CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00763-01 (70.464) Ejecutante: MUNICIPIO DE SANTA FE DE ANTIOQUIA1 Ejecutado: ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL NORTE ANTIOQUEÑO2 Referencia: EJECUTIVO Temas: LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Concepto / TÍTULO EJECUTIVO – Debe contener obligaciones claras, expresas y exigibles / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL – Constituye título ejecutivo, en la medida que no se formule salvedad alguna – Solo son objeto de ejecución los aspectos frente a los que existió consenso – Al juez le asiste el deber de verificar los conceptos que fueron reconocidos expresamente por las partes, así como aquellos frente a los cuales se manifestó desacuerdo.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 31 de julio de 2023, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia repuso la providencia por medio de la cual se libró mandamiento de pago en el asunto de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO 1. La parte actora pretende la ejecución del Acta de Liquidación Bilateral del 18 de septiembre de 2017 del Contrato 079 de 2014, porque, en su criterio, dicho documento contiene una obligación dineraria clara, expresa y exigible a cargo de la contratista y a favor de la entidad territorial contratante.

ANTECEDENTES Demanda y trámite 2. El 5 de julio de 20223, el municipio de Santa Fe de Antioquia (Antioquia), interpuso demanda ejecutiva contra la Asociación de Municipios del Norte Antioqueño -en adelante Amunorte-, con el fin de que se librara mandamiento de pago por $3.196’787.406 correspondientes al valor liquidado en el Acta de Liquidación Bilateral del 18 de septiembre de 2017 del Contrato 079 de 2014, junto con los intereses pertinentes. 1 Nombre tomado de forma literal de la página web oficial del referido Municipio, disponible en el siguiente enlace: https://www.santafedeantioquia-antioquia.gov.co/. 2 Nombre tomado de forma literal del certificado de proponentes que obra en los folios 52 a 1034 del cuaderno digital 1, el cual obra en el índice 2 del Samai del Consejo de Estado. 3 Folios 1 a 5 del cuaderno digital 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 2 3. Mediante auto del 20 de febrero de 20234, el Tribunal Administrativo de Antioquia libró mandamiento de pago5 en los siguientes términos6 (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “PRIMERO. LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO a favor del MUNICIPIO DE SANTA FE DE ANTIOQUIA, en contra de la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIO DEL NORTE ANTIOQUEÑO – AMUNORTE, para que pague las siguientes sumas: 1. $ 3.196’787.406, en virtud de lo acordado en el acta de liquidación del 18 de septiembre del año 2017. 2.

Intereses moratorios sobre el valor adeudado a la tasa máxima legal, desde el 18 septiembre del año 2017 y hasta que se realice el pago efectivo de la obligación. Los cuales se liquidarán en los términos y forma determinada en el inciso segundo del numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993 (…)” (se destaca). 4. Amunorte interpuso recurso de reposición contra la anterior determinación, para lo cual sostuvo que, al suscribir el Acta de Liquidación Bilateral del 18 de septiembre de 2017, manifestó salvedades sobre la liquidación presentada por la entidad contratante, de ahí que el título objeto de recaudo no contiene una obligación clara, expresa y exigible.

Decisión apelada 5. Mediante auto del 31 de julio de 20237, el Tribunal Administrativo de Antioquia dispuso: (i) reponer el proveído del 20 de febrero de ese mismo año; (ii) como consecuencia, negar el mandamiento de pago solicitado por el Municipio actor; (iii) levantar las medidas cautelares ordenadas en dicha providencia, y (iv) oficiar a las entidades bancarias correspondientes con el propósito de informarles lo decidido. 5.1.

De manera previa, el referido Tribunal explicó que, de conformidad con jurisprudencia del Consejo de Estado, la actuación de las partes durante la etapa de liquidación del contrato debe guiarse por el principio de la buena fe objetiva, lo cual implica que en dicho estadio se manifieste a la contraparte, de forma clara y expresa, todas aquellas inconformidades que se tengan respecto del finiquito total que se propone. 5.2.

En ese sentido, el a quo precisó que la pretensión ejecutiva es el mecanismo procesal idóneo frente a las obligaciones que fueron reconocidas de común acuerdo por los sujetos negociales, en cuanto solo estas pueden considerarse claras, expresas y exigibles. En contraste, respecto de los aspectos en los que no hubo 4 Previamente, a través de providencia del 1° de agosto de 2022, el Tribunal a quo remitió el expediente a la contadora de dicha corporación para que elaborara la respectiva liquidación. Índice 5 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 5 Mediante auto separado del 20 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó el embargo y retención de los dineros que la ejecutada tuviera en diversas entidades bancarias, por lo que ordenó librar los oficios pertinentes.

Índice 11 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 6 Providencia que obra en el índice 9 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 7 Proveído que consta en el índice 27 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 3 consenso, a la parte interesada le corresponde perseguir su cumplimiento judicial mediante proceso ordinario, escenario en el que el juez establecerá si realmente el negocio jurídico fue ejecutado, así como los montos adeudados. 5.3.

La primera instancia indicó que, si bien el acta del 18 de septiembre de 2017 fue firmada por ambas partes, no es menos cierto que Amunorte expuso salvedades frente a la liquidación presentada por el Municipio actor, de ahí que en el sub examine no existen obligaciones claras, expresas y exigibles. En consecuencia, lo que le correspondía a la ejecutante era promover el respectivo litigio declarativo para que allí se estableciera si realmente la ejecutada adeudaba el monto señalado en la demanda de la referencia. Recurso de apelación 6.

El municipio de Santa Fe de Antioquia interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión8, para lo cual sostuvo que el Acta de Liquidación Bilateral del 18 de septiembre de 2017 es un título ejecutivo, porque, entre otras circunstancias, quedó consignado que Amunorte le adeudaba $3.196’787.406, determinación que no fue cuestionada en sede judicial, por lo que, si bien se manifestaron algunas salvedades, las mismas se extinguieron al suscribir la referida acta9.

CONSIDERACIONES Alcance de la apelación10 7. El a quo concluyó que el acta de liquidación objeto de recaudo no constituye título ejecutivo alguno, en cuanto la parte ejecutada manifestó salvedades al momento de suscribir dicho documento. En criterio de la parte demandante, la citada acta presta mérito ejecutivo y, en todo caso, su contenido no fue cuestionado en sede judicial por la accionada y las salvedades se extinguieron al firmar la respectiva acta. 8.

De conformidad con los cargos de apelación de la parte actora, le corresponde a la Sala establecer si el acta de liquidación sobre la cual se fundó la demanda de la referencia constituye o no título ejecutivo que amerite librar mandamiento de pago en el presente caso. Decisión del cargo de apelación 9. A continuación, la Subsección decidirá el cargo de apelación formulado por la parte demandante bajo el siguiente hilo argumentativo.

En primer lugar, se presentarán algunas consideraciones generales sobre el proceso ejecutivo y el mérito que prestan las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales. En segundo lugar, se determinará si las salvedades manifestadas en el acta de 8 Memorial que obra en el índice 29 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 9 A través de proveído del 29 de agosto de 2023, la primera instancia concedió el recurso de apelación interpuesto.

Índice 30 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 10 Al sub júdice, por tratarse de una demanda ejecutiva presentada el 5 de julio de 2022 y de una apelación del 9 de agosto de 2023, le resultan aplicables las normas procesales contenidas en la Ley 1437 de 2011, junto con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 2021.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 4 liquidación objeto de recaudo en el sub lite impiden concluir que tal documento constituye título ejecutivo. Finalmente, se resolverá si el auto censurado debe confirmarse o, por el contrario, al Tribunal le correspondía librar mandamiento de pago.

Generalidades del proceso ejecutivo y el mérito ejecutivo que prestan las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales 10. El proceso ejecutivo es el mecanismo judicial idóneo para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor. En ese sentido, esta pretensión es el instrumento procesal que el ordenamiento jurídico prevé para que, mediante la ejecución forzada, el acreedor haga valer los derechos que consten en documentos denominados títulos ejecutivos. 11.

Esta Subsección11, en concordancia con el artículo 42212 del CGP, ha señalado que los títulos objeto de recaudo, al margen de si son simples13 o complejos14, deben reunir los siguientes requisitos: (i) los documentos en los que consta la obligación deben ser auténticos y emanar, entre otras, del deudor o de su causante, verbigracia, una decisión condenatoria proferida por un juez o un tribunal u otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva y (ii) las obligaciones a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante deben ser claras, expresas y exigibles. 12.

Además, esta Corporación15 ha destacado que todos los documentos que constituyan título ejecutivo deben ser aportados en original o en copia auténtica, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 215 del CPACA16, disposición normativa que establece que la valoración de copias simples no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley. 11 Al respecto, se pueden consultar los siguientes autos dictados por esta Subsección: (i) el del 19 de marzo de 2021, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 66.285;

(ii) el del 20 de noviembre de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 66.172, y (iii) el del 3 de julio de 2020, C.P: María Adriana Marín, exp: 65.561. 12 A cuyo tenor: “Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. 13 Se refiere a aquellos títulos ejecutivos compuestos por un solo documento, verbigracia, los títulos valores. 14 Bajo ese escenario, el título objeto de ejecución lo constituyen una pluralidad de documentos, como, por ejemplo, el contrato estatal y las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, el reconocimiento del deudor respecto del precio pendiente de pago, etc. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 18 de mayo de 2017, C.P. Danilo Rojas Betancourth, exp: 53.240. 16 “Artículo 215.

Valor probatorio de las copias. Se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tendrán el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas, para cuyo efecto seguirá el trámite dispuesto en el Código de Procedimiento Civil. La regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley” (el inciso primero de la norma citada fue derogado por el artículo 626 del CGP).

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 5 13. Por otra parte, vale la pena precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la liquidación bilateral de los contratos celebrados por la Administración Pública se configura como un acto jurídico destinado a que las partes verifiquen el cumplimiento del objeto contractual y evaluar el estado de ejecución de las correspondientes obligaciones.

Este trámite, comúnmente llevado a cabo al término del contrato, implica un corte de cuentas con el propósito de: (i) determinar la existencia de obligaciones pendientes; (ii) analizar los saldos a favor y en contra, y (iii) alcanzar un acuerdo que asegure la conformidad y liberación de las partes involucradas17. 14. Esta Corporación ha sostenido que la liquidación bilateral significa un cruce de cuentas que realizan las partes y en ella se consignan los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que lleguen, para poner fin a las divergencias presentadas durante la ejecución, finalizar el negocio jurídico y declararse a paz y salvo18, por lo que no es posible que lo consignado en la respectiva acta sea objeto de discusión en sede judicial.

Sin embargo, en aquellos casos en los que, de forma clara y expresa, las partes hubiesen formulado salvedades, dichas manifestaciones solo podrán ser discutidas en un proceso ordinario de conocimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo19. 15. En efecto, de conformidad con el numeral 3° del artículo 297 del CPACA, el acta de liquidación bilateral o por mutuo acuerdo del contrato constituye título ejecutivo, siempre y cuando cumpla con las características de claridad, expresión y exigibilidad.

En consecuencia, el acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido es válida, “porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla”20. 16. En suma, en cuanto en la etapa de liquidación bilateral se define, entre otros aspectos, el estado económico del negocio jurídico, así como el balance final de las obligaciones, las partes deben atenerse a lo resuelto y consignado en la respectiva acta.

En contraste, cuando se plantean inconformidades, al operador judicial le asiste el deber de verificar caso a caso si el respectivo reparo perjudica la claridad, expresividad o exigibilidad del acta de liquidación objeto de recaudo, dado que la manifestación de alguna inconformidad no afecta per se la totalidad de los requisitos del título ejecutivo o, puede que incluso aún sin salvedades, no exista obligación alguna que sea pasible de ejecución. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de noviembre de 2021, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 56.023. 18 De conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, a cuyo tenor: “Artículo 60.

De Su Ocurrencia y Contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo (…)”. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 30 de agosto de 2022, C.P: María Adriana Marín, exp: 67.633. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, C.P: Ruth Stella Correa Palacios, exp: 32.666.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 6 17. En el sub examine la Sala advierte que las salvedades manifestadas por la ejecutada en la respectiva acta intento de recaudo afectan el parámetro relacionado con la existencia de la obligación, como se explicará en el siguiente acápite.

Determinación sobre el mérito ejecutivo del Acta de Liquidación Bilateral del 18 de septiembre de 2017 18. Como se explicó, el Tribunal Administrativo de Antioquia sostuvo que, si bien el Acta de Liquidación Bilateral del 18 de septiembre de 2017 del Contrato 079 de 2014 fue firmada por ambas partes, no es menos cierto que Amunorte expuso salvedades sobre el balance financiero que presentó el Municipio.

A juicio del Tribunal, la ejecutada dejó clara su inconformidad y no aceptación respecto de la liquidación propuesta, por ende, en el sub examine no existen obligaciones claras, expresas y exigibles. 19. Además, el a quo señaló que, de la lectura integral del acta, era posible concluir que la parte accionada no reconoció expresamente deuda alguna, por lo que a la ejecutante le correspondía promover la pretensión de controversias contractuales, con el fin de que, en ese litigio, se estudiara si Amunorte adeudaba el monto señalado en la demanda de la referencia. 20.

El Municipio de Santa Fe de Antioquia apeló la anterior determinación al considerar que en la mencionada Acta de Liquidación Bilateral quedó consignado que Amunorte le adeudaba $3.196’787.406. A su juicio, comoquiera que la ejecutada no ha controvertido tal determinación en sede judicial, el referido documento presta mérito ejecutivo. 21.

Aunado a ello, en lo relacionado con las salvedades expuestas por la contratista, la parte actora señaló que dichas manifestaciones se extinguieron cuando ambas partes suscribieron de común acuerdo el acta de liquidación, dado que, a través de tal documento, se materializó la voluntad de los sujetos negociales. 22. Al revisar el expediente digital, la Sala observa que el 17 de febrero de 2014, el municipio de Santa Fe de Antioquia y Amunorte suscribieron el Contrato de Obra Pública 7921.

En la cláusula 17 del citado negocio jurídico se pactó que la liquidación se realizaría “de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Si el contratista no se presentare a la liquidación o las partes no llegaran a un acuerdo sobre el contenido de la misma, se tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A. (…)” (se destaca). 23.

El 18 de septiembre de 2017, las partes suscribieron el acta de liquidación del mencionado contrato de obra pública, oportunidad en la que el municipio de Santa Fe de Antioquia determinó que el valor total del negocio jurídico era $13.139’475.352. En ese orden de ideas, la ejecutante explicó que el valor pagado fue $12.476’052.827 y el monto ejecutado ascendía a $9.840’687.798 equivalente 21 Negocio jurídico cuyo objeto era la “construcción de 618 viviendas nuevas rurales en sitio propio- en todo el Departamento-Occidente-Sector 2 Cauca Medio-Santa Fe de Antioquia”, por valor de $13.139´475.352.

Folios 22 a 25 del cuaderno digital 1. Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 7 al 73% de ejecución y, por ende, el saldo que el contratista debía devolver a la referida entidad equivalía a $3.196’787.406. 24.

La Subsección advierte que, en la mencionada acta, Amunorte manifestó no estar de acuerdo con la liquidación presentada por el Municipio demandante, así (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Paso seguido se le concede el uso de la palabra al contratista para que manifieste lo que a bien tenga sobre la liquidación presentada por el municipio.

Al efecto la parte contratista a través de su apoderado en apoyo del ingeniero de obra de AMUNORTE encargado que no comparte y de conformidad con el análisis del contratista ha realizado la presente liquidación ello a toda vez que estos difieren sustancialmente del balance financiero que presenta la entidad en la presente acta, siendo de apreciación que la misma interventoría en informe #17 del mes de abril 2017 en cual en ningún momento la entidad toma en consideración reconoce que la ejecución financiera del contrato a precio unitario a la fecha de dicho informe es el 97,7% es decir que ha dicha fecha y de conformidad se constata por la interventoría el valor ejecutado del contrato asciende para dicho momento a la suma de $12.837.418.904 valor que difiere sustancialmente al que afirma la entidad.

Por tanto y atendiendo el informe referido por el contrario la entidad en principio adeuda a AMUNORTE la suma de $ 361’214.591,9 valor que igualmente por parte de AMUNORTE no está de conformidad con la solicitud de liquidación balance de las obras ejecutadas presentado el 08 de mayo de 2017 por parte de AMONORTE en el cual se presenta balance de obra y ejecución en el cual a la fecha del mismo se adeudaba a AMONURTE adicional al valor del contrato la suma de $400’829.905 por la zonas ejecutadas a dicho momento y que representaban un 103.4% del presupuesto del contrato de los cuales la interventoría solamente reconoció el 97,7 referido y más aún en el informe referido recomienda a la entidad municipal evaluar a fondo las demás reclamación que no fue reconocidas por la interventoría observación y petición que a la fecha no ha tenido eco y por el contrario sorpresivamente se declara el incumplimiento del contrato y más aun desconociendo el informe #17 manifiesta que su ejecución esta solo al 75% en su momento de su terminación y al día de hoy 2% menos es decir 73% lo cual genera duda y objetividad de la liquidación presentada pues es imposible que al momento de la declaración del contrato este estuviera en un 75% y hoy se redujera a un 73% más cuando se presenta el balance a precio global a lo anterior hay que tener en consideración que el contrato se celebró a precios unitarios y no por unidad de vivienda por tanto no es factible proceder a una liquidación en la cual se haga un balance por unidad de vivienda y no por obra unitaria ejecutada como se estableció en el contrato y como se generaron las actividades a desarrollar es decir en ningún momento se contrató a AMUNORTE y se acordó contractualmente que las obras serían canceladas y reconocida por unidad de vivienda, por el contrario y así reposa en el pliego de condiciones y demás documentos contractuales las obras se pagaban por cantidad de obra ejecutada por parte del contratista.

Llama también la atención por parte de la entidad que ésta en ningún momento en la presente liquidación está haciendo referencia a las obras extras y adicionales que fueron autorizadas y reconocida en su momento y que Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 8 sorpresivamente están siendo desconocidas, las cuales son de gran importancia y representan una gran incidencia en los valores contractuales y que del mismo inicio del contrato se autorizaron por parte de la interventoría y se ejecutaron como era obligación y deber por parte del contratista, prueba de ello reposa en todas las actas de obra que se suscribieron a lo largo del contrato.

(…) La parte contratista firma la presente acta con las salvedades antes expuestas dejando claro nuevamente su inconformidad y no aceptación de la liquidación presentada por la entidad (…)”22 (se destaca). 25. Como se explicó, si bien el acta de liquidación del contrato estatal presta mérito ejecutivo, no es menos cierto que para que dicho acuerdo de voluntades surta efecto y cree obligaciones para las partes debe existir consenso respecto de lo establecido en dicho documento.

En consecuencia, es necesario que quien resultó siendo deudor, reconozca expresamente tal condición frente al que resultó siendo acreedor, si no se presenta esta situación, no es posible afirmar que en el acta de liquidación se estableció una obligación clara, expresa y exigible pasible de ejecución. Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha determinado lo siguiente: “No obstante lo anterior, para que este acuerdo de voluntades fuese efectivo - acta de liquidación de mutuo acuerdo No. 4- y crease obligaciones para las partes, debería existir un acuerdo, es decir, que quien resultó siendo deudor, reconozca tales condiciones frente al que resultó acreedor, sino se presenta esta situación, no es posible afirmar que en el acta de liquidación se haya establecido una obligación clara, expresa y exigible, que pueda ser ejecutada por el segundo. (…) Se reitera, en el caso concreto no se advierte que en el acta de liquidación se establezca una obligación clara, expresa y exigible, que obligue a librar un mandamiento de pago (…) como quiera que sobre el monto que reclama el contratante no hubo acuerdo” 23 (se destaca). 26.

En el sub lite la Sala precisa que, a pesar de que en el Acta de Liquidación Bilateral del 18 de septiembre de 2017 el municipio de Santa Fe de Antioquia designó como deudor a Amunorte, lo cierto es que tal condición no fue aceptada por la parte ejecutada. En efecto, el referido municipio señaló que existía un saldo a su favor por $3.196’787.406, suma que la contratista debía regresarle; sin embargo, dicha determinación fue objeto de salvedades por las razones que se exponen a continuación. 27.

En primer lugar, Amunorte consideró que, de conformidad con el Informe de Interventoría No. 17, para abril de 2017 la ejecución financiera del contrato ascendía a $12.837’418.904 equivalentes al 97,7% de este, de ahí que, en principio, el municipio le adeudaba la suma de $361’214.591,9. En todo caso, la ejecutada manifestó que tampoco estaba de acuerdo con el referido informe, toda vez que no era coherente con el balance de obras ejecutadas presentado el 8 de mayo de esa 22 Folios 33 a 35 del cuaderno digital 1. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 12 de agosto de 2014, C.P: Enrique Gil Botero, exp: 50.351.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 9 misma anualidad, según el cual, realmente la deuda a favor de la contratista ascendía a $400’829.905 y la ejecución financiera fue del $103.4%. 28.

En segundo lugar, la parte accionada expuso que en el mencionado informe de interventoría se indicó que la ejecución material de la obra era del 75%, pero “sorpresivamente” el municipio actor señaló, en el acta de liquidación, que dicho porcentaje correspondía al 73%, lo cual, a su juicio, evidenciaba irregularidades en los criterios que se implementaron para calificar el avance del proyecto. 29.

En tercer lugar, Amunorte adujo que el municipio de Santa Fe de Antioquia erró al presentar la liquidación a precio global, toda vez que en el contrato se pactó que dicho cálculo se adelantaría con base en precios unitarios y no por unidad de vivienda y, en todo caso, se omitieron las obras adicionales que fueron autorizadas y reconocidas por la Administración. 30.

En consecuencia, las circunstancias descritas llevaron a que la contratista firmara el acta bilateral de liquidación dejando clara “su inconformidad y no aceptación de la liquidación presentada por la entidad” (se destaca). Al descender a los elementos esenciales de cualquier obligación, resulta oportuno recordar que el consentimiento24 es fundamental para que se predique la validez de una obligación25, siendo necesaria la manifestación de voluntad de las partes para ello. 31.

En esa medida, Amunorte no reconoció la condición de deudor, es decir, el elemento volitivo no se configuró en el presente caso, pues la contratista señaló expresamente que no estaba de acuerdo con la liquidación presentada por el Municipio contratante y especificó los motivos por los cuales, en su criterio, dicha operación no fue correcta. 32.

En criterio de la Subsección, el argumento de la parte recurrente, según el cual, las salvedades expuestas por la contratista se extinguieron con la suscripción del acta, carece de vocación de prosperidad. Lo expuesto, porque, de conformidad con el inciso cuarto del artículo 11 de la Ley 1150 de 200726, dicha etapa era la idónea para que Amunorte manifestara los reparos que considerara pertinentes27. 24 De conformidad con el artículo 1494 del Código Civil, a cuyo tenor: “Artículo 1494.

Fuente de las obligaciones. Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia” (se destaca). 25 Según el artículo 1501 del Código Civil. 26 A cuyo tenor: “Artículo 11.

Del plazo para la liquidación de los contratos. (…) Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo” (se destaca). 27 Sobre la procedencia de las salvedades al momento de liquidar de común acuerdo el contrato estatal, se puede consultar la sentencia dictada por esta Subsección el 4 de junio de 2024, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 66.413.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 10 33. Así las cosas, la suscripción del acta con salvedades no significa que la contraparte reconozca la calidad de deudor, por el contrario, es el ejercicio del derecho que le asiste a los contratistas en esa fase contractual28. 34.

En lo relacionado con el supuesto reconocimiento de la ejecutada como deudora de la entidad accionante, la Sala reitera que, si bien en el Acta de Liquidación Bilateral se indicó que Amunorte le adeudaba al municipio de Santa Fe de Antioquia $3.196’787.406, lo cierto es que la parte demandada expuso las razones por las cuales consideraba que dicho cálculo fue erróneo y, en consecuencia, no existió consenso sobre la mencionada prestación. 35.

En suma, la Subsección confirmará el auto apelado, porque en el sub examine no es posible concluir que del Acta de Liquidación Bilateral del 18 de septiembre de 2017 se estableció una obligación clara, expresa y exigible por la cual debiera librarse mandamiento de pago contra Amunorte y a favor del municipio de Santa Fe de Antioquia, toda vez que, se insiste, respecto del monto reclamado por la entidad contratante no existió acuerdo, de ahí que, ante la ausencia absoluta del elemento volitivo, no surgió negocio jurídico alguno que preste mérito ejecutivo.

Costas 36. Como el recurso de apelación interpuesto por la parte actora se resolvió de manera desfavorable, la Subsección29 condenará en costas a la ejecutante30 para 28 En un caso similar en el que la parte demandante pretendía ejecutar aspectos que fueron objeto de salvedades en el acta de liquidación bilateral, esta Subsección consideró lo siguiente.

“Las diferencias entre los valores correspondientes a los saldos a favor de la ejecutante, introducidas en el acta de liquidación y, en especial, las salvedades y la respuesta a la misma, no permiten a la Sala establecer de manera inequívoca que el monto de la obligación a ejecutar sea por la suma de $1.458.780.137, dado que los documentos enunciados dan lugar a concluir que el deudor reconoce una suma diferente a la que pretende el acreedor hacer efectiva por este medio procesal.

En consecuencia, no es posible establecer la existencia de una obligación expresa ni exigible en los términos establecidos en el artículo 422 del Código General del Proceso, ello en atención a que el acta de liquidación no se reconoce de manera diáfana y fácilmente inteligible la suma que se solicita en el mandamiento de pago; por el contrario, el título da cuenta de notorias diferencias respecto del monto de la obligación objeto del proceso que se evidencian en las salvedades realizadas por el contratista y la respuesta dada a estas por parte de la entidad” (se destaca).

Auto del 30 de agosto de 2022, C.P: María Adriana Marín, exp: 67.633. 29 En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que, si bien en el CPACA se reguló lo referente a las costas, lo cierto es que en el referido estatuto procesal solo se estableció la procedencia de dicha condena respecto de algunas providencias, sin incluir lo relacionado con la apelación de autos, lo cual no debe comprenderse como una laguna normativa, por el contrario, la intención del legislador fue la de regular tácitamente ese punto, en el sentido de no incluirlo en las decisiones en las que procede la condena en costas.

Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por remitirse al CGP para establecer la procedencia de las costas en materia de apelación de autos, en virtud de la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 30 De acuerdo con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del CGP, a cuyo tenor: Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. (…)3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda (…)” (se destaca). Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 11 lo cual fija por concepto de agencias en derecho 1/2 smmlv31, que el municipio de Santa Fe de Antioquia (recurrente) pagará a la Asociación de Municipios del Norte Antioqueño32. 37.

La liquidación de las costas la efectuará la primera instancia, de manera concentrada en la secretaría del Tribunal de origen, según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 31 de julio de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia repuso la providencia por medio de la cual se libró mandamiento de pago en el asunto de la referencia, según la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia del recurso de apelación contra el auto del 31 de julio de 2023, a la parte ejecutante, a favor de la Asociación de Municipios del Norte Antioqueño, para lo cual las agencias en derecho de la segunda instancia se fijan en la suma de medio (1/2) smmlv a cargo del municipio de Santa Fe de Antioquia y a favor de la Asociación de Municipios del Norte Antioqueño. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 31 Según las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 10554 de 2016, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o por la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales. 32 Parte que fue representada por su respectivo apoderado, el cual tuvo a su cargo las funciones de vigilancia del proceso en esta instancia. La Sala ha considerado como criterio para fijar las agencias en derecho, lo referente a las labores de vigilancia del proceso inherentes al trámite de una instancia adicional.

Sobre este tema se pueden consultar las siguientes sentencias dictadas por esta Subsección: (i) la del 21 de noviembre de 2022, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 68.941, y (ii) la del 17 de junio de 2022, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 67.618, entre otras. Radicación: 05001-23-33-000-2022-00763-01 No. Interno: 70.464 Ejecutante: Municipio de Santa Fe de Antioquia Ejecutado: Asociación de Municipios del Norte Antioqueño Referencia: Ejecutivo 12 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF