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08001233100020110105801Consejo de Estado · Sección PrimeraSentencia2015-05-22

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Oswaldo Giraldo Lopez

Actor: Sindicato De Trabajadores De La Terminal Metropolitana De Barranquilla S.A.·Demandado: Terminal Metropolitana De Barranquilla S.A.

Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA S.A. Demandado: TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA S.A. Tesis: Procede la acción de nulidad contra los actos administrativos por los cuales se ajusta la planta de personal de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla y se modifica el sistema de nomenclatura, clasificación de empleos y escalas de remuneración salarial de los empleados de dicha entidad.

Devolución del expediente al a quo ante la revocatoria en sede de apelación de la decisión inhibitoria adoptada en primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Sindicato de Trabajadores de la Terminal Metropolitana de Barranquilla S.A. contra la sentencia proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico el 25 de julio de 2014, mediante la cual se declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA El Sindicato de Trabajadores de la Terminal Metropolitana de Barranquilla S.A., actuando a través de apoderado, interpuso demanda en ejercicio de Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo - CCA, en la que formuló las siguientes: I.1.1.

Pretensiones “[…] de la manera más respetuosa concurro ante esta alta corporación para demandar la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.-Estudio Técnico para la Restructuración Administrativa de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A. 2.-Acta Nº 181 de fecha 20 de diciembre de 2010 emanada de la Junta Directiva de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. 3.-Acuerdo Nº 003 de fecha 20 de diciembre de 2010, emanado de la Junta Directiva de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. 4.-Resolución 0424 de fecha 20 de diciembre de 2010, expedida por el señor Gerente de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. 5.-Resolución 0425 de fecha 20 de diciembre de 2010, expedida por el señor Gerente de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. 6.-Resolución 0426 de fecha 20 de diciembre de 2010, expedida por el señor Gerente de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. 7.-Resolución 0427 de fecha 20 de diciembre de 2010, expedida por el señor Gerente de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. […] Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes. […]”1 I.1.2.

Los actos cuestionados 1 Folios 1 y 3 ibidem. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 I.1.2.1. Estudio Técnico realizado para la estructuración administrativa de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A.2 El documento se compone de 62 páginas y un anexo, y en él se expone un análisis sobre la situación de la Terminal (para la época en que se realizó el estudio) a partir de la revisión de su estructura, misión, visión y funciones.

Adicionalmente, se presenta la evaluación de los procesos que se realizan en cada dependencia, el análisis de los puestos de trabajo, así como un diagnóstico organizacional y de las cargas laborales, a partir de lo cual se elabora una propuesta de reestructuración de la entidad. I.1.2. Acta 181 de la Junta Directiva de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A.3.

Este documento da cuenta de la reunión celebrada el 20 de diciembre de 2010, en la que, en primer lugar, se aprobó el presupuesto de la entidad para la vigencia fiscal 2011. En ella consta copia del Acuerdo núm. 002 de 20 de diciembre de 2010, “por el cual se aprueba y expide el presupuesto de ingresos, gastos e inversiones de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. para la vigencia fiscal 01 de enero al 31 de diciembre de 2011.”.

Igualmente, obra copia del Acuerdo núm. 003 de 20 de diciembre de 2010, “por medio del cual se aprueba una reestructuración administrativa de la sociedad Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A.”. I.1.3. Acuerdo núm. 003 de 20 de diciembre de 20104. Por medio del cual la Junta directiva de la Terminal Metropolitana de Trasportes de Barranquilla aprobó el estudio técnico realizado para la reestructuración, se aprobó la estructura orgánica y la planta de personal para la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla.

Igualmente se facultó al 2 Folios 28 a 90 del cuaderno de primera instancia. 3 Folios 107 a 119 del cuaderno de primera instancia. 4 Folios 115 a 118 del cuaderno de primera instancia. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 gerente para ajustar mediante resolución la planta de personal de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A. Ahora bien, conforme se explica más adelante en el recuento contenido en la sentencia de primera instancia, previo a descender al examen de los cargos formulados, el a quo advirtió que no procede la acción de nulidad cuando con ella se pretende la anulación de actos previos o preparatorios.

Bajo esa perspectiva, destacó que en el asunto examinado los actos administrativos que consolidaron situaciones jurídicas fueron las resoluciones números 0424, 0425, 0426 y la 0427, todas de 20 de diciembre de 2010, por lo cual indicó que “son estos los actos que se deben controvertir en instancia judicial y no los actos preparatorios”5.

La tesis de la sentencia de primera instancia enunciada no fue objetada por la demandante en el recurso de apelación que aquí se resuelve. En consecuencia, la Sala se abstendrá de efectuar pronunciamientos adicionales sobre el Estudio Técnico realizado para la estructuración administrativa de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., el Acta 181 de la Junta Directiva de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. y el Acuerdo núm. 003 de 20 de diciembre de 2010.

Precisado lo anterior, a continuación, se enuncian y transcriben los apartes más relevantes de los actos administrativos demandados y considerados como pasibles de control en la sentencia de primera instancia: I.1.2.4. RESOLUCIÓN NÚMERO 0424 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2010 “Resolución No. 0424 (Diciembre 20 de 2010) 5 Folio 198 del cuaderno de primera instancia. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 “Por medio de la cual se adopta el Estudio Técnico Requerido para la Reestructuración Administrativa de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla” El Gerente de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A., en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 909 de 2004 y el Acta de Junta Directiva 181 de Diciembre 20 de 2010, […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Adóptese como Estudio Técnico de Reestructuración y Modernización Administrativa de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A., los resultados contenidos en el documento que se anexa a la presente Resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO VIGENCIA: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. PUBLIQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. […] I.1.2.5. RESOLUCIÓN NÚMERO 0425 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2010 “RESOLUCIÓN No. 0425 (Diciembre 20 de 2010) “Por medio de la cual se modifica la Estructura Administrativa de la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. y se dictan otras disposiciones” El GERENTE DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A., en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, y el Acta de Junta Directiva 181 de Diciembre 20 de 2010, y (…)

RESUELVE

TÍTULO I ASPECTOS PRELIMINARES ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A.: LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A tiene por objeto contribuir a la solución del problema de transporte de Barranquilla y su Área Metropolitana, para efectos socio- urbanísticos, de control de la actividad del transporte, mejoramiento del servicio, mediante la construcción y explotación de una o varias terminales de transporte de pasajeros en el Área Metropolitana de Barranquilla, por medio de la organización del servicio de turismo, de correos y telégrafos, restaurantes y cafeterías, expendio de tiquetes, parqueaderos y demás servicios que guarden relación de medio o fin con el objeto social principal.

ARTÍCULO SEGUNDO. PRINCIPIOS RECTORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A.: […]

ARTICULO TERCERO. Sistemas funcionales de la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A., Los sistemas funcionales de la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. son: […]

ARTICULO CUARTO: MISION DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A.: […]

ARTICULO QUINTO: VISION DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILL S.A.: […] Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ARTÍCULO SEXTO: DIMESION VALORATIVA DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A.: La TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. […]

ARTICULO SÉPTIMO: ÁREAS BASICAS DE LA ORGANIZACIÓN DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A.: Las áreas básicas de la organización de la TERMINAL METROPOLITANA DE 1RANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. son las siguientes: a. Dirección: Conformada por el Gerente, Secretario General, Sub Gerentes y Jefes de oficina. b. Planeación del desarrollo: Conformada por las áreas de Planeación y Financiera. c. Administración de los recursos financieros: Son la Sub Gerencia Administrativa y Financiera y la Oficina de Tesorería que se encargarán de manejar los recursos financieros mediante la gestión de los ingresos, velando por que guarden correspondencia con los gastos de manera que se garantice la estabilidad financiera de la entidad. d. Apoyo al área administrativa: Básicamente debe estar concentrada en áreas de gestión del talento humano (procedimientos de selección, evaluación, promoción, elaboración de la nómina, novedades del personal, actualización de las hojas de vida, etc.), del recurso físico (compras, inventarios, activos, inmuebles, etc.) y de la memoria institucional. e. Soporte jurídico: Para el cumplimiento de las funciones básicas, la Gerencia requiere contar con el apoyo jurídico especialmente en materia de contratación y revisión de los actos administrativos expedidos. f. Control Interno: Es el área encargada de la implantación del Sistema de Control Interno y el mejoramiento continuo hacia la calidad de LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. TÍTULO II.

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. CAPITULO PRIMERO: ESTRUCTURA ORGÁNICA Y FUNCIONES DE SUS DEPENDENCIAS ARTICULO OCTAVO: Para el cumplimiento de su misión, la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. tendrá la siguiente Estructura Orgánica:

1. ASAMBLEA GENERAL DE ACCIONISTAS

2. JUNTA DIRECTIVA

3. REVISORÍA FISCAL

4. GERENCIA GENERAL

5. SECRETARIA GENERAL

6. SUBGERENCIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA

7. SUBGERENCIA OPERATIVA

8. ASESOR DE CONTROL INTERNO

9. JEFE DE OFICINA DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO

10. JEFE DE OFICINA DE TALENTO HUMANO

11. JEFE DE OFICINA DE TESORERÍA ARTÍCULO NOVENO: Organigrama. El presente organigrama es la representación gráfica de la Estructura Orgánica del artículo anterior: […]

ARTÍCULO DÉCIMO: DE LA ASAMBLEA GENERAL DE ACCIONISTAS. La Asamblea General de Accionistas de LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A., está integrada por DIECIOCHO accionistas; los cuales designan la Revisora Fiscal de la Sociedad y fijan las directrices económicas de la entidad ARTICULO DECIMO PRIMERO: DE LA JUNTA DIRECTIVA: La Junta Directiva de LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. está integrada por SIETE miembros principales y SIETE miembros suplentes elegidos por la Asamblea General para periodos de un año, conforme se establece en sus estatutos.

El Gerente de LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A., asistirá con voz pero sin voto y cumplirá sus funciones de conformidad con lo establecido en los estatutos y demás normatividad aplicable.

ARTICULO DECIMO SEGUNDO: DEL GERENTE: Son funciones del Gerente: […]

ARTICULO DÉCIMO TERCERO DEL SECRETARIO GENERAL: Son Funciones del Secretario General las siguientes: […] Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ARTICULO DÉCIMO CUARTO DEL SUB GERENTE ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO: Son Funciones del Sub.

Gerente Administrativo y Financiero las siguientes: […]

ARTICULO DÉCIMO QUINTO DEL SUBGERENTE OPERATIVO: Son funciones del Sub. Gerente Operativo las siguientes: […]

ARTICULO DÉCIMO SEXTO DE LA OFICINA ASESORA DE CONTROL INTERNO: Son funciones del Jefe de la Oficina Asesora de Control Interno: […]

ARTICULO DÉCIMO SEPTIMO de la Oficina de Planeación y Presupuesto: Son funciones del Jefe de la Oficina de Planeación y Presupuesto: […]

ARTICULO DÉCIMO OCTAVO de la Oficina del talento Humano: […]

ARTICULO DÉCIMO NOVENO de la Oficina de Tesorería: Son funciones del Jefe de la Oficina de Tesorería. CAPITULO TERCERO DE LOS ÓRGANOS DE ASESORIAS Y COORDINACIÓN ARTÍCULO VIGÉSIMO DE LA CONFORMACIÓN DEL CONSEJO DE ADMNISTRACION: Constituye la instancia superior de la estructura funcional de la METROPOLITANADETRANSPORTEDEBARRANQUILLA S.A., en la definición y asesoría de la administración de la entidad, cuya misión es determinar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos necesarios para el desarrollo de la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A., en armonía con las decisiones de la Junta Directiva.

El Consejo de Administración estará Conformado por los funcionarios que se enuncian a continuación: Gerente General Secretario General Sub Gerente Administrativo y Financiero Sub Gerente Operativo Asesor de Control Interno Jefe de la Oficina de Planeación y Presupuesto Jefe de la Oficina de Talento Humano Jefe de la Oficina de Tesorería ARTÍCULO VIGÉSIMO PRIMERO: Funciones del Consejo de Administración: El Consejo de Administración tendrá las siguientes responsabilidades generales: […]

ARTÍCULO VIGÉSIMO SEGUNDO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y deroga demás disposiciones que le sean contrarias. […] I.1.2.6. RESOLUCIÓN NÚMERO 0426 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2010: “RESOLUCIÓN No. 0426 (Diciembre 20 de 2010) “Por medio de la cual se ajusta la Planta de Personal de la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. y se dictan otras disposiciones” El GERENTE DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA S.A., En ejercicio de las facultades Consagradas en la Constitución y la Ley y especialmente el Acta de Junta Directiva 181 de Diciembre 20 de 2010, y CONSIDERANDO […]

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °: Suprímase de la Planta de Personal de Trabajadores Oficiales de LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTES DE BARRANQUILLA S.A Cuarenta y Ocho Cargos (48) cargos, así: Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 TRABAJADORES OFICIALES Nº CARGOS CÓDIGO GRADO ASIMILADO AL NIVEL PROFESIONAL PROFESIONAL UNIVERSITARIO – CONTADOR 1 219 11 PROFESIONAL UNIVERSITARIO – OFICINA DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO 1 290 11 PROFESIONAL UNIVERSITARIO – OFICINA DE TESORERIA SISTEMA 1 219 11 PROFESIONAL UNIVERSITARIO – RECURSOS HUMANOS 1 219 11 ASIMILADO AL NIVEL TECNICO TECNICO ADMINISTRATIVO 2 367 09 TECNICO OPERATIVO 1 314 11 ASIMILADO AL NIVEL ASISTENCIAL SECRETARIA 3 440 10 AUXILIAR ADMINISTRATIVO 4 407 09 AUXILIAR DE SERVICIOS GENERALES – ASEO 1 470 08 OPERARIOS DE CONTROL 16 487 08 GUIAS TURISTICAS 17 487 08 TOTAL CARGOS A SUPRIMIR 48 Parágrafo: Las indemnizaciones de los trabajadores oficiales a quienes se les suprima el cargo, se les reconocerán y pagarán de conformidad con lo previsto en la Ley 6 de 1945, el contrato de trabajo respectivo, el pacto colectivo y las disposiciones legales vigentes.

ARTÍCULO 2 °: La Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A., mantendrá temporalmente vigente una planta transitoria integrada por los funcionarios a quienes se les ha suprimido el cargo conforme el artículo precedente, pero que en defensa de la garantía constituida por el fuero sindical o por su calidad de pre-pensionable no podrán ser separados de sus cargos, hasta el cumplimiento de las siguientes condiciones: 1).

A partir de la ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento de fuero sindical o del vencimiento del término de ese fuero contemplado en la ley o en los estatutos, quedarán automática y definitivamente suprimidos los cargos ocupados por los servidores públicos que gozan de fuero sindical y que se relacionan a continuación: No. EMPLEOS DENOMINACIÓN DEL EMPLEO CÓDIGO GRADO 1 Uno PROFESIONAL UNIVERSITARIO – CONTADOR 219 11 1 6 Uno Seis TECNICO ADMINISTRATIVO SISTEMA OPERARIOS DE CONTROL 367 487 09 08 7 Siete GUIAS TURISTICAS 487 08 2).

A partir de la resolución de reconocimiento y pago de la pensión, quedarán automática y definitivamente suprimidos los cargos ocupados por servidores públicos que se beneficien de la pensión y que se relacionan a continuación: No. EMPLEOS DENOMINACIÓN DEL EMPLEO CÓDIGO GRADO 1 (uno) AUXILIAR ADMINISTRATIVO 407 09 Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ARTÍCULO 3º: Las funciones propias de las diferentes Dependencias de la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. serán atendidas por la planta de personal de empleados públicos que a continuación se establece: DENOMINACIÓN DE CARGOS CÓDIGO N CARGOS EMPLEADOS PÚBLICOS NIVEL DIRECTIVO GERENTE 0015 1 SECRETARIO GENERAL 0037 1 SUB GERENTE ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO 0040 1 SUB GERENTE OPERATIVO 0040 1 JEFE OFICINA DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO 0137 1 JEFE OFICINA DEL TALENTO HUMANO 0137 1 JEFE OFICINA DE TESORERÍA 0137 1 NIVEL ASESOR ASESOR CONTROL INTERNO 1020 1 NIVEL ASISTENCIAL SECRETARIA EJECUTIVA 4210 1 TOTAL EMPLEADOS PÚBLICOS 9 ARTÍCULO 4.

El número de trabajadores oficiales al servicio de la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA es de VEINTICINCO (25) trabajadores oficiales así: […]

ARTÍCULO 5. Se realiza la siguiente distribución de cargos de la planta global y de trabajadores oficiales, y se ubicará el personal teniendo en cuenta la estructura, organización interna, los planes, los programas y las necesidades del servicio así: […] ARTÍCULO 6º. La incorporación de los empleados públicos a la nueva planta de personal que se adopta en la presente Resolución, se hará conforme a las disposiciones legales vigentes sobre la materia, dentro de los siguientes treinta (30) días calendario, contados a partir de la fecha de su publicación. Los empleados públicos continuarán percibiendo la remuneración mensual correspondiente a los empleos que desempeñan actualmente, hasta tanto se produzca la incorporación a la nueva Planta de Personal y tomen posesión del cargo.

La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias. […] I.1.2.7. RESOLUCIÓN NÚMERO 0427 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2010: “RESOLUCIÓN No. 0427 (Diciembre 20 de 2010) “POR EL CUAL SE MODIFICA EL SISTEMA DE NOMENCLATURA, CLASIFICACIÓN DE EMPLEOS Y ESCALAS DE REMUNERACIÓN SALARIAL A LOS EMPLEADOS DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” EL GERENTE DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA S.A. En ejercicio de las facultades consagradas en la Constitución y la Ley y especialmente el Acta de la Junta Directiva 181 de Diciembre 20 de 2010, y […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: DEL CAMPO DE APLICACIÓN. Este sistema de nomenclatura, clasificación de empleos y escala de remuneración salarial, regirá para los servidores públicos que desempeñan las distintas categorías de empleo en la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A ARTÍCULO SEGUNDO: DE LA NOCIÓN DE EMPLEO […] Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ARTÍCULO TERCERO: CLASIFICACIÓN DE LOS SERVIDORES.

Para todos los efectos legales las personas que prestan sus servicios a la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A, tendrán el carácter de Trabajadores Oficiales vinculados mediante contrato de trabajo, con excepción del Gerente y los funcionarios que determine la Asamblea de Accionistas en los estatutos, quienes tendrán la calidad de empleados públicos.

ARTÍCULO CUARTO: RÉGIMEN DISCIPLINARIO.

ARTÍCULO QUINTO: RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL.

ARTÍCULO SEXTO: DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. se clasificarán en los siguientes niveles jerárquicos: NIVEL DIRECTIVO NIVEL ASESOR NIVEL PROFESIONAL NIVEL ASISTENCIAL PARÁGRAFO: Para los trabajadores oficiales de la entidad se ha procedido a efectuar una asimilación a los niveles establecidos en la norma para los empleados públicos, a efectos de determinar la escala salarial de la entidad.

ARTÍCULO CUARTO (sic): DE LA NATURALEZA GENERAL DE LAS FUNCIONES […]

ARTÍCULO QUINTO (sic): DEL CÓDIGO. Cada empleo se identifica con un código de seis (6) dígitos: […]

ARTÍCULO SEXTO (sic): DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS DEL NIVEL DIRECTIVO. El Nivel Directivo está integrado por los siguientes empleos: DENOMINACIÓN DE CARGOS CÓDIGO GRADO GERENTE 0015 14 SECRETARIO GENERAL 0037 03 SUB GERENTE ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO 0040 03 SUB GERENTE OPERATIVO 0040 03 JEFE OFICINA DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO 0137 02 JEFE OFICINA DEL TALENTO HUMANO 0137 02 JEFE OFICINA DE TESORERIA 0137 02 ARTÍCULO SÉPTIMO: DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS DEL NIVEL ASESOR.

El Nivel Asesor está integrado por los siguientes empleos: NIVEL ASESOR CÓDIGO GRADO ASESOR CONTROL INTERNO 1020 04 ARTÍCULO OCTAVO: DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS DEL NIVEL PROFESIONAL. El Nivel Profesional está integrado por los siguientes empleos: NIVEL PROFESIONAL CÓDIGO GRADO PROFESIONAL UNIVERSITARIO 2044 03 ARTÍCULO DÉCIMO: DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS DEL NIVEL ASISTENCIAL.

El Nivel Asistencial está integrado por los siguientes empleos: Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 NIVEL ASISTENCIAL CÓDIGO GRADO SECRETARIA EJECUTIVA 4210 19 ASISTENTE ADMINISTRATIVO 4044 11 AUXILIAR ADMINISTRATIVO ARCHIVO 4044 10 AUXILIAR ADMINISTRATIVO RECEPCIÓN 4044 10 AUXILIAR ADMINISTRATIVO MENSAJERO 4044 08 AUXILIAR SERVICIOS GENERALES – ASEO 4064 08 AUXILIAR ADMINISTRATIVO CONDUCE 4044 09 SUPERVISORES 4220 10 CONTROL DE TRANSPORTES 4167 09 ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: DE LOS GRADOS DE REMUNERACIÓN SALARIAL EN LA TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A. Los Empleados Públicos y trabajadores oficiales de la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTES DE BARRANQUILLA S.A. Tendrán la siguiente escala de remuneración salarial por grados y asignación mensual, de conformidad a lo establecido en el Decreto 1374 de 2010 del Departamento Administrativo de la Función Pública. […]

ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: DE LOS ACTUALES EMPLEOS. Los empleos que al momento del ajuste de la planta de personal, se encuentran prestando sus servicios a la TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTE DE BARRANQUILLA S.A., deberán ser incorporados a los cargos de la planta de personal que se fije de conformidad con el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos establecido en esa Resolución, no se le exigirán requisitos distintos a los ya acreditados y solo se requerirá de la firma del acta correspondiente, o en su defecto con la firma de la primera nómina en que figure dicha nomenclatura.

ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO: La escala salarial establecida en la presente Resolución será actualizada para el año 2011, de acuerdo con los porcentajes de aumento que estipule el Gobierno Nacional para el sector público aplicables a las EICE.

ARTICULO DÉCIMO CUARTO: Esta resolución rige a partir de la fecha de expedición y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. […]” I.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como normas infringidas se señalaron los artículos 6 y 209 de la Constitución Política; los artículos 10 y 11 (numerales 1, 2 y 3) de la Ley 489 de 19986; el artículo 46 de la Ley 909 de 20047; los artículos 96 y 97 del Decreto 1227 de 20058, y los artículos 30 y 38 (numerales 12 y 15) de los Estatutos de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A. El demandante manifestó que la Junta Directiva y el gerente de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A. se extralimitaron en sus funciones al expedir los actos acusados, 6 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 7 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 8 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley 1567 de 1998.

Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 contrariando los artículos 6 y 209 de la Constitución. En segundo lugar, reprochó que la Junta Directiva delegó en el gerente funciones que son indelegables, sin especificar cuáles eran las facultades delegadas, con lo cual se violaron los artículos 10 y 11 de la Ley 489 de 1998.

Asimismo, afirmó que el estudio técnico aprobado para la reestructuración de la entidad esta soportado en falsas motivaciones dado que la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A. no se encuentra en ninguna de las situaciones descritas por el artículo 96 del decreto 1227 de 2005 y tampoco tiene como soporte las previsiones del artículo 97 del mismo Decreto.

Finalmente, planteó que se violaron los estatutos de la entidad porque la Junta Directiva no expidió los acuerdos que debían amparar las decisiones adoptadas y porque las modificaciones a la planta de personal implicaban una modificación de los estatutos, facultad reservada para la Asamblea General de accionistas. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A., actuando a través de apoderada, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones con fundamento en las siguientes razones9: En primer lugar, indicó que el estudio técnico no es un acto administrativo definitivo, de manera que no es susceptible de ser enjuiciado.

En el mismo sentido, reprochó que en el concepto de violación de la demanda no se estableció de forma clara en qué consiste la supuesta infracción del orden jurídico ni sustentó las causales de nulidad alegadas. Por tal razón, propuso la excepción de inepta demanda y solicitó inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo. En segundo lugar, señaló que los actos administrativos demandados no están viciados de nulidad, pues se expidieron por el órgano competente y 9 Visible a folios 165 a 173 del Cuaderno No. 1 del expediente Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cumpliendo los requisitos de ley.

Adujo que la reestructuración administrativa no se encuentra viciada por una falsa motivación, dado que la reforma de la planta de personal de la Terminal de Transporte de Barranquilla se fundamentó en razones de buen servicio y en el interés de racionalización del gasto. Además, dijo que el Gerente era competente para realizar la supresión de cargos toda vez que la Junta Directiva le delegó esa facultad, amparada en los artículos 9 de la Ley 489 de 1998 y 38 de los estatutos de la entidad.

III. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 25 de julio de 2014, la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, se inhibió para pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia y se abstuvo se imponer condena en costas.

La decisión se apoyó en las siguientes consideraciones: Previo a proveer sobre el problema jurídico, el a quo señaló que la acción de nulidad no es procedente cuando se dirige contra actos previos o preparatorios, tal como lo es el estudio técnico realizado para la restructuración administrativa de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla.

En esa medida, aclaró que los actos administrativos que consolidaron las situaciones jurídicas reclamadas fueron las resoluciones 0424, 0425, 0426 y 0427, todas de diciembre 20 de 2010, razón por la que determinó que “son estos los actos que se deben controvertir en instancia judicial y no los actos preparatorios”. A continuación, enunció que el problema jurídico a resolver consistía en determinar “si los actos administrativos demandados violaron los artículos Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 46 de la Ley 909 de 2004; 10 y 11 de la Ley 489 de 1998, y 96 del Decreto 1227 de 2005, configurándose en ellos así, una falsa motivación”10.

En primer lugar, frente al planteamiento del demandante conforme el cual la Junta Directiva no emitió los acuerdos correspondientes para poder adoptar las decisiones y delegaciones contenidas en los actos acusados, pues “todas las decisiones fueron consignadas simplemente en actas”11, el a quo señaló que el Acta 181 de 20 de diciembre de 2010 contiene los Acuerdos 002 y 003 de la misma fecha, en los cuales la Junta Directiva de la Terminal de Transportes de Barranquilla tomó decisiones específicas, cumpliendo así con sus funciones estatutarias de la forma en la que señalan sus estatutos.

En segundo lugar, en relación con los cargos de falsa motivación y desviación de poder en la expedición de los actos administrativos acusados, el Tribunal manifestó que en el Acta 180 de 29 de octubre de 2010 la Junta Directiva se dejó constancia de que se hizo un estudio financiero comparativo con las demás terminales de transportes del país, que llevó a concluir que la de Barranquilla era la que menos rentabilidad ofrecía a sus accionistas, por lo que era necesario revisar sus debilidades y ejecutar un proyecto más rentable.

Ahora bien, a partir de la revisión del artículo 38, numerales 2, 4, 12, 15 y 16 de los Estatutos de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla, en los cuales se señalan las funciones de la Junta Directiva, advirtió que los actos administrativos demandados afectarían situaciones particulares, en concreto, derechos laborales, por lo que concluyó que la acción apropiada para dirimir esta causa es la de nulidad y restablecimiento del derecho. 10 Folio 198 del cuaderno de primera instancia. 11 Ibidem.

Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En ese orden, bajo la consideración de que los actos relacionados con la adopción del estudio técnico para la restructuración administrativa de la Terminal, la modificación de la estructura administrativa, el ajuste de su planta de personal y la modificación del sistema de nomenclatura no afectan situaciones generales susceptibles de ser controvertidas a través de la acción de nulidad simple, el Tribunal determinó que en el presente asunto se encontraba probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, lo cual obligaba a la Sala a inhibirse de emitir pronunciamiento en torno al fondo del asunto.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 25 de julio de 2014. En primer lugar, señaló nuevamente que “el Estudio Técnico para la Restructuración Administrativa de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. de fecha diciembre de 2010, viola la Ley 909 de 2004, puesto que no cumple con los requisitos consagrados en el artículo 46 de dicha Ley.

De la misma manera el referido Estudio viola el Decreto 1227 de 2005 puesto que no cumple con lo consagrado en los artículos 95 y 96 del Decreto 1227 de 2005”12. Igualmente, reiteró que las Resoluciones 0425, 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010 son violatorias del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, puesto que la atribución para fijar y modificar la estructura administrativa y el régimen de personal de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla fueron delegadas a la junta directiva por parte de la Asamblea General de dicha entidad y no es procedente la delegación de las funciones que se han recibido.

En lo demás, la parte demandante repitió los argumentos expuestos en el acápite de concepto de violación de la demanda. 12 Folio 204 del cuaderno de primera instancia. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 De otra parte, manifestó que, conforme a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, los actos de contenido particular se pueden demandar en acción de simple nulidad cuando no traigan aparejado el restablecimiento del derecho, para lo cual se refirió a la sentencia de 16 de febrero de 2012 (exp. número 68001-23-31-000-2003-00923-01)13.

Bajo tal premisa, afirmó que con la demanda formulada no se pretende el restablecimiento del derecho, de manera que la acción de simple nulidad es procedente. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA V.1. La Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A. solicitó confirmar el fallo de primera instancia señalando que el a quo acertó al declarar probada la excepción de inepta demanda, toda vez que con la nulidad de los actos administrativos acusados se genera como consecuencia obligatoria la afectación a los derechos laborales de los trabajadores de la entidad, teniendo en cuenta que éstos no afectan situaciones generales, sino particulares.

Por ende, insistió en que la acción que debía incoarse era la de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque también destacó que este mecanismo se encuentra caducado. En lo demás, replicó los argumentos expuestos en la contestación a la demanda y pidió condenar en costas a la parte demandante. V.2. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 13 C.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 De conformidad con el artículo 129 del CCA y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta corporación, esta Sección es competente para conocer del asunto de la referencia, en segunda instancia. VI.2.

Hechos VI.2.1. En reunión celebrada el 29 de octubre de 2010, la Junta Directiva de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. otorgó facultades al gerente de dicha entidad para contratar la realización de un estudio técnico para la restructuración administrativa de la empresa, reunión que consta en el acta núm. 180 de 29 de octubre de 2010.

VI.2.2. El estudio se fundamentó en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005. Sin embargo, según el criterio del demandante, el documento en realidad no cumple con los requisitos del artículo 46 de la citada normatividad, como tampoco con lo estipulado en los artículos 95 y 96 del Decreto 1227 de 2005. VI.2.3. En reunión de 20 de diciembre de 2010, cuyo desarrollo consta en el Acta 181 de la misma fecha, la Junta Directiva de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. aprobó el estudio técnico, la restructuración administrativa y la nueva estructura administrativa.

Igualmente se aprobó la creación y supresión de cargos y empleos oficiales con su correspondiente escala salarial y el manual de funciones. Así mismo, la Junta Directiva facultó al gerente de la entidad para la implementación del Acta 181 de 20 de diciembre de 2010. VI.2.4. Con fundamento en el Acta 181, el Gerente de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. expidió las resoluciones 0424, 0425, 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010.

VI.3. Problema jurídico Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 La Sala se ocupará de establecer si la acción de nulidad simple es el mecanismo procesal idóneo para ejercer el control judicial respecto de los actos acusados, en atención a su naturaleza y al alcance de las pretensiones que se persiguen con la demanda que aquí se analiza.

VI.4. Análisis del asunto VI.4.1. En el asunto bajo examen, el apelante controvirtió la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción e inhibirse de emitir pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, aduciendo que la acción de nulidad procede contra actos de contenido particular cuando no traiga aparejado el restablecimiento del derecho, y que con su demanda no pretende el restablecimiento de un derecho subjetivo.

Para absolver el cuestionamiento en torno a la procedencia de la acción escogida por la demandante, en primer lugar, la Sala debe verificar la naturaleza de los actos demandados, en orden a determinar si le asistió razón al a quo al catalogarlos como actos de contenido particular y concreto que, por regla general, son susceptibles de control a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto, la Sala observa que el contenido y alcance de las resoluciones 0425, 0426 y 0427 de 20 diciembre de 2010 es diferenciable entre sí, circunstancia ésta que redunda en el mecanismo procedente para surtir la impugnación respecto de cada una de ellas, tal como se explica a continuación: VI.4.1.1. Sobre la impugnabilidad de las resoluciones 0424 y 0425 de 20 de diciembre de 2010 – teoría de móviles y finalidades Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En primer lugar, se tiene que, a través de la resolución 0424 de 20 de diciembre de 2010, el gerente de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. resolvió adoptar como Estudio Técnico para la Reestructuración Administrativa de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A., el documento presentado con tal propósito ante la Junta Directiva de la entidad en la reunión celebrada en el 20 de diciembre de 2010.

Por su parte, mediante resolución 0425 de la misma fecha, el citado funcionario modificó la estructura administrativa de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla. De lo anterior se desprende que las decisiones adoptadas a través de las resoluciones 0424 y 0425 de 20 de diciembre de 2010 se encuentran dirigidas a un destinatario específico, a saber, la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla, en tanto se concretan en órdenes específicas de reestructuración de su organización interna, por lo que constituyen actos administrativos particulares, al estar directamente identificado su destinatario.

En ese sentido, y a la luz de lo expuesto por el apelante en su recurso, valga recordar que, en principio, la naturaleza del acto acusado determina la acción que debe ejercerse para controvertir su legalidad. Así, si bien no existe una regla expresa en el artículo 85 del CCA, el contenido de éste, en cuanto alude a la situación de las personas que se consideren lesionadas en un derecho amparado por una norma jurídica, indica que la acción procedente contra los actos administrativos de carácter particular corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que sería ésta la acción pertinente para ejercer el control de legalidad respecto de las resoluciones 0424 y 0425 de 20 diciembre de 2010, antes identificadas.

Sin embargo, en este punto conviene traer a colación la aplicación de la teoría de móviles y finalidades, acuñada por esta Corporación desde hace más de seis décadas, según la cual es posible demandar un acto de Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 contenido particular y concreto a través de la acción de simple nulidad, siempre que se advierta una clara vulneración al ordenamiento jurídico general y no se produzca como consecuencia el restablecimiento automático del derecho.

En efecto, la jurisprudencia de esta corporación14 ha reseñado que, desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es, la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.

Luego, en la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuraron de manera más clara las acciones procedentes, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. Y más adelante, en el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, aplicable a este proceso, se regularon las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, respectivamente.

Ha señalado esta corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a su titularidad. Así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita de un abogado, mientras que el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionada a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho. 14 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Sentencia de 4 de marzo del 2003. Radicación: 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades.

En efecto, los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la Ley son los elementos que sirven para calificar su procedencia. Así, la Corporación identificó el criterio de distinción entre las dos acciones bajo el concepto de “pretensión litigiosa” de acuerdo con el cual, mientras que la acción de nulidad persigue como único motivo la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la garantía de derechos privados vulnerados por actuaciones de la administración, propósito que se logra mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño15.

Bajo ese contexto la Corporación reconoció que el acto particular susceptible de ser atacado a través de la acción de simple nulidad es aquel que comporta un interés para la comunidad, colectivo o comunitario, con incidencia trascendental en la economía nacional y/o proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos16.

En ese orden, bajo la teoría expuesta, la procedencia de la acción de nulidad contra un acto de contenido particular se encuentra atada a que el motivo que con ella se persiga sea el de conjurar cualquier atentado contra el orden jurídico y la legalidad abstracta, de manera que la demanda debe evidenciar una finalidad de orden objetivo y no subjetivo.

Para el efecto, la teoría acude al criterio de “pretensión litigiosa” como elemento de distinción entre las dos acciones, siendo este un parámetro según el cual, si, de conformidad con las pretensiones del demandante, del fallo de nulidad que eventualmente se produjera no se genera un 15 Ibidem. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 5 de octubre de 2006. Expediente 25000-23-27-000-2001-02103-02(14645). Consejera ponente: Ligia López Díaz. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 restablecimiento automático del derecho a favor de aquél o de un tercero, es procedente la acción de nulidad.

Con todo, para la procedencia de la acción de nulidad contra un acto particular no basta con que en la demanda se alegue que el actor no persigue un restablecimiento de un derecho subjetivo. Adicionalmente, es necesario que éste acredite que actúa en defensa del interés general, dado que la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo de contenido particular que se ataca, per se, va a generar un efecto directo sobre el particular respecto de quien se creó una situación jurídica concreta.

De ahí la necesidad que en la demanda se demuestre que la actuación se inició fue en defensa de un interés general, pues ello es lo que justifica que la acción sea de nulidad, y que la jurisdicción acepte entonces que se someta a juicio el interés particular ya reconocido por la administración17. Pues bien, en el asunto bajo examen, el apelante controvirtió la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción aduciendo que la acción de nulidad es procedente en este caso porque con la demanda no pretende el restablecimiento de un derecho subjetivo.

En este punto la Sala advierte que la posible anulación de las resoluciones 0424 y 0425 de 20 de diciembre de 2010 implicaría que las situaciones 17 Así se explicó en la providencia de 21 de septiembre de 2021 en los siguientes términos: “[…] Así, como quiera que lo demandado es un acto administrativo de carácter particular, para que sea tramitado por la vía de la acción de nulidad simple, deben concurrir dos presupuestos, atendiendo la teoría de los móviles y las finalidades.

En primer lugar, es indispensable que de la demanda no se produzca el restablecimiento automático de un derecho para el demandante o para un tercero, como lo señala el ordinal primero indicado, como requisito necesario; pero, adicionalmente, es indispensable que de la demanda se establezca claramente que el demandante busca la protección del interés general y del orden jurídico, pues es el presupuesto indispensable de la acción de nulidad, que debe estar vigente cuando se trata de demandar actos administrativos de carácter particular.

Con fundamento en la comprobación del cumplimiento de tales requisitos, se establece la procedencia de adelantar proceso contra un acto de carácter particular por la vía de la acción de nulidad simple, pues no puede olvidarse que tal adecuación es de carácter excepcional y está fundamentada en la teoría de los móviles y finalidades, que involucra en el análisis el motivo por el cual se demanda; ello, más aún cuando se trata de afectar derechos que la propia administración ha reconocido a particulares, pues en estos casos lo que justifica la intervención de la jurisdicción está precisamente en la defensa del interés general propio del medio de control de nulidad. […]”.

Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 21 de septiembre de 2021, Radicación número: 11001- 03-24-000-2020-000478-00, C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 jurídicas allí reguladas se retrotraigan al estado en que se encontraban antes de su expedición, es decir, representaría que la estructura administrativa de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla recobrara la disposición que existía antes de la expedición de los citados actos.

Ello, por cuanto, como se ha dicho, las resoluciones acusadas crearon una nueva situación jurídica para su destinatario específico, representada en la variación de su estructura orgánica y las funciones asignadas a sus dependencias. Así entonces, lo cierto es que la eventual declaratoria de nulidad de las resoluciones 0424 y 0425 afectaría a la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla, en quien el acto administrativo acusado creó una situación jurídica particular.

Correlativamente, el examen del expediente pone de presente que el demandante no desarrolló argumento alguno encaminado a demostrar cuál es el interés general que pretende amparar con su solicitud, al punto en el que ni en la demanda ni en el escrito de apelación se refirió a las razones por las cuales la pretensión de nulidad de estos actos radica en la tutela al ordenamiento jurídico en abstracto.

Igualmente, ni de los cargos formulados en la demanda ni del concepto de la violación presentado se desprende una explicación conforme a la cual la eventual nulidad de estos actos atendería a la protección del interés general que estaría involucrado en su expedición. Además, lo cierto es que las decisiones adoptadas a través de las resoluciones 0424 y 0425 de 20 de diciembre de 2010 no conllevan un interés para la comunidad en general y no representan una afectación grave o evidente el orden público social o económico.

La anterior constatación pone de presente que, tal como lo evidenció el a quo, la acción de nulidad simple formulada en contra de las resoluciones 0424 y 0425 de 20 de diciembre de 2010 no es procedente en los términos en los que fue planteada. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Ahora bien, habida cuenta de la decisión inhibitoria adoptada por el a quo tras arribar a la anterior conclusión, debe recordarse que en asuntos como el que se examina esta Sección ha reconocido que “el hecho de que el interesado haya invocado el ejercicio de la acción pública de nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA, no convierte per se la demanda en inepta, dado que, en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial, el juzgador debe interpretarla y analizar si se dan o no los presupuestos para la viabilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 ibidem”18.

Para el efecto, la Sala resalta que, como se explicó en la precedencia, el carácter subjetivo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho implica que quien la ejerce debe acreditar una afectación directa por causa del acto administrativo cuestionado, esto es, que le asiste legitimación en la causa por activa para controvertirlo.

Con todo, del estudio de la demanda se evidencia que el aquí accionante tampoco demostró haber sufrido una trasgresión de sus derechos e intereses jurídicamente protegidos a causa de las resoluciones por las cuales se adoptó el Estudio Técnico de Reestructuración y Modernización Administrativa de la Terminal Metropolitana de Transporte de Barranquilla S.A. y se modificó la estructura administrativa de esta entidad.

En efecto, en su escrito no manifestó cuál era la afectación directa que esas decisiones le habrían ocasionado, y tampoco es posible inferir esa cuestión de lo planteado en la demanda. Por lo anterior, la Sala concluye que el Sindicato de Trabajadores de la Terminal Metropolitana de Barranquilla carece de legitimación en la causa por activa para demandar, a través de la acción de nulidad y 18 Sentencia de 21 de mayo de 2021, radicado: 150012331000 2007 00246 01, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. Sentencia de 15 de febrero de 2024, radicado: 11001 03 24 000 2011 00032 00, C.P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes, entre otras.

Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 restablecimiento del derecho, las Resoluciones 0424 y 0425 de 20 de diciembre de 2010. En consecuencia, se impone confirmar en ese punto la sentencia de 25 de julio de 2014, en cuanto se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo con relación a los cargos formulados en contra de los actos enunciados, pero por las razones explicadas.

VI.4.1.2. Sobre la naturaleza e impugnabilidad de las resoluciones 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010 Ahora bien, en cuanto a los actos administrativos demandados restantes, se tiene que, a través de la resolución 0426 de 20 de diciembre de 2010, se ajustó la planta de personal de la Terminal Metropolitana de Barranquilla de manera que se suprimieron 48 cargos de la estructura de empleos, se adoptaron las medidas transitorias para implementar dicha reforma respecto de los funcionarios amparados por las garantías del fuero sindical o por su calidad de pre-pensionados y se distribuyeron los cargos de la planta global y de trabajadores oficiales.

Por su parte, a través de la Resolución 0427 se modificó el sistema de nomenclatura, clasificación de empleos y escalas de remuneración salarial respecto de los servidores públicos que desempeñan distintas categorías de empleo en la Terminal. De la revisión de las órdenes específicas que allí se impartieron, la Sala advierte que éstas se proyectan sobre los empleos existentes al interior de la Terminal de Metropolitana de Transportes de Barranquilla, esto es, sobre cargos que no se identifican a partir de personas individualmente consideradas, de manera que lo allí dispuesto no se encuentra referido de manera directa a un destinatario específico.

Por ende, los sujetos que eventualmente resultarían afectados con estas resoluciones son personas indeterminadas, pues se advierte que, para la concreción de las medidas impartidas, se requeriría de actos adicionales, como lo sería aquel por el cual se ordene un despido o el cambio de un trabajador de una Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 dependencia a otra, que, en definitiva, implican una modificación en una situación laboral específica.

En ese orden, en criterio de la Sala, el ajuste de la planta de personal de la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla, así como las decisiones sobre el sistema de nomenclatura, clasificación de empleos y escalas de remuneración salarial de los cargos que la integran, constituyen decisiones de naturaleza general, que se concretaron en resoluciones con ese alcance.

En efecto, los anteriores actos administrativos son de carácter general en la medida en que no se dirigen a una persona o grupo particular, y además porque su contenido es impersonal y abstracto. Así, los actos que ordenan una reestructuración de puestos de trabajo, bien sea porque se suprimen o adicionan cargos de las distintas unidades administrativas de la entidad, o porque se especifica su denominación o el grado que le corresponde, son de carácter general, toda vez que se pronuncian sobre una realidad objetiva sin que la voluntad de la administración se concrete en un pronunciamiento respecto de la situación de los titulares.

En definitiva, tal como lo ha señalado esta Corporación, el acto por el cual se determina la planta de personal y se distribuye y organizan los cargos que la conforman, “por estar referido a empleos, son de carácter objetivo, general, impersonal”19. Dicha conclusión no desconoce que la modificación que se ordena sobre los cargos que integran la planta de personal pueden derivar, posteriormente, en situaciones de índole subjetiva.

Sin embargo, lo cierto es que la configuración de dichas circunstancias de carácter particular y concreto requiere de la expedición de actos administrativos en los que se que identifique plenamente a cada uno de los funcionarios y se determine su situación jurídica dentro de la estructura de personal, de manera que, 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 19 de julio de 2017, radicado: 25000-23- 42-000-2014-01109-01(4042-15), C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 en cualquier caso, serían estos últimos los actos que afectan directamente los derechos de los funcionarios.

En particular, en el asunto bajo examen la configuración de dichas circunstancias concretas demanda la existencia de actos que concreten en sujetos específicos las órdenes generales adoptadas a través de las resoluciones 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010. Desde esta perspectiva, la Sala advierte que, contrario a lo dicho por el Tribunal, el alcance de las decisiones contenidas en las resoluciones 0426 y 0427 no corresponde a la modificación de situaciones laborales particulares, en tanto la afectación a derechos de esa índole sobre la cual se funda esa conclusión solo se daría si aquellos se materializan a través de actos de contenido particular y concreto, caso en el cual estos últimos serían susceptibles de ser controvertidos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de quien acredite tener interés legítimo para ello.

Por esa razón, en este punto no resulta acertada la tesis del Tribunal que impartió un tratamiento uniforme a todos los actos demandados y, desconociendo el real alcance de las decisiones adoptadas mediante las resoluciones 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010, concluyó que éstos no contenían una manifestación de la administración de carácter general susceptible de ser demandada a través de la acción de nulidad simple.

La anterior constatación pone de presente que, contrario a la conclusión de la sentencia apelada, la acción de nulidad simple presentada por el Sindicato de Trabajadores de la Terminal Metropolitana de Barranquilla sí es procedente para controvertir la legalidad de las resoluciones 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010. Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 VI.4.2.

Lo evidenciado respecto de las resoluciones 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010 pone de presente que en el fallo de primera instancia se dejó de resolver en su totalidad sobre los reproches concernientes a la vulneración de normas superiores y de falsa motivación planteados en la demanda en contra de las resoluciones 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010.

Dicha circunstancia impone realizar el siguiente análisis con miras a determinar cuál es la autoridad competente para absolverlos: De acuerdo con el artículo 170 del CCA, al proferir sentencia, el Juez de instancia está en la obligación de pronunciarse sobre las pretensiones, las cuales constituyen el objeto del litigio; y, por ende, debe definir si éstas tienen vocación de prosperar o si, por el contrario, deben estimarse las excepciones.

En el evento de que dicha decisión sea recurrida, el artículo 320 del Código General del Proceso - CGP20 indica que el objeto del recurso de apelación es que el superior examine la providencia emitida por el a quo, únicamente en relación con los reparos concretos que se ventilen en el respectivo recurso, de modo que, una vez sea efectuado su análisis, el fallador de segunda instancia solamente se encuentra habilitado para confirmar, revocar o modificar el proveído impugnado.

Ahora, una vez esté ejecutoriada la correspondiente sentencia, se presenta el fenómeno de cosa juzgada; es decir, a partir de dicho momento se entiende que el litigio quedó resuelto de forma definitiva, por lo que no es posible reabrir un nuevo debate procesal por el mismo objeto, hechos y fundamentos de derecho. Ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 175 del CCA21, sin perjuicio de los procesos extraordinarios 20 Aplicable por la remisión dispuesta en el artículo 267 del CCA. 21 Artículo 175.

Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes". | La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada.| La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor. |Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 que, como es bien sabido, tienen características especiales de procedencia. No obstante, conforme lo explicó esta Sección en sentencia de 15 de diciembre de 202322, el Legislador reguló algunos eventos en los cuales lo descrito no tiene lugar y entonces se habilita al Juez de Segunda Instancia a devolver el proceso al a quo a efectos de que se pronuncie sobre aspectos respecto de los cuales omitió valoración, a saber: (i) cuando no se resuelve sobre una demanda de reconvención o sobre un proceso acumulado, o (ii) cuando se emite una sentencia inhibitoria y el ad quem encuentra que tal decisión no es acertada.

El último de los criterios ha sido desarrollado por la jurisprudencia a partir de la garantía del principio de doble instancia y de la lectura del artículo 280 ibidem23 que ordena de manera imperativa a los jueces pronunciarse sobre el objeto del litigio, de manera que, cuando ello no acontece por la producción de un fallo inhibitorio, y tal decisión es revocada en segunda instancia, la orden de devolución se cifra en la necesidad de que la autoridad judicial dirima la discusión de fondo, pues admitir lo contrario supondría no sólo la denegación del derecho de acceso a la administración de justicia y debido proceso, sino el desconocimiento del citado principio.

Bajo tal perspectiva, de acuerdo con la postura reiterada por la Sala24, no son admisibles los pronunciamientos que evitan ahondar en el análisis de acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios.” 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 15 de diciembre de 2023, expediente núm. 25000 23 24 000 2005 00891 01 acumulado con el proceso 25000 23 24 000 2005 00886 01. C.P. Oswaldo Giraldo López. 23 Artículo 280. Contenido de la sentencia. La motivación de la sentencia deberá limitarse al examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas.

El juez siempre deberá calificar la conducta procesal de las partes y, de ser el caso, deducir indicios de ella. | La parte resolutiva se proferirá bajo la fórmula “administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley”; deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código. |Cuando la sentencia sea escrita, deberá hacerse una síntesis de la demanda y su contestación. 24 Entre otras, ver la sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 50001-2331-000-2006-01004-01), C.P. María Elizabeth García González, en la cual se precisó lo siguiente: “[…] Cabe advertir que esta Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 mérito so pretexto de advertir inadecuadamente un yerro de forma en la demanda, circunstancia que habilita a retornar el expediente al Juez de Primera Instancia con el fin de que cumpla la orden dispuesta en el artículo 280 del CGP.

Sobre el particular, es preciso indicar que, en sentencia del 13 de noviembre de 2014, se dijo: “6.3. Conclusión. En consecuencia, como se profirió en este caso una sentencia inhibitoria injustificada que vulnera el derecho de acceso efectivo a la administración justicia, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, devolverá la actuación al Tribunal para que ordene al demandante adecuar la demanda a la acción de reparación directa, formulando las pretensiones declarativas y de condena que corresponden a este tipo de acción. Esta decisión se adopta siguiendo el criterio expresado en la Sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), reiterada posteriormente25, en que la Sala sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie la demanda que no analizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia equivaldría a convertirla en un asunto de única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé: || “Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. || Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia. […] Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C- 095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó: “… 6.3.

De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. || 4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a " impugnar la sentencia condenatoria ". || Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales). […] Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.[…]” (Destacado del texto original).

Este criterio ha sido recientemente reiterado por la Sala en las siguientes providencias: Sentencia de 9 de mayo de 2024, radicado núm.: 25000-23-24-000-2011-00326-01, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. Sentencia de 12 de diciembre de 2019, radicado núm.: 76001233100020060203901, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 24 de mayo de 2018, radicado núm.: 25000232400020040068401, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 25 En sentencia del 23 de enero de 2014, proferida en el proceso con radicado núm. 2006-00652-01, C.P. María Elizabeth García González.

Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.”26 (Subrayas de la Sala).

Así pues, y en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, la Sala revocará parcialmente el fallo de primera instancia en cuanto dispuso inhibirse para decidir de fondo sobre la demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad en contra de las resoluciones 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010 y ordenará devolver el expediente al a quo para que se pronuncie respecto de dichas pretensiones.

La decisión de fondo deberá proferirse dentro de los 40 días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin27. VI.4.3. Por último, teniendo en cuenta la solicitud formulada por la parte demandada, la Sala advierte que, de acuerdo con lo indicado en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 361 y 365 del CGP, no hay lugar a condenar en costas la parte demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR parcialmente la sentencia del 25 de julio de 2014, proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, en cuanto declaró probada la excepción de 26 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 13 de noviembre de 2014. Proceso radicado número: 0551 23 31 000 2001 90172 01. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. 27 En los términos del artículo 211 del CCA que indica: “Artículo 211. Modificado por el artículo 50, Decreto Nacional 2304 de 1989. Vencido el término de traslado al fiscal, se enviará el expediente al ponente para que elabore proyecto de sentencia. Este se deberá registrar dentro de los cuarenta (40) días siguientes.

La Sala, sección o subsección tendrá veinte (20) días para fallar [ ]” Radicado: 08001-23-31-000-2011-01058-01 Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA TERMINAL METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 inepta demanda y se inhibió para pronunciarse sobre la demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad en contra de las resoluciones 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen con el fin de que se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los cargos formulados en contra de las resoluciones 0426 y 0427 de 20 de diciembre de 2010 que no analizó en primera instancia. La decisión de fondo deberá proferirse dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin.

TERCERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del 25 de julio de 2014, en cuanto se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo con relación a los cargos formulados en contra de las Resoluciones 0424 y 0425 de 20 de diciembre de 2010, por las razones explicadas en las consideraciones de esta providencia.

CUARTO: SIN CONDENA en costas, por las razones expuestas. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Aclaración de voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.