CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01415-001 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Vinculados: Fondo Rotatorio de la Policía Nacional Acción: Tutela Derechos presuntamente vulnerados: Debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y seguridad jurídica Decisión: Niega pretensiones Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en la acción de tutela incoada por Ligia Hernández Serna contra el Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y seguridad jurídica.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por los tutelantes frente a la vulneración alegada, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.
Ligia Hernández Serna interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 2 y seguridad jurídica, los cuales considera vulnerados por el Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Por consiguiente, solicita: «Revocar las sentencias dentro del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, fallo de primera instancia radicado 11001-33-42-050-2023-00077-00, proferido por el JUZGADO CINCUENTA (50) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y fallo de segunda instancia radicado 11001-33-42 050-2023-00077-01, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C”, proceso adelantado en contra del FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL y en consecuencia disponer que se emita Sentencia, por medio de la cual se ordene el reconocimiento de las pretensiones a que tiene derecho mi prohijada según lo determinado por el Honorable Consejo de Estado». 1.3 Hechos2.
En el escrito de tutela se relata que, la señora Ligia Hernández Serna se ha vinculado en diferentes oportunidades como supernumeraria en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional desde el 15 de julio de 2011, desempeñando labores de operaria de máquina de coser, planchado y otras actividades relacionadas con la confección de prendas de vestir para diversas entidades estatales.
Inicialmente, devengaba un salario mínimo de aproximadamente $635.000 pesos y laboraba en turnos rotativos en la Fábrica de Confecciones ubicada en Bogotá. En el examen de ingreso en julio de 2011, no se le detectó ninguna enfermedad laboral. Manifiesta que, el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional desvinculaba a la señora Hernández Serna al final de cada año, y excepcionalmente en el año 2021 el 30 de agosto, sin realizar el pago de seguridad social, auxilios, primas, salarios, vacaciones y demás erogaciones legales, mientras que, los trabajadores de planta continuaban laborando.
Durante su tiempo de servicio, cumplió con todas las funciones asignadas y mostró un excelente desempeño. Sin embargo, al finalizar agosto de 2021, la entidad le comunicó la terminación de su «contrato de trabajo» sin la debida autorización de la autoridad competente, a pesar de ser una persona con protección especial. El último salario mensual que recibió la señora Hernández Serna fue de $1.014.980.
Presentó una reclamación administrativa de reintegro por fuero de estabilidad laboral 2 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 3 reforzada el 11 de febrero de 2022, la cual, fue respondida negativamente por el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional en abril y septiembre de 2022.
Debido a lo anterior, radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyas sentencias de primera y segunda instancia fueron desfavorables, al igual que, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 1.4 Argumentos de la tutela. La parte actora indicó que, las providencias judiciales fueron proferidas con los siguientes defectos: Defecto fáctico: Porque no valoraron adecuadamente las pruebas al no reconocer los derechos laborales de la accionante, a pesar de evidenciar la desnaturalización del contrato de supernumerario.
Defecto material o sustantivo, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial: Por considerar que, las sentencias desconocieron lo dispuesto por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en las sentencias C-401/98 y en el radicado No. 25000-23-42-000-2015-02495-01 sobre la prohibición de desnaturalizar la vinculación como supernumerario.
Argumenta que, estos precedentes establecen que la vinculación de supernumerarios es excepcional y para actividades temporales, y que, se altera cuando se utiliza para cubrir necesidades permanentes de la administración. Alega que, los jueces de instancia no aplicaron correctamente estos criterios al caso de la señora Hernández Serna, donde se demostró que sus funciones eran permanentes y misionales del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.
Violación directa de la Constitución: Se alega que, las sentencias vulneran derechos fundamentales de la accionante, como el debido proceso, la igualdad, la seguridad social, el mínimo vital y la seguridad jurídica, al desconocer lo establecido en los artículos 2, 13, 25, 29, 48, 53 y 93 superiores. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación en auto del 25 de marzo de 20253, 3 Expediente digital en SAMAI, índice 5.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 4 admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión, se ordenó notificar al Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Así mismo, se vinculó al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional como tercero con interés en las resultas del proceso. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá no presentó informe. 2.1.2 El Tribunal Administrativo del Meta4 indicó que, aportaba como medio de prueba la providencia de segunda instancia, con la que, se puede verificar que no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales del accionante con la decisión tomada bajo el análisis fáctico y jurídico que se hizo en esa oportunidad. 2.1.3 El Fondo Rotatorio de la Policía no ejerció su derecho de defensa.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar, si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser así, se deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y seguridad jurídica de la accionante, al confirmar la sentencia de primera instancia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-050-2023- 00077-00, al no valorar las pruebas obrantes en el proceso y desconocer los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la vinculación de los Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 5 supernumerarios. 3.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas, que si bien, se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho5. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra 5 Corte Constitucional, sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 6 decisiones judiciales, pues, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneració;
(iv) cuando se trate de una Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 7 irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible; (vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra providencia judicial y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad, la cual, solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 8 improcedente para controvertir decisiones judiciales6, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20127, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que, en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos8.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues, recae sobre la presunta vulneración a los derechos fundamentales debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y seguridad jurídica. de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que, es una sentencia de segunda instancia que se encuentra en firme; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, teniendo en cuenta que, la providencia atacada se profirió el 17 de septiembre de 20249 y la solicitud de amparo se presentó el 12 de marzo de 2025, es decir, dentro del término de los seis meses;
(v) finalmente no nos encontramos frente a tutela contra sentencia de tutela. En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto fáctico, defecto sustantivo y violación directa a la Constitución. 3.5 Solución al caso concreto. En el sub lite, la parte actora alega que, las providencias cuestionadas incurren en defecto fáctico comoquiera que no valoraron adecuadamente las pruebas al no reconocer los derechos laborales de la accionante, a pesar de evidenciar la desnaturalización del 6 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 7 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 8 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9 Índice Samai No 14 del expediente 11001-33-42 050-2023-00077-01 Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 9 contrato de supernumerario.
Adicional a lo anterior, argumenta que, en las sentencias se configuró un defecto sustantivo, en razón a que, se profirieron desconociendo lo dispuesto por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en las sentencias C-401/98, T-099 de 2020 y en el radicado No. 25000-23-42-000-2015-02495-01. Y finalmente cuestiona que, los fallos judiciales vulneran derechos fundamentales de la accionante, como el debido proceso, la igualdad, la seguridad social, el mínimo vital y la seguridad jurídica, al desconocer lo establecido en los artículos 2, 13, 25, 29, 48, 53 y 93 superiores.
Una vez aclarados los reparos efectuados contra la sentencia, se procederá a estudiar si en el presente asunto se acreditaron los defectos fáctico y sustantivo y la violación directa a la Constitución. 3.6 Defecto fáctico. Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»10.
La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra11.
Sobre el defecto fáctico la Corte Constitucional ha establecido que permite la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando la parte actora acredita, de manera manifiesta, una arbitraria valoración probatoria por parte del juez respectivo, y que «el error en el juicio valorativo de la prueba «debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 10 decisión, en la medida que el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»12.
En lo que respecta al deber de cumplir con una carga argumentativa que permita identificar el defecto fáctico de la providencia cuestionada, esta Corporación en sentencia del 3 de mayo de 201913, explicó lo siguiente: «73. En efecto, para la configuración del defecto fáctico dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, el actor debe cumplir con una carga argumentativa mínima identificando i) cuales medios probatorios fueron omitidos en su valoración por parte del juez colegiado; ii) que además dichos medios probatorios eran relevantes para cambiar el sentido de la decisión; y iii) demostrar que la omisión en la valoración de las pruebas fue una actuación grosera, arbitraria e irrazonable que trajo como consecuencia la afectación de derechos fundamentales, lo cual, se repite no aconteció en el presente caso».
Al revisar el argumento presentado en el escrito de tutela como defecto fáctico se encuentra que la parte actora se limitó a señalar lo siguiente: «Tal defecto se presenta, en el momento que los jueces de primera y segunda instancia son claros al manifestar que, es evidente la desnaturalización del contrato de supernumerario, teniendo en cuenta que, las actividades desempeñadas por mi prohijada no corresponden a funciones para suplir vacancias temporales o desarrollar acciones de carácter netamente transitorio, en el entendido que, son permanentes y se alinean a la misionalidad del Fondo Rotatorio, situaciones que fueron puestas en conocimiento y argumentadas debidamente en cada una de las respectivas instancias, las cuales dejan en evidencia la carencia del apoyo probatorio por parte de estas, al momento de la aplicación de la ley para no reconocer los derechos laborales de mi poderdante, en el sentido que, otorgan validez a la desnaturalización del contrato de supernumerario, pero no conceden los derechos que se encuentran vulnerados con su materialización».
De acuerdo con lo anterior, se debe entender que, la acción de tutela contra providencia judicial exige al accionante una especial carga argumentativa, que no se satisface con la mera discrepancia frente a la interpretación judicial, sino con la identificación precisa de las pruebas supuestamente mal valoradas, omitidas o tergiversadas, y la explicación de cómo dicho yerro probatorio resulta determinante para el sentido de la decisión cuestionada.
En el presente asunto, se observa que, la demanda de tutela se limita a manifestar una inconformidad general con el fallo cuestionado, sin señalar de manera concreta y específica cuáles pruebas fueron objeto de una apreciación indebida. No se individualizan 12 Corte Constitucional sentencia SU195-12 13 Proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-00930-00, Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 11 los medios de prueba respecto de los cuales se alega omisión, ni se explica en qué consistiría la supuesta tergiversación de su contenido.
En consecuencia, se concluye que, la acción de tutela adolece de una falta de carga argumentativa suficiente para acreditar la configuración de un defecto fáctico, lo que lleva a concluir que, no se demostró lo alegado en la demanda. 3.7 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que, el artículo 230 de la Constitución Política dispone que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional14 ha estimado que, la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
La Corte Constitucional ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales15.
En el asunto sub examine la demandante aduce que, la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció lo resuelto en la sentencia del 9 de junio de 2022, de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 250002342000201502409501. Lo primero a advertir por la Sala es que, el fallo en mención proferido por el Consejo de Estado y traído a colación por la accionante, no constituye por sí solo precedente judicial, 14 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 15 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 12 al no tratarse de una sentencia de unificación en los términos de lo dispuesto en los artículos 10, 102, 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, la Sala procederá a estudiar el reparo conforme un defecto sustantivo por referirse a una decisión proferida por el órgano de cierre en la jurisdicción contencioso-administrativa.
Sobre el defecto sustantivo por desconocimiento de precedente judicial, la Corte Constitucional en sentencia T-102 de 2014 resumió lo siguiente: «(…) los jueces tienen un deber de obligatorio cumplimiento y es el de: (i) acoger las decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones (ordinaria, contencioso administrativa o constitucional) cuando éstas constituyen precedentes, y/o (ii) sus propias decisiones en casos idénticos, por el respeto del trato igual al acceder a la justicia. Sin embargo, esta regla no es absoluta, ya que los jueces pueden apartarse de dicho precedente, pero cumpliendo la carga argumentativa antes descrita y construyendo una mejor respuesta al problema jurídico.
En este orden de ideas, por ejemplo, cuando un juez de inferior jerarquía se aparta de un precedente establecido en su jurisdicción por el órgano de cierre o de su propio precedente, sin exponer un razonamiento proporcional y razonable para el efecto, incurre en la causal de procedibilidad de la tutela por defecto sustantivo o material, que tiene como consecuencia, una vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas partícipes del proceso respectivo, entre otros» Al revisar la providencia que se alega como desatendida16, se observa que, esta Corporación confirmó la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda porque se probó que la demandante se encontraba protegida por la estabilidad laboral reforzada debido a su estado de salud17, en vista que, en el expediente se acreditó que el Fondo Rotario conocía de sus quebrantos de salud desde el año 2011 y a pesar de esto la desvinculó el 31 de diciembre de 2013, sin justa causa y sin autorización del Ministerio del Trabajo.
Sobre el caso particular de la acá demandante, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró lo siguiente: «En primer lugar, solicita la demandante que se declare que la relación laboral terminó por causa imputable al empleador. Esta pretensión no está llamada a prosperar, pues dentro del plenario no se demostró que la desvinculación de la accionante haya obedecido a razones distintas al cumplimiento del término para el cual fue vinculada y que se dejó taxativamente estipulado en el acto administrativo correspondiente.
Si bien en la demanda se alega que la accionante es una persona de protección especial – estabilidad laboral reforzada- por enfermedad e incapacidad, no se aportó dentro del 16 Sentencia del 9 de junio de 2022 de la Subsección B Sección Segunda del Consejo de Estado radicación No 25000-23-42-000- 2015-02495-01. 17 Similar situación se presentó en la sentencia T-099 de 2020 donde se acreditó la debilidad manifiesta por razones de salud de la parte actora.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 13 plenario ninguna prueba que demuestre tal situación. Las pocas incapacidades médicas que obran en el expediente aluden a “enfermedad general”, fueron por máximo 5 días y ambulatorias, no se acreditó un diagnóstico que la haga beneficiaria de la protección y estabilidad solicitada, y en sus exámenes médicos de ingreso siempre fue calificada como apta para el servicio. … Tampoco procede el pago de salarios y prestaciones durante el tiempo de vinculación como supernumeraria, pues dentro del plenario se demostró que, por estos periodos, la demandante recibió valores por concepto de sueldo, transporte, alimentación, prima de servicios, prima de navidad, indemnización vacaciones, bonificación recreación, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones y horas extras (mismos emolumentos que son reclamados en la demanda), por lo que, de accederse a esta pretensión, se incurriría en un doble pago por el mismo concepto.
Igualmente, se demostró dentro del plenario que, a la terminación de sus vinculaciones como personal al servicio de los procesos productivos con el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, a la demandante le fueron liquidadas sus prestaciones sociales definitivas. Además, se demostró que la entidad demandada afilió a la demandante al Fondo Nacional del Ahorro en cesantías, a la EPS SaludCoop y Salud Total, a la caja de compensación Cafam y en pensiones al entonces Instituto de Seguro Social, y que realizó los aportes correspondientes, por lo que esta pretensión tampoco prospera.
Igualmente, no prospera la pretensión de mantener vinculada a la demandante “conforme a su derecho de debilidad manifiesta y mínimo vital” pues, se itera, no se demostró su estado de debilidad manifiesta, ni que se haya vulnerado su mínimo vital. Finalmente, y en punto a la solicitud elevada en el recurso de apelación, en cuanto a tener en cuenta al momento de dictar la presente decisión el fallo del Consejo de Estado de fecha 09 de junio de 2022 dentro del proceso con radicado No. 25000-23-42-000-2015- 02495-01, así como la sentencia T – 099 de 2020 de la Corte Constitucional, debe señalarse que esos casos, son distintos, a los aquí juzgados, porque allí sí se demostró que los supernumerarios desvinculados estaban en estado de debilidad manifiesta por razón de sus condiciones de salud, aspecto que no se probó en el caso de autos, por lo que, al no guardar identidad fáctica, los pronunciamientos de esas Corporaciones no resultan de obligatoria aplicación al caso aquí estudiado».
Analizado lo considerado por el Tribunal de segunda instancia, la Sala no encuentra que, el fallo se hubiere proferido desconociendo el ordenamiento jurídico y las sentencias citadas en el escrito de tutela, teniendo en cuenta que, es claro que existían diferencias fácticas entre el caso resuelto en la sentencia de 2022 y el que ahora se presenta.
En la providencia que se alega desatendida se acreditó que, la demandante padecía patologías que fueron calificadas como de origen laboral, y que el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional tenía conocimiento de estas afectaciones desde el año 2011. En contraste, en el caso bajo análisis, no se probó la existencia de un padecimiento de salud que le diera la condición de persona con debilidad manifiesta, ni que el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional tuviera conocimiento previo a la desvinculación de alguna afectación de salud que pudiera dar a presumir que se constituyó en el motivo de su desvinculación. Esta diferencia en los hechos es crucial, ya que, la estabilidad laboral reforzada, que fue un elemento determinante en la decisión del proceso con radicado 250002342000201502409501, se predica precisamente de la existencia de una condición Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 14 de salud que genera debilidad manifiesta y del conocimiento de esta condición por parte del empleador.
Siendo así, no queda dudas que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió un asunto diferente al planteado en las sentencias que se alegan desatendidas, lo que nos lleva a concluir que, no se encuentra probado el defecto sustantivo alegado en la demanda. 3.8 Violación directa a la Constitución. La Carta Política, como norma fundamental y fundante del ordenamiento jurídico, irradia todo el sistema legal y sus mandatos son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades, incluyendo las judiciales.
Por tanto, cualquier decisión que ignore o aplique indebidamente sus preceptos quebranta la esencia misma del Estado Social de Derecho y socava la legitimidad de las providencias judiciales. Sobre el defecto por violación directa a la Constitución, la Corte Constitucional en sentencia SU-332 de 2019, explicó: «22. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución en los siguientes eventos18: a) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional19; b) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; c) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución20; y d) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales (excepción de inconstitucionalidad)».
Al revisar el escrito de tutela, se observa que la parte actora argumenta que, la providencia desconoció los artículos 2, 13, 25, 29, 48, 53, 93 de la Constitución porque en su sentir se apartó del principio universal «…in dubio pro operario o favorabilidad en sentido amplio». Para la Sala, el cargo no está llamado a prosperar, por cuanto, la accionante se limitó a señalar las normas constitucionales, omitiendo el deber de exponer argumentativamente 18 T-1285 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-114 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 19 Caso en el cual también se incurriría en la causal por desconocimiento del precedente.
Al respecto ver, entre muchas otras, las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero. 20 Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver, las sentencia T-199 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 15 por qué la norma constitucional identificada era directamente aplicable al caso concreto resuelto por la sentencia atacada.
Es decir, no ejerció la carga de demostrar que la Constitución ofrecía una solución normativa específica o un marco interpretativo vinculante que haya sido omitido por el operador jurídico en el caso concreto. Siendo así, se concluye que, no se acreditó que la sentencia del Tribunal de Cundinamarca se hubiere proferido en contravía de la Constitución, como quiera que, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa y probatoria necesaria para cuestionar una providencia judicial en sede de tutela.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto la accionante no acreditó que la sentencia del 4 de septiembre 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el proceso con radicado 11001-33-42-050-2023-00077-01 incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa a la Constitución, razón por la cual, se negaran las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y seguridad jurídica invocado por la señora Ligia Hernández Serna, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01415-00 Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y otro 16
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO