Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 10 de junio de 2022 Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Temas: controversias contractuales – pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos – eficacia y validez de los actos administrativos.

Síntesis del caso: la entidad demandante solicitó la declaratoria de nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato y el correspondiente restablecimiento de sus derechos. En otro proceso, en el que se debatió la legalidad de los actos que terminaron unilateralmente el contrato, el Consejo de Estado se pronunció sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que acá se demanda.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de junio de 2020, que declaró la nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato y condenó al Distrito de Bogotá a restituir el valor de lo ejecutado y la utilidad dejada de percibir1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 2. Posición de la parte demandante 1. El 26 de noviembre de 2018 la Universidad de Cundinamarca (UDEC) presentó una demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del Distrito de Bogotá – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Engativá – Fondo de Desarrollo Local de Engativá (FDLE), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): 1 El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 2 de 13 “PRIMERA: Que se declare la Nulidad de la Resolución No. 640 del 25 de noviembre de 2016, emitida por el FDLE, mediante la cual se liquida unilateralmente el contrato interadministrativo 001 de 2016.

SEGUNDA: Que se declare la Nulidad de la Resolución No. 681 del 12 de diciembre de 2016, emitida por el FDLE, mediante la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución que liquida el contrato. TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior, se restablezcan los Derechos de la UDEC, en cuanto a los daños causados a la misma como consecuencia de la expedición de los referidos Actos Administrativos.

CUARTA: Que como consecuencia de lo anterior, el Distrito Capital – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Engativá – Fondo de Desarrollo Local de Engativá, reconozca como reparación del daño las sumas dejadas de percibir por la UDEC, como consecuencia de la liquidación unilateral del CI 001 DE 2016, que fueron programadas en la ejecución presupuestal e incorporados en el presupuesto de la Universidad, consistente en […] ($2.595.399.644) M/Cte, el cual debe ser debidamente actualizado al momento de la condena. […].

PRETENSIONES SUBSIDIARIAS: PRIMERA: En caso de no acceder a las anteriores pretensiones; que como consecuencia de la Nulidad de la Resolución que liquida de forma unilateral el CI 001 de 2016, el Distrito Capital – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Engativá – Fondo de Desarrollo Local de Engativá, reconozca como reparación del daño las sumas que debía percibir directamente la Universidad de Cundinamarca y que fueron establecidas como OVERHEAD, consistente en […] ($620.902.608) M/Cte, el cual debe ser debidamente actualizado al momento de la condena.

SEGUNDA: En caso de no acceder a la anterior pretensión subsidiaria; que como consecuencia de la Nulidad de la Resolución que liquidó de forma unilateral el CI 001 de 2016, el Distrito Capital – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Engativá – Fondo de Desarrollo Local de Engativá, reconozca como reparación del daño las sumas que debía percibir directamente la Universidad de Cundinamarca, que fueron establecidas como OVERHEAD, suma que deberá ser reconocida de manera proporcional al tiempo de ejecución del contrato, considerando como fecha de inicio del mismo el 04 de febrero de 2016, y como fecha de terminación el 11 de octubre de 2016, fecha última en la que se expide la Resolución No. 513 de 2016, que resuelve el recurso de reposición contra la Resolución No. 399 que termina unilateralmente el contrato.

TERCERA: En caso de no acceder a lo anterior; que como consecuencia de la Nulidad de la Resolución que liquidó de forma unilateral el CI 001 de 2016, el Distrito Capital – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Engativá – Fondo de Desarrollo Local de Engativá, reconozca como reparación del daño las sumas que debía percibir directamente la Universidad de Cundinamarca, que fueron establecidas como OVERHEAD, suma que deberá ser pagada de conformidad al porcentaje de ejecución física del 33.50% calculado y reconocido por la entidad contratante en la Resolución No. 640 de 2016, pág. 14, tal como se expresó en el hecho No. 1.18 de la presente demanda” (énfasis original). 2.

En la demanda2 la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes que fundamentaron sus pretensiones: 3. 1) El 20 de enero de 2016 se suscribió el contrato interadministrativo 1, entre la UDEC y el FDLE, por valor de $3.443.187.1873. El 4 de febrero de 2016 se firmó el acta de inicio. 2 Folios 13-27 del cuaderno del Consejo de Estado (16-45 del expediente digital). 3 El objeto del contrato consistió en “ejecutar las acciones necesarias para propiciar el desarrollo cultural y patrimonial de la localidad de Engativá, que comprende los componentes formación artística, apoyo a iniciativas culturales y resignificación de espacios”.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 3 de 13 4. 2) La UDEC suscribió los convenios de cooperación 1 y 2 con “las corporaciones Burundé y Cambré respectivamente, con el fin de ejecutar en asocio y cooperación el contrato interadministrativo”. 5. 3) El FDLE “se negó a cancelar el primer pago del 40%, pese a que la UDEC allegó oportunamente el informe” que contenía todos los requisitos necesarios para efectuarlo. 6. 4) Según afirmó, “a pesar de que la UDEC venía cumpliendo con las obligaciones del contrato […] la Alcaldesa Local de Engativá dio por terminado de forma unilateral el contrato interadministrativo”, mediante la Resolución 399 de 8 de julio de 2016, por considerar, entre otras razones, que el contrato suscrito no guardaba relación directa con el objeto de la Universidad. 7. 5) La UDEC presentó un recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de esa decisión. Mediante la Resolución 513 de 11 de octubre de 2016, se confirmó, en todas sus partes, la decisión recurrida. 8. 6) La demandante indicó que había presentado otra demanda en contra de las resoluciones en las que se terminó unilateralmente el contrato, proceso que también cursaba en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 9. 7) Con posterioridad, mediante la Resolución 640 de 25 de noviembre de 2016, el FDLE liquidó el contrato interadministrativo, acto administrativo en el que reconoció la suma de $847’787.543, tras determinar un porcentaje de ejecución del 33,5%. 10. 8) Mediante la Resolución 681 de 12 de diciembre de 2016 se resolvió el recurso que presentó la parte actora y se confirmó la decisión de liquidación unilateral. 11. 9) Las razones para dar por terminado el contrato y liquidarlo de manera unilateral (en actos administrativos distintos) se fundamentaron en la vulneración de la selección objetiva, por haberse suscrito a través de la modalidad de contratación directa y no de un procedimiento de licitación pública; en que el tipo de contrato que se suscribió no guardaba relación con el objeto de la UDEC; incluía un componente de suministro; y se había “subcontratado la totalidad de la ejecución del contrato”.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 4 de 13 12. Como fundamentos de derecho y conceptos de la violación, la parte actora sostuvo que los actos administrativos en los que se liquidó unilateralmente el contrato violaron las normas en las que se debían fundar porque fueron adoptados sin competencia y con falsa motivación, toda vez que los representantes legales de las entidades solo podían dar por terminados los contratos estatales cuando estuvieran configuradas las causales 1, 2 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, mientras que la causal que fue invocada, contenida en el numeral 2, no había tenido lugar, porque el contrato celebrado no estaba prohibido. 13.

La parte actora indicó que sufrió perjuicios consistentes en “lo dejado de percibir por la Universidad de Cundinamarca con ocasión a la liquidación unilateral” del contrato. 1.2. Posición de la parte demandada 14. La Secretaría de Gobierno – Alcaldía Local de Engativá – FDLE, contestó la demanda4 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

Afirmó que las resoluciones demandadas estaban conformes a derecho porque los actos administrativos que dieron origen al contrato 1 de 2016, “no se ajustaron al régimen de la contratación estatal para la selección del contratista […] por haberse celebrado contra expresa prohibición legal”. 15. Añadió que la UDEC solo había recurrido la resolución que contenía la liquidación unilateral “en lo atinente al porcentaje del over head”, y había pretendido cobrar una suma sin soportar la real ejecución del contrato. 1.3.

Sentencia recurrida 16. El 11 de junio de 2020 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, profirió la Sentencia de primera instancia5, en la que resolvió (se trascribe): “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 640 del 25 de noviembre de 2016 “POR MEDIO DE LA CUAL SE LIQUIDA EL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO No. 001 DE 2016, CELEBRADO ENTRE EL FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE ENGATIVÁ Y LA UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA” y la Resolución No. 681 del 12 de diciembre de 2016 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN No. 640 DE 25 DE NOVIEMBRE DE 2016, MEDIANTE LA CUAL SE LIQUIDO UNILATERALMENTE EL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO No. 001 DE 20 DE 4 Folios 49-72 del cuaderno del Consejo de Estado.

(67-113 del expediente digital). 5 Samai índice 13. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 5 de 13 ENERO DE 2016”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR al Distrito Capital -Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de Engativá -Fondo de Desarrollo Local de Engativá a restituir a favor de la Universidad de Cundinamarca la suma de $2.031.001.829 por concepto de valor ejecutado y no pagado del contrato y la utilidad dejada de percibir por lo no ejecutado, conforme se expuso en la parte motiva de la sentencia […]” (énfasis original). 17.

Antes que nada, en un apartado en el que se desarrolló una cuestión previa, el Tribunal advirtió que existía otro proceso en el que la misma parte actora demandó los actos administrativos con los que se terminó de manera unilateral el contrato, proceso que no fue acumulado, por la fecha de los actos administrativos, pero que se debía tener en cuenta para decidir el presente asunto. 18.

Para el juzgador de primera instancia, existió una falsa motivación en los actos demandados, toda vez que el objeto contratado sí guardaba una estrecha relación con el objeto de la UDEC, tal y como lo exigía el literal c, del numeral 4, del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que estableció esta condición como una causal de contratación directa. 19.

Si bien se pactaron algunas obligaciones para suministrar elementos como instrumentos musicales, el contrato no tenía por objeto principal el suministro de bienes. 20. El Tribunal invocó el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 para efectuar el análisis del “reconocimiento y pago de las prestaciones derivadas de un contrato nulo por objeto o causa ilícitos” (a pesar de que no considerara que el contrato en estudio fuera nulo).

Encontró que se le debía reconocer a la Universidad un porcentaje de ejecución equivalente al 31,3% y la utilidad dejada de percibir, por la imposibilidad de continuar con la ejecución del contrato. Según afirmó: “como no se estableció el porcentaje de utilidad que trata la oferta, este se tom[ó] de conformidad con las garantías del contrato, específicamente con la del cumplimiento por cuantía equivalente al 30% del valor total del contrato, sin embargo, en este caso se hará sobre el porcentaje de lo no ejecutado, esto es, sobre el 68,7%, arrojando un valor de $709.640.879,2421”.

Luego de realizar esta operación, y de sumarle el valor de lo que se había ejecutado, calculó “un saldo a favor de la entidad demandante por valor de $1.787.358.468,77”, que actualizó, para llegar al valor final de la condena. 1.4. Recurso de apelación Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 6 de 13 21.

La entidad demandada presentó un recurso de apelación6, en el que sostuvo que en el proceso nunca se probó que el demandante hubiera ejecutado un porcentaje mayor de lo reconocido por esa entidad, y que el Tribunal había ordenado un pago que daba lugar a un “detrimento patrimonial grave […] por concepto de una ejecución que nunca se llevó a cabo”.

Agregó que se reconocieron “pretensiones económicas no expresadas en el agotamiento del recurso de la actuación administrativa, ni solicitadas en la demanda y no ajustadas a la prueba documental obrante en el cuaderno de pruebas”. 22. Aseguró que la Sentencia recurrida violó la presunción de legalidad que recaía sobre los actos administrativos en los que se produjo la terminación unilateral del contrato, actos que no fueron cuestionados en este proceso y que, aunque fueron demandados, no existía una sentencia en firme que desvirtuara su presunción de legalidad. 23.

Reiteró que no existía una relación directa entre el objeto del contrato y el objeto de la UDEC, y que el contrato tenía un componente de suministro que impedía, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, su celebración mediante la modalidad de contratación directa. 24. En la oportunidad para alegar de conclusión, la UDEC insistió en que los actos demandados fueron expedidos con falsa motivación7.

La entidad demandada, por su parte, sostuvo que los actos estaban ajustados al ordenamiento jurídico, estuvieron debidamente motivados y fueron expedidos con la debida competencia8. 25. El Ministerio Público advirtió que los actos administrativos en los que se declaró la terminación unilateral habían sido declarados nulos en la primera instancia, y que cursaba en el Consejo de Estado la respectiva apelación. Según la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado, se debía confirmar la Sentencia apelada, siempre que, “cuando se profiera decisión [del proceso en el que se definía la legalidad de los actos de terminación unilateral], la decisión consist[a] en confirmar el fallo de primera instancia”9. 3.

CONSIDERACIONES 6 Samai, índice 2. 7 Samai, índice 14. 8 Samai, índice 15. 9 Samai, índice 21. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 7 de 13 Contenido: 2.1.

Análisis sustantivo: 2.1.1. Cuestión previa – sobre la declaratoria de nulidad de los actos administrativos en los que se terminó unilateralmente el contrato; 2.1.2. Sobre la legalidad de los actos administrativos demandados; 2.2. Sobre la condena en costas 2.1. Análisis sustantivo 26. De conformidad con los cargos de la demanda y los motivos de la apelación, la Sala modificará la decisión de primera instancia, porque: a pesar de que se produjo la pérdida de fuerza ejecutoria del acto de liquidación unilateral, con ocasión de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que contenían la terminación unilateral del contrato (1), esto no impide el juicio de legalidad que se debe efectuar sobre los actos demandados, los cuales fueron falsamente motivados.

Sin embargo, no procede la condena a la restitución económica en los términos en los que fue resuelta en la primera instancia (2). 27. En el expediente obra copia del contrato interadministrativo 1 de 2016 suscrito entre el FDLE y la UDEC10 y del convenio de cooperación especial 1 de 2016, suscrito entre la UDEC y la Corporación Burundé11.

También se aportó copia de la Resolución 399 de 8 de julio de 2016 en la que se terminó unilateralmente el contrato y de la Resolución 513 de 11 de octubre de 2016, que confirmó la anterior decisión12. 28. Se allegó copia de los actos demandados en este proceso: Resolución 640 de 25 de noviembre de 2016, “por medio de la cual se liquida el contrato interadministrativo N 001 de 2016 celebrado entre el Fondo de Desarrollo Local de Engativá y la Universidad de Cundinamarca” y de la Resolución 681, de 12 de diciembre de 2016, que confirmó, en todas sus partes, la Resolución 640 de 201613. 3.1.1.

Cuestión previa – sobre la declaratoria de nulidad de los actos administrativos en los que se terminó unilateralmente el contrato 29. El recurrente indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se podía pronunciar sobre la nulidad del acto de liquidación unilateral porque los actos administrativos en los que se había declarado la terminación unilateral del contrato todavía gozaban de presunción de legalidad, pues no habían sido anulados en una sentencia en firme. 10 Folios 125-134 del cuaderno de pruebas-expediente digital. 11 Folios 148-157 del cuaderno de pruebas-expediente digital. 12 Folios 125-134 del cuaderno de pruebas-expediente digital. 13 Folios 207-248 del cuaderno de pruebas.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 8 de 13 30. En relación con estos últimos actos administrativos, esta Sala advierte que, mediante la Sentencia de 24 de septiembre de 202114, el Consejo de Estado declaró la nulidad de la Resolución 399 de 8 de julio de 2016, por medio de la cual el FDLE dio por terminado el contrato interadministrativo 1 de 2016, y de la Resolución 513 de 11 de octubre de 2013, que confirmó esta declaratoria. 31.

En esa providencia, tras analizar los documentos precontractuales, el contenido del contrato, la Ley 30 de 1992 y lo dispuesto en el Estatuto General de la Universidad de Cundinamarca (Acuerdo 10 de 20 de junio de 2002), se advirtió que sí existía una relación directa entre el objeto contractual y el objeto de la UDEC. Se concluyó que “las obligaciones pactadas a cargo de la Universidad de Cundinamarca, en armonía con lo señalado en los estudios previos y la propuesta, se contrajeron, en síntesis, a desarrollar los núcleos de formación artística y cultural”, lo que estaba acorde con el Estatuto de la Universidad. 32.

Con fundamento en el análisis referido, el Tribunal indicó que “la causal de contratación directa no fue indebidamente aplicada para celebrar el contrato interadministrativo No. 001 de 2016”, conclusión a la que llegó luego de señalar: “[…] del contenido de su clausulado, se evidencia que la Universidad se obligó a prestar los servicios de formación artística en favor de varios estudiantes de la localidad de Engativá, y como contraprestación se pactó el pago de un precio. […] Se observa que la necesidad de celebrar el contrato interadministrativo No. 001 de 2016, así como su contenido obligacional, se enmarcaron en la formación artística y cultural mediante el desarrollo de actividades en el área de la música, el arte urbano, las artes escénicas, plásticas y comunicativos, para cuyo proceso de enseñanza en ese campo del conocimiento contaba con la facultad de educación que ofrecía programas de licenciatura en educación básica con énfasis en educación artística y programa profesional en música.

Con base en el cotejo que antecede, la Sala advierte que existió una relación directa entre las obligaciones derivadas del contrato interadministrativo, cuyo eje temático consistía en la formación de los participantes interesados en generar la práctica cultural y artística en la localidad de Engativá, y el objeto de la Universidad de Cundinamarca, consistente en el desarrollo y difusión del conocimiento en el campo de las artes”. 33.

De igual manera, indicó que “la obligación de entregar instrumentos, materiales y equipos para el desarrollo del proceso no se concibió como una actividad principal o dominante que excluyera el surgimiento o desdibujara la prestación de servicios de formación artística y cultural como obligación imperante”, y que, el hecho de que se hubieran pactado prestaciones propias de otros tipos contractuales (que, en todo caso, no superaron el 3% del valor 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, exp. 66251.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 9 de 13 total del contrato), no alteraba el objeto principal del contrato interadministrativo, habida consideración de que las prestaciones “en su inmensa mayoría […] se centraron en las actividades de enseñanza y formación en las áreas artísticas” 34.

Finalmente, aseguró que el hecho de que se hubieran subcontratado algunas actividades no era causal de nulidad absoluta del contrato, sino que, “a lo sumo podría eventualmente constituir un incumplimiento contractual por haber subcontratado sin autorización del ente contratante”. 35. El Consejo de Estado advirtió que, aunque el acto administrativo de liquidación unilateral no había sido demandado en ese proceso, había operado el fenómeno del decaimiento, con ocasión de la nulidad de los actos en los que se fundaba, esto es, de los actos de terminación unilateral.

“Con todo, cabe insistir en que el decaimiento de un acto administrativo no destruye su presunción de legalidad, lo que de suyo lleva a concluir que la parte afectada con su contenido no está relevada de atacar su validez a través de la pretensión que el legislador ha dispuesto para ese propósito”. 36. Finalmente, la referida Sentencia decidió sobre los perjuicios pretendidos por la Universidad, para lo cual se pronunció sobre el “contenido del acto de liquidación unilateral del contrato, el cual, sin perjuicio del decaimiento de su fuerza ejecutoria que ha de ocurrir por cuenta de la nulidad del acto de terminación, ciertamente continúa conservando su presunción de legalidad, por no haber sido impugnado, por manera que las manifestaciones allí consignadas fungen como respaldo probatorio válido acerca de lo ocurrido durante la ejecución del negocio mientras estuvo vigente” y tomó este acto como la base para realizar “el cálculo de lo que habría dejado de percibir el contratista”.

Indicó que no se podía acceder a la pretensión de reconocimiento de $2.595’399.644 a favor de la UDEC, porque esta suma comprendía costos directos del proyecto que nunca se causaron, por ello (se trascribe): “[…] acudiendo a un criterio de equidad como el empleado por esta Corporación en oportunidades anteriores para calcular el porcentaje de la utilidad derivado de la ejecución de contrato, del 22% de overhead la Sala tomará el 5% como rubro destinado para fortalecer los programas académicos de investigación y extensión de la entidad y será sobre este porcentaje sobre el que recaiga el reconocimiento de los perjuicios irrogados a la Universidad de Cundinamarca con ocasión de la terminación unilateral anticipada.

De manera articulada con lo anterior, la Sala no calculará ese porcentaje respecto del costo directo que restaba por ejecutar, en atención a que, como se anotó, durante el plazo en que estuvo vigente el acuerdo la Universidad incurrió en algunas inconsistencias en su cumplimiento que llevaron a que, luego de haber superado la mitad del término de ejecución aún no se hubiera adelantado sino el 31,3 % de las actividades programadas”.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 10 de 13 3.1.2. Sobre la legalidad de los actos administrativos demandados 37.

A pesar de que se produjo la pérdida de fuerza ejecutoria del acto de liquidación unilateral, por haber desaparecido sus fundamentos de derecho (artículo 91, numeral 2 del CPACA), esto no impide el análisis de su legalidad, pues, como lo ha sostenido esta Corporación en reiteradas ocasiones, la pérdida de fuerza ejecutoria supone que el acto administrativo no pueda surtir efectos desde el momento en que desaparecen sus fundamentos; no obstante, ello no impide que pueda adelantarse el juicio sobre su legalidad15. 38.

Ahora, advertida la nulidad de los actos que declararon la terminación unilateral del contrato interadministrativo 1 de 2016, esta providencia se limitará a pronunciarse sobre los argumentos del recurrente que no se centraron en la alegada presunción de legalidad de los actos en los que se terminó el contrato. 39. Esta Sala hace suyos los argumentos de la Subsección A, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la referida Sentencia de 24 de septiembre de 2021.

En efecto, como allí se afirmó, el contrato interadministrativo celebrado tuvo como objeto “ejecutar las acciones necesarias para propiciar el desarrollo cultural y patrimonial de la localidad de Engativá, que comprende los componentes de formación artística, apoyo a iniciativas culturales y re- significación de espacios”. Del contenido de contrato se evidencia que la Universidad se obligó a prestar los servicios de formación artística a estudiantes de la localidad de Engativá. 40.

En atención a las exigencias del numeral 4, literal c del artículo 2 de la Ley 1150 de 200716, también se advierte que el objeto del contrato tenía relación directa con el objeto de la UDEC, último que está contenido en el Acuerdo 10 del 20 de junio de 2002, “por el cual se adopta el Estatuto General de la Universidad de Cundinamarca”17, por lo que la entidad demandada no podía fundamentar la terminación unilateral del contrato en la alegada falta de relación de los referidos objetos del contrato y de la institución de educación 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de agosto de 2000;

Sección Tercera, Sentencia de 14 de mayo de 2012, exp. 22758 y Sentencia de 6 de junio de 2012, exp. 23972; Sección Cuarta, Sentencia de 15 de agosto de 2018, exp. 22362. 16 Ley 1150 de 2007, artículo 2, numeral 4, literal c: “Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.

Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. 17 Artículo 3: “Objeto. La Universidad de Cundinamarca tiene por objeto promover la generación, apropiación, desarrollo y difusión del conocimiento en los campos de las humanidades, la ciencia, las artes, la filosofía, la técnica y la tecnología, mediante la investigación, la docencia, la proyección social y el bienestar universitario, y desarrollarlos programas académicos de educación superior con metodologías presencial, semipresencial, abierta y a distancia, en ejercicio del pluralismo ideológico y la conciencia crítica”.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 11 de 13 superior, ni podía soportar, como lo hizo, en esos mismos argumentos, las razones para expedir el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato. 41.

Las obligaciones pactadas dejan claro que no se suscribió un típico contrato de suministro, a pesar de que algunas de las obligaciones significaran la entrega de elementos como instrumentos musicales. Estas consideraciones sobre el objeto principal y las obligaciones pactadas también constituyen una falsa motivación de los actos administrativos de liquidación unilateral objeto de estudio. 42.

Finalmente, en relación con la supuesta cesión o subcontratación total del objeto contratado, según se observa, aunque en el contrato interadministrativo se pactó una prohibición para que la Universidad cediera el contrato “sin autorización previa y escrita” del FDLE (cláusula 8), no solo no se probó que ello hubiera ocurrido, comoquiera que, de la lectura del objeto y obligaciones pactadas en el “convenio de cooperación especial” celebrado por la UDEC con la corporación Burundé, no se evidencia que se hubiera producido una cesión o una “subcontratación total” del objeto contratado por FDLE; sino que, como lo reconoció el Consejo de Estado en la Sentencia de 24 11rocuradure de 2021 y lo subrayó el Ministerio Público, la eventual cesión sin la autorización previa hubiera dado lugar a una declaratoria de incumplimiento contractual, y no configuraba una causal de nulidad en los términos del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. 43.

Si bien se comparten las razones para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, no ocurre lo mismo con el análisis del restablecimiento y del reconocimiento económico que hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Como primera medida, es fácil identificar el yerro que cometió la Sentencia de primera instancia cuando ordenó (adicional a una eventual utilidad dejada de percibir, que no fue acreditada) el pago de un total de 1.077.717.589,53 por concepto de la ejecución parcial del contrato (31,3%) que supuestamente no había sido reconocido por la entidad. 44.

En concordancia con lo aseverado por la entidad demandada, la UDEC nunca afirmó no haber recibido el dinero por el porcentaje de ejecución que calculó la entidad en el acto administrativo que acá se anula, sino que su pretensión apuntaba a recibir todo el valor del contrato que se había dejado de ejecutar ($2.595.399.644). De conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado, esta última cifra no se podía conceder al contratista porque aparejaba el reconocimiento de costos y gastos que no se causaron, en el entendido de que no era “posible ordenar que se pag[aran] los costos en que se habría Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 12 de 13 incurrido por la ejecución de actividades que al cabo no se hicieron”, ya que el proyecto no se ejecutó en su totalidad. 45.

En la Sentencia del Consejo de Estado en la que se declaró la nulidad de los actos de terminación unilateral, en relación con la utilidad dejada de percibir, ante la ausencia de su acreditación, se reconoció que el “beneficio dejado de percibir por cuenta de la terminación fue lo que el demandante principal solicitó en la pretensión subsidiaria a título de pago de overhead”, el cual se calculó en $44’652.381 (luego de la correspondiente actualización monetaria), cifra por la que se condenó al FDLA a pagar a la UDEC.

En consideración a esta condena, en esta providencia no se hará un reconocimiento adicional a lo que ya fue ordenado en la Sentencia de la Sección Tercera, Subsección A, de 24 de septiembre de 2021, pues tampoco se acreditó una cifra mayor por concepto de la utilidad dejada de percibir. 3.2. Sobre la condena en costas 46. De conformidad con el artículo 188 del CPACA18 y el numeral 5 del artículo 365 del CGP19, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en la medida en que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada prosperó parcialmente. 4.

DECISIÓN 47. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

MODIFICAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de junio de 2020, la cual queda así:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 640 del 25 de noviembre de 2016 “POR MEDIO DE LA CUAL SE LIQUIDA EL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO No. 001 DE 2016, CELEBRADO ENTRE EL FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE ENGATIVÁ Y LA UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA” y la Resolución No. 681 del 12 de diciembre de 2016 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN No. 640 DE 25 DE NOVIEMBRE DE 2016, MEDIANTE LA CUAL SE LIQUIDO UNILATERALMENTE EL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO No. 001 DE 20 DE ENERO 18 Artículo 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 19 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión” Radicación: 25000-23-36-000-2018-01082-01 (66558) Demandante: Universidad de Cundinamarca Demandados: Distrito de Bogotá y otros Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 13 de 13 DE 2016”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.

CUARTO: Por Secretaría de la Sección Tercera NOTIFICAR esta decisión: a) A las partes, a los correos electrónicos: proyectosespeciales.bogota@ucundinamarca.edu.co, oficinajuridicaconveniosudec@gmail.com, notificacionesjudiciales@alcaldiabogota.gov.co, notificacionesjudiciales@gobiernobogota.gov.co; b) Al representante del Ministerio Público, a los siguientes correos electrónicos: monicaivon@hotmail.es y miescalante@procuraduria.gov.co.

Lo anterior, de conformidad a las direcciones electrónicas que reposan en el plenario.

QUINTO: Contra la presente sentencia procede recurso de apelación de conformidad con el artículo 247 del CPACA.

SEXTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, liquídense los gastos del proceso, y en caso de remanentes, devuélvanse al interesado. Pasados dos años sin que la parte demandante los haya reclamado, la mencionada secretaría declarará la prescripción a favor del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, o de la entidad que haga sus veces.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Salvamento de voto Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA