REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: LUZ MARINA ECHEVERRI ÁLVAREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

CUANDO SE PRETENDE USAR ESTE MECANISMO COMO UNA TERCERA INSTANCIA EL ASUNTO CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: la actora cuestionó la providencia en la que el tribunal accionado se abstuvo de resolver sus pretensiones de restablecimiento del derecho por no ser consecuenciales a las de nulidad. La Sala revocará la sentencia que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional por cuanto el interés de la demandante es someter la controversia a una instancia adicional y por cuanto incumplió con la carga mínima argumentativa, así como por falta de subsidiariedad.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia del 5 de junio de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la que se decidió: “PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora Luz Marina Echeverri Álvarez, actuando a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia.”.

(mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) I.

ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 2 de mayo de 2024, la parte actora promovió proceso de acción de tutela en contra de las sentencias del 28 de marzo de 2019 y 5 de marzo de 2024 proferidas por el Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, para la protección de sus derechos fundamentales del debido Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 proceso, petición y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 23, 29 y 229 de la Constitución Política. 1.

Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La señora Luz Marina Echeverri Álvarez es propietaria de un inmueble en Medellín, el cual fue clasificado por el distrito como de uso comercial, a pesar de que la realidad del predio era de uso residencial, por lo cual le fueron generados cobros superiores por el impuesto predial unificado. 2) La demandante elevó petición a la Alcaldía de Medellín para solicitar la corrección de la inscripción catastral y la reliquidación del impuesto predial, ajustándolo a la destinación económica correcta y pidiendo la devolución de los valores pagados en exceso, sin embargo, esta le fue resuelta negativamente, a través de la Resolución no. 18592 de 2016, con fundamento en que, si bien la destinación económica del inmueble se modificó a uso mixto a partir de 2015, durante el periodo comprendido entre 1988 y 2014 los cobros se realizaron de acuerdo con los valores catastrales y la destinación económica vigente para cada año. 3) El distrito inició un proceso de cobro coactivo en contra de la actora en el cual se profirieron i) el acto administrativo que libró mandamiento de pago, ii) el que ordenó seguir adelante con el proceso de cobro y iii) el que continuó con la ejecución de la deuda. 4) La actora demandó la nulidad del acto que ordenó seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara el decaimiento del procedimiento de cobro coactivo, la reliquidación del impuesto predial para los periodos cuestionados y la devolución de las sumas pagadas en exceso. 5) Mediante sentencia de 28 de marzo de 2019, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del acto que ordenó seguir adelante Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 con la ejecución del proceso coactivo y se abstuvo de pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución no. 18592 de 2016, acto que sirvió de título ejecutivo1. 6) El distrito apeló esa decisión2 y la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 5 de marzo de 2024 por medio de la cual confirmó parcialmente la decisión del juzgado. 7) Como sustento de esa decisión, la autoridad judicial demandada concluyó que el proceso de cobro coactivo no podía continuar si no se había resuelto previamente un recurso de reconsideración presentado por la actora en contra de la resolución que fijó la obligación tributaria y que sirvió de título de ejecución3. 8) El tribunal tampoco se pronunció sobre la corrección de la clasificación catastral del inmueble de “comercial” a “residencial” ni sobre la devolución de los valores pagados en exceso por concepto de impuesto predial, con fundamento en que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se dirigió específicamente contra los actos administrativos del proceso de cobro coactivo y no contra la resolución que modificó la inscripción catastral del inmueble. 1 La autoridad judicial concluyó que el procedimiento de cobro coactivo, iniciado por el distrito de Medellín, fue irregular porque se adelantó sin que la resolución que fijaba el impuesto predial hubiera adquirido firmeza, en atención a que la demandante había interpuesto un recurso de reconsideración contra dicha resolución, el cual no había sido resuelto antes de que se iniciara el cobro coactivo.

El único acto administrativo demandado fue aquel que ordenó seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo, por lo cual se abstuvo de estudiar los cargos propuestos en contra de la Resolución no. 18592 de 2016. 2 En su apelación, la autoridad demandada en el proceso ordinario sostuvo que la clasificación catastral del inmueble se aplicó solo a partir de 2015, en virtud de la Resolución no. 10159 de 2014, la cual determinó que el inmueble tenía un uso mixto, con parte residencial y parte comercial, con base en modificaciones efectuadas en el área construida del inmueble.

Cualquier reclamo sobre la clasificación anterior al 2014 carecía de fundamento, ya que la clasificación económica realizada antes de la resolución fue válida y acorde con la normativa vigente, y que los avalúos catastrales aplicados en años anteriores fueron realizados correctamente, según los usos del suelo y destinaciones económicas que regían durante cada vigencia fiscal.

El procedimiento de cobro coactivo se llevó a cabo correctamente porque el acto que estableció el mandamiento de pago por los impuestos prediales adeudados fue expedido conforme con la normativa tributaria y la resolución que ordenó seguir adelante con la ejecución coactiva fue emitida de manera válida, en atención a que la que fijó el impuesto predial ya había resuelto previamente el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante. 3 La diferencia en el fallo del tribunal respecto de la decisión de primera instancia fue la revocación de la condena en costas porque consideró que su imposición no estaba justificada en la medida en que no evidenció mala fe, negligencia o temeridad por parte del distrito en proferir la resolución que ordenó el cobro coactivo.

Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 9) Para la autoridad demandada el objeto del proceso, en los términos de la demanda ordinaria, se limitaba a revisar la legalidad del procedimiento de cobro coactivo y no a reevaluar la clasificación catastral del inmueble ni a ordenar la devolución de los impuestos pagados. 2.

Los fundamentos de la vulneración La parte actora no invocó de manera explícita alguno de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales establecidos por la jurisprudencia constitucional, sin embargo, los argumentos de la demandante pueden relacionarse indirectamente con la presunta configuración de un desconocimiento del precedente judicial, porque en ellos se afirmó, en términos generales, que las autoridades judiciales demandadas omitieron analizar la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que estableció la obligación del juez de resolver todas las pretensiones planteadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual incluía el análisis y decisión de fondo sobre la corrección de la inscripción catastral del inmueble y la devolución de los valores pagados en exceso por concepto de impuesto predial. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “PRIMERA: Sírvase Honorable aquo (sic) de Instancia ordenar la restitución de los Derechos Constitucionales, legales, normativos, reglamentarios y demás concordantes, adquiridos de mi PODERDANTE incoados en la presente acción de tutela, al peticionar que el inmueble en ciernes sea clasificado en el estrato RESIDENCIAL durante el periodo comprendido entre 1988 y 2014 le sea resuelta la SOLICITUD DE DEVOLUCION DE VALORES DINERARIOS CANCELADOS DE MAS, Y, DE PARTE DE MI PODERDANTE, AL PAGAR EL IMPUESTO DE PREDIAL UNIFICADO y/o COMPLEMENTARIOS, EN EL ESTRATO COMERCIAL, Y NO EN EL RESIDENCIAL COMO LEGALMENTE LE CORREPONDIA AL INMUEBLE DE SU PROPIEDAD IDENTIFICADO DE LA SIGUIENTE FORMA: Matricula Inmobiliaria No. 343913 Carrera 45 No. 40 – 71 Municipio de Medellín ( )”.

(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 4. Actuación en primer grado La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por auto de 7 de mayo de 2024 admitió la acción de tutela, notificó a los magistrados de la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y al titular del Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y vinculó al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, con el fin de que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. 5.

Sentencia de primera instancia El 5 de junio de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia en la cual negó el amparo solicitado. La acción de tutela superó los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular el de relevancia constitucional, con fundamento en que “el defecto alegado puede llevar consigo una violación a los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los que constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados”.

El a quo transcribió las consideraciones de la sentencia proferida y a partir de ellas coligió que la providencia del tribunal contiene un análisis razonable, ponderado y riguroso de la situación fáctica planteada por la actora en su demanda ordinaria que llevó a considerar que debía declararse la terminación del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra.

Frente al desconocimiento del precedente judicial afirmó, de manera sucinta, que la demandante no mencionó alguna jurisprudencia como desconocida, por lo cual “dicho cargo no está llamado a prosperar”. 6. Impugnación La demandante insistió en los fundamentos de vulneración que sustentaron la acción de tutela y como razones de reproche en contra de lo decidido en primera instancia alegó que el a quo no abordó la problemática planteada en la demanda y Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 se centró únicamente en el análisis de la nulidad del proceso de cobro coactivo, con lo cual omitió las pretensiones económicas, dirigidas a obtener la corrección de la destinación económica del inmueble y la devolución de los valores pagados en exceso por concepto de impuesto predial unificado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y 3) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos constitucionales fundamentales del demandante. 2.

Delimitación del asunto. La Sala aclara que, si bien la acción de tutela se dirigió contra las sentencias proferidas en las dos instancias del proceso ordinario, lo cierto es que los argumentos de reproche de la parte actora se dirigieron a controvertir el contenido Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 de la providencia de segunda instancia, siendo aquella la que definió el marco de decisión de la presente providencia. Lo anterior, aunado a que esa sentencia fue la que finalizó el proceso y ante la eventualidad de que deba accederse al amparo pretendido la autoridad judicial encargada de cumplir la orden y dictar una sentencia de reemplazo sería la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En suma, el análisis de la Sala se circunscribirá a lo decidido en segunda instancia. 3. El caso concreto En el caso de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, petición y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia proferida por esa autoridad judicial el 5 de marzo de 2024.

En los términos en que se propuso la controversia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad con fundamento en lo siguiente: 1) Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, entre ellos que la parte actora cumpla con la carga de argumentar los fundamentos de la vulneración a sus derechos fundamentales y que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que un actor tenga frente a la decisión judicial. 2) Ahora bien, en su demanda la actora afirmó, en términos generales, que en la providencia judicial atacada se desconocieron precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado que establecen la necesidad de pronunciarse sobre la totalidad de las pretensiones de una acción de nulidad y Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 restablecimiento del derecho, especialmente cuando se busca la restitución de valores económicos y la corrección de actos administrativos que afectan derechos patrimoniales. 3) Por su parte, en la sentencia de primera instancia el a quo reconoció expresamente que la actora no sustentó los fundamentos de la vulneración de manera clara y detallada, y pese a ello consideró que se encontraba acreditada la relevancia constitucional del asunto. 4) Sin embargo, la Sala no comparte dicho razonamiento, pues si se reconoce que no se cumplió con la carga mínima para sustentar la existencia de un defecto ni explicar con claridad el yerro en que incurrió la providencia cuestionada es evidente que el asunto no reviste una verdadera y trascendente relevancia desde el punto de vista constitucional, en atención a que la acción de tutela contra providencias judiciales debe cumplir con estándares estrictos de argumentación para superar el examen de procedencia, en especial cuando se alega un defecto como el desconocimiento del precedente que requiere cuando mínimo indicar e identificar el precedente supuestamente desconocido, la similitud con el asunto y la regla de interpretación que allí se impartió y que sirve para resolver casos similares. 5) En efecto, en esta oportunidad la demandante no explicó con un mínimo de argumentación la relevancia constitucional del asunto, pues, se limitó a hacer afirmaciones relacionadas con la caracterización del mencionado defecto, pero, en todo caso, no identificó de manera precisa los precedentes que, según su parecer, fueron omitidos por la autoridad judicial demandada. 6) Respecto de lo anterior cabe considerar que no es posible que por el carácter informal de la acción de tutela el juez pueda flexibilizar la formalidad de exigir un mínimo de argumentación que habilite el examen de fondo sobre providencias judiciales y con ello se puedan suplir las falencias argumentativas de quienes reclaman el amparo.

Sobre este particular debe tenerse de presente que la relevancia constitucional no se presume, sino que debe ser probada o al menos surgir con claridad a partir del planteamiento del asunto y su necesaria relación con un debate constitucional genuino. Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 7) Lo cual ocurre cuando la parte actora presenta una serie de planteamientos sin invocar de manera específica alguna de las causales específicas de procedencia pero, estos son suficientes para que, a partir de su análisis, el juez de tutela estime notorio que se enmarcan en un defecto concreto y sea posible su estudio teniendo en cuenta que las inconformidades planteadas por el accionante constituyen una discusión con una marcada trascendencia e importancia desde la óptica constitucional, porque se advierte que involucran los derechos constitucionales fundamentales. 8) Al respecto, conviene recordar que en la sentencia SU-573 de 2019, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que cuando se trata de acciones de tutela contra providencias judiciales constituye una carga de las partes explicar y justificar la relevancia constitucional del asunto cometido a consideración del juez de tutela y para ello se debe explicar con un mínimo de suficiencia argumentativa las razones por las cuales se considera que la providencia atacada incurrió en un defecto o yerro de bulto, pues la simple inconformidad con la decisión de instancia no basta para que el estudio sea procedente. 9) En similares términos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 señaló que uno de los elementos de la relevancia constitucional es precisamente la carga mínima argumentativa y que en aquellos casos en los que dicho presupuesto no se cumpla la acción de tutela se torna improcedente, pues, no basta con que se indique la vulneración de una garantía fundamental, sino que se requiere un mínimo de explicación y justificación de los defectos que se pretenden proponer, en los siguientes términos: “Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios.

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afectación de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué́ su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será́ rechazarla o declararla improcedente.”. 10) En consecuencia, respecto del cargo de reproche de la actora relacionado con la configuración de un desconocimiento del precedente judicial, la acción de tutela no reviste relevancia constitucional por ausencia de carga mínima argumentativa. 11) Ahora, en lo atinente a la afirmación de la actora según la cual la providencia impugnada omitió sus pretensiones económicas, dirigidas a obtener la corrección de la destinación económica del inmueble y la devolución de los valores pagados en exceso por concepto de impuesto predial unificado, basta con señalar que la actora incumplió con la obligación de agotar los mecanismos judiciales ordinarios y adecuados para la protección de sus derechos. 12) En efecto, la demandante no apeló la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia en lo referente a la destinación económica del inmueble y la devolución de impuestos pagados en exceso, por lo cual es claro que incumplió con la obligación de agotar los mecanismos judiciales ordinarios y adecuados para la protección de sus derechos, lo cual impide que la acción de tutela supere el requisito de subsidiariedad, ya que no se utilizó de manera completa y diligente el recurso de apelación que hubiera permitido una revisión de fondo de sus pretensiones económicas. 13) Por consiguiente, en la medida que al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural, se revocará la sentencia que negó las pretensiones y se declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Expediente: 11001-03-15-000-2024-02152-01 Demandante: Luz Marina Echeverri Álvarez Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 F A L L A: Revócase la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual quedará así: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz Marina Echeverri Álvarez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia de la misma. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.