CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., uno (1) de junio de dos mil veintiséis (2026) Número Interno: 74001 Radicado: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Accionado: Nación–Ministerio de Educación Nacional y otro Asunto: Protección de los derechos e intereses colectivos-consulta CONSULTA DE LA SANCIÓN POR DESACATO ACCIÓN POPULAR-Artículo 41 Ley 472 de 1998.
SANCIÓN POR DESACATO-Recae sobre los responsables del cumplimiento de la orden judicial. CONSULTA DEL DESACATO-La sanción consultada debe reunir elementos subjetivo y objetivo. Corresponde a la Sala resolver el grado jurisdiccional de consulta de la providencia del 9 de diciembre de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina sancionó por desacato al gobernador de ese departamento y al secretario de Infraestructura con multas de cinco (5) y (3) SMLMV, respectivamente.
I.
ANTECEDENTES El 8 de noviembre de 20221, Luis Carlos Rúa Sánchez, actuando en nombre propio, formuló demanda, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos [acción popular], contra la Nación–Ministerio de Educación Nacional y el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para que se amparen los derechos a la «moralidad administrativa, a gozar de obras públicas eficientes y oportunas, al medio ambiente sano y a la defensa del bien público».
El accionante atribuye la vulneración a que la gobernación de la entidad territorial demandada no culminó la construcción de la Institución Educativa Antonia Santos CEMED, a pesar de haberla contratado en el año 2014. Narró que los cuatro edificios que tendría el colegio están en estado de abandono, dada la inejecución de la obra y la inclemencia del clima isleño. El 29 de septiembre de 20232, el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina profirió fallo, en el que decidió:
PRIMERO: AMPARAR los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y goce de un ambiente sano, por el ente territorial Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDÉNASE al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por medio de su primera autoridad administrativa, el señor Gobernador del 1 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: 22ED_002DemandaE202200039(.pdf). 2 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: 67ED_048Sentencia061E2022(.pdf). 2 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato Departamento, adoptar las siguientes medidas previstas en los términos, condiciones y plazos que a continuación se señalan: - Que el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por medio de su primera autoridad administrativa deberá procurar la terminación y puesta en funcionamiento del Centro Educativo CEMED Antonia Santos en el sector de San Luis en la isla de San Andrés. - Dentro de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por medio de su primera autoridad administrativa, el señor Gobernador del Departamento o su delegado, deberá determinar todos los componentes de planificación y estructuración del proyecto de construcción del Centro Educativo CEMED Antonia Santos, que sean necesarios para su correcta ejecución, y siendo ajustado a las necesidades actuales para la terminación de la obra. - El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por medio de su primera autoridad administrativa, el señor Gobernador del Departamento o su delegado, deberá presentar al Comité de Verificación que en esta sentencia será establecido y dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria del presente fallo, un cronograma en el que se detallen las actividades necesarias para la ejecución del proyecto, su presupuesto y financiación y el plazo para su culminación, el cual no será superior a los dos (2) años contados a partir de la ejecutoria del presente fallo.
Entregado el cronograma, cada tres (3) meses deberá remitirse al comité de verificación un informe en el que se señalen las actividades realizadas en cumplimiento del cronograma entregado y las órdenes de esta sentencia. - El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por medio de su primera autoridad administrativa, el señor Gobernador del Departamento o su delegado, deberá llevar a cabo el cumplimiento de las obligaciones ambientales impuestas por la autoridad ambiental del Departamento CORALINA en un plazo no superior a los doce (12) meses posteriores a la ejecutoria del presente fallo.
TERCERO: ORDÉNASE a la Corporación Regional para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina CORALINA, procurar el ejercicio de sus deberes y poderes de policía para el cumplimiento efectivo de estas obligaciones, debiendo rendir cada tres (3) meses a partir de la ejecutoria del presente fallo, informe al comité de verificación de las acciones adelantadas en procura del acatamiento de esta orden judicial.
CUARTO: CONFORMAR un comité de verificación integrado por el Magistrado Ponente de esta sentencia o quien lo remplace quien lo presidirá, por un delegado de la Corporación Regional para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago CORALINA, por el Gobernador del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina o su delegado y por el Representante del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, a fin de hacer el debido seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia. El magistrado ponente de esta sentencia o quien lo reemplace, conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia acorde con lo dispuesto en el artículo 34 de la ley 472 de 1998.
SEXTO (sic): Por Secretaría, OFÍCIESE a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación, adjuntando copia de esta sentencia, a fin de que se adelanten las indagaciones e investigaciones pertinentes por las posibles faltas disciplinarias, fiscales y penales en las que los servidores del estado y/o particulares involucrados en la contratación del Megacolegio CEMED Antonia Santos en el sector de San Luis de la isla de San Andrés hubieran podido incurrir, dado el estado inconcluso y de abandono en que se encuentra dicha obra.
La decisión fue notificada el 3 de noviembre de 20233. Contra esa providencia no se interpusieron recursos, por lo que la sentencia quedó en firme el 10 de noviembre de 2023. 3 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: 68ED_049Notificacion(.pdf) 3 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato El 7 de febrero de 20244, el accionante, por vía de petición, solicitó que se aclarara la primera orden dada en la sentencia, toda vez que establece que el Departamento, por medio de su primera autoridad administrativa, deberá «procurar la terminación de la obra», pero en los otros puntos, según su lectura, «se da por hecho que la obra se debe terminar».
También solicitó que se hiciera seguimiento a los avances, toda vez que hubo cambio de gobierno departamental a partir del 1 de enero de esa anualidad. Esta solicitud fue rechazada de plano por extemporánea, el 22 de febrero de 20245. El 26 de febrero de 20256, el accionante solicitó que se tramitara el incidente de desacato, que el Tribunal abrió mediante auto del 21 de octubre de 20257.
En esa oportunidad, rindieron informe las autoridades departamentales y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina-CORALINA. En función de ello, se celebró audiencia de verificación de cumplimiento el 24 de abril de 20258. Durante esa audiencia, la gobernación informó que se estaban adelantando estudios de viabilidad sísmica y patológica de las porciones del edificio ya construidas con miras a reasumir la obra del colegio CEMED, con el objetivo de terminar un primer bloque en el transcurso del año 2026.
La CORALINA9, por su parte, advirtió que la gobernación no ha cumplido con las medidas compensatorias establecidas en los permisos para la tala de árboles, los cuales fueron otorgados mediante Resoluciones No. 415 de 2015 y 267 de 2016, a pesar de los requerimientos previos. Asimismo, indicó que, mediante las Resoluciones 227 y 240 de 2025, esa corporación dispuso la terminación de los permisos y la apertura de procesos sancionatorios en materia ambiental.
Providencia consultada El 9 de diciembre de 202510, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina resolvió el incidente. Declaró en desacato a Nicolás Gallardo Vásquez, en calidad de Gobernador del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y a Cristian Cañón Bernal, en calidad de secretario de Infraestructura del departamento, y los sancionó con multas de cinco (5) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, respectivamente.
La autoridad judicial encontró que, aunque no había avances materiales en la obra del colegio, existía voluntad para terminarla. Esto, en la medida en que la Gobernación 4 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: 69ED_050MemorialSolicitud(.pdf). 5 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: 71ED_052Auto026RechazaSol(.pdf). 6 SAMAI, índice 2.
Expediente digital. Archivo: 6ED_003SolicituIncidente(.pdf). 7 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: 9ED_006Auto0166AperturaI(.pdf). 8 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: 87ED_069ActaAudienciaVeri(.pdf); 91ED_065AudienciaVerifica(.mp4). 9 Ibidem. 1h 24’ 12” – 1h 30’ 15”. 10 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_ResuelveincidenteCEM(.pdf). 4 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato adelantó la revisión, estudio jurídico y liquidación de los contratos iniciales o anteriores, el estudio de viabilidad presupuestal y el adelanto de la primera fase del proceso de selección para un nuevo contrato, entre otras acciones tendientes a procurar la terminación de la obra.
Sin embargo, el Tribunal encontró que la CORALINA adelanta procesos sancionatorios ambientales contra la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, pues se talaron 64 árboles dentro de las instalaciones del colegio CEMED sin realizar la posterior siembra en compensación. Tampoco encontró probada gestión alguna tendiente a cumplir esta obligación ambiental.
En criterio del Tribunal, el incumplimiento de la obligación ambiental de compensar por la tala de árboles correspondiente constituye un desacato a la orden dada en el último punto del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia. Dicha orden estableció que el Departamento «deberá llevar a cabo el cumplimiento de las obligaciones ambientales impuestas por la autoridad ambiental del Departamento CORALINA en un plazo no superior a los doce (12) meses posteriores a la ejecutoria del presente fallo».
Además, consideró que la inacción de la administración, en cuanto a la compensación arbórea es resultado de una conducta negligente, por lo cual resolvió declarar el desacato e imponer la sanción en consecuencia. Trámite de la consulta En firme el auto que resolvió el incidente de desacato, el Tribunal remitió el expediente a esta Corporación para que conozca del grado jurisdiccional de consulta, conforme lo prevé el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
El 16 de febrero de 202611, el Despacho ponente requirió a los sancionados y a la autoridad ambiental para que rindieran informe sobre el estado actual del cumplimiento de la obligación de compensación ambiental, que fue motivo de la sanción por desacato. Las autoridades rindieron informe dentro del término establecido para el efecto. Por su parte, la CORALINA manifestó que «hasta la fecha no se ha recibido escrito de reporte del cumplimiento y en verificación de campo no se avizora por parte del equipo técnico que ha sido sembrado/plantado especie alguna en el predio […]»12.
Por otra parte, la Gobernación aclaró que había suscrito los contratos de Obra [No. CO1.PCCNTR.8720108 del 30 de diciembre de 2025] e Interventoría [o. CO1.PCCNTR.8720033 del 31 de diciembre de 2025] con objeto de llevar a cabo la obra 11 SAMAI, índice 4. 12 SAMAI, índice 14. 5 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato del Bloque A de la Institución Educativa CEMED13.
Sin embargo, la autoridad departamental guardó silencio respecto de la obligación de compensación ambiental, que motivó la sanción por desacato. II. CONSIDERACIONES Competencia 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto en grado jurisdiccional de consulta, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
Esta norma establece que la sanción impuesta en el trámite incidental «será consultada al superior jerárquico» de la autoridad que la profirió. De este modo, la Subsección está llamada a proferir esta providencia, en su calidad de superior jerárquico del Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que obró en sala de decisión al proferir la providencia consultada14.
Conviene precisar que corresponde a la Sección Tercera conocer de la consulta de la sanción, por el reparto de trabajo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 de 2019, dado que la acción popular versa sobre la inejecución de un contrato estatal [obra pública] y se invocó la protección del derecho a la moralidad administrativa. Sanción por desacato en la acción popular 2.
El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece que la persona que incumpla una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) SMLMV, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. 3.
La competencia del juez del grado jurisdiccional de consulta implica determinar si la sanción impuesta por vía del incidente es proporcional y adecuada. En ese sentido, la consulta del incidente de desacato no tiene por objeto observar la legalidad del fallo que se halló incumplido ni excusar su cumplimiento [que es obligatorio]; tampoco sancionar al incumplido.
Por el contrario, la finalidad del incidente de desacato es propender por el acatamiento de la sentencia, mediante la imposición, en ejercicio del poder correccional, de medidas de carácter coercitivo contra quien, con culpa o dolo, se sustrae de hacer efectivas las órdenes judiciales para la protección de los derechos e intereses colectivos. 13 SAMAI, índice 15. 14 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 20 de febrero de 2020, rad. 2015-00323-05; auto del 10 de diciembre de 2021, rad. 2014-00052-02.
Sección Tercera, Subsección B, auto del 15 de diciembre de 2011, rad. 2004-0966-02; auto del 25 de mayo de 2023, rad. 2004-00966-03. 6 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato 4. En ese sentido, para determinar si la sanción se ajusta al ordenamiento, el juez del grado jurisdiccional de consulta debe encontrar reunidos dos elementos: el objetivo, que implica comprobar que la persona encargada dentro de una entidad responsable de la ejecución de una orden judicial contenida en la providencia, no la ha acatado, y el subjetivo, que surge de la naturaleza correccional del desacato, el cual exige establecer que el responsable fue negligente o voluntariamente renuente respecto del cumplimiento de la orden judicial.
En esa medida, no existe sanción por el hecho objetivo del desacato, sino que, para que exista la sanción, esta debe concurrir con una actuación culposa o dolosa del agente responsable del acatamiento de la providencia. Es en esos términos que la Sala decidirá si la sanción impuesta a Nicolás Gallardo Vásquez, en su calidad de Gobernador del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y a Cristian Cañón Bernal, secretario de Infraestructura de esa entidad territorial, resulta ajustada al ordenamiento jurídico.
Caso concreto 5. En la providencia objeto de consulta, se sancionó al gobernador y al secretario de Infraestructura del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con multas de cinco (5) y tres (3) SMLMV, respectivamente. Esto, pues incumplieron la orden dada en la parte resolutiva de la sentencia que acogió las pretensiones del accionante, la cual consiste en que: - El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por medio de su primera autoridad administrativa, el señor Gobernador del Departamento o su delegado, deberá llevar a cabo el cumplimiento de las obligaciones ambientales impuestas por la autoridad ambiental del Departamento CORALINA en un plazo no superior a los doce (12) meses posteriores a la ejecutoria del presente fallo.
Las obligaciones ambientales que el Tribunal encontró incumplidas surgieron de las Resoluciones 415 de 201515 y 267 de 201616, expedidas por la CORALINA [autoridad ambiental]. Mediante el primer acto, dicha entidad otorgó permiso a la Gobernación del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para realizar la tala de 64 árboles en el sitio de la obra y, mediante el segundo, para talar un árbol más. La primera resolución, en su artículo séptimo, previó una medida de compensación consistente en plantar 89 árboles en el predio donde se realizó la tala.
La segunda, consistente en plantar 10 árboles más en el mismo lote. Ambas resoluciones exigieron que la medida compensatoria se cumpliera dentro de los dos (2) meses siguientes a la tala de los árboles respectivos. 15 Con ella se abrió el expediente ambiental 024 de 2015. 16 Con ella se abrió el expediente ambiental 006 de 2016. 7 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato Según lo encontró probado el Tribunal, esta medida no se cumplió dada la «negligencia» de los incidentados. 6.
En la sentencia que resolvió la acción popular, para dar la orden, el Tribunal tuvo en consideración el oficio No. 20232100695 del 15 de mayo de 202317, mediante el cual la CORALINA rindió informe en el proceso de acción popular. En ese memorial, la autoridad ambiental manifestó que se incumplieron las medidas compensatorias ordenadas en las Resoluciones No. 415 de 2015 y 267 de 2016.
Según narró la CORALINA, existen seis informes técnicos [2 para la Resolución 415 de 2015 y 4 para la Resolución 267 de 2016], elaborados entre 2015 y 2020, que dan cuenta del incumplimiento de la medida de compensación ordenada. Posteriormente, en el marco del incidente de desacato, la CORALINA allegó con su contestación el informe técnico 086 de 202518, en el que se afirmó que no había cumplimiento de la obligación de compensación establecida en la Resolución 415 de 2015.
Con base en ello, el Tribunal impuso la sanción por el incumplimiento de las obligaciones ambientales y, con ello, de la orden judicial referida, prevista en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la providencia. 7. De lo expuesto hasta ahora, se extrae que la sanción por desacato no se impuso por la falta de esfuerzos para contratar la construcción de la Institución Educativa CEMED. Es más, si así fuera, no habría lugar a sancionar en este punto, pues quedó acreditado que la Gobernación suscribió contratos de obra e interventoría cuyo objeto es adelantar la obra de la institución educativa.
La sanción por desacato que impuso el Tribunal se basa, exclusivamente, en el cumplimiento de las obligaciones de compensación ambiental, por lo que la Sala tendrá en cuenta la conducta de los sancionados respecto de esas obligaciones, que se dieron por incumplidas en el auto del 9 de diciembre de 2025. Como el resto de las órdenes judiciales no fueron objeto del incidente, la Sala no está llamada pronunciarse sobre ello.
Dentro de ese marco, la Sala debe comprobar si estas circunstancias reúnen los elementos objetivo y subjetivo que justifican la sanción o si, por el contrario, al no configurarse estos elementos, aquella debe revocarse. 8. Preliminarmente, la Sala observa que la sanción al secretario de Infraestructura no tiene sustento, pues esa secretaría y el funcionario que la dirige no es responsable del 17 SAMAI, índice 56 de primera instancia. 18 SAMAI, índice 104 de primera instancia. La CORALINA allegó ese informe al índice 91 de primera instancia, previo a la audiencia del pacto de cumplimiento. 8 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato cumplimiento de la orden judicial que se tiene por incumplida, esto es, la observancia de las obligaciones ambientales.
Por una parte, el fallo fijó como destinatario de la orden al «señor Gobernador del Departamento o su delegado». Sin embargo, el rol de la Secretaría de Infraestructura como dependencia delegataria del cumplimiento de obligaciones ambientales en cabeza de la Gobernación no está probado, como tampoco lo está que los actos administrativos que impusieron las obligaciones ambientales estén dirigidos a la Secretaría de Infraestructura.
Por el contrario, los actos fijan la obligación en cabeza de la Gobernación departamental, y no obra prueba alguna sobre la existencia de un acto de delegación al secretario para el cumplimiento de esas obligaciones, o de la orden cuya inobservancia motivó la sanción. Por otra parte, al analizar la grabación de la audiencia de verificación del cumplimiento del fallo19, se observa que el magistrado conductor del proceso recibió la información de la CORALINA sobre el incumplimiento de las obligaciones ambientales, pero no realizó comentarios ni requerimientos a las autoridades al respecto.
Al rendir su informe, el secretario de Infraestructura sólo reportó la realización de los estudios previos del proceso de selección que se debía adelantar para efectos de reanudar la obra, asunto que está en su ámbito de competencia, pero nada dijo sobre el cumplimiento de obligaciones ambientales. La autoridad judicial no se pronunció al respecto, ni mucho menos asignó al secretario de Infraestructura algún deber en relación con el cumplimiento de las obligaciones ambientales.
Finalmente, al analizar la providencia consultada, la Sala advierte que la motivación no da cuenta de las razones que llevaron al Tribunal a vincular y sancionar al secretario de Infraestructura del departamento. En ese sentido, la providencia estableció lo siguiente: En este punto es importante recordar que el Tribunal en la Sentencia dispuso que el Departamento debía cumplir con todas las obligaciones ambientales impuestas por CORALINA y se encuentra probado que aun cuando fue autorizada la tala de árboles en el predio donde se ubica la construcción del megacolegio, ni al interior, ni al exterior del predio se han realizado actividades de siembra, con el fin de dar cumplimiento a la medida compensatoria y demás obligaciones establecidas en la Resolución No. 415 de 2015 (Ver Figura 1).
De las pruebas que militan en el plenario, observa la Sala que además del proceso sancionatorio que se adelanta ante instancias de la autoridad ambiental en cumplimiento a sus funciones, corresponde a esta autoridad judicial también imponer una sanción al representante legal del Departamento por haber desacatado lo ordenado en la Sentencia. Y es que en relación con la afectación medioambiental es inadmisible dicho incumplimiento, pues, las actividades que ha venido realizando el departamento para culminar la obra no se interponen a la medida compensatoria y contrario sensu, la tala autorizada por CORALINA se hizo en aras de respetar el diseño de la obra y los requerimientos contractuales para su ejecución, sin embargo, existe la obligación de 19 SAMAI, índice 2.
Expediente digital. Archivo: 87ED_069ActaAudienciaVeri(.pdf); 91ED_065AudienciaVerifica(.mp4). 9 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato realizar la siembra que ha omitido la entidad territorial, lo cual se traduce en un desacato desde el punto de vista objetivo y subjetivo tras varios requerimientos.
Por lo antes expuesto considera la Sala procedente la imposición de una sanción consistente en multa por la negligencia, intencionalidad o descuido de los funcionarios responsables, frente a la medida compensatoria impuesta por CORALINA como obligación ambiental pues, a diferencia de las acciones que se han venido adelantando para concretar la obra de construcción del megacolegio CEMED no se avizora ninguna gestión para la siembra de árboles máxime por el tiempo que ha transcurrido y los múltiples requerimientos por parte de la autoridad ambiental.
De otro lado, se exhortará al representante legal de la entidad territorial de orden departamental para que, a través de la Secretaría de Infraestructura agilice el proceso de selección y remita con destino a este proceso y de manera inmediata, el cronograma de ejecución que si bien, fue anunciado en el Informe escrito, no fue aportado.
Asimismo, se exhortará al señor gobernador- aun cuando ya ha sido sancionado el departamento-, para que proceda con el cumplimiento de las obligaciones ambientales impuestas por la autoridad ambiental respecto de las graves afectaciones ocasionadas por el estado de abandono de las edificaciones del colegio CEMED, incluyendo la medida compensatoria por la tala de árboles.
El Director de CORALINA a partir de este momento y hasta que se culmine la obra, remitirá Informe detallado periódico sobre lo de su intervención policiva. En el extracto que se cita —contentivo de la motivación para imponer la sanción— el Tribunal no desarrolla argumentos sobre la responsabilidad ni la incidencia del secretario de Infraestructura, particularmente, en el incumplimiento de las obligaciones ambientales.
Este asunto no es menor, puesto que, a pesar de que la responsabilidad de estructurar el proceso de contratación para la construcción del colegio CEMED recae sobre esa dependencia, lo cierto es que no se acreditó esa responsabilidad frente al cumplimiento de las obligaciones ambientales. Así, ante la falta de insumos que permitan confirmar que el secretario de Infraestructura es responsable del cumplimiento del fallo, no existe fundamento de hecho para concluir su desacato y consecuente multa.
Por lo anterior, la Sala no encuentra ajustada a derecho la sanción impuesta al secretario de Infraestructura, Cristian Cañón Bernal, por lo cual ha de revocarla. De este modo, deberán examinarse los elementos objetivo y subjetivo de la sanción por desacato en relación con el gobernador del Departamento, que es responsable directo del cumplimiento de la obligación ambiental. 9.
Frente al elemento objetivo, la Sala encuentra acreditado que la orden de la sentencia fue objetivamente incumplida. En efecto, la entidad territorial cuya máxima autoridad fue sancionada, conforme a las pruebas, no ha satisfecho las medidas de compensación establecidas en las Resoluciones No. 415 de 2015 y 267 de 2016, a pesar de haber talado los árboles conforme a los permisos que les fueron otorgados.
Esto se ha corroborado con el requerimiento que la Sala extendió por medio del consejero sustanciador. La CORALINA expresó que, a pesar de que se expidió auto No. 367 de 2023, por medio del cual se ordenó cumplir con la medida de compensación en el marco del permiso de aprovechamiento forestal que autorizó la tala, «no se ha recibido escrito del reporte del cumplimiento y en verificación de campo no se avizora por parte del equipo 10 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato técnico que han sido sembrado/plantado (sic) especie alguna en el predio de marras»20.
Igualmente, se considera que las pruebas que fueron valoradas por el Tribunal y allegadas por la CORALINA en el trámite de este proceso dan cuenta de ese incumplimiento. Por su parte, la autoridad no hizo referencia al cumplimiento de las obligaciones ambientales, sino a que en diciembre de 2025 se celebró un nuevo contrato cuyo objeto era terminar la obra que motivó la acción popular.
Así, para la Sala es evidente que no se ha cumplido con la obligación ambiental de compensación y, por ende, hay un incumplimiento de la orden judicial establecida en el ordinal segundo de la sentencia que amparó los derechos colectivos. 10. Adicionalmente, el cumplimiento de la orden judicial resulta exigible. Esta otorgó un plazo de doce (12) meses para su cumplimiento, desde la ejecutoria del fallo, que transcurrieron entre el 10 de noviembre de 2023 y el 10 de noviembre de 2024, sin que se haya demostrado alguna actuación orientada a su cumplimiento por parte de la Gobernación del Archipiélago.
En esa medida, el cumplimiento de la orden está en mora, lo cual implica que procede el desacato. Por otro lado, la obligación ambiental sigue existiendo y es exigible. En ese sentido, es importante aclarar que las Resoluciones 227 y 240 de 2025, que dispusieron la terminación de los permisos y la apertura de procesos sancionatorios en materia ambiental, no eximen a la gobernación del cumplimiento de las obligaciones de compensación. La Ley 1333 de 200921 dispone que las sanciones ambientales tienen función «preventiva, correctiva y compensatoria».
Además, el artículo 18A de ese precepto prevé la posibilidad de que el presunto infractor podría proponer «medidas técnicamente soportadas y viables para corregir y/o compensar la afectación o daño ambiental ocasionado», para que se suspenda el procedimiento sancionatorio iniciado. De ahí que la iniciación del procedimiento sancionatorio no implica, en ninguna medida, que la obligación deje de existir.
Por el contrario, su exigibilidad se refuerza en tanto el medio ambiente sigue afectado por el incumplimiento de la obligación. Dicho esto, para la Sala no hay duda de que el cumplimiento de las obligaciones de compensación establecidas en las Resoluciones No. 415 de 2015 y 267 de 2016 sigue siendo exigible y, en esa medida, objeto de la orden judicial que, se reitera, no se ha cumplido. 11.
En cuanto al elemento subjetivo, la Sala observa que no existe prueba de que el 20 SAMAI, índice 14. 21 «Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones». 11 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato gobernador, como responsable del cumplimiento de las obligaciones ambientales, haya propendido por la satisfacción de las obligaciones ambientales establecidas en los permisos de aprovechamiento.
Ni siquiera el incidentado se pronunció sobre el hecho objetivo del incumplimiento de la obligación ambiental. En esa medida, la Sala no evidencia una actuación diligente por parte de la autoridad en procura de ejecutar las medidas de compensación ordenadas en las resoluciones ya citadas, situación en la que se fundamentó el Tribunal para imponer la sanción por desacato.
En cuanto al informe de los sancionados en sede de consulta, la Sala evidencia que este demuestra el cumplimiento de obligaciones que, a pesar de que fueron objeto de debate en el incidente de desacato, no fundamentaron la sanción. Así, la acreditación de la firma de los contratos de obra e interventoría para terminar la escuela no tienen efecto alguno frente a una sanción cuyo único fundamento es el incumplimiento de la obligación de compensación ambiental, suficientemente desarrollada.
De lo anterior se deriva que hay una renuencia persistente –injustificada– por parte de la autoridad departamental frente al cumplimiento de las obligaciones ambientales, lo cual configura el elemento subjetivo necesario para la imposición de una sanción. 12. Además, debe recordarse que el Tribunal encontró vulnerado el derecho colectivo al medio ambiente sano y, con base en ello, dictó órdenes que consideró fundamentales para salvaguardar este derecho, incluyendo la que aquí se halla incumplida.
En ese sentido, la Sala encuentra necesario precisar que los bienes jurídicos que se protegen con la reanudación del proceso de contratación de la obra y con el cumplimiento de la obligación ambiental son diferentes, por lo que el reinicio de las actividades de obra no excusa el resarcimiento de los daños al medio ambiente sano que encontró probados el Tribunal por vía del incumplimiento de las obligaciones ambientales.
De este modo, la sanción por desacato mantiene su utilidad, en la medida en que hay bienes jurídicos que se ampararon con el fallo, que permanecen desprotegidos dada la inacción de la gobernación departamental. En esa medida, la Sala encuentra que se reúnen los elementos objetivo y subjetivo para sancionar en desacato al Gobernador del Departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Además, observa que la sanción es idónea y proporcional al comportamiento del gobernador, agente estatal responsable el acatamiento de la orden judicial incumplida. Por lo anterior, se impone confirmar la sanción impuesta al gobernador. 12 Radicación: 88001-23-33-000-2022-00039-01 Accionante: Luis Carlos Rúa Sánchez Consulta del desacato En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sanción impuesta en el auto del 9 de diciembre de 2025, en lo relativo al secretario de Infraestructura, Cristian Cañón Bernal.
SEGUNDO: CONFIRMAR la referida providencia en lo demás.
TERCERO: En firme el presente proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO JMA/MAR/VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.