Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Demandado: Amparo Casañas García Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 14 de octubre de 2014, a través de la cual se confirmó la providencia emitida por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 26 de octubre de 2012, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, por conducto de apoderada judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 14 de octubre de 2014, a través de la cual se confirmó 2 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- la providencia emitida por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 26 de octubre de 2012, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Amparo Casañas García, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.º 11-001-33-31-026-2010- 00085-02.

Con fundamento en lo anterior, solicitó i) revocar la sentencia emitida por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 26 de octubre de 2012, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 14 de octubre de 2014; ii) declarar que la señora Amparo Casañas García, en cuanto a su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana; y iii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional de la demandada, teniendo en cuenta la tasa de reemplazo del 75%, el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° y 21 de la Ley 100 de 1993, y los factores del Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 16 de noviembre de 1951, nació la señora Amparo Casañas García. Así mismo, prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad –DAS– desde el 22 de noviembre de 1976 hasta el 30 de mayo de 2000, y el último cargo que desempeñó fue el de detective especializado. ii) El 21 de noviembre de 1996, la señora Casañas García adquirió el estatus jurídico de pensionada. iii) El 1.º de marzo de 2000, a través de la Resolución N.º 3398, se reconoció una pensión de jubilación a la señora Casañas García, a partir del 1.º de enero de 1999. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- iv) El 2 de mayo de 2000, el DAS aceptó la renuncia presentada por la señora Casañas García al cargo de detective especializado 206-14, a partir del 1.º de junio de 2000. v) El 16 de marzo de 2001, CAJANAL reliquidó la prestación a través de la Resolución N.º 1317, en cuantía de $720.932.27, efectiva desde el 1.º de junio de 2000. vi) El 18 de septiembre de 2006, mediante la Resolución N.º 8240, CAJANAL en cumplimiento a la sentencia emitida el 16 de febrero de 2006 por el Consejo de Estado, reliquidó la pensión de jubilación de la señora Casañas García, en cuantía de $856.761.19, a partir del 1.º de junio de 2000. vii) Los días 12 de septiembre de 2007 y 6 de abril de 2009, a través de las Resoluciones 42492 y 14989, respectivamente, CAJANAL negó las solicitudes de reliquidación de la pensión de jubilación elevadas por la señora Casañas García, con el fin de que se incluyeran nuevos factores salariales. viii) El 26 de octubre de 2012, el Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Amparo Casañas García contra la UGPP y resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:1 […]

PRIMERO: Declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 24 de junio de 2005 y desestimar las demás excepciones propuestas, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 14989 del 6 de abril de 2009, proferida por la entidad accionada, por las razones expuestas.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento se ORDENA a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. o quien haga sus veces, reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la señora AMPARO CASAÑAS GARCÍA, identificada con cédula de ciudadanía No. 31.139.230 en cuantía del 75% del promedio mensual de lo que percibió en el último año de servicios, periodo de tiempo comprendido entre el 31 de mayo de 1999 y el 31 de mayo de 2000, por concepto de prima de riesgo. […]

SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda. (Resaltado original del texto). 1 Folio 3 del cuaderno 1 de la acción de revisión. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- ix) El 14 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, emitió sentencia de segunda instancia, mediante la cual confirmó la providencia expedida por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión de Bogotá, en los siguientes términos: PRIMERO.– CONFIRMAR la sentencia del 26 de octubre de 2012 proferida por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo de Descongestión de Bogotá D.C., Sección Segunda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por AMPARO CASAÑAS GARCÍA contra CAJANAL “EN LIQUIDACIÓN” hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. (sic). […].

(Resaltado, subrayado y comillas originales del texto). x) El 28 de octubre de 2014, quedó ejecutoriada la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante sentencia de 14 de octubre de 20142 confirmó la providencia proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión de Bogotá D.C., Sección Segunda, el 26 de octubre de 2012, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Amparo Casañas García contra la CAJANAL hoy UGPP, con sustento en las siguientes consideraciones: i) No es objeto de discusión en el sub lite que la señora Casañas García es beneficiaria del régimen especial de los servidores públicos que desempeñan actividades de alto riesgo, previsto en el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que en el acto censurado la entidad demandada lo establece como disposición aplicable para el reconocimiento de su pensión de jubilación. ii) Del material probatorio se advierte que la demandante prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad desde el 22 de noviembre de 1976 hasta el 31 de mayo de 2000, esto es, por 23 años, 6 meses y 8 días, razón por la cual es 2 Folios 198 al 211 del cuaderno 2 de la acción de revisión. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- innegable que cumple con los presupuestos para acceder a la pensión de jubilación en los términos de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Por lo tanto, aquella prestación debe liquidarse tomando una tasa de reemplazo del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, esto es, todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica el trabajador percibiera como contraprestación del servicio, en armonía con lo consagrado en el Convenio 95 de la OIT y con lo sostenido por el Consejo de Estado en sentencias de fechas 8 de junio de 2000 y 10 de noviembre de 2010, radicado 2005-00052-01. iii) De acuerdo con las certificaciones expedidas por el jefe de la Unidad de Tesorería y Pagaduría del DAS, la señora Casañas García percibió los siguientes factores salariales durante el último año de servicios comprendido entre el 1.º de junio de 1999 y el 31 de mayo de 2000: asignación básica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de riesgo. iv) La prima de riesgo, debe incluirse en la liquidación de la pensión (aunque no constituyera factor salarial), en virtud del criterio vigente en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido, entre otras, en las sentencias de fechas 7 de octubre de 2010, radicado 2003-01447-01, 10 de noviembre de 2010, radicado 2005-00052-01 y 7 de abril de 2011, radicado 2007-00249-01. v) Como lo señaló el a quo hay lugar a declarar parcialmente probada la excepción de prescripción de las diferencias de las mesadas pensionales causadas antes del 24 de junio de 2005, de conformidad con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. vi) La presente controversia se trata de prestaciones periódicas permanentes, y si bien en anterior oportunidad ante esta jurisdicción se tramitó una demanda en la que se pretendió su reliquidación en similares términos a los que aquí se estudian, lo cierto es que para esa época el criterio de la jurisdicción era que la prima de riesgo no era catalogada como factor salarial.

Sin embargo, aquella postura fue replanteada en el sentido de indicar que la mencionada prima, al percibirse como contraprestación directa por sus servicios, constituye factor salarial. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Este nuevo hecho habilita a los afectados a acudir nuevamente a la jurisdicción en defensa de sus derechos, máxime por tratarse de prestaciones periódicas permanentes, lo cual impide que se hable de cosa juzgada material porque la causa petendi es distinta, como lo ha afirmado el Consejo de Estado en sentencia de 18 de julio de 2013, radicado 2013-01170-00 y la Corte Constitucional en la Sentencia T-975 de 2011. 1.2.

Las causales de revisión invocadas La apoderada de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del ingreso base de liquidación que se debía tener en cuenta para el reconocimiento de pensiones a favor de personas beneficiarias del régimen de transición. Con ello, la mencionada autoridad judicial vulneró el debido proceso «[…] en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos ordenados en estas (sic) no le corresponde, pues lo correcto es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo (sic) 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y los factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, por lo anterior se considera que el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Carta Política»3. ii) En el presente caso se desconocieron las formas propias de cada juicio, con lo cual se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política. iii) La demandada no adquirió el derecho pensional antes del 1.° de abril de 1994, sino con posterioridad.

A pesar de ello, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, no tuvo en cuenta que el ingreso base de 3 Folio 4 del cuaderno 1 de la acción de revisión. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- liquidación no forma parte del régimen anterior, sino que, para tales efectos, se debe aplicar el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iv) Es indiscutible que el régimen pensional aplicable a la señora Amparo Casañas García es el dispuesto en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, y en la Ley 860 de 2003, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por estar inmersa en el régimen de transición. En este sentido, conforme lo dispone el inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas que queden cobijadas por éstas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación del DANE, acudiéndose a los factores de salario previstos en el Decreto 1158 de 1994. v) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional de la señora Casañas García. vi) «[…] el máximo Tribunal Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en la que se debe (sic) liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que dichas prestaciones se liquidan conforme las reglas previstas en el artículo (sic) 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo) del régimen anterior, es así que mediante sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, T-039 (sic), 8 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- todas proferidas por la sala plena y en las que se ha establecido un precedente constitucional inequívoco sobre la materia».4 vii) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional de la señora Casañas García se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión La señora Amparo Casañas García, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:5 i) La causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y que es invocada por la UGPP, resulta infundada toda vez que la sentencia, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la de primera instancia, que a su vez accedió parcialmente a ordenar la reliquidación de la pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia vigentes.

Así mismo, la entidad recurrente no expone ningún motivo para que, en revisión, se admita el análisis o la modificación de los defectos que a bien tenía derecho la entidad accionante de reclamar en el momento procesal oportuno. ii) La providencia recurrida en el ejercicio del principio de autonomía e independencia judicial, expuso todos los elementos y carga argumentativa en la obiter dicta y en la ratio decidendi, con el fin de fundamentar su decisión en la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado vigente al momento de ser proferida.

En esa medida, se mantuvo la posición de reliquidar la pensión de jubilación de acuerdo a los Decretos 1047 de 1978 y 1835 de 1994, y demás normas concordantes, esto es, tomando como base el 75% de la totalidad de los factores salariales que devengó la señora Casañas García en el año inmediatamente anterior al retiro, en su condición de detective del DAS, incluida la prima de riesgo. 4 Folios 7 del cuaderno 1 de la acción de revisión. 5 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 15. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- iii) La UGGP en lugar de enfocarse en la demostración de las presuntas causales invocadas, pretende generar una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, corregir algún yerro en la interpretación o la aplicación retroactiva de las normas o criterios sobre el ingreso base de liquidación conforme lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iv) Debe darse aplicación a la sentencia de unificación jurisprudencial emitida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, en lo relacionado a los casos en los que ha operado la cosa juzgada, pues estos resultan inmodificables.

Así mismo, cuando se señala que las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda de la referida Corporación, no puede considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley. v) La conducta desplegada por la UGGP no está enmarcada dentro de los elementos mínimos de buena fe porque pretende desconocer que la providencia recurrida quedó en firme, bajo los parámetros legales y jurisprudenciales vigentes para la época en que se profirieron.

En consecuencia, al activar el sistema judicial y generar un desgaste en la administración de justicia, debe aplicarse lo preceptuado en los artículos 365 y 366 del CGP respecto a la condena en costas y agencias en derecho. vi) Los argumentos de la entidad recurrente, adicionalmente, carecen de veracidad porque están acreditadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, buena fe y seguridad jurídica. 1.4.

El ministerio público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, por las razones que se indican a continuación:6 6 Folios 250 al 256 del cuaderno 2 de la acción de revisión. 10 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- i) No se acreditó la configuración de la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Casañas García contra la extinta CAJANAL, hoy UGPP, se adelantó en debida forma, con pleno respeto y garantía de los derechos de defensa y contradicción y con debida observancia del trámite y requisitos legalmente establecidos para el efecto. ii) En relación con la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es relevante precisar que para la fecha en que se profirieron las sentencias de primera y segunda instancia, ya existía una sentencia de unificación jurisprudencial sobre el tema, emitida el 4 de agosto de 2010 por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto del régimen de transición pensional y la aplicación de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En esa oportunidad, el Consejo de Estado señaló que el IBL hacía parte del régimen de transición y que en consecuencia la edad, el tiempo de servicio o cotización y el monto, incluidos los factores salariales que se debían tener en cuenta para liquidar la pensión de jubilación, debían ser los previstos en el régimen legal anterior vigente al de la Ley 100 de 1993.

Finalmente, en relación con el contenido de la Sentencia SU-230 de 2015 se recuerda que fue expedida por la Corte Constitucional con posterioridad a la sentencia objeto de reproche. Ahora, en lo que respecta al contenido de la Sentencia C-258 de 2013, si bien fue emitida con anterioridad no se entiende que hubiere fijado una interpretación transversal del régimen de transición pensional frente a todos los regímenes especiales, lo cual si tuvo ocurrencia a partir de la Sentencia SU-230 de 2015, por lo que, en este caso, es razonable concluir que la decisión objeto del recurso extraordinario fue expedida conforme al contexto jurisprudencial vigente y vinculante. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia 11 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Esta corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem.7 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.8 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».9 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 28 de octubre de 201410 y el recurso de revisión se interpuso el 22 de octubre de 2019,11 por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la ley. 7 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.». 8 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 9 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 10 Folios 157 reverso y 158 del cuaderno 1 de la acción de revisión. 11 Folio 11 reverso del cuaderno 1 de la acción de revisión. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Por otro lado, la Sala observa que si bien el CPACA no prevé la posibilidad de proponer excepciones en el trámite del recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que la parte demandada, en la contestación de la demanda, expuso que se presenta la falta de legitimación en la causa por activa de la UGPP.

En este sentido, es oportuno señalar que conforme el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, está legitimada para la interposición de esta demanda, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 12 de octubre de 2014, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de 13 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró12 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,13 procede contra 12 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 13 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.4.2. Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».14 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».15 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».16 14 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 15 Ibidem. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 16 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.5.

Del régimen pensional de los servidores del DAS 2.5.1. Régimen especial de pensiones de los detectives del DAS antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5 de 1978, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 197817, el cual en su artículo 1.º18 dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el DAS, por 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de formación impartido por el instituto de dicho ente, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación a cualquier edad.

Adicionalmente, en el artículo 2.º, ordenó que los servidores que hubieran aprobado el curso ya referido y permanezcan al servicio de la entidad por un término no inferior a 18 años continuos como dactiloscopistas, pueden acceder a la prestación al cumplir 50 años de edad, siempre que para ese momento estuvieran vinculados. 17 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 18 «Los empleados públicos que ejerzan por veinte años continuos o discontinuos las funciones de las dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad, y que hayan aprobado el curso de formación en dactiloscopia impartido por el instituto correspondiente de dicho Departamento, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación cualquiera sea su edad.» 17 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Posteriormente, el Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 198919 dictó una norma general y dispuso que los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales previstas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen20, y, en el artículo 1021, previó que los empleados del referido departamento se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación, al tiempo que quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 197822.

En este contexto, comoquiera que el régimen especial para algunos servidores del DAS no prevé lo relativo a la liquidación de pensión, en atención a la remisión a las normas generales, aquella se debe ajustar a lo señalado por el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, esto es, que su monto debe corresponder al 75% del ingreso base de liquidación. 2.5.2.

De las actividades de riesgo en el sector público El artículo 14023 de la Ley 100 de 1993 previó, en un principio, lo siguiente: Artículo 140. Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los 19 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» 20 «Artículo 1º Norma General.

Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» 21 «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactilocopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 22 «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» 23 Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-003 de 1996. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.

Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad.

Posteriormente, se expidió el Decreto 691 de 1994, por el cual se incorporaron los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, y del que cabe resaltar su artículo 5, pues a través de este extendió el régimen general a los servidores que laboren en actividades de alto riesgo para su salud. No obstante, en atención a esta preceptiva y bajo los parámetros de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que circunscribió a las siguientes: Artículo 2º.

Actividades de alto riesgo. En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes: 1. En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. (Resaltado fuera del texto) 2.

En la Rama Judicial. Funcionarios de la jurisdicción penal: Magistrados, Jueces Regionales, Jueces Penales del Circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía: Profesionales judiciales especiales, profesionales universitarios judiciales I y II, jefes de sección de criminalística, investigadores judiciales I y II, técnicos judiciales I y II y escoltas I y II. […].

De acuerdo con lo anterior, es claro que la labor de los detectives del DAS también se clasificó como de alto riesgo, por lo que amerita aplicarles consideraciones particulares en materia prestacional; entre ellas, un régimen de transición especial24 24 «Artículo 4. Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido 19 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- para aquellos que a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Ahora bien, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200325 derogó el Decreto 1835 de 1994 y definió una vez más cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. Finalmente, la Ley 860 del 26 de diciembre de 200326 nuevamente se ocupó de regular la materia pensional para los servidores que desempeñan labores de alto riesgo en el DAS y, entre otras cosas, incluyó a la prima de riesgo en el ingreso base de cotización.27 2.5.3.

La liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición En cuanto al ingreso base de liquidación para el personal beneficiario de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 30 de noviembre de 2000,28 consideró que debe aplicarse en su integridad la normativa precedente.

Así las cosas, inicialmente estimó que debían atenderse aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, es decir, los siguientes: o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993. Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 25 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 26 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.». 27 Artículo 2.º, parágrafo 4. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2000.

Radicación 2004-2000. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 20 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Artículo 18. factores para la liquidación de cesantía y pensiones.

Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se tendrán en cuenta para su liquidación, los siguientes factores: a) La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; b) Los incrementos por antigüedad; c) La bonificación por servicios prestados; d) La prima de servicio; e) El subsidio de alimentación; f) El auxilio de transporte; g) La prima de navidad; h) Los gastos de representación; i) Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; j) La prima de vacaciones.

No obstante lo anterior, en lo relativo a las actividades de alto riesgo, el Decreto 1137 del 2 de junio de 199429 creó la prima mensual de riesgo equivalente al 30% de la asignación básica, entre otros servidores, para los detectives del DAS, con la salvedad de que aquella no constituía factor salarial y no podría devengarse simultáneamente con las primas de orden público, de clima y de riesgo de que tratan los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1933 de 1989 y la de riesgo señalada por el Decreto 132 del 17 de enero de 1994.

Luego, el Decreto 2646 del 29 de noviembre de 199430 aumentó el porcentaje de dicho emolumento al 35% y la hizo incompatible solamente con las prestaciones con la misma denominación previstas en los Decretos 1933 de 1989 y 132 de 1994, pero reiteró su exclusión como factor salarial. En ese escenario, el Consejo de Estado, en un primer momento, se abstuvo de ordenar su inclusión en atención a que el Decreto 2646 de 1994 precisó que aquella prima de riesgo no constituye factor salarial.31 29 «Por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 30 «Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 31 Entre otras se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro Quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. 21 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- No obstante, más adelante consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 201032, según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación.33 Lo anterior, en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie, recibidos durante el último año de servicio, lo cual sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS.

Bajo esta nueva perspectiva, en la sentencia del 1 de agosto de 2013,34 la Sección Segunda unificó su criterio sobre el tema para acoger esta última posición y agregó que una interpretación distinta vulneraría las garantías que la Constitución Política de 1991 impuso como referencia para garantizar el desarrollo y la efectividad del derecho fundamental al trabajo, entre ellas, la remuneración mínima, vital y móvil, así como los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas.

Al respecto, precisó que como la prima de riesgo se percibía en forma permanente y mensual, formaba parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía integrarse en el ingreso de cotización y en la liquidación de la pensión. 2.6. Efectos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,35 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008), demandante: José Luis Martínez Arteaga. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011);

C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado N.º 52001-23-33-000-2012-00143-01. 22 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, señaló que la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en esa disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta Corporación, según la Constitución Política,36 la ley y la Corte Constitucional,37 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Subrayado fuera del texto). 36 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 37 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 23 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias.

Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala En primera medida, la Sala advierte que respecto a la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión38 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» 38 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 24 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el período y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna a la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

Por su parte, frente a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es preciso realizar las siguientes consideraciones: La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 14 de octubre de 2014, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó la providencia emitida por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión de Bogotá, Sección Segunda, de fecha 26 de octubre de 2012, que había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación de la hoy demandada, con el 75% del salario percibido durante el último año de servicio, «comprendido entre el 31 de mayo de 1999 y el 31 de mayo de 2000, por concepto de prima de riesgo».39 Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.

Sentado lo anterior, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 39 Folio 232 del cuaderno 2 de la acción de revisión. 25 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que para el momento en el que se produjo la decisión, esto es, el 14 de octubre de 2014, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 201040, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley y debe incluir todas las sumas que habitual y periódicamente el servidor recibe como contraprestación de sus servicios, como la prima de riesgo.

Así mismo, en la sentencia del 1 de agosto de 2013,41 la Sección Segunda de esta Corporación expresamente señaló que como la prima de riesgo se percibía en forma permanente y mensual, formaba parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía integrarse en el ingreso de cotización y en la liquidación de la pensión. Así las cosas, se observa que en la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de concluir que el régimen aplicable a la señora Casañas García, en razón de su cargo de detective del DAS, era el contenido en el Decreto 1933 de 1989, examinó lo referente a los factores salariales y señaló que la prima de riesgo, debía incluirse en la liquidación de su pensión de jubilación (aunque no constituyera factor salarial), en virtud del criterio vigente en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido, entre otras, en las sentencias fechas 7 de octubre de 2010, radicado 2003-01447-01, 10 de noviembre de 2010, radicado 2005-00052-01 y 7 de abril de 2011, radicado 2007-00249-01 (N.I. 0953- 2010), que expresamente trajo a colación, el cual fue acogido en la sentencia de 1.° de agosto de 2013. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011);

C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 26 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Cabe advertir que la prima de riesgo fue debidamente devengada por la hoy demandada, tal como lo certificó el jefe de la Unidad de Tesorería y Pagaduría del DAS, para los años 1999 y 2000, visible en los folios 12 y 13 del cuaderno 1 del proceso ordinario.

Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que la UGPP en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.

No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, sin embargo la Sala advierte que en la sentencia objeto de revisión confirmó la de primera instancia que había ordenado únicamente incluir la prima de riesgo. En segundo lugar, se advierte que las sentencias de unificación de la Corte Constitucional en materia de IBL que citó la recurrente42 no se refieren a los casos en los que el ingreso base de cotización previsto por las normas que regulan un régimen especial, como el que tenían los detectives del DAS, enlistan emolumentos distintos a los previstos por el Decreto 1158 de 1994 para la generalidad de los servidores públicos, esto es, los indicados por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, pero que a su vez, se enmarcan en el Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto consagra «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones».

Por otra parte, en relación con las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, es importante señalar que ninguna de ellas podía ser tenida como precedente. Lo anterior, en consideración a que son posteriores a la providencia que se revisa. 42 Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 27 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.43 En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición. En otras palabras, la sentencia de 14 de octubre de 2014 no fue caprichosa al momento de incluir la prima de riesgo en la liquidación de la pensión de jubilación reconocida a la demandada, en calidad de beneficiaria del régimen especial del DAS previsto por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

Igualmente, lo fue la sentencia de primera instancia emitida el 26 de octubre de 2012 por el a quo. Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA, prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». 43 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 28 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- En ese sentido, esta corporación44 ha considerado que el ejercicio de la acción especial de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo para contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de pensiones se han presentado y, por lo mismo, para garantizar los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación de la Seguridad Social, así como el de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, la Sala considera improcedente la condena en costas en el presente caso. 4. Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000- 2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 29 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00798-00 (5910-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 14 de octubre de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Sin condena en costas.

Tercero. – Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 11-001-33-31-026-2010-00085-02 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Ausente con permiso RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.