Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 15001-23-33-000-2022-00392-01 Demandante: RICARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ NOVOA Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.

Temas: Confirma denegación de pretensiones. Potestad reglamentaria. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 9 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, que declaró improcedentes las excepciones propuestas por el Ministerio de Relaciones Exteriores1 y denegó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. El señor Ricardo Andrés Rodríguez Novoa, actuando a nombre propio, ejerció la acción de la referencia con el propósito de que se le ordene al Ministerio de Relaciones Exteriores dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 42 del Decreto 1678 de 19583, que establece que la Oficina de Protocolo de la entidad debe elaborar «una reglamentación especial para la aplicación de las disposiciones establecidas en los artículos segundo y tercero del presente decreto». 1.1.

Hechos 2. La parte actora señaló que el 4 de junio de 2022 requirió al Ministerio de Relaciones Exteriores cumplir al artículo 4 del Decreto 1678 de 1958. 3. Sostuvo que, mediante comunicación del 28 de junio de 2022, el ministerio le indicó que la norma referida fue expedida hace más de 60 años, bajo un régimen 1 En la contestación de la demanda, el ministerio propuso las excepciones de (i) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de determinar la renuencia y (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva. 2 “ARTÍCULO. 4°.

La oficina de protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores elaborará una reglamentación especial para la aplicación de las disposiciones establecidas en los artículos segundo y tercero del presente decreto”. 3 “Por el cual se reglamenta el artículo 340 de la ley 4a. de 1913, y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 constitucional que establecía un marco de organización de Estado diferente al de la Constitución de 1991.

Por tanto, las obligaciones que dicha norma le imponía a la oficina de protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores no resultan exigibles hoy en día. 4. Explicó que actualmente el mandato recae en la Presidencia de la República, que es la encargada de fijar los parámetros de uso de imágenes y denominación de los servidores públicos de conformidad con diversas disposiciones de carácter reglamentario que emite sobre la materia de comunicaciones oficiales, dentro de las que destaca, entre otras, la circular 01 del 22 de marzo de 20194 de dicha entidad. 2.

Actuaciones procesales 5. Mediante auto de 13 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, admitió la demanda y ordenó notificar al ministro de Relaciones Exteriores, al agente del Ministerio Público y al demandante. 3. Contestaciones 3.1. Del Ministerio de Relaciones Exteriores. 6. Por apoderado se opuso a la pretensión de la demanda por considerarla improcedente y solicitó que se declarara que la entidad no ha incurrido en renuencia o incumplimiento del artículo 4 del decreto 1678 de 1958. 7.

Manifestó que la petición de cumplimiento surge de una posición «subjetiva y descontextualizada» de las competencias administrativas del Ministerio de Relaciones Exteriores, reguladas actualmente en el Decreto 869 de 2016 toda vez que se pretende el desarrollo de la facultad reglamentaria que está en titularidad del presidente de la República, según el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. 8.

Afirmó que no desacató el artículo el 4 del decreto 1678 de 1958, toda vez que la actividad administrativa de la Cancillería se circunscribe al cumplimiento del deber funcional de establecer las directrices de uso de la imagen por parte de los funcionarios adscritos a ese ministerio, en el país y en el exterior, para lo cual diseñó el Manual de Comunicaciones Internas y Externas5.

Precisó que, por otro lado, el Gobierno Nacional en diversas disposiciones de carácter reglamentario ha regulado la materia de comunicaciones oficiales para lo cual refirió, como ejemplo la circular 01 de 2019 de la Presidencia de la República. 4 Que tiene por asunto: “MANEJO Y USO DE REDES SOCIALES”. 5 La Entidad aportó como anexo a su escrito de contestación copia del documento “Manual de Comunicaciones Internas y Externa (Código: CO-ma-01 versión 2)” en el que no consta fecha de su expedición. Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9.

Manifestó que la norma que se exige cumplir carece de un mandato claro, expreso y exigible, porque que el artículo supuestamente incumplido «requiere someterse a la interpretación sistemática sobre el estándar a seguir para considerar de forma razonable si con la evolución de la organización y estructura del Estado y las atribuciones otorgadas constitucional y legalmente a la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, se tiene la facultad de reglamentar la situación jurídica de manera general, permanente y en abstracto para todos los servidores públicos adscritos al Estado colombiano». 10.

Propuso las excepciones de (i) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de determinar renuencia, ya que no se advierte unidad de materia entre este, la respuesta que emitió el Ministerio de Relaciones Exteriores y la existencia de un deber imperativo que surja del artículo 4.º del Decreto 1678 de 1958 y; (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no reúne los requerimientos para ser llamado a comparecer como demandado ni vinculado, pues «no tiene una función atribuida de forma expresa y exclusiva en la norma que se aduce subjetivamente que se está incumpliendo». 4.

Sentencia impugnada 11. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, mediante sentencia del 9 de agosto de 2022, resolvió rechazar por improcedentes las excepciones previas propuestas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y negar las pretensiones del demandante. 12. El Tribunal concluyó que los mecanismos exceptivos planteados por el ministerio resultan incompatibles con el procedimiento especial que prevé la Ley 393 de 1997. 13.

Afirmó que «si bien el artículo 4.º del Decreto 1678 de 1958 contempla un mandato que, en principio, es imperativo e inobjetable y está a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores, el ordenamiento jurídico actual hace que la entidad carezca de competencia para emitir una reglamentación». 14. Lo anterior, porque en la actualidad, las competencias atribuidas a la entidad demandada corresponden principalmente con la «dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, así como la administración del servicio exterior», mientras que el artículo objeto de la solicitud de cumplimiento se refiere al trato de los servidores públicos en general y al manejo de la imagen institucional (uso de símbolos patrios en correspondencia y tarjetas personales). 15.

Indicó que los aspectos objeto de la acción responden a «lógicas y prácticas de la época, que quedaron atrás con el avance social y el desarrollo de derechos y principios constitucionales modernos» y que hoy en dìa «las relaciones personales entre los Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ciudadanos y los servidores públicos parten de principios como la dignidad humana y derechos como el libre desarrollo de la personalidad, de manera que no existe ninguna exigencia de contenido jurídico que obligue a otorgar tratamientos extraordinarios». 16.

De igual forma señaló que la imagen institucional, que anteriormente se refería primordialmente a la correspondencia física y a las tarjetas de presentación de los funcionarios, actualmente no está ligada a la diplomacia. «Por ese motivo, como lo señaló la entidad accionada, su homogenización es llevada a cabo por otras dependencias, como la Consejería Presidencial para las Comunicaciones, la cual desarrolló el manual denominado Guía de Sistema Gráfico del Gobierno de Colombia». 17.

De esta forma, concluyó que «el nuevo orden constitucional y la modificación del objeto y las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores implicaron la derogatoria tácita del artículo 4.º del Decreto 1678 de 1958 y, por consiguiente, su inexigibilidad actual». 5. Impugnación 18. La parte actora solicitó revocar el numeral 2 de la sentencia del 9 de agosto de 2022 que resolvió negar sus pretensiones y, en consecuencia, que se ordene a la entidad accionada dar cumplimiento al artículo 4 del Decreto 1678 de 30 de agosto de 1958. 19.

Indicó que está de acuerdo con la sentencia impugnada que refiere que el mandato contenido de la norma: «I) es imperativo; II) es inobjetable; III) cuenta con un destinatario específico; IV) es preciso; y V) es claro» y que respecto de esta se agotó en debida forma el requisito de constitución en renuencia. 20. Difiere de la decisión de primera instancia cuando argumenta que la norma fue derogada tácitamente y no es actualmente exigible porque ni el ministerio demandado, ni el tribunal consideraron que la norma objeto de la litis no ha sido derogada orgánica, ni expresamente, ni ha perdido vigencia por causa de alguna decisión judicial, por tanto no se ha configurado su derogatoria tácita. 21.

Señaló que dicha figura está prevista en los artículos 716 y 727 del Código Civil, que la Sala Plena de la Corte Constitucional ha indicado que «en la derogatoria tácita se requiere que el intérprete lleve a cabo un razonamiento y establezca bajo cuál entendimiento 6 “ARTICULO 71. <CLASES DE DEROGACION>. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita.

Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial”. 7 “ARTICULO 72. <ALCANCE DE LA DEROGACION TACITA>. La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley”.

Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 o en qué sentido la nueva disposición resulta inconciliable con las reglas precedentes»8 y que el legislador la limitó a las leyes, sin contemplar a los actos administrativos.

No obstante, el Consejo de Estado ha determinado que la derogatoria tácita de los actos sí es posible9, por considerar que la jurisprudencia sobre el tema ha sido escasa solicita al juez de segunda instancia «que se pronuncie sobre la posibilidad de que los actos administrativos sean derogados tácitamente, pese a que el Legislador no lo contempló». 22.

Indicó que esta figura requiere que la norma «derogada» esté «en pugna» con las nuevas disposiciones y que el tribunal no especificó cuál es la norma que, siendo posterior al Decreto 1678 de 1958, «resulta inconciliable» con este. 23. Advierte que la afirmación de que «el artículo 4.o del Decreto 1678 de 1958 fue derogado tácitamente con el nuevo orden constitucional y la modificación del objeto y las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores» es indeterminada y que la sentencia está motivada en un examen de eficacia y pertinencia de la norma, algo que está prohibido para el juez en este medio de control.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 24. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del 9 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12510, 15011 y 24312 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- Ley 1437 de 201113, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 8 Refirió la sentencia: “CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Plena.

Sentencia C-021 de 29 de enero de 2020, M. P. Diana Fajardo Rivera, expediente D-13 267”. 9 Refirió ver las siguientes providencias: “I) CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso- Administrativo. Sentencia de 14 de enero de 1991, expediente S-157, C. P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla; y II) CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 22 de marzo de 2013, radicado 11001032700020080035800 (17 379), C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas”. 10 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 11 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 12 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 13 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”.

Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento 25. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 26. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 199714, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 27.

Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.

Del agotamiento de la renuencia como requisito de procedibilidad 28. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste15 y que ésta se ratifique en el 14 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. 15 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 29.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»16. 30. Sobre este tema, esta Sección17 ha dicho que: «(…) Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular la demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos (…)»18 (Negrillas fuera de texto). 31.

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 17 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, Exp. 2011- 00024-01.

M.P: Susana Buitrago Valencia. 18 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. 2003- 00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 siguiente: «(…) Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud (…)». 32.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de esta que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requerimiento en mención. 33.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando el requerimiento «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»19. 34. En el caso concreto, la parte actora aportó la solicitud del 4 de junio de 2022 por medio de la cual requirió al Ministerio de Relaciones Exteriores, de forma expresa y puntual, que diera «cumplimiento al artículo 4 del Decreto Ley (sic) 1678 de 1958».

Obra en el expediente respuesta de la accionada del 28 de junio de 2022 en el sentido de afirmar que dicha norma se expidió bajo el régimen constitucional anterior y que, en el contexto normativo actual, cada entidad fija sus parámetros institucionales, con base en las directrices que emite la Presidencia de la República. Por lo tanto, no hay duda de que previo a ejercer esta acción, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia. 4.

De la procedencia de la acción de cumplimiento 35. Respecto de la norma que fue objeto de la demanda, esto es, el artículo 4 del Decreto 1678 de 1958, encuentra la Sala que se cumple con el primero de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, toda vez que se busca la materialización de una norma vigente ya que no ha sido derogada, ni suspendida. 36.

De igual forma advierte que su acatamiento no implica gasto, ni la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento respecto a la potestad reglamentaria del poder ejecutivo. 37. La jurisprudencia actualmente vigente, en esta materia, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir al gobierno nacional el 19 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.

ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador le ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones. 38.

La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto20 debido a que la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida su procedencia. 39.

Conviene advertir, que el Congreso de la República, al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 de la Constitución Política, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador delega al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias. 40.

Ahora bien, esta facultad se ha entendido como el ejercicio de la atribución contenida en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes 21. 41.

En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó, en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al gobierno nacional a ejercer dicha atribución. 42. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el gobierno nacional.

Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. 43. Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para regular, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales deba surtirse. 20 Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33-000- 2015-00227-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. 21 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619-01(ACU) CP.

Reinaldo Chavarro Buriticá. Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 7. Del caso concreto. 44. La parte actora pretende que se ordene el cumplimiento del artículo 4 del Decreto 1678 de 1958 que prevé: «DECRETO 1678 DE 1958 (30 de agosto) “Por el cual se reglamenta el artículo 340 de la ley 4a. de 1913, y se dictan otras disposiciones.” (…) ARTÍCULO. 4°.

La oficina de protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores elaborará una reglamentación especial para la aplicación de las disposiciones establecidas en los artículos segundo y tercero del presente decreto». 45. A su vez los artículos referidos en la norma establecen: «ARTÍCULO. 2°.- En lo sucesivo, el presidente de la república y los demás empleados al servicio de la nación, sea cual fuere el orden jerárquico que establecen la Constitución y leyes de la república, recibirán el tratamiento que corresponda a la denominación del cargo que desempeñen sin anteponer ningún adjetivo, a excepción de señor y usted, según el caso.

ARTÍCULO. 3°.- Ningún funcionario público podrá usar en su correspondencia o tarjetas personales la bandera o el escudo de la república». 46. El referido precepto reglamentario establece en cabeza de la «Oficina de Protocolo», dependencia de la entidad demandada denominada actualmente “Dirección del Protocolo22”, la obligación de «Elaborar una reglamentación» que aplique las disposiciones contenidas en los artículos 2 y 3 del mencionado decreto, que aluden de forma general a los parámetros relacionados con el tratamiento que corresponde a la denominación de los cargos de los servidores públicos y al uso de la bandera y el escudo de la república en la correspondencia y tarjetas personales de los funcionarios del Estado. 47.

Este deber de «elaborar una reglamentación» que la norma asigna expresamente a una de las dependencias internas del ministerio demandado, riñe con la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 de Constitución Política que reserva dicha facultad reglamentaria al presidente de la República. 48. Ahora bien, los ministros, ostentan potestad reglamentaria derivada o de segundo grado según lo dispuesto en el artículo 208 de la Constitución política, en cuyo inciso primero se establece que: «Los ministros y los directores de departamentos 22 Numeral 1.1 del artículo 6 del Decreto 869 de 2016 “Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley».

Esto no establece que dicha potestad se pueda predicar también de las dependencias al interior de los ministerios, como lo dispone el artículo que se pide hacer cumplir. 49. Como lo ha manifestado la jurisprudencia de esta Sala23, la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectiva la obediencia de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser acatados a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997, «los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad»24. 50.

En el caso concreto, encuentra esta Sala que la disposición señalada como incumplida: (i) se dictó bajo la vigencia de la constitución de 1886; (ii) con la Constitución Política de 1991 la potestad reglamentaria se reservó para el presidente de la República y de forma, derivada, para los ministros y directores de Departamento Administrativo y;

(iii) como lo señala el ente accionado, el deber establecido en la norma que se exige cumplir se ha desarrollado por parte de la Presidencia de la República al emitir disposiciones de carácter reglamentario sobre la materia de comunicaciones oficiales como la circular 01 de 2019, y por parte de la propia entidad al regular el asunto de forma interna al establecer las directrices de uso de la imagen por parte de los funcionarios adscritos a este Ministerio, en el país y en el exterior, para lo cual diseñó el Manual de Comunicaciones Internas y Externas. 51.

Así las cosas, limitarse a ordenar cumplir el precepto contenido en el artículo 4 del Decreto 1678 de 1958, sin advertir las anteriores consideraciones impondría que una dependencia de un ministerio ejerza potestad reglamentaria sin que este contemplado en la Carta Política, lo que demuestra que el cambio constitucional tiene la potencialidad de afectar el mandato que exige cumplir el actor por medio de esta acción. 52.

Como bien lo sostiene el actor, ese medio de control de origen constitucional, no permite adentrarse en el análisis de legalidad de las normas que se dicen desacatadas, sin embargo sí es su deber determinar si el mandato resulta claro, expreso y exigible, y por lo anteriormente explicado, para la Sala este adolece de falta 23 Entre otras ver: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 19 de septiembre de 2018, Exp. 018-00649-01.

M.P: Rocío Araújo Oñate. 24 Ídem. Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de claridad en tanto que asigna una obligación a una dependencia interna del ministerio demandado que no puede acatarse bajo lo dispuesto en la disposición constitucional que establece la potestad reglamentaria de la rama ejecutiva del poder público. 53.

Por lo anterior, no se puede ordenar el cumplimiento de la norma, toda vez que no es lo suficientemente precisa e implicaría realizar interpretaciones, análisis y declaraciones sobre la exigibilidad del mandato, aspectos que escapan a la competencia y órbita de conocimiento de este este juez constitucional, razón misma por la que tampoco resulta procedente la solicitud del impugnador que pide un pronunciamiento puntual de esta Sala «sobre la posibilidad de que los actos administrativos sean derogados tácitamente». 54.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 9 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, que denegó las pretensiones de la demanda, pero por lo considerado y explicado en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, por las razones expuestas en este fallo.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Ricardo Andrés Rodríguez Novoa Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Radicación n.º 15001-23-33-000-2022-00392-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”