CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Nerio José Alvis Barranco Bogotá, D. C., tres (3) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia de 3 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 3 a 24). La señora Astrid Arboleda Fernández, mediante apoderada, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para el estudio de las siguientes pretensiones. 1.2 Pretensiones.
Se decrete la nulidad de las Resoluciones DESAJMZR14-4142 de 27 de octubre de 2014 y 4675 de 3 de agosto de 2015, expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de las cuales negó la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% del salario básico devengado, con inclusión del pago del 30% de la prima especial, desde el 18 de junio de 1997 hasta el 6 de mayo de 2006.
De conformidad con lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la accionada (i) reconocer y pagar, de manera indexada, la diferencia salarial existente entre lo recibido y lo que debió recibir, teniendo en cuenta en la base de liquidación la prima especial en el porcentaje del 30%, es decir, se efectué la liquidación con el 100% de la asignación mensual devengada;
(ii) sufragar los pagos que resulten probados en el proceso y que no hallan sido reconocidos, en relación con la prima especial del 30%; (iii) dar cumplimiento a la sentencia de acuerdo con lo establecido en los artículos 189 y 192 del CPACA; y (iv) pagar intereses moratorios y/o comerciales en la forma como lo dispone el artículo 195 ibidem. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la demandante que prestó sus servicios a la Rama Judicial como magistrada del Tribunal Administrativo de Caldas, entre el 18 de junio de 1997 y el 27 de mayo de 2006. Que las sumas que se reclaman tienen como fundamento una interpretación equivocada que se le dio a los artículos 2, 3, 4 y 14 de la Ley 4ª de 1992, por lo que considera vulnerado sus derechos laborales, en relación con los criterios establecidos para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, habida cuenta que del 100% del salario recibido se le liquidaron las prestaciones con el 70% y el 30% restante fue tomado como la prima especial, desmejorando así sus condiciones salariales.
Asegura que presentó derecho de petición el 9 de octubre de 2014, con la finalidad de que se le reconociera y pagaran sus prestaciones sociales con la liquidación del 100% de lo recibido y el pago de la prima especial, no obstante, la solicitud le fue negada por la Dirección Ejecutiva mediante la Resolución DESAJMZR14-4142 de 27 de octubre de esa misma anualidad, y contra la cual interpuso recurso de apelación el 12 de noviembre siguiente, resuelto de manera desfavorable por medio de la Resolución 4675 de 3 de agosto de 2015. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Señala que los actos administrativos acusados violentan las siguientes disposiciones legales: los artículos 1, 2, 4, 13, 23, 25, 53, 209 y 215 de la Constitución Política; 2, 12 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 7 de la Ley 74 de 1968; 42 del Decreto 1042 de 1978; 12 del Decreto 717 de 1978; 127 y 143 del Código Sustantivo del Trabajo; 10, 102, 189 y 269 del CPACA; y los tratados y convenios internacionales sobre la materia.
Expresa que la entidad demandada desde el año 1997 ha vulnerado de manera sistemática las disposiciones legales y contrariando los pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado, al liquidar sus prestaciones sin tener en cuenta la prima especial de servicios como parte integral del salario, por tanto, pide que sus actuaciones se adecuen a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales y cumpla con su obligación en el sentido de darle el mismo trato igualitario a la de sus pares. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 102 a 104).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no. Como razones de su defensa, sostiene que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, condición que ha sido expuesta en los distintos decretos salariales aplicables a los funcionarios de la Rama Judicial, además, que para el pago de lo reclamado debe mediar un fallo judicial que reconozca un derecho particular.
Agrega que, el Gobierno Nacional esta facultado para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, por lo que la prima especial sin carácter salarial tiene fundamento legal en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, dicho esto, que los actos demandados no contradicen lo mandatos constitucionales, de ahí que el legislador tenga la libertad para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario, situación que fue declara exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-279 de 1996.
Como excepciones, propuso las de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, cosa juzgada y prescripción trienal de los derechos laborales. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 187 a 200). El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en sentencia de 3 de septiembre de 2019, accedió a las súplicas de la demanda, al estimar que se encuentra probado que la demandante ejerció como magistrada de Tribunal en el período comprendido del 18 de junio de 1997 al 27 de mayo de 2006, en tal sentido, se hace beneficiaria de la prima especial contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, desvirtuando así las excepciones de ausencia de causa petendi e inexistencia del derecho reclamado.
Por consiguiente, decretó la nulidad de los actos administrativos acusados, y ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100% de la remuneración pagada en ese entonces, teniendo en cuenta para tales efecto la prima especial de servicios como factor de salario, a su vez, que se debe pagar dicha prima en el porcentaje estipulado con la cancelación de los dineros que resulten entre lo ya liquidado y la reliquidación ordenada, y realizar los aportes dejados de efectuar al sistema en seguridad social en salud y pensión del período trabajado.
Por último, determinó que no opera la excepción de prescripción, dado que la sentencia que declaró la nulidad por inconstitucional de los decretos que regulaban la prima especial, quedó ejecutoriada el 22 de julio de 2014 y el derecho de petición fue radicado el 9 de octubre de ese año. Condenó en costas y al pago de agencias en derecho a la entidad. 1.7 Recurso de apelación (ff. 203 a 213).
La accionada, presentó recurso de apelación, con el que refuta lo decidido por el Tribunal, esto es, solicita sean declarados los medios exceptivos propuestos, se revoque lo adoptado en primera instancia y, en consecuencia, se nieguen las pretensiones del escrito introductorio. Que, es incuestionable que la prima especial constituye un ingreso mensual, pero no por ello puede desconocerse que son las mismas disposiciones legales las que limitan su carácter salarial, que, así las cosas, no es dable concluir que esta no comporta el carácter de factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones laborales y demás emolumentos salariales y no salariales de los servidores judiciales beneficiarios de ella.
Agrega que, el acceder a un pago adicional del 30% por concepto de prima, implicaría que mensualmente se le pague al funcionario una remuneración que excede el techo establecido en los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012, puesto que sobrepasaría el 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un magistrado de Alta Corte. Concluye el recurso, haciendo mención a los costas y agencias en derecho que les fue impuesta, y pidiendo que las mismas no sean estimadas, al no existir conducta temeraria de su parte.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 4 de diciembre 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 14 de septiembre de 2021, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la etapa procesal fijada en el numeral 5 ibidem, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar, oportunidad aprovechada por la parte demandante, para manifestar que existen fundamentos legales y jurisprudenciales suficientes para conceder los derechos en juicio, y así confirmar el fallo apelado, además, que el reconocimiento de la prima especial no significa una suma mayor a lo devengado por los magistrados de las Altas Cortes, para lo cual destaca que no le fue pagada la bonificación por compensación. La entidad demandada y el Ministerio Público, guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el porcentaje del 30%, y a la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% del salario básico devengado durante la prestación de sus servicios a la Rama Judicial.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales, en virtud de los períodos que se reclaman en la demanda. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Constancia laboral y salarial de 2 de septiembre de 2014, expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Manizales, en la cual se señala que la demandante fungió como magistrada del Tribunal Administrativo de Caldas, desde el 18 de junio de 1997 hasta el 27 de mayo de 2006.
Asimismo, que devengó sueldo básico, prima especial de servicios, gastos de representación, vacaciones, primas de servicios, vacaciones y navidad y bonificaciones por servicios y compensación (ff. 53 a 67). Derecho de petición de 9 de octubre de 2014 (f. 26), a través del cual la señora Astrid Arboleda Fernández solicitó a la Dirección Seccional Ejecutiva de Administración Judicial de Manizales, el reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de sus prestaciones sociales, desde el 12 de junio de 1995 hasta el 27 de mayo de 2006.
Resolución DESAJMZ14-4142 de 27 de octubre de 2014 (f. 27), con el que se negó el derecho de petición descrito en la letra anterior, bajo el argumento que la entidad cumple firme y cabalmente con la normatividad vigente que rige la materia, no pudiendo actuar de ninguna otra manera, pues de hacerlo estaría contrariando la ley. Recurso de apelación de 12 de noviembre de 2014 contra la decisión anterior (ff. 28 a 30).
Resolución DESAJMZR-14-1193 de 25 de noviembre de 2014 por medio de la cual se concede un recurso de apelación (f. 31). Resolución 4675 de 3 de agosto de 2015 (ff. 32 a 41) de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de la cual se resuelve el recurso de apelación y se confirma el acto contenido en la letra (e), al resultar inviable modificar la decisión. Conciliación extrajudicial de 22 de octubre de 2015 entre la accionante y la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (f. 52).
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 De la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que, por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Visto lo anterior, se tiene que la señora Astrid Arboleda Fernández prestó sus servicios a la Rama Judicial desde el 18 de junio de 1997 hasta el 27 de mayo de 2006 como magistrada del Tribunal Administrativo de Caldas, por tanto, resulta evidente que es beneficiaria del pago de la prima especial en el porcentaje previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y a la reliquidación de sus prestaciones sociales.
No obstante, los períodos de las reclamaciones aquí en litigio se encuentran prescritos, tal como pasa a explicarse. Observa la Sala que el 9 de octubre de 2014 radicó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Manizales, con el que deprecó “(…) la reliquidación y pago de las diferencias salariales existentes entre las que (le) fueron canceladas y las que legalmente (le) corresponden contabilizando como factor salarial la prima especial equivalente al 30% de (sus) ingresos laborales a partir del 12 de junio de 1995, hasta el 27 de mayo de 2006 cuando se dio (su) retiro para pensionarse”, por lo tanto, se tiene que se configura el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de los períodos que anteceden 9 de octubre de 2011, en aplicación de la regla contemplada en la sentencia de unificación de 02 de septiembre de 2019 de esta Corporación, además que, no reposa en el plenario prueba diferente que acredite que haya hecho la misma reclamación ante la Administración Judicial para hacerla acreedora del reconocimiento de sus derechos por las fechas pedidas en la demanda, esto es, “desde el 18 de junio de 1997 hasta el 27 de mayo de 2006”.
Así las cosas, se revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda. Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Declarar probada la excepción de prescripción trienal para los períodos que anteceden al 9 de octubre de 2011 de las acreencias laborales reclamadas por la señora Astrid Arboleda Fernández, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra. 2º.
Revocase el fallo de primera instancia de 3 de septiembre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de conjueces, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por la señora Astrid Arboleda Fernández contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, teniendo en cuenta lo indicado en la parte considerativa de este fallo, quedando solamente vigente de él, la obligación de la demandada de realizar los aportes de cotización al Sistema General de Seguridad Social en pensión, tal como se ordena en el numeral primero de este fallo por ser de carácter imprescriptible estos derechos. 3°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.