Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 44001 23 40 000 2017 00182 01 (1305-2022) Demandante: Nancy Abadesa Brito Cataño Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación docente bajo la modalidad de Educación Misional Contratada.

Vinculación docente de carácter nacional. Decisión: Se confirma sentencia de primera instancia porque la demandante no probó vinculación docente del nivel territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 ni 20 años de servicios en esta misma condición La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 14 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La demandante interpuso el medio de control de la referencia con el objetivo de que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 15949 del 24 de junio de 2002, 09558 del 26 de mayo de 2003, 01006 del 10 de febrero de 2004, 38259 del 3 de agosto de 2006 y el Auto ADP 003404 del 10 de mayo de 2017, mediante las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la parte demandada a reconocer y pagarle dicha prestación periódica equivalente al 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus jurídico de pensionada, con efectividad a partir del 8 de octubre de 2001 y a la liquidación de los reajustes decretados en virtud de la Ley 71 de 1988. 3.

Asimismo, requirió que sobre las diferencias adeudadas le pague las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor conforme al Índice de Precios al Consumidor o al por mayor y que si no se da cumplimiento a la sentencia dentro del término establecido en el artículo 192 del CPACA, pague en favor de la demandante los intereses 1 En adelante UGPP. 2 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 000-2017-00182-00, folios 77 a 91. 2 Radicación: 44001 23 40 000 2017 00182 01 (1305-2022) Demandante: Nancy Abadesa Brito Cataño moratorios contados a partir de la ejecutoria del fallo conforme al artículo 195 ibidem.

Finalmente, pidió la condena en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 4. Como sustento de sus pretensiones, relató que se ha desempeñado como docente al servicio del Estado bajo la modalidad de educación contratada y con vinculación territorial por más de 20 años. Además, no ha sido objeto de sanciones por mala conducta en el ejercicio del cargo. 5.

Además, que a través de la Resolución 05697 del 20 de junio de 1977, el coordinador de educación contratada de la Prefectura Apostólica de Riohacha (Guajira) nombró a la demandante como docente para ejercer la labor en la Escuela Divina Pastora. 6. La demandante reseñó que el 1.° de enero de 1997 cumplió los 20 años de servicio y el 7 de octubre de 2001 reunió los 50 años de nacida y, en consecuencia, adquirió el estatus para acceder a la pensión gracia teniendo en cuenta que se vinculó como docente desde el 1.° de enero de 1977. 7.

Manifestó que el 25 de febrero de 2002 solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante las Resoluciones 15949 del 24 de junio de 2002, 09558 del 26 de mayo de 2003 y 01006 del 10 de febrero de 2004. Luego, reiteró la solicitud pensional, decidida a través de la Resolución 38259 del 3 de agosto de 2006 y mediante derecho de petición elevó una nueva solicitud, la que fuera negada a través del Auto ADP 003404 del 10 de mayo de 2017.

Contestación de la demanda 8. Colpensiones3 se opuso a las pretensiones al considerar que no puede reconocer y cancelar una pensión a quien nunca estuvo afiliada a la entidad ni recibió aportes que conlleven al reconocimiento, motivo por el cual no existe legitimación en la causa por pasiva. Por lo anterior, propuso las excepciones que tituló «integración del litisconsorcio necesario – secretaría de educación de Riohacha – UGPP», «falta de causa para demandar y cobro de lo no debido», «inexistencia de la obligación», «presunción de legalidad de los actos administrativos», «buena fe», «prescripción», «imposibilidad de costas y gastos del proceso» y «compensación». 9.

La UGPP4 manifestó su inconformidad respecto a las pretensiones planteadas en la demanda por cuanto los actos acusados gozan de legalidad al no asistirle razón a la demandante en la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia por tener tiempos de servicio de carácter nacional que no son aptos para acceder a la prestación pretendida.

Mencionó que la demandante fue contratada por la Prefectura Apostólica de Riohacha desde 1977 a 2016, es decir, no tiene el carácter de docente departamental, municipal ni nacionalizada, puesto que de las certificaciones y del acto de designación se advierte que emana del Ministerio de Educación Nacional y no puede ser computado para efectos de la pensión gracia. 3 Ibidem, folios 106 a 115. 4 Ibidem, folios 206 a 212.

Advierte la Sala que través del auto del 26 de marzo de 2019 (fl. 200 – 201) se ordenó tener a la UGPP como entidad demandada y dispuso la notificación personal de la demanda. 3 Radicación: 44001 23 40 000 2017 00182 01 (1305-2022) Demandante: Nancy Abadesa Brito Cataño 10. Propuso las excepciones que tituló «falta de requisitos pensionales o inexistencia de obligación» y «prescripción».

Audiencia inicial5 11. Durante la audiencia inicial llevada a cabo el 17 de octubre de 2019, el a quo fijó el litigio frente a la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Auto ADP 003404 del 10 de mayo de 2017, por medio del cual la UGPP negó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia en favor de la demandante.

Sentencia apelada6 12. El Tribunal Administrativo de La Guajira dictó sentencia el 14 de mayo de 2020, en la cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de Colpensiones y determinó que la actora no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 13. La decisión se basó en que la vinculación al servicio docente de la demandante, anterior al 31 de diciembre de 1980, fue de naturaleza nacional, por lo que a la luz del inciso 1.° del artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 no es dable el reconocimiento pensional dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia. Se destacó que la demandante se vinculó a partir del 20 de enero de 1977 como docente nacional en la Institución Educativa Divina Pastora en el municipio de Riohacha a través de la Resolución 002 de 1977 emanada del Ministerio de Educación Nacional, cargo que ocupó hasta la fecha de emisión del certificado, completando más de 39 años de servicio en el orden nacional. 14.

Encontró además que, si bien la demandante tuvo una vinculación como docente antes de 1980, laboró todo el tiempo mediante designación realizada por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que en aplicación a la ley no es procedente el reconocimiento pensional solicitado, al no acreditar los 20 años de servicio docentes del orden municipal, distrital, departamental o municipal o como nacionalizada.

Recurso de apelación7 15. La parte demandante interpuso recurso de apelación insistiendo en que la vinculación como docente se hizo bajo la modalidad de «educación contratada» a través del cual la Iglesia Católica asumió la educación en aquellos territorios de difícil acceso y en donde el Estado no hacía presencia, en desarrollo de los contratos celebrados por los vicarios según lo previsto en el artículo 13 del Concordato y a través de la coordinación educativa para cada una de las intendencias y comisarías existentes en ese entonces. 16.

Señaló que, en aplicación a la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018 emanada de la Sala Plena de esta Sección, la vinculación a partir del 20 de enero de 1977 obedeció al proceso de desconcentración de la educación, sin que 5 Ibidem, folios 232 a 239. 6 Ibidem, folios 350 a 364. 7 Ibidem, folios 366 a 375. 4 Radicación: 44001 23 40 000 2017 00182 01 (1305-2022) Demandante: Nancy Abadesa Brito Cataño pueda predicarse que, por este hecho, la vinculación de la demandante ostente la condición de nacional como en forma errada lo sostuvo el a quo. 17.

Reiteró que los nombramientos en la educación contratada posteriormente fueron avalados y ratificados por el Ministerio de Educación a través de la Oficina Especial de Coordinación para la Educación Contratada, señalando que no podían ser controlados por los territorios nacionales por carecer de secretarías de educación; en esencia, acusó que eran servicios netamente territoriales, pero el procedimiento de perfeccionamiento era respaldado por un funcionario del Ministerio de Educación Nacional. 18.

Bajo tales argumentos, sostuvo que se cumplen todos los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia deprecando la revocatoria de la sentencia de primera instancia. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 19. Mediante auto del 22 de septiembre de 20228 se admitió el recurso de apelación. A través de la providencia del 16 de marzo de 20239, se corrió traslado a las partes de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA. 20.

La demandante10 pidió revocar la decisión de primera instancia al quedar demostrado que laboró por más de 20 años al servicio de la educación territorial en la enseñanza primaria en las zonas de difícil acceso y rurales a través de la educación contratada en desarrollo de los contratos celebrados por los vicariatos de la iglesia católica.

Reiteró que los nombramientos bajo esta modalidad posteriormente fueron avalados y ratificados por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Oficina Especial de Coordinación para la Educación Contratada, es decir, eran servicios netamente territoriales. 21. Por su parte, la entidad demandada11 solicitó confirmar la sentencia debido a que las pruebas demuestran que la demandante no cumple los requisitos para acceder a la pensión gracia. Expresó que el tiempo laborado como docente entre el 20 de enero de 1977 y el 3 de agosto de 2016 corresponde a una vinculación de carácter nacional, lo que impide el reconocimiento de dicha prestación según las Leyes 91 de 1989 y 114 de 1913. 22.

Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 23. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente 8 Índice 6 de Samai. 9 Índice 12 de Samai. 10 Índice 16 de Samai. 11 Índice 19 de Samai. 5 Radicación: 44001 23 40 000 2017 00182 01 (1305-2022) Demandante: Nancy Abadesa Brito Cataño para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 24. En atención a los reparos concretos expuestos en el recurso de apelación, la Subsección analizará si el vínculo docente de la demandante, derivado del nombramiento realizado mediante la Resolución 002 del 1 de mayo de 197712 emitida por el Ordinario Competente para la Educación Contractual del Vicariato Apostólico de Riohacha, ratificado a través de la Resolución 5697 del 20 de junio de 1977 por el Ministerio de Educación Nacional, corresponde al orden nacional, territorial o nacionalizado. 25.

Este análisis tiene como finalidad determinar si se cumplió con el requisito de la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, condición necesaria para acceder a la pensión gracia. En caso de establecerse que la demandante se desempeñó como docente nacional, ello llevaría a la confirmación de la sentencia apelada ya que el aludido beneficio no está destinado a esa categoría de maestros oficiales.

Análisis del problema jurídico 26. En el expediente consta la Resolución 5697 del 20 de junio de 197713, por medio de la cual el ministro de Educación Nacional ratificó el contenido de la Resolución 002 del 1 de mayo de 1977 emitida por el Ordinario Competente para la Educación Contractual del Vicariato Apostólico de Riohacha, a través de la cual nombró a la demandante como profesora de la escuela Divina Pastora en el municipio de Riohacha (Guajira), cargo del cual tomó posesión el 16 de mayo de 197714 con retroactividad al 20 de enero de 1977, en virtud del contrato realizado con el Gobierno Nacional para la prestación del servicio de educación oficial en Riohacha. 27.

La Coordinación de Educación Contratada de la Diócesis de Riohacha expidió certificados laborales No. CA – 076 del 19 de diciembre de 200115 y LD 254 del 6 de octubre de 200616, por medio de las cuales hizo constar que la demandante presta sus servicios como «Docente Nacional, pagada con recursos del situado fiscal», nombrada para desempeñar el cargo de docente de tiempo completo en el nivel secundaria en la Institución Educativa Divina Pastora Sede A del municipio de Riohacha, posesionada el 16 de mayo de 1977, con retroactividad al 20 de enero de la misma anualidad y a la fecha de expedición de las constancias aún se encontraba vinculada. 28.

Asimismo, se observa copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 4 de agosto de 201617 por la Secretaría de Educación y Cultura del Distrito de Riohacha, en el que se detalla que la demandante fue nombrada 12 Con efectos a partir del 20 de enero de 1977. 13 Ver antecedentes administrativos, archivo CC 26964878.pdf, folios 188 a 190. 14 Ibidem, folio 147. 15 Ver antecedentes administrativos, archivo 5-Certificado de información laboral-Causante.PDF 16 Ver antecedentes administrativos, archivo CC 26964878.pdf, folio 151. 17 Ibidem, folios 208 a 210. 6 Radicación: 44001 23 40 000 2017 00182 01 (1305-2022) Demandante: Nancy Abadesa Brito Cataño docente de mediante la Resolución 002 del 1 de mayo de 1977, desempeñándose desde el 20 de enero de 1977 hasta la fecha de expedición del certificado. 29.

Según certificado expedido el 3 de agosto de 2016 por la Secretaría de Educación y Cultura del Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, la actora laboró como docente en la Institución Educativa Divina Pastora en la ciudad de Riohacha (Guajira), con tipo de vinculación «Nacional en propiedad»18. 30. Del análisis de los documentos previamente reseñados, se concluye que la vinculación iniciada mediante la Resolución 5697 del 20 de junio de 1977, a través de la cual se ratificó la designación realizada a través de la Resolución 002 del 1.° de mayo de 1977 por el Ordinario Competente para la Educación Contractual del Vicariato Apostólico de Riohacha, posee un carácter nacional debido a que esta se originó a partir de actividades docentes desarrolladas dentro del programa de Educación Misional Contratada. 31.

Esta interpretación ha sido reiteradamente sostenida por esta Subsección en diversas oportunidades19, fundamentándose en la Ley 39 de 190320, la cual estableció la Educación Misional Contratada como resultado del convenio celebrado entre el Estado y el Episcopado colombiano. El objetivo de dicho acuerdo era permitir que las actividades misionales y educativas de las comunidades religiosas llegaran a las zonas más apartadas del país, donde no existían docentes ni infraestructura adecuada21. 32.

Así pues, la jurisprudencia de esta Corporación ha consolidado el criterio de que los docentes vinculados a través de esta modalidad mantienen un vínculo de carácter nacional habida cuenta que los salarios y las prestaciones sociales del personal directivo, docente y administrativo, en virtud de los convenios suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, son responsabilidad de la Nación22. 33.

En lo que respecta a la pensión gracia, se ha sostenido jurisprudencialmente23 que no es procedente considerar que el servicio prestado por los docentes en instituciones administradas bajo la modalidad de Educación Misional Contratada posea el carácter de territorial, teniendo en cuenta el origen de la relación legal y reglamentaria y en la finalidad que persigue tanto la Nación como la Iglesia. 18 Ver antecedentes administrativos, archivo CC 26964878.pdf, folio 152 19 Al respecto, ver: i) sentencia del 4 de mayo de 2023, rad. 52001233300020160004901 (2859-2018), C.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 30 de noviembre de 2023, rad. 76001 23 33 000 2015 01484 01 (3342-2018); ii) sentencia del 8 de agosto de 2024, rad. 19001-23-33-000-2020-00019-01 (0511-2023), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; iii) sentencia del 27 de marzo de 2025, rad. 50001-23-33-000-2018-00336- 01 (5945-2024), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 20 «Sobre instrucción pública» 21 https://www.mineducacion.gov.co/portal/micrositios-preescolar-basica-y-media/Contratacion-del- servicio-educativo/Historia-del-Programa/358040:LA-HISTORIA-DE-LA-MATRICULA-CONTRATADA 22 Para mayor referencia sobre esta regla jurisprudencial, pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias de esta Subsección: i) sentencia del 31 de julio de 2025, radicado 76001 23 33 000 2015 00084 01 (4098-2019), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; ii) sentencia del 24 de julio de 2025, radicado 76001 23 33 000 2021 00192 01 (5930-2024), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 23 Ver, entre otras, sentencias del 21 de julio de 2011 (Actor: Andrés Avelino López Quintero.

N. interno: 2442-10. M.P.: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero) y del 24 de febrero de 2011 (Actor: Jorge Ayerbe Salinas. No. interno: 1605-10. M.P.: Dra. Bertha Lucia Ramírez De Páez.). 7 Radicación: 44001 23 40 000 2017 00182 01 (1305-2022) Demandante: Nancy Abadesa Brito Cataño 34. En consonancia con lo anterior, la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ – 11 – S2 de 21 de junio de 201824 emanada de la Sala Plena de esta Sección, determinó que la prueba de la calidad de docente oficial se establece con la copia de los actos de nombramiento o, en su defecto, con la certificación del nominador que informe de manera inequívoca sobre el tipo de vinculación. 35.

De acuerdo con los certificados laborales expedidos por la Coordinación de Educación Contratada de la Diócesis de Riohacha de fechas 19 de diciembre de 200125 y LD 254 del 6 de octubre de 200626, entre otros, se clasificó como nacional la vinculación docente de la demandante. Así las cosas, tanto el acto administrativo de nombramiento como las certificaciones reseñadas en precedencia dan cuenta que se trató de un vínculo docente nacional; circunstancias que tienen la entidad suficiente para enervar el reparo de la demandante frente a la calidad docente otorgada por el a quo. 36.

Por consiguiente, la Sala no tomará en consideración el periodo de servicio causado partir del 1.° de enero de 1977 para cumplir con el requisito de vinculación territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, dado que fue de carácter nacional; lo anterior guarda coherencia con las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación S-699 del 26 de agosto de 1997 de esta Corporación27, respecto a que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia. 37.

En conclusión, la demandante no logró estructurar su derecho a la pensión gracia debido a que no cumplió con el requisito de la vinculación docente de carácter territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, tal como lo exige el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Adicionalmente, no se avizora otro tiempo de servicio distinto que permita dar por probada tal exigencia. Por lo tanto, se confirmará la sentencia de primer grado, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Condena en costas 38. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 39.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. 25 Ver antecedentes administrativos, archivo 5-Certificado de información laboral-Causante.PDF 26 Ver antecedentes administrativos, archivo CC 26964878.pdf, folio 151. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Radicación: 44001 23 40 000 2017 00182 01 (1305-2022) Demandante: Nancy Abadesa Brito Cataño CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 40.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 41. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de La Guajira.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 14 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia.

SEGUNDO. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. Las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de La Guajira.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.