Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Tema: Niega solicitudes de aclaración y adición de sentencia de segunda instancia AUTO La Sala resuelve las solicitudes de aclaración y adición presentadas por el representante legal de la accionante respecto de la decisión de 21 de noviembre de 2024, proferida en segunda instancia por esta Sección, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento A través de escrito radicado el 27 de abril de 20211, la Fundación Biodiversidad, por medio de su representante legal, demandó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en adelante ANLA, por el presunto incumplimiento de los artículos 1.º, 5.º y 18 de la Ley 1333 de 20092. En el escrito, se solicitó que se le ordene al director de la autoridad mencionada a «[…] darle inicio a Proceso Sancionatorio Ambiental a la Armada Nacional por los incumplimientos de las obligaciones ambientales establecidos en los actos administrativos mediante los cuales se otorgó Licencia Ambiental para la construcción de una Estación Guardacostas en el Parque Natural Gorgona». 1 Según acta de reparto obrante en el índice 2 de SAMAI, archivo PDF “3_ED_03ACTAREPAR(.pdf)”, con certificado de seguridad D3C624D9E6799BC3 020C6614C0C4CC12 ABCE2A0CCB5B4C41 38F3A836B064BDAA. 2 Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2 2. Sentencia de primera instancia de cumplimiento En fallo de 1.º de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones.
Lo anterior, al concluir que los artículos invocados por la demandante no crean un deber claro y obligatorio a cargo de la ANLA atinente a adelantar el procedimiento sancionatorio que reclama el extremo actor, asimismo, destacó que dicho proceso requiere etapas de verificación previas que aún no han sido completadas. 3. Impugnación La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, insistió en que de las disposiciones invocadas se deriva un mandato perentorio y directo a cargo de la ANLA.
En resumen, la impugnante sostuvo que la accionada debería actuar conforme a sus competencias legales para iniciar el proceso sancionatorio en respuesta a las infracciones ambientales cometidas, en este caso, por la Armada Nacional en el Parque Natural Gorgona. Criticó la decisión del Tribunal y aludió que se incurrió en un exceso ritual manifiesto, al evitar decidir sobre el fondo del asunto, esto es, proteger los derechos ambientales en el Parque Nacional Natural Gorgona, una zona de alta biodiversidad y relevancia ecológica en Colombia, violando así el derecho al debido proceso y el principio de prevalencia del derecho sustancial. 4.
La sentencia de segunda instancia La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de 21 de noviembre de 20243, resolvió lo siguiente:
PRIMERO. Revocar la sentencia de 1.º de agosto de 2024 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento.
SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. La Sala encontró que lo pretendido por la Fundación actora era que se materializara un procedimiento administrativo para que se le impusiera una sanción a la Armada Nacional. Sin embargo, se precisó que para esa finalidad la acción no fue prevista, por lo que resultaba improcedente por subsidiariedad 3 La sentencia fue notificada por medio electrónico el 26 de noviembre de 2024, índice 7 de SAMAI.
Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3 tal y como jurisprudencialmente lo ha sostenido esta Sección4. En consecuencia, debía revocarse lo decidido por el a quo, pues estudió el fondo del asunto sin tener en cuenta el señalado requisito adjetivo de procedibilidad de la acción. 5.
De la solicitud de aclaración y adición Mediante escrito de 29 de noviembre de 2024, índice 9 de SAMAI, la parte actora solicitó la aclaración y adición de la providencia del 21 de noviembre de 2024. Los argumentos del escrito son los siguientes: Se declaró improcedente la acción de cumplimiento porque se consideró que la iniciación del procedimiento sancionatorio ambiental depende del agotamiento previo de un trámite administrativo establecido en la Ley 1333 de 2009, por lo que no se satisface el requisito de subsidiariedad.
A su juicio, esta interpretación genera una contradicción, toda vez que lo pretendido fue el cumplimiento del deber legal de iniciar dicho procedimiento, en sus términos «[…] emerge una vía de hecho, pues lo que se está demandando es precisamente el despliegue del procedimiento establecido en la ley, razones por las que solicito se sirva aclarar este pasaje, que se torna oscuro por la falta de coherencia jurídica».
A su vez, sostiene que la decisión deja dudas sobre si el deber de iniciar el procedimiento sancionatorio puede ser exigido mediante la acción de cumplimiento o no, y cuáles normas de la Ley 1333 de 2009 pueden ser accionadas por esta vía. Igualmente, alegó que lo decidido es incoherente porque tanto el Tribunal Administrativo como el Consejo de Estado reconocen los mismos requisitos legales, pero se revoca la decisión de la primera instancia sin ofrecer un camino claro para exigir el cumplimiento de las obligaciones por parte de la ANLA.
En los términos del escrito, «[…] si las consideraciones son las mismas en la sentencia de primera instancia y en la de segunda, porque se revoca la primera, es la pregunta que surge indefectiblemente […] Si el Tribunal Administrativo en la providencia que el Consejo de Estado revoca, en este asunto que nos ocupa, indicó que debía acudirse a la acción popular, al anular esta Sección Quinta el fallo y por ende dicho camino procesal, entonces se torna pertinente que se 4 Jurisprudencialmente esta Corporación, en materia de acción de cumplimiento, ha sostenido que las sanciones «sólo son imponibles a través de un procedimiento administrativo en el que se pruebe la responsabilidad del infractor y la viabilidad de la sanción, es decir, que ella no se aplica por disposición directa de la ley, sino por disposición administrativa del competente para ello, previo el procedimiento que corresponde» Entre muchas otras sentencias puede consultarse la de 10 de octubre de 2024, dictada por esta Sección dentro del radicado n.º 76001-23-33-000-2024-00478-01, MP.
Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 4 adicione la providencia para que se indique cual es el camino a seguir para que se cumpla como deber estatal el Inicio de Proceso Sancionatorio Ambiental contra la Armada Nacional».
Finalmente, se formuló el siguiente cuestionamiento «¿Por qué se rechaza la demanda de cumplimiento del trámite señalado?, es otro aspecto que debe aclararse, pues la argumentación se torna confusa». 2. CONSIDERACIONES 1. La Ley 393 de 1997 dispone en su artículo 30 que «[e]n los aspectos no contemplados en esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las Acciones de Cumplimiento».
Por su parte, el CPACA no prevé sobre la aclaración y adición de las sentencias, salvo lo previsto en los artículos 290 y 291 del Título VIII sobre «Disposiciones Especiales para el Trámite y Decisión de las Pretensiones de Contenido Electoral» y en el artículo 306 señala que en los aspectos no regulados en esa norma se seguirá «[…] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones […]», lo establecido en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso –CGP-.
Entonces, resulta del caso recordar en qué casos proceden estas solicitudes, de conformidad con lo señalado en la normativa procesal aplicable al caso, esto es, el CGP. Al respecto, los artículos 285 y 887 del CGP, prevén lo siguiente: Artículo 285. Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.
En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración. […] Artículo 287.
Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 5 El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria.
Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal. Al atender lo transcrito puede advertirse que estas solicitudes proceden: i) la aclaración, cuando la providencia contiene conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda y estos deben estar en la parte resolutiva e influir en ella y ii) la adición en el evento que se omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento.
Asimismo, se observa que, en cuanto a la oportunidad para solicitar la adición o aclaración de las providencias judiciales, a petición de parte, está determinada por el término de ejecutoria de las decisiones al que se refiere el artículo 302 del CGP5, esto es, 3 días después de notificadas. En consecuencia, la ejecutoria aplicaría como el plazo con el que cuenta el interesado para solicitar la adición o aclaración de la sentencia de cumplimiento. 2.
Oportunidad de la solicitud presentada En el caso concreto, es necesario precisar que la sentencia de 21 de noviembre de 2024 se notificó a través de mensaje al correo electrónico de las partes el 26 del mismo del mismo mes y año, por lo que el término de que trata el artículo 205 de la Ley 1437 de 20116, transcurrió entre los días 27 y 28 siguientes y la solicitud de aclaración y adición fue radicada el 29 de noviembre de 2024, por lo que de conformidad con los artículos 285, 287 y 302 del CGP su presentación resulta oportuna. 5 “Artículo 302 del CGP: Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.
No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.” 6 “Artículo 205.
Notificación por medios electrónicos. <Artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: (…) 2. La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación.” Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 6 3.
De la solicitud de aclaración y adición de la accionante El escrito presentado el 29 de noviembre de 2024 la accionante solicita aclarar y adicionar la sentencia del 21 de noviembre de 2024, argumentando que declarar improcedente la acción de cumplimiento por falta de agotamiento del trámite administrativo según la Ley 1333 de 2009 genera una contradicción, ya que lo demandado era precisamente el inicio de dicho procedimiento.
La parte actora señala que la decisión deja dudas sobre si el deber de iniciar procedimientos sancionatorios puede exigirse mediante esta vía, y critica la incoherencia de revocar la decisión de primera instancia, que había sugerido la acción popular, sin ofrecer una alternativa clara para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de la ANLA.
Además, cuestiona la falta de claridad en la fundamentación del fallo, lo que dificulta entender las razones jurídicas de su improcedencia. No obstante, la Sala anticipa que negará las solicitudes porque, en el fallo de 21 de noviembre, la parte resolutiva no representa motivo de duda, confusión o error alguno, otra cosa es que, al ser declarada improcedente la acción de cumplimiento en lugar de entrar al fondo del asunto como lo hizo el tribunal y ser contrarios a los intereses de la accionante, no los comparta.
En efecto, en el acápite 3.1 de las consideraciones del fallo, página 4 y 5, esta Sección explicó que: […] para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.
Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]7.
(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 7 (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. [Se destaca]. Ahora bien, en el acápite 3.4. normas que se pide cumplir y procedencia de la acción, a partir de lo pretendido y los argumentos expuestos por la actora, la Sala consideró lo siguiente: […] La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente […] […] en este caso, lo pretendido conlleva a que se materialice un procedimiento administrativo para que se le imponga una sanción a la Armada Nacional.
En ese sentido, se debe precisar que, si bien este medio de control está previsto para la efectiva observancia de la ley o actos administrativos, lo cierto es que la acción resulta improcedente pues jurisprudencialmente se ha sostenido que las sanciones «sólo son imponibles a través de un procedimiento administrativo en el que se pruebe la responsabilidad del infractor y la viabilidad de la sanción, es decir, que ella no se aplica por disposición directa de la ley, sino por disposición administrativa del competente para ello, previo el procedimiento que corresponde»8.
En efecto, en el caso en particular, el ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la ANLA impone el agotamiento del procedimiento administrativo correspondiente. En ese sentido, no puede perderse de vista que los artículos 12 y siguientes de la Ley 1333 de 2009 establecen las etapas que deben surtirse para la imposición de una sanción. Así las cosas, para efectos de que la entidad pueda aplicar las sanciones establecidas en la Ley 1333 de 2009, debe seguirse un procedimiento establecido en la ley, a través del cual se pruebe la ocurrencia del hecho, la responsabilidad del infractor y la posibilidad de imponerla; por tanto, debe cumplirse con el trámite en mención, requisito que torna improcedente esta acción, en tanto no se supera el requisito de subsidiariedad como resultado de la existencia de dicho procedimiento9. [Se destaca]. 8 Consejo de Estado, sentencia de 18 de febrero de 1999, ACU-585. 9 En similar sentido, sobre esta causal de improcedencia jurisprudencial, puede consultarse la decisión de 10 de octubre de 2024, dictada por esta Sección dentro del radicado n.º 76001-23- 33-000-2024-00478-01, MP.
Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 8 Con la solicitud de adición y aclaración, la accionante precisa que lo que pretendía era el inicio del procedimiento sancionatorio; que las consideraciones de las dos instancias son las mismas por lo que no se podía revocar lo decidido por el Tribunal para rechazar la demanda y que no es claro con cuál medio judicial cuenta para hacer cumplir los deberes de la ANLA.
Sin embargo, para la Sala tal argumentación no lleva a la conclusión de que se dejó de resolver alguno de los extremos de la litis o que contenga aspectos que impliquen ambigüedad, sino la inconformidad de la actora con lo decidido. Además, no es cierto que la Sala rechazó la demanda de cumplimiento; la parte resolutiva de la sentencia de 21 de noviembre de 2024 es clara al indicar que se revocó la negativa a las pretensiones y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción. Como se observa de la sentencia de segunda instancia las consideraciones y conclusiones no son las mismas a las del juez de primera instancia; el Tribunal negó lo pretendido al advertir que no había un mandato imperativo e inobjetable derivado de las disposiciones invocadas en la demanda; mientras que, esta Corporación advirtió que, de acuerdo con lo pretendido, esto es, que se sancione a la Armada Nacional «[…] por los incumplimientos de las obligaciones ambientales establecidos en los actos administrativos mediante los cuales se otorgó Licencia Ambiental para la construcción de una Estación Guardacostas en el Parque Natural Gorgona», no se cumplía un presupuesto adjetivo de procedibilidad de esta acción, subsidiariedad, pues, para imponer sanciones, existen otros mecanismos.
Ahora bien, la accionante alude que se generan dudas en cuanto a cuál medio judicial tiene para exigir los deberes de la ANLA pues el a quo advirtió la acción popular y al revocar lo decidido no tiene mecanismo de defensa y cuáles artículos de la Ley 1333 de 2009 son pasibles de ser exigido por medio de la acción de cumplimiento. Sin embargo, tales reparos no son objeto de la adición o aclaración, pues no le correspondía a esta Sección entrar al fondo del asunto porque por no se encontró acreditado el requisito de la subsidiariedad, respecto de las normas que superaron el requisito de procedibilidad de la renuencia [artículos 1.º, 5.º y 18 de la Ley 1333 de 2009]. 5.
Conclusión En este orden de ideas no se accederá a las peticiones de aclaración y adición presentada, porque la parte resolutiva y motiva de la Sala de Decisión de la Sección Quinta de esta Corporación son lo suficientemente claras en cuanto a las razones para no encontrar superada la procedencia de la acción de cumplimiento, no se advierte error de algún tipo que genere confusión o duda o que se dejara de resolver algún extremo de la litis o puntos que debieran ser Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 9 objeto de pronunciamiento, por lo que las tesis expuestas por la solicitante buscan reabrir debates que se despacharon conforme lo pretendido..
Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de facultades constitucionales y legales, 3.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la aclaración y adición de la sentencia de 21 de noviembre de 2024 dictada por esta Sección, presentada por la parte accionante.
SEGUNDO. ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx