11001031500020260124101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Demandante: CARLOS ALFREDO CROSTHWAITE FERRO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA TERCERA DE DECISIÓN Y OTRO Temas: Se confirma la sentencia de primera instancia que declara improcedente la acción por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la providencia del 14 de mayo de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro, en nombre propio, interpuso acción de tutela1 en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo.

Consideró vulneradas las mencionadas garantías con ocasión de i) la sentencia del 8 de septiembre de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, ii) el fallo del 8 de octubre de la misma vigencia, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, a través del cual se resolvió la impugnación contra la anterior decisión, y iii) el auto del 23 de octubre del mismo año, que negó la solicitud de aclaración de esta última providencia. Lo anterior, al interior de la acción de cumplimiento identificada con el radicado 66001-33-33-002-2025-00173-00/01 (A-2054-2025) promovido contra el municipio de Pereira y su concejo municipal. 1.2.

Pretensiones 1 Samai, índice 1, mediante escrito presentado el 17 de febrero de 2026. Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En consecuencia, el tutelante solicitó lo siguiente: PRIMERA.

DECLARAR VULNERADOS mis derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 de la CN1991), al acceso a la administración de justicia (art. 228 ibidem) y a un recurso judicial efectivo (artículos 8.1., 25.1., 25.2. y 25.3. de la CADH). SEGUNDA. REVOCAR la sentencia de acción de cumplimiento del ocho (8) de octubre de 2025 del Tribunal Administrativo de Risaralda, por vulnerar los derechos fundamentales arriba mencionados.

TERCERA. EMITIR una sentencia sustitutiva de tutela, donde el Juez Constitucional realice el respectivo control de legalidad del Acuerdo 32 de 2000 y del Acuerdo 29 de 2015, en orden a determinar si ambos fueron derogados por mandato de la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018. CUARTA. Consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Señor Alcalde Municipal de Pereira que radique el respectivo proyecto de Acuerdo ante el Concejo Municipal, con el fin de derogar expresamente ambos acuerdos municipales.

QUINTA. ORDENAR al Señor Alcalde Municipal de Pereira, y a los miembros del Concejo Municipal que radiquen el respectivo proyecto de acuerdo, con el fin de adecuar el impuesto de alumbrado público a los mandatos de la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y la Resolución 101 013 de 2022. SEXTA. ORDENAR al Concejo Municipal de Pereira que se abstenga de reglamentar y cobrar el impuesto de alumbrado público en contravía de los parámetros legales enunciados en la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y la Resolución 101 013 de 2022.

SÉPTIMA. DETERMINAR una vía procesal o recurso judicial efectivo que permita realizar el estudio de legalidad de actos administrativos tributarios que sufran el fenómeno de la derogatoria tácita u orgánica por mandato de leyes posteriores a su promulgación.2 1.3. Hechos La petición de tutela tuvo como fundamento, los siguientes: El tutelante manifestó que el Concejo Municipal de Pereira expidió el Acuerdo 32 de 2000, mediante el cual se estableció el impuesto de alumbrado público, y posteriormente el Acuerdo 29 de 2015, que adoptó el Estatuto Tributario municipal, en el que se reguló nuevamente dicho tributo, sin que se derogara expresamente el acuerdo anterior.

Afirmó que con la expedición de la Ley 1819 de 20163 se introdujeron modificaciones al régimen jurídico de dicho impuesto, en el que se establecieron nuevas condiciones para su determinación, entre ellas la elaboración de un estudio técnico de costos, así como un régimen de transición para que los entes territoriales adecuaran su normativa en un plazo máximo de un año. 2 Transcripción literal del texto original, por lo que puede contener errores. 3 «por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones».

Afirmó que el ente territorial no expidió un nuevo acuerdo ni modificó los anteriores dentro de dicho plazo, pese a contar con los instrumentos normativos y técnicos necesarios, lo que, en su criterio, implicó la pérdida de vigencia de tales disposiciones. Señaló que dichos acuerdos continúan siendo aplicados por el municipio como fundamento para la determinación y cobro del impuesto de alumbrado público, lo que evidenciaría el incumplimiento del marco legal vigente.

Añadió que, el 11 de junio de 2025, presentó solicitud de constitución en renuencia6 para adelantar acción de cumplimiento ante el municipio de Pereira y el concejo municipal. Explicó que, como respuesta a dicha solicitud, la entidad territorial reconoció expresamente que no había dado cumplimiento a lo previsto en los artículos 349 a 353 de la Ley 1819 de 2016, ni a lo dispuesto en el Decreto 943 de 2018.

En ese documento, el municipio consideró procedentes las solicitudes relacionadas con la derogatoria de los acuerdos, así como la expedición de uno nuevo ajustado a la normativa vigente, por lo que indicó que iniciaría el trámite administrativo para presentar el respectivo documento ante el concejo municipal. Asimismo, afirmó que la Secretaría de Hacienda se encontraba adelantando un proyecto para actualizar el estatuto tributario, con el fin de armonizarlo con dichas disposiciones.

Frente a la solicitud de publicación de información financiera, el municipio indicó que contaba con un estudio técnico de referencia del servicio de alumbrado público, el cual se encontraba disponible para consulta y explicó que la información presupuestal se organizaba conforme al catálogo de clasificación adoptado, mediante la Resolución 3832 de 2019, lo que implicaba la desagregación de los rubros de gasto según su objeto. 4Artículo 353.

Transición. Los acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un año. 5 Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público. 6 El escrito de constitución en renuencia incluyó las siguientes solicitudes: i) derogar expresamente los Acuerdos 032 de 2000 y 029 de 2015, por considerar que perdieron su vigencia al no ajustarse a lo dispuesto en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016; ii) expedir un nuevo acuerdo municipal que regule integralmente el impuesto de alumbrado público, conforme a dicha ley, al Decreto 943 de 2018 y a la Resolución 101 013 de 2022 de la CREG, teniendo en cuenta que el municipio continuaba cobrando el tributo pese a la pérdida de vigencia de los acuerdos que lo sustentaban; y iii) publicar las cuentas contables independientes, los costos de prestación del servicio y los ingresos derivados del impuesto de alumbrado público, de acuerdo con los rubros previstos en el artículo 350 de la citada ley y lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2015.

Manifestó que interpuso recurso de apelación al considerar que el juez incurrió en error al señalar la procedencia del medio de control de nulidad de actos administrativos, por cuanto este no resultaba idóneo en el caso concreto, dado que está previsto para confrontar actos con normas preexistentes a su expedición y no frente a disposiciones posteriores, como ocurre con la Ley 1819 de 2016.

Precisó que este razonamiento incide directamente en la decisión adoptada respecto de la pretensión orientada a la derogatoria de los acuerdos municipales. Precisó que el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 8 de octubre de 2025, ordenó lo siguiente:

PRIMERO: REVOCAR la negativa del fallo emitido el ocho (08) de septiembre de 2025, frente a la pretensión segunda, en su lugar se DECLARA LA IMPROCEDENCIA de la presente acción constitucional ante dicha súplica, por lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás el fallo de primera instancia expedido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira el ocho (08) de septiembre de 2025, QUE DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA del medio de control frente a la primera pretensión y que NIEGA la acción de cumplimiento frente a la tercera pretensión, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente fallo.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen para lo de su competencia, dejando las anotaciones de rigor. Lo anterior, en atención a que las pretensiones eran improcedentes, pues tal como estaban formuladas superaba el marco conceptual y jurídico de la acción de cumplimiento. Frente a la pretensión relativa a la existencia de una obligación jurídica omitida a cargo de la autoridad demandada confirmó la negativa comoquiera que de la disposición normativa no se advertía un deber imperativo, expreso e inobjetable para la entidad accionada, de publicar cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, de manera que tampoco se cumplían los presupuestos para su procedencia. Añadió que, mediante escrito radicado el 14 de octubre de 2025, solicitó aclaración de la sentencia, al considerar que la corporación enjuiciada insistió en que la acción de cumplimiento no era el recurso judicial efectivo para discutir los supuestos contenidos en la demanda, ni para solicitar la derogatoria de los Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 acuerdos municipales.

Adicionalmente, cuestionó que, si la nulidad de los actos y la acción de cumplimiento eran procedentes, cuál sería el medio de control adecuado. Puso de presente que la solicitud de aclaración fue negada por el tribunal, pues consideró que no reunía los presupuestos del artículo 285 y siguientes del Código General del Proceso, aplicables por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, habida cuenta que esta no consistió en un concepto o palabra contenido en la parte resolutiva o que influyera en ella, que generara un motivo de duda. 1.4.

Sustento de la vulneración Argumentó la existencia de defecto procedimental absoluto por «dilación injustificada en la primera instancia», debido a que el a quo no profirió dentro del término legal de la acción de cumplimiento una decisión y no ofreció explicación, a pesar del carácter preferente de este trámite. Alegó un defecto fáctico, pues ambas instancias omitieron valorar las pruebas determinantes, en especial la respuesta del municipio a la solicitud de constitución en renuencia, la cual evidenciaba el reconocimiento del incumplimiento normativo.

Reprochó un defecto sustantivo al estimar que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión interpretó de manera errónea las normas aplicables, particularmente la Ley 1819 de 2016, al desconocer que esta impone un deber claro de ajustar los acuerdos municipales dentro de un plazo determinado, así como las competencias de las autoridades territoriales para cumplir dicha obligación. Reiteró que existe un incumplimiento de la citada disposición en cuanto a la obligación de ajustar los acuerdos municipales dentro del plazo legal, lo que habría implicado su pérdida de vigencia. Sostuvo que, ante la ausencia de un mecanismo judicial idóneo para declarar esa situación, la tutela se tornaba necesaria para obtener una decisión de fondo y evitar la vulneración de principios como la legalidad tributaria. 1.5 Trámite de la acción de tutela en primera instancia Mediante auto de 23 de febrero de 2026, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió esta acción7, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión en calidad de demandado, al municipio de Pereira, al Concejo Municipal de esa ciudad y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira en condición de terceros con interés. 1.6 Intervenciones 7 Samai, índice 5 de la primera instancia de este trámite constitucional.

Afirmó que la tutela era improcedente, pues no buscaba la protección de derechos fundamentales, sino reabrir un debate jurídico ya resuelto, convirtiéndola en una instancia adicional, en esa medida, descartó la existencia de algún defecto, al considerar que las decisiones judiciales se basaron en una interpretación razonable de la normativa, siendo el desacuerdo del actor una simple diferencia interpretativa.

Indicó que el asunto corresponde a un debate sobre la legalidad de actos administrativos, que debe tramitarse por los medios de control ante la jurisdicción contencioso administrativa. 1.6.2. Concejo municipal de Pereira Sostuvo que ha actuado dentro de sus competencias constitucionales y legales, limitadas a la expedición de acuerdos generales sobre el impuesto de alumbrado público, como los Acuerdos 32 de 2000 y 29 de 2015, sin que le corresponda la ejecución ni administración del tributo.

Precisó que como cuerpo colegiado se limita a debatir y aprobar los proyectos presentados y que la gestión y publicación de la información contable es función de la administración municipal, por lo que no tiene un deber directo en esa materia. Respaldó las decisiones judiciales al considerar que la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo, ya que el asunto implica un análisis de legalidad sobre la compatibilidad entre los acuerdos municipales y la Ley 1819 de 2016, lo cual excedía su alcance.

Concluyó que no ha incumplido ningún deber exigible, que no existe vulneración de derechos fundamentales y que la controversia debe resolverse, a través de los medios de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que solicitó negar el amparo. 1.6.3. Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión Esta corporación guardó silencio en este trámite. 1.6.4.

Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira Este despacho también guardó silencio en este trámite. Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.7 Sentencia de primera instancia Mediante providencia del 14 de mayo de 2026, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente esta acción por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, puesto que el tutelante empleó este mecanismo como una instancia adicional frente a la acción de cumplimiento, con el fin de abrir un debate ya resuelto por el juez natural.

Agregó que la parte accionante insiste en los planteamientos expuestos en el recurso de apelación, dirigidos a cuestionar la decisión adoptada en la acción de cumplimiento, en particular la declaratoria de improcedencia y la negativa de reconocer el incumplimiento de las normas invocadas. Puso de presente que en ambos escritos alegó errores del juez de instancia al declarar la improcedencia del medio de control por estimar procedente la acción de nulidad, así como al no realizar un análisis de fondo sobre el cumplimiento de la Ley 1819 de 2016, pese a las pruebas aportadas.

Afirmó que la entidad accionada analizó de manera integral los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento y precisó que este mecanismo exige la existencia de «un deber imperativo, expreso e inobjetable», que pueda ser verificado «a la sola vista de su texto», sin que sea necesario adelantar ejercicios interpretativos o de contraste normativo, en atención a su carácter residual y excepcional.

Sostuvo que, frente a las pretensiones primera y segunda instancia, concluyó que lo solicitado por el actor desbordaba el ámbito propio de la acción de cumplimiento, al implicar un análisis de legalidad y de armonización normativa entre los acuerdos municipales y la Ley 1819 de 2016, lo cual exigía «el estudio y análisis de un vasto ordenamiento jurídico», ajeno a este mecanismo constitucional.

Además, añadió que no era posible ordenar la derogatoria o expedición de acuerdos, por cuanto «no existe el supuesto deber omitido por parte de dicha autoridad», ni se trata de una obligación clara atribuible a la entidad accionada. Manifestó que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión examinó los argumentos relacionados con la presunta renuencia y la valoración probatoria, y concluyó que la respuesta a la constitución de esta no implicaba por sí sola la procedencia automática de la acción, pues este mecanismo tiene por objeto asegurar «el cumplimiento de un deber omitido» y, en el caso concreto, la administración había adelantado actuaciones tendientes a dar cumplimiento a las disposiciones legales invocadas.

Agregó que, en relación con la tercera pretensión, determinó que de las normas invocadas no se desprendía «un deber imperativo, expreso e inobjetable» de publicar la información contable del servicio de alumbrado público, por lo que no era posible derivar dicha obligación a partir de interpretaciones o finalidades propuestas por el actor.

Resaltó que la configuración de una instancia adicional cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que los argumentos alegados, inclusive, fueron resueltos en el auto del 23 de octubre de 2025, que resolvió la solicitud de aclaración de la sentencia, en el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda precisó que la pretensión de que se identificara una vía procesal idónea para tramitar la controversia excedía el alcance del artículo 285 del Código General del Proceso, en tanto el juez no cumplía funciones consultivas, y que lo realmente perseguido por el accionante era reabrir un debate jurídico ya resuelto.

Expuso que, aunque en la presente solicitud de amparo se alega que la providencia objeto de tutela habría vulnerado sus derechos fundamentales, lo cierto es que la parte accionante pretendía utilizar esta acción constitucional para reiterar los argumentos expuestos en la acción de cumplimiento, bajo la presunta configuración de un defecto sustantivo, fáctico y procedimental. 1.8.

Impugnación Mediante escrito de 22 de mayo de 20268, el accionante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia y señaló que era una reiteración de los argumentos, porque nunca se estudió de fondo el caso. Manifestó que, a pesar de insistir en las consideraciones de fondo del caso, cambió sustancialmente los procesales y de procedencia, porque el escenario es de un amparo constitucional y no el de una acción de cumplimiento.

Y como esta última fue declarada improcedente no podría hablarse de que se haya trabado un debate de fondo que convirtiera el asunto en tercera instancia. Explicó que el caso revestía relevancia constitucional porque las normas procesales de orden público no contemplaban un procedimiento que permitiera expulsar actos administrativos del ordenamiento jurídico por ilegalidad sobreviniente.

Señaló que esta figura existía en la acción pública de inconstitucionalidad, pero está reservada a las leyes, no a los actos administrativos como los acuerdos municipales. 8 Samai, índices 22 y 23, Obra en los certificados 7A8032BC08A32F66 BA0143B54F1E3748 20D3BA095AAA81C9 4D124D76FFF15815 y 1CDBC4A4661F8231 8A10E381E34995E8 91961AAE6628FF93 614935A60CD7EC21.

La impugnación fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó personalmente mediante mensaje de datos enviado el 20 de mayo de 2026, así que se entiende efectivamente notificada el 22 de mayo siguiente, fecha en la que se radicó la impugnación. Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Reprochó que la posición del tribunal privilegió una visión excesivamente formalista del medio de control, pese a que existía una controversia constitucionalmente relevante sobre la eficacia normativa de la Ley 1819 de 2016 y la pérdida de vigencia legalmente prevista en el artículo 353.

Adicionó que, dicha corporación también omitió aplicar el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, para darle trámite al caso bajo la cuerda procesal de la acción de tutela, por el agotamiento absoluto de las normas adjetivas. Argumentó que ninguna de las instancias desplegó jurisdicción sobre los alcances del artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, que es un debate que sigue sin surtirse y no cuenta con medios judiciales formales para su discusión, lo cual activa la procedencia de la acción de tutela.

Advirtió que la providencia impugnada incurre en una interpretación desproporcionadamente restrictiva de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento y de la acción de tutela, pues respalda que la sola existencia de actividad hermenéutica en el medio de control es una causal de improcedencia absoluta, vaciando materialmente el mecanismo previsto en el artículo 87 de la Constitución Política.

Señaló que la controversia planteada no perseguía un control abstracto de legalidad ni la creación judicial de obligaciones inexistentes, sino la efectividad de una consecuencia normativa expresamente prevista por el legislador en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016. Indicó que si la acción de cumplimiento era improcedente y no existía ningún otro medio de control para resolver de fondo el asunto, el juzgado y el tribunal estaban en el deber de tramitar el caso a través de la acción de tutela, tal y como lo ordenaba el artículo 9° de la Ley 393 de 1997.

Puso de presente que lo que ocurrió en el proceso fue que las autoridades judiciales accionadas se negaron a estudiar los pormenores del artículo 353, porque a su juicio estos desbordaban los contornos de la acción de cumplimiento. Además, adujo que debieron aplicar el artículo 9° de la Ley 393 de 1997. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 14 de mayo de 2026, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199. 2.2 Cuestión Previa 9 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena de esta corporación. Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De la revisión del escrito de tutela, se advierte que la solicitud va dirigida contra el Tribunal Administrativo de Risaralda Sala Tercera de Decisión con ocasión de las siguientes providencias: i) sentencia del 8 de octubre de 2025, dictada por dicha corporación, que resolvió la impugnación de la acción de cumplimiento, y ii) auto del 23 de octubre del mismo año que negó la aclaración de la misma acción. Al respecto, se precisa que el análisis se centrará únicamente respecto de la sentencia del 8 de octubre de 2025, dictada por el referido tribunal, por tratarse de la decisión que puso fin a la controversia.

Frente al reparo presentado contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira en el escrito de tutela relacionado con que el a quo incumplió el término procesal perentorio e improrrogable de veinte días hábiles para proferir la sentencia de rigor, por lo que se «configuró un defecto procedimental absoluto, violatorio del derecho fundamental al debido proceso», el mismo no será objeto de pronunciamiento en segunda instancia, pues fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Además, porque este reproche no fue objeto en la impugnación y según la decisión del a quo constitucional el reparo fue objeto de análisis por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda «al señalar que el incumplimiento de términos «no es un asunto de índole jurídico que deba ser resuelto» en esa instancia, y concluyó que las pretensiones formuladas no cumplían los requisitos exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia proferida el 14 de mayo de 2026, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado por el accionante. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) estudio del caso concreto. 2.4.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Reiteración10 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 201211, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Decisiones del 13 de marzo de 2025, expedientes n.º 11001-03-15-000-2025-00881-00 y 11001-03-15-000-2025-00808-00. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente n.º 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ).

Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó, lo siguiente: [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar los parámetros bajo los cuales se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «[…] fijados hasta el momento jurisprudencialmente […]».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedencia. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional En lo referente al requisito de relevancia constitucional, cabe señalar que la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «[ ] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».

Enfatizó que el análisis de procedencia, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre. En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Igualmente, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia. Los presupuestos se refieren a lo siguiente: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En esa medida, la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado.

En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. En el presente caso, la parte actora le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo a las providencias del 8 y 23 de octubre de 2025, del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, mediante las cuales se resolvió la apelación interpuesta por la parte actora y se negó la aclaración de la sentencia en el marco de la acción de cumplimiento identificada con el radicado 6001-33-33-002-2025-00173-00/01 (A-2054-2025), promovido contra el municipio de Pereira y el Concejo Municipal de la misma entidad territorial.

Frente a estas decisiones, la parte actora afirmó en el escrito de impugnación que reiteró los argumentos de fondo del caso, pero cambió sustancialmente los procesales y de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Señaló en el escrito inicialmente presentado que se configuró un defecto sustantivo, debido a que el tribunal realizó una interpretación restrictiva e incorrecta del ordenamiento jurídico, al concluir que la acción de cumplimiento no era procedente, pese a que, este era «el único medio de control procedente a prima facie», desconociendo además que no existía otro mecanismo judicial para «expulsar actos administrativos por incompatibilidad sobreviniente con el ordenamiento jurídico».

Adicionalmente, precisó que se incumplió el artículo 353 la Ley 1819 de 2016, la cual entró en vigencia el 29 de diciembre de 2016. Por su parte, en esta instancia advirtió que este asunto no era de mera legalidad, porque los mismos hechos del caso demostraron que no existió ninguna ley procesal aplicable para discutir la nulidad ni la derogatoria de los actos administrativos que siguen siendo aplicados materialmente, aun cuando existen normas posteriores que demandan su expresa derogatoria y su salida del ordenamiento jurídico.

De otra parte, alegó la existencia de defecto procedimental absoluto, pues el juez «no cumplió con el término procesal perentorio de veinte (20) días hábiles» para proferir la sentencia, incurriendo en una «dilación injustificada», así como en defectos fácticos y procedimentales, al «omitir valorar todos los hechos y las pruebas allegadas», en especial la respuesta a la constitución en renuencia, la cual acreditaba el incumplimiento de la entidad demandada.

Además, en la impugnación precisó que el ciudadano está completamente desprotegido para cuestionar la aplicación material de normas derogadas tácitamente, que siguen sustentando el cobro ilegal de un tributo que no tienen por qué pagar. Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Reforzó la existencia de un defecto fáctico, pues aseguró que ambas instancias omitieron valorar las pruebas determinantes, incurrieron en «una dilación injustificada» en la adopción de la decisión y «omitieron valorar todos los hechos y las pruebas allegadas», en especial la respuesta del municipio a la constitución en renuencia, la cual constituía «plena prueba» del incumplimiento por parte del municipio de Pereira.

Ahora bien, del análisis de lo pretendido con la acción de tutela, resulta claro que los defectos alegados giran en torno a cuestionar por parte del tutelante la decisión adoptada en la acción de cumplimiento, en particular la declaratoria de improcedencia y la negativa de reconocer el incumplimiento de las normas invocadas, especialmente, al no realizarse un análisis de fondo sobre el cumplimiento de la Ley 1819 de 2016, pese a las pruebas aportadas.

Además, de insistir en que la autoridad judicial cuestionada tenía la obligación de adoptar un pronunciamiento de fondo. Frente a esta censura, se advierte que la autoridad judicial cuestionada adujo en la decisión de cumplimiento que ordenar la derogatoria expresa de los actos administrativos generales enunciados, exigía realizar un estudio y análisis entre la norma supuestamente violada, esto es, la Ley 1819 de 2016 y los acuerdos municipales que regulan el impuesto de alumbrado público para determinar su armonía o contradicción, con el fin de determinar si eran concordantes o se contradecían, lo que implicaría ejercer un control de legalidad que no es propio de una acción de cumplimiento y que solo procedería cuando el mandato legal fuera inobjetable y preciso, ejercicio que desbordaría los cauces y la naturaleza misma dicho medio de control.

En esa medida, el tribunal lo indicó en los siguientes términos: [E]n lo que respecta a la primera pretensión relativa a ordenar la derogatoria expresa de los actos administrativos generales enunciados exige comparar su contenido con las disposiciones del artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, para determinar si están armonizados o si se contradicen, esto es, implica ejercer un control de legalidad que no es propio de este medio de control, que solo procede cuando el mandato legal es inobjetable y preciso.

Así las cosas, el accionante tiene a su disposición el medio de control de nulidad, medio que no caduca, para que se efectúe, dentro del procedimiento de rigor, y con el debate y reflexión necesarias, si se presenta, o no, la contradicción en el ordenamiento jurídico que aduce el actor. Ese medio de control fue establecido, así como sus causales, en el artículo 137 de CPACA, y en el proceden las medidas cautelares contempladas en el artículo 229 y siguientes del CPACA.

Ahora bien, en relación con las pretensiones primera y segunda, relativas a la derogatoria expresa de los acuerdos 032 de 2000 y 029 de 2015, y la consecuente expedición de un nuevo acto administrativo con ajuste a las normas invocadas como incumplidas, la corporación enjuiciada precisó que «tales súplicas exceden el marco fijado por el Legislador para este tipo de controversias, partiendo de la premisa que el propio accionante […] afirma que dichos actos administrativos han perdido su vigencia; es decir, por medio de una acción de cumplimiento no se puede ordenar la derogatoria de un acto administrativo que no está vigente, lo que significa que la demanda al subrayar Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 en los hechos vigésimo séptimo y vigésimo noveno tal percepción hace improcedente el presente medio de control para lo pretendido».

El tribunal también dedujo que estas pretensiones resultaban improcedentes en la medida en que se evidenciaba que dicho análisis llevaba a una extralimitación en las facultades del juez de conocimiento del medio de control de cumplimiento, porque el mandato que se alegaba como incumplido no resultaba ser suficiente para el caso concreto.

En relación con la presunta renuencia se advierte que el tribunal en la decisión controvertida examinó los argumentos relacionados con la misma y efectuó una valoración probatoria, por lo que concluyó que la respuesta del municipio no implicaba por sí sola la procedencia automática de la acción ejercida, pues este mecanismo tiene por objeto asegurar «el cumplimiento de un deber omitido» y, en el caso concreto, la administración adelantó las actuaciones tendientes a dar cumplimiento a las disposiciones legales invocadas, lo cual explicó de la siguiente manera: [Tal] y como se evidencia de la contestación de la renuencia, la entidad inició todas las actuaciones tendientes y el procedimiento relativo a la elaboración de un proyecto de Acuerdo Municipal de Alumbrado Público en ajuste a los criterios de ley exigidos en la actualidad, toda vez que atendiendo su naturaleza de Cuerpo Colegiado le asiste la obligación de surtir cada una de las etapas que se requieren para la creación y presentación ante el Concejo Municipal del Proyecto de Acuerdo por medio del cual, se surta la revocatoria de los acuerdos respectivos y se armonice el impuesto de alumbrado público, con base en la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018.

Respecto de la tercera pretensión, relativa a la existencia de una obligación jurídica omitida a cargo de la autoridad demandada, esto es, la publicación de las cuentas contables independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto, según los rubros presupuestales exclusivos señalados en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016, y en atención a la obligación señalada en el parágrafo 2° del artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2015, en la decisión controvertida se precisó que «la presente acción se concreta en la supuesta omisión de un deber, razón por la cual, no es de recibo la exigibilidad de normas que no establecen un deber imperativo, expreso e inobjetable, que carecen de obligatoriedad en el sentido que requiere el marco jurídico de la acción de cumplimiento, para que, una vez verificados los supuestos de hecho del caso, su incumplimiento pueda ser exigido».

Por lo expuesto, esta sala comparte la decisión del a quo que declaró improcedente la acción por no ser relevante desde el punto de vista constitucional, pues al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela y el de impugnación, se puede concluir que la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y, así, utilizar este mecanismo constitucional como una instancia adicional a la Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01241-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 acción de cumplimiento para revivir un análisis jurídico, zanjado por el juez de dicha acción. En esa medida, no existe una argumentación tendiente a demostrar la grave violación de sus derechos fundamentales y el tutelante solo plantea un desacuerdo para que el municipio de Pereira cumpla el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, pues para este, según la citada disposición, se entenderían derogados los acuerdos 032 de 2000 y 029 de 2015, relacionados con la regulación del cobro del servicio de alumbrado público que no se ajustan a la disposición citada.

Esto es de especial importancia, por cuanto en este mecanismo constitucional no se puede realizar nuevamente el análisis que respaldó la decisión proferida por otra autoridad judicial, máxime si se tiene en cuenta que los jueces están amparados por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada.

Como se observa, la intención de la parte accionante es imponer una postura que resulte favorable a sus intereses, lo cual escapa del objeto de este trámite e impide al juez constitucional realizar un pronunciamiento de fondo sobre el particular y pretende utilizar esta acción constitucional para reiterar los argumentos expuestos en la acción de cumplimiento, bajo la presunta configuración de un defecto sustantivo, fáctico y procedimental.

En esa medida, proceder en contrario implicaría interferir en cuestiones que desbordan su competencia y, de paso, desnaturalizan el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. Adicionalmente, se comparte lo indicado por el a quo al señalar que a pesar de que el juez de segunda instancia en la acción de cumplimiento modificó la decisión del a quo respecto de la segunda pretensión (en el sentido de revocar la negativa para, en su lugar, declararla improcedente), también, se advierte, como lo hizo la Sección Cuarta, que esta circunstancia no desvirtúa la falta de relevancia constitucional, pues la modificación del tribunal se limitó a precisar que la solicitud de expedir un nuevo acuerdo municipal escapaba de la naturaleza de la acción de cumplimiento, debido a que exigía un juicio de legalidad y armonización normativa entre los acuerdos previos y la Ley 1819 de 2016, lo cual, per se, no constituye una violación iusfundamental.

Por lo tanto, al no estar acreditados los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, ya que la solicitud de amparo solo pretende reabrir el debate de instancia, se confirmará la improcedencia de la acción. Así las cosas, la sala confirmará la sentencia proferida el 14 de mayo de 2026, por el Consejo de Estado, Sección Cuarta que declaró improcedente la acción de tutela.

SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»