52001233300020170029701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) Demandante: Ildefonso Serafín Guerrero Beltrán Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor ILDEFONSO SERAFÍN GUERRERO BELTRÁN instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 031180 del 15 de octubre de 2014 y (ii) RDP 001599 del 16 de enero de 2015, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor del demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente.

Que a título de restablecimiento del derecho 1 Folio 74. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, así como el retroactivo de las mesadas adeudadas por dicho concepto.

Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones «de los artículos 176 a 178 del CPACA» (sic), y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el demandante nació el 8 de mayo de 1951 y fue nombrado como docente en el municipio de Iles (Nariño) desde el 24 de agosto de 1978 hasta el 8 de mayo de 2016, esto en virtud del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 11446 del 4 de agosto del mismo año, a fin de desempeñarse como tal en la Institución Educativa José Antonio Galán cuya naturaleza jurídica es del orden territorial.

Que el 12 de junio de 2014, el señor Guerrero Beltrán radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 031180 del 15 de octubre de 2014, por lo que el referido educador interpuso recurso de apelación que fue resuelto a través de la Resolución RDP 001599 del 16 de enero de 2015, en el sentido de confirmar la decisión inicial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 1° de agosto de 2017 y notificada a la UGPP3, quien presentó memorial de contestación4 en el cual manifestó que el acto de nombramiento del reclamante (Resolución 11446 del 4 de agosto de 1978) se expidió directamente por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que los tiempos acumulados en virtud de esta vinculación deben desestimarse, habida cuenta de que estos son del orden nacional en la medida en que era dicha autoridad la que estaba a cargo del manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos.

Que en tal sentido, el período de labor oficial acreditado por el actor no puede computarse para el cumplimiento del requisito exigido en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiario de la pensión gracia. 2 Folios 74 a 75. 3 Folios 154 a 157. 4 Folios 52 a 58. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) Propuso las excepciones que denominó, (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción y (iv) la genérica o innominada.

En la audiencia inicial5 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

En la audiencia de pruebas6 se recaudaron los medios de convicción decretados y se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia escrita el 23 de mayo de 2018, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa.

Para ello se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para posteriormente analizar la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico del accionante. Sobre el caso particular aseguró que el nombramiento del actor, el cual se verificó a través de la Resolución 11446 del 4 de agosto de 1976, efectivamente es de carácter nacional en la medida en que fue vinculado en una plaza docente por disposición del Ministerio de Educación. Que si bien en 1994 la naturaleza del colegio en el cual este prestó sus servicios, cambió en razón a la Ordenanza 043 del 4 de mayo del mismo año que departamentalizó esa institución, no es menos cierto que en el parágrafo del artículo tercero de dicho acto administrativo se estableció que, «El Departamento no asume las obligaciones laborales, contractuales y extracontractuales causadas o contraídas por el Colegio antes mencionado con anterioridad a la vigencia de esta Ordenanza, sino que las mismas deberán ser atendidas por los titulares y/o propietarios anteriores», lo cual significa que en el caso del demandante, sus obligaciones laborales seguirían a cargo de su empleador, esto es, de la Nación. Que a pesar de que con posterioridad al año 1994 los salarios y prestaciones sociales del señor Guerrero Beltrán se hubiesen cancelado con dineros propios del departamento, o con dineros del situado fiscal (hoy Sistema General de Participaciones), lo que se concluye es que este no cumple con el requisito consagrado en la primera parte del ordinal 3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, 5 Folios 166 a 169. 6 Folios 209 a 210. 7 Folios 227 a 236. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) referente a la imposibilidad de que el educador reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional, por lo que definitivamente no tiene derecho al goce de una pensión gracia. Que en atención a que la representación judicial y el trámite procesal implican gastos que debió asumir la parte demandada, se deben imponer costas en contra del accionante y a favor de la primera, esto de conformidad con el artículo 188 del CPACA, las cuales se tienen que liquidar con fundamento en el acuerdo que sobre agencias en Derecho emita el Consejo Superior de la Judicatura, aunado a aquello que se encuentre demostrado en el expediente, tal como lo consagran los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que el derecho en litigio es el reconocimiento de una pensión gracia prevista para los docentes del orden territorial, condición que cumplía el señor Guerrero Beltrán, toda vez que así lo certificó el municipio de Iles (Nariño) a través de sendos oficios en los que se indicó que aquel prestó sus servicios como maestro oficial de dicha entidad territorial, esto por espacio de 37 años, 7 meses y 14 días; situación que incluso fue corroborada mediante constancias emitidas por el respectivo personero municipal y el rector de la institución educativa donde laboró. Que al negar el derecho reclamado se desconocen garantías constitucionales del actor, tales como la igualdad, en la medida en que los demás educadores del municipio sí perciben la pensión gracia con normalidad, al igual que derechos como el mínimo vital, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos de las normas laborales, la favorabilidad, la primacía de la realidad sobre las formas y la seguridad social.

Que por lo anterior, se observa que el tribunal de primera instancia cometió un error tanto en la aplicación de las normas como en la apreciación de las pruebas, toda vez que la Constitución Política de 1991 en su artículo 53 prohíbe expresamente menoscabar la dignidad humana y los derechos de los trabajadores. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales con las que ratificó los argumentos expuestos en su contestación.9 8 Folios 241 a 244. 9 Folios 308 a 310. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) La parte demandante presentó alegatos de forma extemporánea.10 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.11 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 10 Folio 311. 11 Idem. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202215 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a verificar si para acreditar en el caso del demandante, la satisfacción del requisito de 20 años de servicio como docente a fin de acceder a la prestación debatida, pueden ser tenidos en cuenta los tiempos laborados por aquel en una plaza para la cual fue nombrado por parte del Ministerio de Educación, pero que considera es del orden territorial por haber laborado en una institución departamental.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado, relacionado con la edad, se observa que el señor Ildefonso Serafín Guerrero Beltrán nació el 8 de mayo de 195116, de modo que cumplió los 50 años el 8 de mayo de 2001. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte que este acude a una serie de certificaciones laborales para asegurar que su labor educativa desde el 24 de agosto de 1978 hasta el 8 de mayo de 2016, lo fue bajo una vinculación del orden territorial sostenida con el municipio de Iles (Nariño).

Sobre el punto, la parte activa hizo alusión a la constancia suscrita el 21 de abril de 2017 por el rector de la Institución Educativa José Antonio Galán17, en la que se indicó que, «[…] ILDEFONSO SERAFIN GUERRERO BELTRAN, identificado con C.C. No. 12.956191, prestó sus servicios como Docente, en la Institución Educativa José Antonio Galán, Municipio de Iles, desde el 4 de agosto de 1978, nombrado mediante resolución No. 11446 de agosto 4 de 1978, hasta el 8 de mayo de 2016, fecha en la cual se retira del servicio por cumplimiento de la edad de retiro forzoso, según resolución No 599 de marzo 15 de 2016. […]». 16 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 19 del expediente. 17 Folio 14. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) Asimismo, el demandante sostuvo que su condición de maestro oficial territorial se extrae a partir de las certificaciones emitidas por el alcalde municipal de Iles (Nariño) el 1° de agosto de 2016,18 y por el respectivo personero de dicha entidad territorial el 12 de junio del mismo año,19 las cuales, con la misma información contenida en ambos documentos, señalaron lo siguiente. «[…] 1.

Que el profesor Licenciado ILDEFONSO SERAFÍN GUERRERO BELTRÁN, mayor de edad, domiciliado y residente en Iles - Nariño, identificado con la C.C. No. 12.956.191, trabajó para la educación territorial municipal como profesor oficial al servicio de la Institución Educativa Departamental JOSÉ ANTONIO GALÁN del Municipio de Iles - Nariño. 2.

Que desde su posesión del 24 de agosto de 1.978 como docente oficial al servicio de este ente territorial: siempre ha trabajado, ininterrumpidamente, en la misma Institución Educativa del Municipio de Iles - Nariño, impartiendo enseñanza en primaria y secundaria. 3. Que revisada su Hoja de vida, se encuentra que, hasta la fecha: ha desempeñado el cargo por espacio de 37 años, 7 meses, 14 días. 4.

Que de las declaraciones extraproceso que se anexan: se concluye que los recursos para el pago de sus erogaciones laborales y prestacionales: son de carácter territorial (Fondo Educativo Departamental de Nariño - FED). 5. Que de las mismas declaraciones extraproceso referidas, el profesor GUERRERO BELTRÁN, tuvo que soportar, en los primeros años de su desempeño, los rigores por la falta de pago oportuno de sus sueldos, los cuales, según los testigos, se demoraban hasta seis (6) meses en pagarse, lo cual, conllevó vivir en condiciones de precariedad económica. […]».

Pues bien, como se aprecia del referido aparte transcrito, la única indicación y fundamento de que el accionante fungió como docente territorial, fue el hecho de que este trabajó en un una institución del municipio de Iles (Nariño) durante un lapso superior a los 37 años, y que según unas declaraciones extraprocesales rendidas por otros educadores del mismo establecimiento,20 los recursos con los que fueron pagadas las acreencias laborales de estos se derivaron del propio departamento de Nariño a través del Fondo Educativo Regional.

Ahora, las mentadas pruebas no logran acreditar en debida forma la naturaleza jurídica del vínculo estatal del actor, puesto que, no solo lo certificado se deriva de unas declaraciones de testigos que no fueron ratificadas en el presente proceso con la participación de los respectivos deponentes, quienes a su vez, con sus manifestaciones no permiten determinar la calidad de la relación legal y reglamentaria, dado que esta se configura es por las condiciones normativas que rodearon el nombramiento, sino que además, tal como se señaló en la sentencia de 18 Folio 15. 19 Folio 16. 20 Folios 17 a 18. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) unificación del 21 de junio de 2018 proferida por esta Corporación,21 dichos documentos son válidos solo ante la ausencia del acto administrativo que nombró al educador, lo cual no sucede en el presente caso en la medida en que efectivamente en el expediente reposa dicha decisión. Al respecto se precisa que, mediante la Resolución 11446 del 4 de agosto de 1978 proferida por el Ministerio de Educación Nacional,22 se vinculó al señor Ildefonso Serafín Guerrero Beltrán en el cargo de profesor de enseñanza secundaria del Colegio Cooperativo de Iles (Nariño), tal como se observa de la siguiente imagen. 21 «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]». 22 Folio 13. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) De hecho, según el acta de posesión de fecha 24 de agosto de 1978,23 para la Sala es posible ratificar que si bien quien asumió la respectiva diligencia en este caso fue el alcalde del municipio de Iles (Nariño), aquel lo hizo con el fin de concretar la decisión de nombramiento contenida en la aludida resolución que la misma autoridad confirma que fue emitida por el Ministerio de Educación Nacional, esto es, convalida que actúa en orden de cumplir dicho acto y que por consiguiente no lo realiza de manera autónoma, sino en representación de dicha entidad.

Incluso, lo propio se verifica a partir de la ficha 848 del 4 de agosto de 1978 expedida por la aludida cartera gubernamental,24 en la que se realiza una propuesta de nombramiento de personal en el Colegio Cooperativo de Iles (Nariño), puntualmente el del señor Guerrero Beltrán, tal como se evidencia a continuación. Adicionalmente, debe destacarse el hecho de que la condición de docente nacional fue ratificada expresamente por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño mediante Oficio del 12 de marzo de 2018,25 así como a través del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por esa misma autoridad el 13 de marzo del mismo año,26 donde con claridad se señala que la 23 Folio 11. 24 Folio 189. 25 Folio 201. 26 Folios 202 a 203. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) vinculación del demandante durante todo el período de labor comprendido entre el 24 de agosto de 1978 y el 8 de mayo de 2016, fue del orden nacional.

En tal sentido, a partir del material probatorio recaudado, para la Subsección no existe duda de que la única relación legal y reglamentaria del accionante en calidad de docente oficial que duró más de 37 años, se concretó en el nivel nacional pues su nombramiento se realizó directamente por parte del Ministerio de Educación, lo cual se ajusta a la definición prevista en el artículo 1° de la Ley 91 de 198927 para el concepto de educador nacional.

Ahora bien, la parte activa sostuvo que a pesar de que su nombramiento hubiese sido realizado por el Gobierno Central, lo cierto es que la plaza que ocupó era del orden territorial en la medida en que el centro educativo en el que ejerció su cargo fue departamentalizado en razón de la Ordenanza 043 de 1994,28 ello al punto de que la naturaleza de su vínculo cambió igualmente al mismo nivel.

Acerca de esta afirmación, en el expediente solo obra acta de posesión del 3 de marzo de 2006,29 de la cual se advierte que el señor Ildefonso Serafín Guerrero Beltrán fue «incorporado sin solución de continuidad» en la nueva planta de personal del departamento de Nariño, esto para laborar como docente en propiedad, tal como se aprecia en la siguiente imagen. 27 […]

ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. […] 28 Folio 23. 29 Folio 187. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso del actor.

Sobre el punto debe tenerse en cuenta que el artículo 6° de la Ley 60 de 1993 consagró lo siguiente. «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

Asimismo, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En tal sentido, es claro que el fenómeno de la descentralización de la educación oficial no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional.30 En todo caso, debe precisarse que como se planteó en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar las acreencias laborales de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado 30 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) afirmar como lo hizo el accionante, que su relación estatal era territorial en la medida en que los recursos con los que se pagaron sus salarios eran provenientes del Fondo Educativo Departamental de Nariño, pues lo cierto es este fue nombrado por la referida cartera gubernamental.

Bajo este contexto, lo considerado por el tribunal de primera instancia, relacionado con el hecho de que el tiempo de labor oficial del reclamante como docente durante 37 años solo lo fue en el orden nacional, y que por lo tanto ello no le permitía acceder al derecho a la pensión gracia, resulta plenamente acertado pues, por la naturaleza de su vinculación entre el 24 de agosto de 1978 y el 8 de mayo de 2016, no resulta legalmente viable computar tales tiempos para efectos de colmar el requisito de los 20 años de servicio como educador territorial o nacionalizado indispensables a fin de configurar a su favor el derecho pretendido.

Por lo tanto, no encuentra respaldo en esta instancia el reparo del apelante cuando aseguró que no se había realizado una adecuada apreciación normativa y probatoria del caso por parte del referido tribunal, toda vez que conforme a los lineamientos de las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022 proferidas por el Consejo de Estado (las cuales son de aplicación retrospectiva a casos como el presente pendientes de definición judicial), no es posible reconocer una pensión gracia a favor de un educador que pretenda acumular lapsos de servicio en plazas nacionales, pues lo propio fue contemplado desde la misma concepción normativa de la Ley 114 de 1913 a favor de los educadores territoriales y posteriormente nacionalizados.

Finalmente, en lo que respecta al argumento del recurrente sobre la vulneración de su derecho a la igualdad y demás garantías constitucionales al habérsele negado este derecho a pesar de que el mismo fue reconocido vía acción de tutela a otros docentes presuntamente en su misma situación, deberá precisarse que si lo que pretendía era que se efectuara un ejercicio de comparación en clave de equidad, este debió demostrar que tal negativa se trataba de un «trato desigual entre iguales»31, es decir, que los demás profesores estaban en idénticas circunstancias de hecho y de derecho a las suyas, las cuales en todo caso no podían ser las de docentes nacionales, sino del orden territorial y nacionalizado, presupuestos que el señor Guerrero Beltrán no acreditó frente a él ni respecto de sus supuestos pares.

Por lo tanto, al no satisfacerse el requisito bajo estudio, resulta inane verificar las siguientes exigencias, y en consecuencia, habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. Condena en costas de segunda instancia 31 Teoría relacionada con el entendimiento del test de igualdad desarrollado por la Corte Constitucional en sentencia C-127 del 21 de noviembre de 2018. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018) Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016),26 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron razones en defensa jurídica de sus intereses. Por tal razón, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Nariño que denegó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Ildefonso Serafín Guerrero Beltrán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, identificada con cédula de ciudadanía No. 31.578.572 y portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, esto como apoderada de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante memorial visible a folio 302 del expediente. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2017-00297-01 (3907-2018)

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ