Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 28 de mayo de 2026 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: NIDIA MENDOZA MONTOYA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Contrato realidad base de la liquidación de prestaciones. Defecto fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. Relevancia constitucional. Confirma fallo que declara improcedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 24 de marzo de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 17 de febrero de 2026, en ejercicio de la acción de tutela, la señora Nidia Mendoza Montoya, actuando en nombre propio, pidió la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, trabajo digno, seguridad social y al principio de primacía de la realidad sobre las formas.

A juicio de la tutelante, la vulneración de esas garantías superiores se presenta con ocasión de la providencia del 24 de julio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que modificó la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 52001-33-33-009-2021-00027-00/01. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se TUTELEN los derechos fundamentales de la señora NIDIA MENDOZA MONTOYA a: Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • La igualdad (Art. 13 C.P.) • El debido proceso (Art. 29 C.P.) • El trabajo digno (Art. 25 C.P.) • La seguridad social (Art. 48 C.P.) • La primacía de la realidad sobre las formas (Art. 53 C.P.) SEGUNDA: Que, como consecuencia de la tutela, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 24 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, únicamente en lo que respecta al numeral TERCERO de su parte resolutiva, por configurarse: • Defecto fáctico • Defecto sustantivo • Violación directa de derechos fundamentales TERCERA: Que, en su lugar, se ORDENE al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que profiera una nueva providencia de reemplazo que, respetando los derechos fundamentales y aplicando correctamente el precedente del Consejo de Estado, ordene a la RED DE SALUD DEL ORIENTE E.S.E.: 1.

Realizar los aportes al Sistema General de Pensiones por el período comprendido entre el 23 de abril de 2007 y el 31 de agosto de 2016 (112 meses), tomando como base de liquidación el salario devengado por los auxiliares de área de salud oral de planta de la entidad, equivalente a $1,696,838 mensuales, debidamente indexado mes a mes. 2.

Liquidar el Ingreso Base de Cotización (IBC) mensual con esta base salarial correcta. 3. Calcular las diferencias entre los aportes realizados como contratista (sobre base de $587,242) y los que debieron efectuarse con base en el salario de planta ($1,696,838). 4. Pagar directamente a la administradora de pensiones correspondiente (Colpensiones o la que aplique) las diferencias encontradas, en el porcentaje que le corresponde como empleadora. 5.

Expedir las certificaciones necesarias para que la accionante pueda acreditar ante su fondo de pensiones el tiempo cotizado con el IBC correcto. CUARTA: Que se ordene la indexación de todas las sumas desde la fecha en que debieron ser pagadas hasta el efectivo pago. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: QUINTA: Subsidiariamente, que se ORDENE al juez de tutela que, haciendo uso de sus facultades constitucionales, directamente modifique el numeral tercero de la sentencia accionada y ordene la liquidación con base en el salario de los empleados de planta. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 24 de julio de 2020, la accionante promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Red de Salud del Oriente E.S.E., con el fin de que se declarara la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones adeudadas, con ocasión de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el objeto de ejecutar actividades como higienista oral, entre el 23 de abril de 2007 y el 31 de agosto de 2016.

El proceso se adelantó con el radicado 760013333012.20200011500 y correspondió al Juzgado 12 Administrativo que, con sentencia de 27 de septiembre de 2024, Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accedió a las pretensiones por encontrar acreditados los elementos propios de la relación laboral y, en consecuencia, ordenó el pago de las prestaciones sociales adeudadas y la realización de aportes al sistema de seguridad social en pensiones, con base en los honorarios pactados en los contratos.

Inconforme, la parte demandada apeló y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 24 de julio de 2025, la modificó en el sentido de revocar la orden de pago de las prestaciones adeudadas por efectos de la prescripción y mantuvo únicamente el pago de los aportes pensionales, sobre los cuales ordenó liquidarlos con base en los honorarios percibidos.

La accionante solicitó aclaración de la sentencia, para que se ordenara la liquidación de las prestaciones con fundamento en el salario de los empleados de planta, solicitud que fue denegada mediante auto del 4 de febrero del año en curso, en el que se indicó que en la sentencia se indicó de manera expresa que la base para efectuar los aportes es la correspondiente a los honorarios efectivamente percibidos por la demandante, debidamente indexados. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, señaló que las providencias cuestionadas incurrieron en: Defecto fáctico, pues,a pesar de que el tribunal accionado valoró las pruebas y encontró demostrada la igualdad de funciones desempeñadas por la demandante con las del cargo de Higienista de Planta de la entidad y así lo reconoció expresamente en la parte motiva de la sentencia, adoptó una decisión contraria a lo probado al ordenar liquidar las prestaciones con base en los honorarios pactados y no con el salario que legalmente correspondía. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en la medida que el tribunal desconoció que la jurisprudencia (sin indicar expresamente un pronunciamiento), ha determinado que una vez acreditados los elementos propios de la relación laboral, surge el derecho al reconocimiento y pago, como reparación del daño, de los mismos emolumentos que perciben los servidores públicos de la entidad en la cual prestaron los servicios bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios temporales y solo se recurre a los honorarios cuando a pesar de haberse desvirtuado el contrato de prestación de servicios, el empleo desempeñado por el contratista de servicios no existe en la entidad, lo que no ocurrió en el caso de la demandante.

Desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado en materia de contrato realidad, Radicación: 23001-23-33-000- 2013-00260-01 (0088-15) de 25 de agosto de 2016, en la que se indicó que “le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral”, como quiera que a pesar de haber demostrado la existencia del cargo en la planta, se condenó a liquidar las prestaciones con base en los honorarios pactados.

Violación directa de la Constitución, como quiera que se desconoció el derecho a la igualdad y al trabajo en condiciones justas de la accionante, quien demostró estar en las mismas condiciones de los higienistas de planta de la entidad demandada y, en tal medida, tenía derecho a que sus prestaciones se liquidaran con base en el salario de estos servidores y no con los honorarios pactados en el contrato.

Asimismo, alegó el impacto de esta desigualdad en el derecho a la seguridad social, pues al liquidar las prestaciones con los honorarios, sus aportes a pensión se ven significativamente disminuidos. 5. Intervenciones El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del magistrado ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, por considerar que la accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional para cuestionar un asunto que ya fue decidido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Señaló que las providencias cuestionadas fueron adoptadas con fundamento en las normas aplicables, la jurisprudencia vigente y la valoración integral del material probatorio, con plena observancia de los principios de legalidad, debido proceso, imparcialidad y seguridad jurídica. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de Salud del Oriente E.S.E., alegó que la tutela no cumple con el requisito de inmediatez, dado que la sentencia censurada se notificó el 25 de julio de 2025 y por consiguiente, transcurrieron más de seis meses desde esa fecha hasta la radicación de la demanda, que tuvo lugar el 17 de febrero de este año. Adujo que, pese a que se interpuso una solicitud de aclaración de la sentencia, lo cierto es que la petición carecía de idoneidad para obtener la modificación de la providencia en el sentido esperado; por lo tanto, no hay lugar a la suspensión o interrupción del término para interponer la acción de tutela.

Adujo que la parte actora tiene la clara intención de utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia del proceso ordinario, dado que busca revivir la discusión que ya se surtió ante el juez ordinario y que se decidió con una sentencia que no se observa caprichosa, arbitraria, ni contraria al ordenamiento jurídico. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia dictada el 24 de marzo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela. En primer término, señaló que se acreditó el requisito de inmediatez, dado que la providencia cuestionada fue proferida el 24 de julio de 2025 y notificada al día siguiente, y aunque la solicitud de amparo se radicó el 17 de febrero de 2026, no se puede desconocer que la accionante presentó solicitud de aclaración de la sentencia, que se resolvió con auto del 4 de febrero de 2026, por lo que se concluye que la tutela se ejerció en un término razonable.

No obstante, consideró incumplido el requisito de subsidiariedad, como quiera que desde la sentencia de primera instancia la liquidación de la condena para el restablecimiento del derecho se ordenó sobre la base de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, de manera que, si la parte actora no estaba de acuerdo con esa directriz, que precisó el juez de primera instancia, debió apelarla, a fin de que el tribunal accionado se pronunciara al respecto en la sentencia que puso fin al proceso.

Consideró que la accionante no ejerció oportunamente el mecanismo ordinario idóneo y eficaz que tenía a su alcance para efectos de garantizar los derechos fundamentales que ahora alude como conculcados, por cuanto no presentó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, a fin de controvertir la liquidación de la condena ordenada con base en los honorarios percibidos y no con el salario devengado por el cargo análogo en la planta de personal de la ESE.

Manifestó que no resulta de recibo que la demandante acudiera a la tutela como mecanismo alternativo para discutir un asunto que debió plantear ante el juez natural de la causa, a través del ejercicio del recurso de alzada correspondiente. Resaltó que si el ad quem se hubiera pronunciado oficiosamente sobre el particular, sin ser un punto objeto de la apelación, habría vulnerado los límites contemplados en el artículo 328 del CGP e incluso, desconocido el principio de la non reformatio in pejus. 7.

Impugnación La parte actora impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, acceder al amparo deprecado. Afirmó que en el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el a quo no ordenó liquidar sobre el salario de planta, sino que ordenó tomar como IBC los honorarios pactados; por ende, “la accionante NO tenía interés para apelar dicho numeral, pues la orden se emitió sobre una base que no le era favorable, pero tampoco se había pronunciado todavía sobre si esa base era la correcta conforme al precedente”.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que fue el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien al resolver la apelación interpuesta únicamente por la entidad demandada, introdujo en la parte resolutiva de la sentencia, una orden novedosa, distorsionada y contraria al precedente vinculante del Consejo de Estado, al disponer que debía liquidarse "tomando como base los honorarios efectivamente percibidos por la demandante", orden que el a quo no había adoptado en esos términos explícitos ni había sido objeto del recurso de apelación de la demandada.

En consecuencia, alegó que la accionante no podía apelar algo que aún no había sido decidido de forma definitiva y contraria a sus intereses, máxime cuando la sentencia de primera instancia fue favorable a sus intereses. Agregó que la sentencia impugnada confundió la base de liquidación provisional del a quo “con una decisión consolidada susceptible de apelación autónoma por parte de la demandante”.

Adujo que la Sección Tercera incurrió en una contradicción lógica insubsanable: por un lado, reconoció que el Tribunal no podía pronunciarse sobre ese punto sin vulnerar la congruencia y la non reformatio in pejus; pero, por otro lado, declaró improcedente la tutela porque la accionante no apeló para que el Tribunal se pronunciara sobre ese mismo punto.

Cuestionó que si el tribunal no podía pronunciarse sobre ese asunto (por los límites del artículo 328 del CGP), y tampoco resolvió favorablemente la solicitud de aclaración de la sentencia, entonces la apelación de la demandante tampoco habría resuelto el problema, de manera que la tutela se convierte en el único mecanismo idóneo para reparar la violación que el propio fallo impugnado reconoce implícitamente que ocurrió: el tribunal introdujo de oficio, en su resolutivo, una base de liquidación diferente a la que correspondía conforme al precedente, sin que ese punto fuera objeto de la apelación de la parte demandada.

Concluyó que la accionante no era apelante ni tenía la carga de prever que el tribunal, al resolver la apelación de la contraparte, introduciría en el resolutivo una directriz de liquidación contraria al precedente. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo.

La Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado, pues en efecto, la acción de tutela incumple el requisito de subsidiariedad, como quiera que la demandante no agotó el recurso de apelación para controvertir la inconformidad que ahora pretende plantear en la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la subsidiariedad y (iii) el análisis del caso concreto. 2.

De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

De la subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela <<solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable>>. Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.

La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.

Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 4. Análisis del caso concreto La parte actora adujo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución, por haber ordenado la liquidación de los aportes de pensión con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios y no en los salarios que regularmente devengaba un higienista de la Red de Salud del Oriente E.S.E. No obstante, se trata de aspectos que fueron resueltos en el fallo de primera instancia, frente a los cuales la parte actora no acudió a las herramientas procesales que le permitían discutir esa decisión. En efecto, la Sala advierte que el fallo de primera instancia proferido el 27 de septiembre de 2024 por el Juzgado 12 Administrativo de Cali, accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:

PRIMERO. – DECLARAR la nulidad del Oficio E.PL.110.37.01.969 del 16 de septiembre de 2019 expedido por la ESE Red Salud de Oriente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. - DECLARAR la existencia de una relación de carácter laboral entre la señora Nidia Mendoza Montoya y la Red Salud de Oriente E.S.E, en el periodo comprendido entre 23 de abril de 2007 hasta el 31 de agosto de 2016.

TERCERO. - Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la Red Salud de Oriente E.S.E a pagar a la señora NIDIA MENDOZA MONTOYA el valor equivalente a las prestaciones sociales causadas en el periodo 23-04- 2007 al 31-08-2019 salvo la interrupción entre un contrato y otro, teniendo en cuenta como base de liquidación los honorarios pactados en los contratos.

Las sumas adeudadas deberán ser indexadas, aplicando para ello la fórmula adoptada por el Consejo de Estado. R= RH índice final Índice inicial CUARTO: La entidad demandada deberá tomar para los fines de los aportes para pensión la totalidad del tiempo de servicios en el que se configuró la existencia de una relación laboral entre las partes, los honorarios pactados y las prestaciones a que tendría derecho la actora debidamente indexados mes a mes, y determinar el ingreso base de cotización pensional (IBC) y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, la entidad demandada deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones las sumas faltantes por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que el correspondía como empleador.

La demandante deberá probar las cotizaciones que realizó al sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le concernía como trabajadora. (negrilla y subraya fuera de texto) Al analizar los aspectos que conformaron el disenso de la entidad demandada, se advierte, tal como lo señaló la primera instancia de esta acción que recayeron en que: i) no se demostró la existencia de la relación laboral, ii) se desconoció la cosa juzgada, dado que mediante auto del 22 de octubre de 2020 el juzgado sustanciador rechazó por caducidad varias pretensiones, entre ellas el reconocimiento y pago de cesantías, intereses de las cesantías, vacaciones, prima de servicios, indemnización por despido injusto, indemnización moratoria; y (iii) se configuró el fenómeno prescriptivo.

De conformidad con lo anterior, al resolver los cargos de la apelación, la autoridad accionada, llegó a las siguientes conclusiones: A partir del análisis integral de los argumentos expuestos en el recurso de apelación formulado por la entidad demandada, la Sala concluye que no le asiste razón en cuanto a la negación del vínculo laboral, toda vez que las pruebas obrantes en el expediente permiten establecer con claridad que la señora Nidia Mendoza Montoya prestó sus servicios personales en condiciones materiales de subordinación, continuidad y dependencia, configurándose así una auténtica relación laboral con la Red de Salud del Oriente E.S.E., durante el período comprendido entre el 23 de abril de 2007 y el 31 de agosto de 2016.

En cuanto al segundo cargo, encuentra la Sala que le asiste razón a la parte apelante, por cuanto el fallo de primera instancia incurrió en un error al desconocer los efectos vinculantes de una decisión judicial en firme, mediante la cual ya se habían rechazado, por caducidad, un conjunto de pretensiones relativas al reconocimiento y pago de prestaciones sociales.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, no le asiste razón a la parte apelante respecto del tercer argumento relacionado con la prescripción extintiva, habida cuenta de que dicha figura no resulta aplicable a los aportes al Sistema General de Pensiones, por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, directamente vinculadas a la garantía del derecho fundamental a la seguridad social.

En consecuencia, tales obligaciones son imprescriptibles, conforme a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado. Por las razones expuestas, la sentencia apelada será revocada parcialmente, precisando que los efectos de la decisión se restringen exclusivamente al reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre las partes y a las consecuencias jurídicas derivadas de dicho vínculo en materia de seguridad social en pensiones.

Tal y como lo indicó el a quo, corresponde a la entidad calcular los aportes al Sistema General de Pensiones con base en el tiempo efectivamente laborado por la actora y los honorarios percibidos durante dicho período, debidamente indexados mes a mes, con el fin de establecer el ingreso base de cotización (IBC). Si se evidencian diferencias entre los aportes realizados como contratista y los que debieron efectuarse bajo una relación laboral, la entidad deberá cubrir el valor faltante en el porcentaje que le corresponde como verdadera empleadora.

A su vez, la actora deberá acreditar las cotizaciones efectuadas durante la relación contractual, y asumir, en su caso, el porcentaje correspondiente como trabajadora, conforme al régimen legal vigente en cada uno de los periodos involucrados. Por último, en cuanto a la condena en costas se tiene que el artículo 188 del CPACA pareciera en principio que hubiera dispuesto un criterio netamente objetivo, por cuanto en contraste con el artículo 171 del CCA, norma que disponía que éstas se causarían “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes”, ahora establece que “Salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (actual CGP), lo cual se entiende como que debe hacerse un ejercicio valorativo donde se observen “ (…) la existencia de pruebas en el proceso sobre la acusación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez ponderará tales circunstancias y se pronunciará sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada.” En armonía con lo anterior, de la orden dictada en la segunda instancia no se advierte que la variación de lo decidió por la primera instancia haya recaído sobre la base de liquidación de las prestaciones, pues se ordenó:

PRIMERO. REVOCAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2024, aclarada mediante auto del 16 de diciembre del mismo año, por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, en cuanto reconoció prestaciones sociales respecto de las cuales ya había operado el rechazo por caducidad del medio de control, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, en cuanto declaró la existencia de una relación laboral entre la señora Nidia Mendoza Montoya y la Red de Salud del Oriente E.S.E., por el período comprendido entre el 23 de abril de 2007 y el 31 de agosto de 2016, y reconoció sus efectos exclusivamente en materia de seguridad social en pensiones.

TERCERO. ORDENAR a la Red de Salud del Oriente E.S.E. que realice los aportes al Sistema General de Pensiones por el período anteriormente señalado, tomando como base los honorarios efectivamente percibidos por la demandante, debidamente indexados mes a mes, y liquidando el ingreso base de cotización (IBC). La entidad deberá cubrir únicamente el porcentaje que le correspondía como empleadora.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO. DISPONER que la demandante acredite los aportes que efectuó durante sus vínculos contractuales. En caso de que no los hubiere realizado o existan diferencias a su cargo, deberá cancelar o completar el porcentaje correspondiente como trabajadora, conforme al régimen legal aplicable en cada periodo.

Lo expuesto evidencia que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca encontró demostrada la relación laboral, pero en efecto concedió la razón a la apelante en cuanto no había lugar a conceder emolumentos diferentes a los aportes para pensión, sin que se observe orden o motivación que modificara lo decidido por el a quo frente a la base de liquidación sobre los honorarios pactados, pues no fue un asunto que fuera debatido por la parte demandante, a quien claramente le asistía el deber de cuestionar esta decisión de la primera instancia, en los precisos términos que ahora invoca en la acción de tutela.

En consecuencia, es claro que el demandante contaba con el recurso de apelación para solicitar que el ad quem modificara la orden de liquidar las prestaciones con base en los salarios efectivamente percibidos y con los honorarios como se dispuso. Incluso, la accionante contaba con la herramienta procesal de la apelación adhesiva;1 sin embargo, tampoco la utilizó. Ahora bien, no se desconoce que, al momento de solicitar la aclaración del fallo de segunda instancia, la accionante intentó discutir esta orden; sin embargo, como explicó el tribunal accionado en el auto de 4 de febrero de 2026, esta no era la oportunidad procesal pertinente para discutir esa razón de disenso y, en tal medida, no se considera superado el requisito de subsidiariedad en la medida que éste exige que las partes hayan agotado todos los medios a su disposición para controvertir las decisiones judiciales en las oportunidades procesales pertinentes.

De lo expuesto, la Sala encuentra que de la orden dictada en primera instancia se extrae con claridad que la liquidación de las prestaciones (entre las cuales se encuentra la pensión) se debía hacer con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, lo que significa que, si no se hubiera apelado la sentencia por la entidad demandada, al momento de cumplir la condena, necesariamente tendrían que haberse tenido como base los honorarios y no los salarios que regularmente devengaba un higienista de la Red de Salud del Oriente E.S.E. En igual sentido, del numeral cuarto de la providencia de primera instancia se extrae que, para liquidar los aportes a pensión, era necesario tener en cuenta los honorarios pactados y las prestaciones a reconocer, lo que deja ver sin lugar a duda que la base de liquidación de los emolumentos que fueran a pagarse debía ser los honorarios y no el salario que devengaba un higienista de la ESE demandada. 1 Artículo 322 del CGP Parágrafo “La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable.

El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo.” Radicado: 11001-03-15-000-2026-01245-01 Demandante: Nidia Mendoza Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, no resulta acertado el argumento del impugnante según el cual la sentencia de primera instancia no fue desfavorable a sus intereses, pues la orden no solo es diáfana en señalar que la base de liquidación son los honorarios pactados, sino que es contraria a lo que ahora pretende sea analizado y concedido con la acción de tutela, esto es, que al momento de liquidar las prestaciones, específicamente los aportes a pensión, se tenga en cuenta el salario que devengaba un higienista de la entidad.

Así las cosas, como quiera que la demandante no agotó el recurso de apelación de manera directa ni adhesiva, la Sala constata que la acción de tutela interpuesta por la accionante resulta improcedente ante el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por lo que se confirmará la providencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1.Confirmar la sentencia dictada el 24 de marzo de 2026, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador