de no ser de “disponibilidad presupuestal”, su finalidad es garantizar la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos que emanaban sus nombramientos.

Manifestó que “no requería alguna prueba adicional que lo soportara – como lo sostiene el tribunal -. En otras palabras, es más que evidente que el Tribunal desechó la prueba sin valorar su propósito y naturaleza (…) entonces, haber incurrido en este defecto fáctico conllevó a que fuera declarada la nulidad del Decreto 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019 y, en consecuencia, nuestro retiro del servicio, vulnerando así nuestro derecho fundamental al debido proceso”. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.

Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser esta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 13 Pues bien, la Sala procedió a realizar la lectura de la providencia acusada y encontró que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad para tomar la decisión estudió cada una de las pruebas enunciadas, entre estas el “certificado de viabilidad presupuestal”, pero analizada junto con las demás probanzas allegadas al plenario y la norma aplicable, concluyó que el acto de nombramiento incurrió en las causales de nulidad alegadas.

Así, al momento de resolver los cargos del recurso de apelación, la autoridad judicial accionada precisó que el segundo de ellos fue el siguiente: “(2) previo a la expedición del acto demandado, el Alcalde de Venecia expidió un documento denominado ‘certificado de viabilidad presupuestal’ que hizo las veces de “certificado de disponibilidad presupuestal”.

Nótese como del aparte transcrito se logra evidenciar que dicha prueba sí fue objeto de análisis y, además, tomada en cuenta para la decisión reprochada, lo que ocurrió es que la autoridad judicial acusada llegó a una conclusión diferente pero razonada sobre la misma y, al punto explicó que ese “Certificado De Viabilidad Presupuestal”, se limitó a la vigencia 2019 y, en consecuencia no estableció la posibilidad presupuestal de atender una nueva carga salarial y prestacional venidera que implicaba los nombramientos efectuados.

Valga traer a colación el siguiente aparte de la sentencia reprochada: “En el Decreto N° 100-17-079 de 2019, ninguna alusión se hizo a los certificados de disponibilidad presupuestal, como tampoco a los registros presupuestales que garantizaran la existencia de recursos para los gastos del personal nombrado, y lo probado en el proceso permite establecer la inexistencia de los mismos.

De acuerdo con los certificados de la Técnica de Presupuesto y Nómina de la Secretaría de Hacienda del municipio de Venecia que obran en el plenario, no se expidieron certificados de disponibilidad y registros presupuestales a los nombramientos efectuados en el año 2019, y los respectivos cargos no estaban contemplados dentro del presupuesto para la vigencia fiscal 2020.

Así entonces, como lo verificó el juez a quo, en la aprobación del presupuesto del municipio de Venecia para la vigencia 2019, no se apropiaron los recursos para la provisión de los cargos, y tampoco aparece claramente registrado que cuando se presentó el proyecto de presupuesto ante el Concejo municipal para la vigencia 2020, aprobado mediante el Acuerdo N° 029 del 29 de noviembre de 2019, hubiesen sido incluidas las partidas para el pago de los nuevos cargos.

En cuanto a los certificados emitidos por Alcalde municipal, denominados “CERTIFICADO DE VIABILIDAD PRESUPUESTAL”, en los cuales se indica que en el presupuesto de gastos de la vigencia 2019, está contemplado el recurso suficiente para asumir las acreencias laborales para los cargos de los nombrados, advierte la Sala que además de no encontrar respaldo en la restante prueba documental obrante en el plenario, se limitan a la vigencia 2019 y, por ende, en ellos no se estableció la posibilidad presupuestal de atender en adelante la nueva carga salarial y prestacional que implicaba los nombramientos efectuados.

Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 14 Sin perjuicio de lo anterior, de conformidad con las reglas normativas y jurisprudencial antes abordadas, el certificado de viabilidad presupuestal debió ser emitido antes de la expedición del Acuerdo Municipal N° 013 del 27 de noviembre de 2015, por medio del cual se modificó la estructura administrativa de la Alcaldía del municipio de Venecia y del Decreto N° 08 del 13 de enero de 2016, por el cual se estableció la planta de personal.

Así, de haberse incorporado las partidas necesarias en el presupuesto del municipio de Venecia, lo cual no se demostró en el proceso que hubiese sucedido, el Alcalde del periodo constitucional 2016 -2019, podría haber nombrado y posesionado a los servidores públicos que hubiesen de ocupar los cargos creados”. Así las cosas, de la lectura de las consideraciones expuestas por el tribunal acusado resulta claro que no se configura algún defecto de naturaleza fáctica respecto de los planteamientos que la actora expuso en cuanto al sentido de la decisión acusada y a la indebida valoración del “certificado de viabilidad presupuestal”, por el contrario, no deviene irrazonable, arbitraria o caprichosa al concluir que ese “Certificado De Viabilidad Presupuestal”, se limitó a la vigencia 2019 y, en consecuencia no estableció la posibilidad presupuestal de atender una nueva carga salarial y prestacional que implicaba los nombramientos efectuados.

En resumen, independientemente de la finalidad a la cual alude la parte actora en relación con la disponibilidad de recursos para sufragar los nuevos nombramientos, lo cierto es que el certificado establece un espacio temporal esto es 2019 y, en ese sentido, no era dable afirmar que se agotó el procedimiento previsto en la ley y, por el contrario, se evidenciaba la necesidad de proteger el erario del municipio de Venecia – Antioquia.

Finalmente, no sobra advertir que para la Sección es razonable la valoración de la prueba realizada por la autoridad judicial accionada, que en el marco de su autonomía judicial y bajo el análisis de los demás cargos la conllevó a declarar la nulidad del Decreto N.° 100-17-079 de 2019, es decir, se evidencia es un desacuerdo en el criterio interpretativo con la parte actora, sin embargo, esto no puede conducir a considerar que se configuró el defecto alegado, además como se explicará más adelante, la decisión no se fundó únicamente en dicho aspecto.

Por tanto, se negará la solicitud de tutela frente a este cargo. 2.3.2. De otra parte, para resolver el cargo referido al desconocimiento del precedente resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sinteriza en los siguientes términos: “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 15 determinado sentido…”.11 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos12 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por el Consejo de Estado como órgano de cierre en cada una de sus especialidades, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico.

Para soportar su dicho la parte actora afirmó que las sentencias del 25 de junio de 2012, radicado 13001-23-31-000-2005-00106-01 y de 19 de enero de 2017, radicado 25000-23-24-000-2007-00203-02, establecen que la ausencia del certificado de disponibilidad no supone una causal de nulidad de los actos administrativos ni de los contratos estatales, pues la expedición de este constituye un requisito adjetivo y no uno de formación, ni de validez de estos, por lo que no es dable para la jurisdicción contencioso administrativa declarar la nulidad de un acto o contrato por la sola ausencia de dicho certificado.

Al respecto la Sección advierte que, al igual que lo manifestó el a quo constitucional las sentencias proferidas por el Consejo de Estado que se estiman desconocidas, no constituyen precedente judicial alguno, pues los casos son disímiles al estudiado en el proceso de nulidad electoral, toda vez que el fallo de 28 de junio de 2012 fue proferido por la Sección Segunda en el marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual se discutió la supresión de un cargo y la sentencia de 19 de enero de 2017, fue dictada por la Sección Tercera en un asunto de controversias contractuales sobre la nulidad de un acuerdo a través de cual se reorganizó la personería de un ente territorial, situaciones a todas luces diferentes a la puesta en conocimiento del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad.

Con todo, se tiene que revisada la sentencia objeto de reproche, el cuerpo colegiado no desconoce que el Consejo de Estado en algunos pronunciamientos ha sostenido que la sola ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal no implica per se declarar la nulidad de un acto administrativo. Así lo explicó: “Ahora bien, argumentó la parte apelante que la ausencia del pluricitado certificado de disponibilidad presupuestal no tiene la vocación suficiente para 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 12 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01.

Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 16 generar per se la nulidad del Decreto N° 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019, pues este trámite constituye un elemento adjetivo del acto de nombramiento y no un elemento de formación de éste.

Postura que apoyó en pronunciamientos de las Secciones Segunda y Tercera del Consejo de Estado. Ciertamente la Sección Segunda ha sostenido que la inexistencia del certificado de disponibilidad presupuestal exigido en la Ley 909 de 2004 previo a la supresión de cargos, no genera la nulidad del acto administrativo, toda vez que dicha disponibilidad tiene por objeto sufragar los gastos que causen las indemnizaciones, de manera que no es un elemento de la formación del acto de supresión. Por su parte, la Sección Tercera ha considerado que el certificado de disponibilidad presupuestal no es un requisito de perfeccionamiento ni de validez del contrato y, en consecuencia, su omisión no genera ni la inexistencia ni la nulidad del mismo, sino una irregularidad administrativa que deriva en responsabilidad personal y patrimonial del servidor público a cuyo cargo se encuentra el contrato.

Estima la Sala que las anteriores posturas jurisprudenciales no resultan aplicables al caso sub examine, toda vez que, se itera, el artículo 122 de la Constitución Política, dispone que para proveer los empleos públicos se requiere no solo que estén contemplados en la respectiva planta de cargos, sino también que estén previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, en tanto que, en tratándose de actos administrativos que afecten disponibilidades presupuestales, como lo es el enjuiciado en el sub examine, tal como lo entendió la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto antes abordado, el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece como requisitos para su perfeccionamiento, que se obtenga un certificado de disponibilidad presupuestal, y que posteriormente se haga el registro presupuestal, con el fin de reservar efectivamente las partidas que serán utilizadas para cubrir los respectivos gastos”.

Sin embargo, en el presente asunto la anulación no se soportó únicamente en dicha ausencia sino en que: (i) el Decreto 100-17-079 de 2019 no hace ninguna alusión a los certificados de disponibilidad presupuestal, como tampoco a los registros presupuestales que garantizaran la existencia de recursos para los gastos del personal nombrado;

(ii) en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, para proveer los empleos públicos se requiere no solo que estén contemplados en la respectiva planta de cargos, sino también que estén previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, en tanto que, tratándose de actos administrativos que afecten disponibilidades presupuestales, un requisito para su perfeccionamiento es que se obtenga un certificado de disponibilidad correspondiente y que posteriormente se haga el registro presupuestal; y (iii) se omitió dar cumplimiento al procedimiento establecido para la provisión de los cargos, esto es, comunicar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la existencia de las vacantes definitivas, y dar aplicación al derecho preferencial del encargo con funcionarios de carrera dentro de la planta de cargos de la entidad.

Visto lo anterior, la Sala concluye que aunque podría llegar a ser de recibo la argumentación del tutelante referida a que las sentencias aducidas afirmaron que la ausencia de certificado de disponibilidad presupuestal no opera ipso iure la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, lo cierto es que como se Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 17 dejó explicado en líneas que anteceden, esto en nada mutaría la conclusión a la cual llegó el tribunal accionado comoquiera que la declaratoria de nulidad no obedeció únicamente a dicho aspecto, pues se itera, dicho punto no fue el decisivo, situación que no puede conducir a la configuración del mencionado defecto.

En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión concluye que el cargo por defecto del precedente no tiene vocación de prosperidad, en consecuencia, será denegado. 2.4. Conclusión De conformidad con lo expuesto, esta Sala de Decisión modificará la sentencia de 15 de diciembre de 2021, en el sentido de negar el amparo, comoquiera que el a quo constitucional pese a declarar la improcedencia de la acción de tutela, realizó un estudio de los defectos fáctico y desconocimiento del precedente alegados en el libelo y reiterados en la impugnación, análisis que se comparte en la presente instancia. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 15 de diciembre de 2021 a través de la cual la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela presentada por los señores Diana Lorena Vélez Taborda, Sandra Patricia Gutiérrez Cardona, Ana María Álvarez Acevedo, Fredy Ruiz Correa, Leidy Marllory Echavarría Fernández y Gladis de María Ortiz Sanmartín para, en su lugar, NEGAR las pretensiones.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Demandantes: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2021-07483-01 18 (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.