Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante ECOPETROL S.A. Demandada UNIVERSIDAD DE CARTAGENA Temas Cumplimiento de orden de tutela.
Sentencia de reemplazo. Cosa juzgada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA – CUMPLIMIENTO DE TUTELA Procede la Sección Cuarta a dictar sentencia de reemplazo en cumplimiento a la sentencia de tutela SU-499 de 2024 proferida por la Corte Constitucional1 el 28 de noviembre de 2024, en la que se ordenó: Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 18 de enero de 2024 por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en cuanto revocó la providencia de primera instancia y negó el amparo, y la sentencia del 2 de noviembre de 2023 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente la solicitud de tutela de la Universidad de Cartagena contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva.
En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales de la Universidad de Cartagena al debido proceso, defensa, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima y seguridad jurídica. Segundo. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol S.A., contra la Universidad de Cartagena, al igual que el correspondiente trámite del recurso de apelación dentro del referido proceso.
Tercero. ORDENAR a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que rehaga el trámite del recurso de apleación (sic) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el resolutivo anterior, y que, previa incorporación al expediente de la totalidad de las pruebas recaudadas en la primera instancia del proceso y de otorgar a las partes la oportunidad de pronunciarse sobre la totalidad del acervo probatorio del expediente, dicte una sentencia de reemplazo que tenga en cuenta las razones y fundamentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. (…) Para el efecto, la Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 29 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que dispuso lo siguiente2:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo de fecha 20 de septiembre de 2012, por medio del cual la Universidad de Cartagena rechazó la solicitud de devolución de pago en exceso y/o indebido y la Resolución No. 00461 del 21 de febrero de 2013, por medio de la cual se resolvió el recurso interpuesto contra el acto administrativo de fecha 20 de septiembre de 2012. 1 Se pone de presente que la Sección solicitó la nulidad de la sentencia, petición que fue resuelta desfavorablemente en auto 1576 del 14 de octubre de 2025, notificado el 26 de febrero de 2026. 2 Samai.
Índice 66. Expediente digital. PDF 127ED39Fallo. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena la devolución a ECOPETROL S.A. de los pagos que efectuó el 9 de abril de 2010 por valor de $22.865.515.597,00 y el 3 de marzo de 2010 por valor de $26.402.634.272,00 a favor de la Universidad de Cartagena por concepto de la Estampilla “Universidad de Cartagena Siempre a la Altura de los Tiempos”, durante los años 1997 a 2004 por concepto de las exportaciones de petróleo realizadas en el Puerto de Cartagena.
TERCERO: Se reconocen intereses corrientes e intereses moratorios, en los términos precisados en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Condenar a la parte demandada al pago de costas procesales en su modalidad de gastos del proceso y agencias en derecho.
QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Ley 334 de 1996 autorizó al Departamento de Bolívar para emitir la estampilla denominada «Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos», norma modificada por la Ley 1495 de 2011. La Universidad de Cartagena, en el mes de noviembre de 2006, presentó acción de cumplimiento al considerar que Ecopetrol S.A. no cumplió con el pago de la estampilla, específicamente por las exportaciones de petróleo desde el puerto de Cartagena desde el año 1997.
La demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Trece Administrativo de Cartagena, que, mediante sentencia del 26 de enero de 2007, negó las pretensiones y declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de Ecopetrol S.A. El Tribunal Administrativo de Bolívar, en providencia del 12 de marzo de 2007, revocó el fallo del juzgado y, como consecuencia, ordenó a la ahora demandante el pago de los dineros que la Universidad de Cartagena debió recaudar con este tributo, para lo cual ordenó a la Contraloría General de la República que determinara el monto adeudado.
Por su parte, la Contraloría, el 31 de agosto de 2007, rindió un informe en el que señaló que no había incumplimiento por parte de Ecopetrol S.A. A pesar del informe, la Universidad de Cartagena radicó un escrito en el juzgado, solicitando que se conminara al órgano de control fiscal para que liquidara lo adeudado por Ecopetrol S.A. por concepto de exportaciones de petróleo, solicitud que fue negada en providencia del 18 del de septiembre de 2007.
Luego de que continuara el proceso, el ente universitario solicitó la nulidad de lo actuado desde el auto de septiembre de 2007 y los recursos presentados contra esa decisión, ante lo cual, el 5 de septiembre de 2008, el Tribunal Administrativo de Bolívar decretó la nulidad de todo lo actuado luego de la ejecutoria de la sentencia del 12 de marzo.
Posteriormente, Ecopetrol pidió al tribunal la nulidad del auto del 5 de septiembre de 2008 al considerar que no tenía competencia para expedirlo, petición que fue negada mediante auto del 23 de octubre de 2008. El Juzgado obedeció lo dispuesto por el superior y ofició al ente de control para que determinara el monto del incumplimiento.
Así, se ordenó pagar la suma de $26.402.634,272.00 la cual fue cancelada el día 3 de marzo de 2009. Además, el 9 de abril de 2010 se realizó el pago de $22.865.515.597.00. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, la sociedad interpuso acciones de tutela con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la justicia, en la que solicitó que se dejaran sin efecto la sentencia del 12 de marzo de 2007, así como los autos del 5 de septiembre y 23 de octubre de 2008, proferidos por el Tribunal, las cuales fueron negadas.
La Universidad también presentó acción de tutela contra las decisiones proferidas en la acción de cumplimiento, en cuanto a la liquidación de los valores a pagar por Ecopetrol, la cual también fue negada. El 26 de julio de 2012, Ecopetrol S.A. solicitó a la universidad la devolución de los pagos en excesos o indebidos que se hicieron por la estampilla.
Esta petición fue negada mediante oficio del 20 de septiembre de 2012, ante el cual se presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación que fue resuelto el 21 de febrero de 2013, mediante la Resolución No. 00461 que confirmó la negativa de la devolución.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: PRIMERA: Que es nulo en su totalidad el Acto Administrativo de fecha 20 de septiembre de 2012 proferido por la Universidad de Cartagena, por medio del cual se dio respuesta y se rechazó la Solicitud de Devolución de Pago en Exceso y/o Indebido presentada por Ecopetrol S.A., el 26 de julio de 2012.
SEGUNDA: Que es nula en su totalidad la Resolución N° 00461 de 21 de febrero de 2013 proferida por la Universidad de Cartagena por medio de la cual se rechazó el recurso interpuesto por Ecopetrol S.A. contra el Acto Administrativo de 20 de septiembre de 2012. TERCERA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se restablezca en su derecho a la actora, reconociendo la procedencia de la devolución de $49.268.149.867 más los intereses corrientes y moratorios, así como las actualizaciones, indexaciones o ajustes a que haya lugar de conformidad con la ley aplicable, correspondientes a las sumas pagadas en exceso y/o indebidamente por Ecopetrol S.A. por concepto de la Estampilla Universidad de Cartagena Siempre a la Altura de los Tiempos.
La anterior suma solicitada en devolución se compone de un valor de $26.402.634.271.86 correspondiente a un pago realizado por Ecopetrol S.A. el 3 de marzo de 2009, más un valor de $22.865.515.596,73 correspondiente a un pago realizado por Ecopetrol S.A. el 9 de abril de 2010, pagos estos que se acreditan con las copias correspondientes de tales depósitos, adicionado al hecho que las sumas discutidas no fueron siquiera objeto de reparo por parte de la entidad demandada.
A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 150 (numerales 11 y 12), 287 (numeral 3), 313 (numeral 4), 303 (numeral 4); 338 y 363 de la Constitución Política; 850, 854, 855, 857, 863 y 864 del Estatuto Tributario; 32 de la Ley 14 de 1983; 27 de la Ley 141 de 1994; 235 de la Ley 225 de 1995; Ley 334 de 1996;
Ley 383 de 1997; 59 de la Ley 788 de 2002; 5 de la Ley 1066 de 2006; Ley 1495 de 2011; 16 del Decreto Legislativo 1056 de 1953; 71 (numeral 5) del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera: 3 Samai. Índice 66. PDF reforma demanda. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
El trámite de la devolución de pagos de lo no debido o improcedente no es igual a una respuesta a un derecho de petición Señaló que el legislador estableció un marco claro e imperativo para el trámite de devolución de pagos exceso o indebidos de carácter tributario, el cual era de obligatoria aplicación a nivel territorial, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 383 de 1997, cuando no existieran disposiciones específicas en las entidades territoriales.
Transcribió las normas del Estatuto Tributario relacionadas con este procedimiento, destacando que se deben aplicar las que regulan el tema de los saldos a favor y aclaró que debían ser aplicadas por la Universidad a la solicitud elevada por Ecopetrol. Precisó que según los artículos 235 de la Ley 223 de 1995, 59 de la Ley 788 de 2002 y 5 de la Ley 1066 de 2006, las autoridades territoriales debían aplicar los procedimientos estipulados en el Estatuto Tributario Nacional, incluidas las devoluciones de impuestos.
No obstante, la entidad hizo caso omiso a ello y resolvió la solicitud como un derecho de petición, sin mencionar los recursos procedentes contra esa decisión. 2. La solicitud de devolución cumplió con todos los requisitos legales y, en consecuencia, la Universidad de Cartagena debió proceder a la devolución de la suma indebidamente cobrada Insistió que el trámite de devolución de impuestos está regulado en el Estatuto Tributario, que señala un procedimiento para efectuar el rechazo de una solicitud (artículo 857), sin embargo, en este caso el ente universitario negó la petición sin que existiera una causa legal.
Precisó que de las normas del Estatuto Tributario y la jurisprudencia del Consejo de Estado4 se concluía que i) existían causales específicas, expresas y taxativas para el rechazo de la solicitud de devolución y en el acto que negó la misma no se indicó la razón por la cual no procedía la petición, ii) bastaba con que el cobro y el pago haya sido contrario a la ley (en este caso la Ley 334 de 1996) para que resultara procedente la devolución; iii) si el pago de lo no debido tuvo origen en una sentencia y no un acto administrativo, resultaba procedente la devolución. Comentó que la Ley 334 de 1996, vigente para la época en que se efectuaron los pagos, no establecía la actualización a «valores constantes» del tope de recaudo de la estampilla, empero, Ecopetrol S.A. debió cancelar dicha suma, lo que constituía un pago de lo no debido. 3.
Aplicación retroactiva de la Ley 1495 de 2011 y la Ordenanza 26 de 2012 Manifestó que la Universidad de Cartagena sustentó su rechazo en la Ley 1495 de 2011 y la Ordenanza 26 de 2012, normas que no existían para el momento de los pagos. Citó los apartes de la respuesta que se referían a dichas disposiciones, lo que demuestra su aplicación retroactiva.
Explicó que para el momento del pago el tope establecido por la ley ya se había excedido y que el reconocimiento de valores constantes solo se habilitó a partir del año 2011, por lo que no existía fundamento legal que soportara la obligación cancelada por Ecopetrol. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 30 de septiembre de 2010, exp. 16576.
M.P. William Giraldo Giraldo. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. La Ley 334 de 1996 no autorizaba al cobro de sumas adicionales por concepto de «valores constantes». Manifestó que, conforme al artículo 2 de la Ley 334 de 1996, no era exigible el cobro del tributo sobre las exportaciones realizadas, además era improcedente sumas adicionales a $60.000.000.000, por ser un tope legal.
Insistió en que solo con la Ley 1495 de 2011 se autorizó como límite de la estampilla 300.000.000.000 en valores constantes. 5. Jurisprudencia sobre la devolución de pagos de lo no debido Citó varios pronunciamientos del Consejo de Estado5 para concluir que era procedente la devolución del pago, ya que el cobro realizado por la Universidad de Cartagena a Ecopetrol S.A. se fundó en normas ilegales o inconstitucionales, o que no habían sido expedidas al momento de los pagos.
Dijo que la Ordenanza 012 de 1997, en la que se fundó la Universidad para efectuar el cobro fue objeto de suspensión provisional, lo que evidencia su ilegalidad. 6. Prohibición legal de gravar la explotación de petróleo y sus derivados Sostuvo que el supuesto sobre el cual la Universidad de Cartagena procedió con el cobro de la estampilla recaía en la exportación de petróleo, por lo que se desconoció la prohibición de gravar la explotación y exploración del petróleo y sus derivados, tal y como lo establecen los artículos 16 del Decreto 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994 (esta última habla de los recursos naturales no renovables).
Así mismo, el Decreto 1333 de 1986 consagra que no es factible gravar los artículos de producción nacional destinados a la exportación. Estas prohibiciones han sido reiteradas en las leyes 14 de 1983 y 9 de 1991. Adujo que la explotación y exportación de petróleo solo pueden gravarse con regalías y excepcionalmente con el impuesto de industria y comercio. 7.
Aplicación indebida del artículo 5 de la Ley 334 de 1996 Dijo que el Consejo de Estado6 declaró la nulidad de las ordenanzas proferidas por la Asamblea Departamental del Amazonas que pretendían el cobro de una estampilla a entidades ubicadas fuera del orden departamental, ya que se requería que el acto, contrato u operación se realizara en el departamento y que contara con la intervención de esa autoridad, por lo que, a Ecopetrol, como entidad del orden nacional, no se le podía cobrar el tributo.
Así mismo, la autonomía de los entes territoriales está sujeta a la Constitución y a la ley. Para el caso puntual, las Ordenanzas 012 de 1997 y 011 del 2006 deben interpretarse conforme a la Ley 334 de 1996 que señala que la obligación de adherir la estampilla queda a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos.
Por su parte, el artículo 4 del Decreto 725 de 2000 señaló que los mismos sujetos pasivos de la estampilla son agentes autorretenedores y responsables del pago ante las autoridades territoriales. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta, pronunciamiento del 23 de agosto de 2005 exp. 1672, M.P. Gustavo Aponte Santos, y Sección Cuarta, sentencias del 16 de junio de 2005 (sin identificar el ponente), exp. 14311 y del 12 de noviembre de 2004, exp 11604 M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de marzo de 2012, exp. 18744.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, no hay norma nacional o local que designe a Ecopetrol para efectuar ese recaudo. Así, no podía exceder y asumir atribuciones que no fueron otorgadas y, en consecuencia, no podía realizar retenciones o descuentos por concepto de la estampilla. 8.
La Ley 334 de 1996 no incluyó las exportaciones como hecho generador La ley de autorización solo dispuso como hechos gravados las actividades y operaciones, límite que no podía exceder la Asamblea. Además, restringió el cobro a las actividades en donde intervienen directamente entidades estatales y, para este asunto, Ecopetrol no tiene atribuido el carácter de responsable del recaudo, como se expuso anteriormente.
Precisó que en el evento de que la compañía esté obligada al pago, no podría imponérsele el deber de responder por el monto que está a cargo de sus co-contratantes. 9. Violación al debido proceso y derecho de defensa Sostuvo que la Universidad no aplicó el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Nacional para la determinación, cálculo y cobro de la estampilla, sino que inició una acción de cumplimiento, desconociendo los derechos de defensa, contradicción y debido proceso, que tuvo como consecuencia el pago de una obligación determinada de manera ilegal.
Esto fue reconocido por la Universidad de Cartagena al manifestar que esta irregularidad no era de su incumbencia, sino que era un problema de jurisdicción, lo cual no es cierto, pues ante pagos ilegales procede su devolución. 10. El pago corresponde a exportaciones en los años 1997 a 2004, pero el decreto que reglamentó el cobro sólo se profirió en el año 2000 Mencionó los artículos 363 y 338 de la Constitución Política para explicar que no se tuvo en consideración que los elementos de la obligación tributaria solo se determinaron con el Decreto 725 de 2000 comoquiera que la Ordenanza 12 de 1997 autorizó al gobernador para determinar las características de este tributo.
Así este decreto no se puede aplicar en períodos anteriores a su publicación. Oposición de la demanda La Universidad de Cartagena controvirtió las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente7: Propuso la excepción de inexistencia del derecho reclamado, dada la obligación legal, reglamentaria y judicial de la demandante de destinar los recursos a la universidad (la Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 012 de 1997), destacando que las normas no habían sido anuladas por lo que eran de obligatorio cumplimiento.
Declaró que, ante la negativa a pagar la estampilla, recurrió a una acción de cumplimiento en la que el Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 12 de marzo de 2008, dispuso que Ecopetrol debía transferir los recursos por concepto de las operaciones de petróleo realizadas en el puerto de Cartagena. Esta decisión hizo tránsito a cosa juzgada y de ella derivaba la obligación de pagar el tributo, por lo que no había derecho a reclamar en devolución los pagos que tienen soporte 7 Samai.
Índice 66. PDF contestación de la demanda. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legal y judicial. Así, no se cumplen los presupuestos para que se configure el pago de lo no debido, ya que la obligación se dio con ocasión de una decisión judicial.
Dijo que la actualización en valor constante de la estampilla retenida durante el período de 1997 a 2004 tenía fundamento en la Ordenanza 012 de 1997, que se encontraba vigente al momento en que se efectuó la destinación. Aclaró que, si bien se suspendió provisionalmente este acto, también lo era que el Consejo de Estado revocó la decisión. Además, no habían sido falladas las acciones judiciales iniciadas por la demandante que tenían como fin la nulidad de la Ordenanza 12 de 1997.
Indicó que no hay sumas a devolver porque los pagos obedecen a la ley, el reglamento y la sentencia, por lo que no hubo violación a las normas del Estatuto Tributario al no aplicarse lo relativo al procedimiento de devolución. Además, el artículo 850 ibidem trataba sobre el impuesto sobre las ventas y por el principio de legalidad las autoridades solo podían efectuar lo expresamente permitido.
Propuso la excepción de cosa juzgada, para lo cual hizo referencia a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la acción de cumplimiento y consideró que se trataba de un proceso con identidad de causa, es decir la discusión sobre si había lugar al pago de la estampilla a la Universidad de Cartagena. Explicó que los procedimientos de devolución surgen cuando el contribuyente cancela sumas que no debía pagar o lo hace en exceso y que en el caso presente no se daban esos supuestos, por lo que no se debía efectuar ninguna devolución. También mencionó que el hecho de no indicar los recursos procedentes no era causal de nulidad, sino que habilitaba al peticionario a acudir directamente a la jurisdicción. Respecto al argumento de la actora sobre la aplicación de la Ley 1495 de 2011 y la Ordenanza 26 de 2011, sostuvo que la Administración tomó como fundamento la Ley 334 de 1996, la Ordenanza 012 de 1997 y la sentencia del 12 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Aclaró que el acto demandado hizo alusión a las normas de 2011 y 2012 porque eran las que a la fecha de su expedición contenían la obligación legal y reglamentaria de transferir los recursos y no porque fueran el soporte legal en los años 2009 y 2010. Adujo que la ley autorizaba que se gravaran las operaciones realizadas en el Puerto de Cartagena por una entidad de orden nacional, siempre que funcionara en el departamento, como sucede con Ecopetrol.
Además, esto fue aclarado en la sentencia del 12 de marzo de 2007, pues el tribunal consideró que las exportaciones de petróleo se entendían como operaciones y se debía hacer la retención de la estampilla. Manifestó que, si bien la jurisprudencia ha reconocido la devolución de pagos por lo no debido, ello obedece a que no existe norma que contenga la obligación que se pagó o que el pago excede lo debido, situaciones que, insiste, no se presentan en este caso.
Sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales, señaló que el trámite correspondiente era el de acción de tutela, que fue interpuesto y denegado. Sin perjuicio de ello, destacó que la demandante conoció de todos los procedimientos administrativos adelantados con ocasión a la sentencia de cumplimiento. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que la Corte Constitucional ha manifestado que la imposición de tributos y regalías a la explotación petrolera es procedente, de modo que no existe inmunidad tributaria a esta actividad.
Señaló que evidencia una indebida escogencia de la acción y falta de legitimación por pasiva, pues lo que se cuestiona es la decisión tomada por el Tribunal en la acción de cumplimiento, por lo que el proceso debió instaurarse contra la Nación, Rama Judicial, Ministerio de Justicia. Consideró que no se desconocieron las normas del procedimiento administrativo, puesto que la devolución era improcedente y se aplicaron las reglas generales del Código de Procedimiento Administrativo.
Además, como en este caso no existían saldos que devolver no podían aplicarse las causales de rechazo ni de inadmisión de las solicitudes de devolución de saldos a favor. Como respuesta a la reforma de la demanda propuso la excepción de falta de requisito de procedibilidad8 (numeral 5 artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), comoquiera que la parte demandante no efectuó el pago total de la obligación a su cargo, según el informe de la Contraloría General de la República.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Bolívar, declaró la nulidad de los actos acusados por lo siguiente9: Efectuó un recuento del marco normativo y jurisprudencial de la facultad impositiva de los entes territoriales, de la estampilla y de los hechos probados, del cual concluyó que la exportación de petróleo no estaba comprendida como hecho generador, ya que esta actividad forma parte de las actividades económicas que realiza Ecopetrol relacionadas con la exploración, producción, transporte, refinación o procesamiento y comercialización del recurso natural no renovable, por lo que se encontraba inmersa dentro de la prohibición del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953.
Por otra parte, de la lectura de la Ley 334 de 1996 no se evidenciaba que se definiera que la exportación de petróleo era un hecho generador de la estampilla, en tanto que, solo se estableció un marco general de lo que sería el objetivo imponible «las actividades y operaciones que se deben realizar en el Departamento de Bolívar», definición de la cual no se desprende la actividad petrolera como gravada.
De igual manera, resaltó que el artículo 5 ibidem señalaba que la estampilla solo se gravaba si en el acto interviene un funcionario departamental, municipal o distrital. Manifestó que cuando una actividad tiene una exención que impide gravarla a nivel territorial, se debe otorgar una facultad expresa para que sobre ella recaiga el tributo, situación que no se evidenciaba en la mencionada ley.
Así mismo, del artículo 3 de la Ordenanza 012 de 1997 se desprendía que la exportación de petróleo no fue individualizada como hecho generador de la estampilla. 8 Las excepciones de previas de cosa juzgada, indebida escogencia de la acción, falta de legitimación en la causa por pasiva y ausencia del requisito de procedibilidad fueron negadas por el Tribunal en la audiencia inicial celebrada el 25 de abril de 2014.
Esta decisión fue confirmada por esta Sección en auto del 26 de octubre de 2015, exp. 21229 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Samai. Índice 66. Expediente digital. PDF fallo. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que del artículo 5 de la Ley 334 de 1996 no se derivaba que la demandante tenía la calidad de agente retenedor, ya que se indicó en esta norma (replicada en la ordenanza) que el hecho generador de la estampilla solo se realiza cuando en los actos, documentos y contratos gravados interviene un funcionario departamental o municipal.
Esta exigencia fue reiterada por el Consejo de Estado, en la sentencia de 29 de abril de 2020, que declaró la legalidad condicionada del artículo 3 de la Ordenanza 012 de 1997, bajo el entendido que el hecho generador se causa con la intervención de un funcionario departamental o municipal. Aclaró que, a pesar de que Ecopetrol cumplió con la obligación tributaria a raíz del fallo emitido (acción de cumplimiento), esto no era óbice para analizar la legalidad del tributo, ya que esa no era la oportunidad para determinar si la actividad desarrollada por la demandante comprendía el hecho generador.
Como sustento se refirió al auto por medio del cual el Consejo de Estado confirmó la decisión que negó la excepción de cosa juzgada y la sentencia de tutela proferida por la misma corporación que manifestó que los elementos del tributo debían debatirse ante las autoridades competentes y por los trámites legalmente instituidos. Consideró que para los años por los que se realizaron los pagos (1997 a 2004) no se le podía exigir a la demandante que transfiriera un porcentaje de las operaciones de exportación pues, contrario a lo dicho por la Universidad, no tiene fundamento jurídico, configurándose así un pago de una obligación que no le correspondía, aclarando que la demandada no estaba obligada a tramitar la petición en los términos del artículo 850 del Estatuto Tributario, pues la «tesis del ente universitario era propugnar por la legalidad del tributo».
Por lo anterior, consideró que no era necesario estudiar el cargo relacionado con la presunta aplicación retroactiva de las normas. En consecuencia, declaró la nulidad de los actos y ordenó la devolución de los dos pagos realizados por la demandante, junto con los respectivos intereses del artículo 863 del Estatuto Tributario. Finalmente, condenó en costas a la parte vencida.
El fallo contó con salvamento de voto10, en el que se indicó que el perjuicio sufrido por Ecopetrol S.A. no provenía del acto administrativo emitido por la Universidad de Cartagena, sino de la decisión judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por lo que el medio de control procedente era el de reparación directa. Recurso de apelación La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente:11 1.
El fallo impugnado reabre una discusión judicial Recordó que la Universidad de Cartagena presentó acción de cumplimiento contra la demandante por los pagos de la estampilla, la cual fue decidida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 12 de marzo de 2007, quien ordenó el pago del tributo. Así, para el 26 de julio de 2012, la sociedad perdió toda oportunidad procesal para ejercer cualquier medio de control frente a la orden de cumplimiento.
Manifestó que la única opción que tenía Ecopetrol era el medio de control de reparación directa contra la Rama Judicial y que la solicitud de los dineros pagados 10 El salvamento fue suscrito por el doctor Edgar Vásquez Contreras. 11 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF recurso de apelación. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era una maniobra poco ética de la demandante, pues pretendía mediante un simple derecho de petición el reintegro de las sumas pagadas.
Precisó que la demandante solicitó la nulidad de las resoluciones del 20 de septiembre de 2012 y 461 del 21 de febrero de 2013, así como la devolución de los dineros que se ordenaron por sentencia del 12 de marzo de 2007, creando su propia vía procesal y tornando la discusión en una tercera instancia. Señaló que se adhería al salvamento de voto efectuado en la sentencia de primera instancia. 2.
La sentencia infringe decisiones judiciales y normas legales específicas El Tribunal, en la acción de cumplimiento, consideró que las exportaciones de petróleo eran operaciones realizadas por una entidad del orden nacional en el Departamento de Bolívar, motivo por el cual se encasillaba como hecho generador del tributo en los términos de la Ley 334 de 1996, por tanto, la conclusión que efectúa el juez de primera instancia de que las exportaciones no se consideran hecho gravable es contradictoria y carente de fundamento legal.
Comentó que la ley de autorización tenía categoría jerárquica de ley ordinaria, por lo que prevalecía su aplicación en relación con el Código de Petróleos, ya que este último era un decreto reglamentario. 3. El hecho generador y su alcance fue fijado en la acción de cumplimiento Precisó que los elementos del tributo habían sido fijados por la Ley 334 de 1996 y que el a quo omitió valorar de forma íntegra el alcance interpretativo fijado por la misma corporación en la acción de cumplimiento que, como se dijo, consideró que a las operaciones de exportación de petróleo se les debió aplicar la retención del gravamen y destinarlas a la universidad.
También, se expuso en ese proceso que la demandante actuaba como agente retenedor y no como sujeto pasivo, de manera que la intervención de un funcionario departamental no era un asunto exigible, porque Ecopetrol solo debe efectuar el descuento del pago y transferirlo a la entidad. Comentó que lo decidido en la acción de cumplimiento no podía desconocerse en este proceso, pues fue la que originó los pagos, por lo que en el sub examine se debió discutir la legalidad de los actos administrativos, es decir si había causa jurídica para recibir las sumas de dinero y no analizar la legalidad del tributo, como se hizo en la sentencia apelada. 4.
No se configura el pago de lo no debido En este caso existió una obligación, legal, reglamentaria y judicial vigente que hizo tránsito a cosa juzgada, por lo que no se debía devolver las sumas de dinero indicadas por la demandante, al no cumplirse los requisitos para configurarse un pago de lo no debido. Esta posición se respaldaba en el salvamento de voto de la sentencia apelada en el cual se indicó que Ecopetrol S.A. sí estaba obligado al pago del tributo.
Manifestó que el pago de la actualización en valor constante tenía fundamento en la Ordenanza 012 de 1997, que estaba vigente al momento en que se efectuó la destinación y precisó que si Ecopetrol se vio afectada patrimonialmente fue a causa de la decisión judicial en relación con la acción de cumplimiento y no con ocasión de los actos administrativos demandados.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Indebida escogencia del medio de control Reiteró que en este proceso se hizo un juicio de legalidad de los hechos gravados y no de los actos demandados. Destacó que le corresponde al operador judicial adecuar el medio de control correspondiente que, insiste, es el de reparación directa. 6.
Falta de legitimación por pasiva Como para la demandada el medio de control jurisdiccional correspondiente era el de reparación directa, existía una falta de legitimación por pasiva. 7. Prescripción Procedió a transcribir apartes del salvamento de voto en los que se mencionó que el medio de control de reparación directa ya había caducado. 8.
Interpretación errónea de los artículos 16 del Decreto 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994 y de la sentencia C-1071 de 2003 Se refirió a la imposibilidad de establecer gravámenes a la explotación de recursos naturales no renovables, normas que estaban vigentes en la época en que los yacimientos de petróleo eran tratados como minas, por lo que dicha actividad no se gravaba con ICA.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 685 de 2001 se estableció que la explotación de petróleo estaba sujeto al pago de regalías. Explicó que con ocasión a la sentencia C-1071 de 2003, la Corte Constitucional permitió establecer impuestos y regalías sobre la explotación petrolera, siempre que así lo indicara el legislador, por lo que no existe inmunidad tributaria. 9.
Fallos contrapuestos en la misma corporación judicial Señaló que el tribunal tenía posiciones distintas en relación con el pago de la estampilla en operaciones de exportación de petróleo. Adicionalmente, la providencia apelada erró al interpretar los efectos del fallo del Consejo de Estado que declaró la legalidad condicionada del artículo 3 de la Ordenanza 012 de 1997, pues el pago se originó en una sentencia judicial.
Así que se adhiera o no la estampilla con la intervención de un funcionario no es un asunto exigible a la demandante, quien actuaba como agente retenedor. 10. Procedencia de la acción de nulidad Manifestó que el a quo erradamente enfocó la discusión en la legalidad del tributo, por lo que debió vincular a la Asamblea y a la Gobernación de Bolívar.
Resaltó que ya se habían presentado juicios de legalidad como se indicó en la providencia apelada y en este recurso. 11. Desconocimiento de decisiones judiciales relacionadas con la Ordenanza 12 de 1997 Referenció el cobro de los valores constantes, resaltando que la Ordenanza 12 de 1997, que reglamentó la Ley 334 de 1996, fue clara y explícita en incluir esa expresión, la cual no ha sido anulada por la jurisdicción contenciosa administrativa.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12. Cosa juzgada material y la seguridad jurídica Insistió en que la acción de cumplimiento prosperó e hizo tránsito a cosa juzgada, por lo que no podía revivirse la discusión ni acudir a un procedimiento atípico ya que el único medio de control al que podía acudir la demandante correspondía a la reparación directa.
Además, las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones tomadas en la acción de cumplimiento fueron negadas. 13. Afectación a la educación superior en Bolívar Señaló que las tasas y contribuciones tienen como objetivo conseguir los fines esenciales del Estado y, de acuerdo con el artículo 2 de la Constitución Política, uno de ellos es la educación, destacando que la estampilla Universidad de Cartagena se creó con fines altruistas.
Reiteró que la sentencia apelada descontextualizó una discusión que se dio en el marco de la acción de cumplimiento, en donde operó el principio de cosa juzgada y, en caso de no ser revocada, afectaría radicalmente las finanzas del ente universitario y pondría en riesgo a sus estudiantes. 14. Contradicción en la aplicación del Estatuto Tributario sobre el pago de intereses Destacó que el tribunal señaló que no era procedente la aplicación del artículo 850 del Estatuto Tributario, pero posteriormente condenó al pago de intereses como si se tratara de un procedimiento administrativo de pago y devolución de tributos.
Alegatos de conclusión La demandante12 resaltó que compartía la sentencia apelada que estableció que había lugar a la devolución de los pagos realizados, comoquiera que la exportación de petróleos y derivados no se contempló como hecho generador de la estampilla. Señaló que la Ordenanza 12 de 1997 era contraria a las normas en que debió fundarse y que de acuerdo con la sentencia del 29 de abril de 202013, que declaró su legalidad condicionada, la estampilla solo se causaría si interviene un funcionario en el acto documental gravado.
Si bien el pago obedeció a un fallo judicial, no se puede perder de vista que se trató de una condena con una prestación económica, pese a que no era la acción correspondiente (cumplimiento), por lo que solo era factible solicitar la devolución al no tener la obligación. La demandada 14indicó que las partes ya habían resuelto la legalidad del pago en sede judicial, específicamente en sentencia del 12 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en una acción de cumplimiento, la cual hizo tránsito a cosa juzgada.
Explicó que fue dicha providencia la que ordenó a Ecopetrol S.A. a pagar el tributo, que caducó el medio de control judicial idóneo contra esa decisión y que no procedía la solicitud de devolución, porque no se desvirtuó la cosa juzgada de la acción de cumplimiento. Reiteró lo expuesto en el recurso de apelación. 12 Samai, índice 22 13 Expediente 22674 14 Samai, índices 21 y 24 Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervención del Ministerio Público El agente del ministerio15 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que para que se causara la obligación de pago de la estampilla era necesario la elaboración de actos, documentos y contratos en donde interviniera un funcionario departamental o municipal, situación que no se daba en el presente caso, ya que se trataba de operaciones de exportación petrolera.
Explicó que aplicaba el artículo 850 del Estatuto Tributario, ya que el pago de la estampilla era una obligación tributaria, así mediara una acción de cumplimiento. Resaltó que el derecho a solicitar la devolución de la suma pagada en exceso no prescribió, pues las normas que regulan la materia consagran un término de 5 años. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En cumplimiento del fallo de tutela SU-499 de 2024, proferido la Corte Constitucional, la Sección dictará sentencia de reemplazo respecto del cargo de cosa juzgada propuesto por la Universidad en su recurso de apelación. En consecuencia, se reiterarán las consideraciones expuestas en la mencionada providencia sobre el asunto, teniendo en consideración que, como se expuso anteriormente, los pagos, cuya devolución se solicita, se originaron en acatamiento de una decisión judicial expedida en una acción de cumplimiento.
Se pone de presente que en la misma sentencia de tutela se consideró que en este asunto se configuró un defecto fáctico al no contarse con la totalidad del expediente de la acción de cumplimiento, razón por la cual, el despacho ponente en autos del 11 de marzo16 y 15 de abril de 202617, ordenó la remisión física del expediente y corrió traslado a las partes.18 Análisis del caso concreto Como se indicó en la sentencia SU-499 de 2024 la Corte Constitucional realizó el estudio de la configuración de la cosa juzgada en el sub examine, concluyendo lo siguiente: (…) Del análisis de los medios de prueba aportados en el proceso de tutela y de la comparación entre los dos procesos en cuestión, el de cumplimiento y el de nulidad y restablecimiento del derecho, se desprende que la cosa juzgada sí se encuentra configurada.
Para estos efectos, a continuación, se ilustran los aspectos más relevantes de ambos casos, con el fin de sustentar esta inferencia: Tabla 5. Comparación de la acción de cumplimiento y de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Aspecto Acción de cumplimiento Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Fecha de inicio del proceso 21 de noviembre de 2006 13 de febrero de 2013 15 Samai, Índice 25 16 Samai, índice 56 17 Samai, índice 68 18 De igual forma, en auto del 11 de mayo de 2026 (Samai, índice 78) se indicó al apoderado de la parte demandada que los documentos del proceso estaban digitalizados en el índice 66 de Samai.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aspecto Acción de cumplimiento Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Partes Demandante: Universidad de Cartagena Demandado: Ecopetrol Demandante: Ecopetrol Demandada: Universidad de Cartagena Hechos y argumentos alegados - Que la Ley 334 de 1996 autorizó la emisión de la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos. - Que la Asamblea Departamental de Bolívar mediante la ordenanza 12 de abril 29 de 2006 reglamentó la Ley 334 de 1996. - Que Ecopetrol, previa solicitud, se negó a cumplir el deber legal de cancelar el impuesto de la estampilla. - Que Ecopetrol reconoció que realiza operaciones en el puerto de Cartagena; por lo tanto, es sujeto pasivo de la estampilla. - Que la Ley 334 de 1996 autorizó la emisión de la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”. - Que la Universidad de Cartagena, en noviembre de 2006, presentó acción de cumplimiento al considerar que Ecopetrol S.A. no cumplió con el pago de la estampilla, específicamente por las exportaciones de petróleo desde el puerto de Cartagena desde el año 1997.
La demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Trece Administrativo de Cartagena, que, mediante sentencia del 26 de enero de 2007, negó las pretensiones y declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de Ecopetrol S.A. El 12 de marzo de 2007, el Tribunal Administrativo de Bolívar revocó el fallo y ordenó a Ecopetrol S.A. remitir los dineros recaudados o que debió recaudar a la Universidad de Cartagena, delegando a la Contraloría General de la República la determinación del monto adeudado. - El 31 de agosto de 2007, la Contraloría rindió un informe en el que concluyó que Ecopetrol no había incumplido sus obligaciones.
No obstante, la Universidad de Cartagena solicitó que se conminara al órgano de control fiscal para liquidar la suma adeudada, petición que fue negada el 18 de septiembre de 2007. - Posteriormente, la universidad solicitó la nulidad de lo actuado desde esa fecha. El 5 de septiembre de 2008, el Tribunal Administrativo de Bolívar decretó la nulidad de todo lo actuado después de la ejecutoria de la sentencia del 12 de marzo de 2007.
Ecopetrol solicitó la nulidad de este auto, argumentando que el Tribunal no tenía competencia para expedirlo, pero su petición fue rechazada el 23 de octubre de 2008. - En cumplimiento de lo ordenado, el juzgado ofició nuevamente a la Contraloría para liquidar el monto del incumplimiento, ordenándose el pago de $26.402.634.272, suma que Ecopetrol canceló el 3 de marzo de 2009.
Adicionalmente, el 9 de abril de 2010, se realizó otro pago por $22.865.515.597, por concepto de monto valor constante. Ecopetrol interpuso demandas de tutela para cuestionar la sentencia del 12 de marzo de 2007 y los autos Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aspecto Acción de cumplimiento Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del 5 de septiembre y del 23 de octubre de 2008, alegando la vulneración de su derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pero estas fueron negadas.
Asimismo, la Universidad de Cartagena presentó una tutela contra las decisiones de la acción de cumplimiento, en relación con la liquidación de los montos a pagar por Ecopetrol, la cual también fue rechazada. - El 26 de julio de 2012, Ecopetrol solicitó a la Universidad la devolución de pagos en exceso o indebidos por la estampilla, pero la petición fue negada el 20 de septiembre de 2012.
Ante esta decisión, Ecopetrol interpuso recurso de reposición y apelación, resueltos mediante la Resolución n.º 00461 del 21 de febrero de 2013, confirmando la negativa de la devolución. Pretensiones Ordenar a Ecopetrol el cumplimiento de la Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 012 de 1997, y, en consecuencia, el pago de los impuestos que por concepto de las operaciones realizadas en el Departamento de Bolívar dejó de cancelar desde el año 1997 hasta cuando se materialice el cumplimiento de la ley.
Declarar la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Universidad de Cartagena que negaron la devolución del pago en exceso. Como consecuencia, se reconozca la procedencia de la devolución de $49.268.149.867 más los intereses corrientes y moratorios, así como de las actualizaciones a que haya lugar, correspondientes a las sumas pagadas en exceso y/o indebidamente por Ecopetrol S.A. por concepto de la estampilla “Universidad de Cartagena Siempre a la Altura de los Tiempos”.
La anterior suma solicitada en devolución se compone de un valor de $26.402.634.271,86 correspondiente a un pago realizado por Ecopetrol S.A. el 3 de marzo de 2009, más un valor de $22.865.515.596,73 correspondiente a un pago realizado por Ecopetrol S.A. el 9 de abril de 2010, pagos que se acreditan con las copias correspondientes de los depósitos, adicionado al hecho de que las sumas discutidas no fueron siquiera objeto de reparo por parte de la entidad demandada.
Fundamentos de las partes Según la Universidad de Cartagena, Ecopetrol tiene el deber legal y reglamentario de efectuar el pago correspondiente a la estampilla, conforme a lo dispuesto en la Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 012 de 1997. En su criterio, la empresa se sustrajo de dicho pago por las operaciones realizadas en el territorio del Departamento de Bolívar, Ecopetrol señaló que19: (i) acudió al procedimiento administrativo adecuado para solicitar la devolución del pago de lo no debido o improcedente, pero la universidad no le dio el trámite correspondiente, de conformidad con los artículos 850, 854, 855, 863 y 864 del Estatuto Tributario, 235 de la Ley 223 de 1995, 59 de la Ley 788 de 2002 y 5 de la Ley 1066 de 2006;
(ii) no existe causal 19 Escrito de demanda, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pp. 10 a 39. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aspecto Acción de cumplimiento Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ignorando que la ley incluye como hecho generador del gravamen las exportaciones realizadas por entidades del orden nacional que operen en dicho departamento.
En ese sentido, y tal como lo reconoció Ecopetrol, al realizar operaciones en el puerto de Cartagena, esta se constituye como sujeto pasivo de la estampilla. Por su parte, Ecopetrol argumentó lo siguiente: (i) la acción de cumplimiento era improcedente, ya que estaba dirigida contra Ecopetrol y no contra la autoridad encargada de hacer cumplir la ley;
(ii) no era sujeto pasivo del tributo; (iii) Ecopetrol se encuentra exenta de impuestos relacionados con la exploración y explotación de petróleo y sus derivados; (iv) la estampilla no puede ser sustituida por otro sistema, medio o método de recaudo, ya que únicamente gravan los actos en los que intervienen funcionarios departamentales, distritales o municipales, lo que no ocurre en el caso de Ecopetrol, ya que no interviene ningún funcionario; y (v) la obligación que se pretende hacer cumplir carece de claridad y precisión, lo cual vulnera el principio de legalidad tributaria. para el rechazo de la solicitud de devolución;
(iii) el rechazo de la devolución se fundamentó en la Ley 1495 de 2011 y la Ordenanza 26 de 2012, normas proferidas con posterioridad a los pagos realizados en los años 2009 y 2010; (iv) no le correspondía pagar la estampilla, ya que la Ley 334 de 1994 no autorizó el cobro de sumas adicionales por concepto de valores constantes, ya que esta solo fue introducida por la Ley 1495 de 2011;
(v) de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, es procedente la devolución del pago de lo no debido respecto de tributos que se hubiesen fundamentado en normas ilegales, inconstitucionales o ante la inexistencia de norma alguna que sustente el cobro20; (vi) existe expresa prohibición legal de gravar con impuestos territoriales y nacionales las exportaciones de petróleo y sus derivados21;
(vii) las entidades de carácter nacional no son sujetos pasivos o agentes de retención de estampillas territoriales22; (viii) las exportaciones de petróleo y sus derivados no son un hecho generador del tributo23; (ix) el cobro se realizó con abierto desconocimiento de las normas legales que establecen el procedimiento para la determinación y cobro de obligaciones de carácter tributario, y (x) pagó la estampilla por las exportaciones realizadas en los años 1997 a 2004, pese a que la reglamentación de aquello solo se dio en el año 2000, luego de que el gobernador de Bolívar expidió el Decreto 725 de 2000.
Por su parte, la Universidad de Cartagena argumentó lo siguiente: (i) inexistencia del derecho reclamado, pues la obligación era de carácter legal, reglamentaria y judicial; por lo tanto, no existía pago de lo no debido, ni desconocimiento de las disposiciones del Estatuto Tributario; (ii) configuración del fenómeno de la cosa juzgada, ya que la discusión era idéntica a la relacionada con la 20 Hizo referencia a los siguientes radicados: 1672 de 23 de agosto de 2005 (concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil) y 11604 de 12 de noviembre 2004 (sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado).
Al igual que lo indicó respecto de la petición de devolución ante la Universidad de Cartagena, hizo referencia al siguiente apartado del concepto 1672 del 23 de agosto de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para justificar la solicitud: “cuando se realizó la inscripción del documento y se canceló el impuesto, existía la obligación tributaria y estaba revestida de legalidad, dados los efectos ex tunc de la sentencia que declaró la nulidad de la disposición que establecía el impuesto de registro para esta clase de actos, se desvirtuó la presunción de legalidad y el pago se convirtió en un pago de lo no debido que debe ser reintegrado siempre y cuando la situación no se haya consolidado”. 21 Para estos efectos, indicó que el acto administrativo demandado desconoció lo dispuesto por los artículos 16 del Decreto Legislativo 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994. 22 Según precisó, el artículo 5 de la Ley 334 de 1996 dispone que los funcionarios departamentales, distritales y municipales que intervengan en los actos gravados son los encargados de adherir o anular la estampilla, excluyendo de dicho deber de recaudo y cobro a las entidades del orden nacional. 23 Señaló que la Ley 334 de 1996 autorizó únicamente como hecho generador del tributo la realización de actividades y operaciones, sin incluir las exportaciones.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aspecto Acción de cumplimiento Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho existencia de la obligación de pago, que se definió mediante la sentencia del 12 de marzo de 2007 del Tribunal Administrativo de Bolívar, en el proceso de cumplimiento que inició la universidad;
(iii) inexistencia de saldo alguno a favor de Ecopetrol, ya que no existen suman de dinero pagadas de más o erogadas sin fundamento legal pagadas por esta a su favor; (iv) existencia de una obligación legal a cargo de Ecopetrol de transferir lo retenido a los usuarios por concepto de la estampilla; (v) vigencia y aplicabilidad de las normas que sustentaban las sumas pagadas por Ecopetrol;
(vi) no configuración del pago de lo no debido, ya que existe ley, reglamento y sentencia judicial que contiene una obligación de cumplimiento a cargo de Ecopetrol; (vii) existencia de cosa juzgada constitucional de conformidad con las sentencias de tutela promovidas por Ecopetrol y la universidad; (viii) existencia del hecho generador que dio lugar al pago y (ix) indebida escogencia de la acción, así como falta de legitimación por pasiva, ya que la acción para la recuperación de dichos dineros fue producto de una orden judicial, por tanto, “la acción debía ser contra la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio de Justicia y no contra la Universidad que recibió de buena fe dichas sumas por el fallo judicial en comento”. 152.
El anterior contraste evidencia que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho comparte con la acción de cumplimiento: (i) identidad de partes, por cuanto, en ambos procesos, las partes involucradas son las mismas: Universidad de Cartagena, como demandante en la acción de cumplimiento y demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y Ecopetrol S.A., quien intervino como contrapate (sic) en cada caso.
No se evidencia la intervención de ningún otro sujeto procesal. (ii) Identidad de objeto, dado que ambos procesos están relacionados con el cumplimiento y la obligación de pago del impuesto de la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos” establecida en la Ley 334 de 1996. Por un lado, la universidad exige el cumplimiento de dicha obligación, considerando a Ecopetrol sujeto pasivo del tributo.
Por otro lado, Ecopetrol busca recuperar las sumas pagadas, al aducir que no es sujeto pasivo, que goza de exenciones tributarias relacionadas con la exploración y explotación de petróleo, y alega la inexistencia de norma alguna que sustente el cobro. (iii) Identidad de causa, pues, ambos procesos se fundamentan en los mismos hechos y argumentos, que abarcan las actuaciones desde la expedición de la Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 012 de 1997, pasando por la acción de cumplimiento, hasta las decisiones judiciales que le ordenaron a Ecopetrol realizar los pagos que reclama como indebidos.
Las pretensiones de ambos procesos, por tano (sic), están intrínsecamente ligadas a las decisiones adoptadas en el marco de la acción de cumplimiento y al cumplimiento del fallo que ordenó el pago. 153. Ahora bien, aunque en la decisión cuestionada se destacó la diferencia en la pretensión formal de ambos procesos, en razón de la naturaleza de las acciones involucradas –acción de cumplimiento y demanda de nulidad y restablecimiento del derecho–, para la Sala sí existe una identidad material en cuanto a las partes, el objeto y la causa.
Esta coincidencia permite concluir que los argumentos presentados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado no son suficientes para descartar la configuración de la cosa juzgada. Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 154.
Además de que el incumplimiento de la ley se estableció mediante sentencia y la determinación de la obligación mediante las providencias posteriores, el pago efectuado por Ecopetrol obedeció a la obligatoriedad del cumplimiento del fallo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 393 de 1997, que otorga facultades específicas al juez que profirió la decisión para garantizar su ejecución24.
Bajo esta premisa, Ecopetrol no solo realizó el pago en cumplimiento de un mandato judicial ejecutoriado, sino que lo hizo dentro de un esquema normativo que le impedía abstenerse de cumplir la orden impuesta, lo que refuerza la obligatoriedad del pago y descarta cualquier posibilidad de que este pueda ser catalogado como un pago indebido.
Es más, las sumas pagadas por Ecopetrol no fueron liquidadas por la universidad mediante acto administrativo sino por el juez de conocimiento mediante providencia judicial. 155. Por lo tanto, la argumentación de Ecopetrol sobre la improcedencia del pago no es adecuada, ya que el desembolso de los valores correspondientes no obedeció a una liquidación realizada por la universidad mediante acto administrativo fundado en norma inconstitucional, ilegal o inexistente, sino a una orden judicial de obligatorio acatamiento en la que se fijaron exactamente los valores a pagar, cuya ejecución no podía ser incumplida sin incurrir en desacato o vulnerar el principio de autoridad de los fallos judiciales y, por tanto, entrar en tensión con los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y confianza legítima. 156.
En esos términos, la acción de cumplimiento y las decisiones judiciales adoptadas dentro de dicho proceso constituyeron la base material de las obligaciones impuestas a Ecopetrol. En este sentido, la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no solo busca cuestionar actos administrativos -que no establecieron la existencia de la obligación ni su cuantía-, sino que indirectamente intenta reabrir un litigio ya resuelto -en el que sí se establecio (sic) la existencia de la obligación y su cuantía-, lo que resulta incompatible con los principios de seguridad jurídica, economía procesal y el carácter vinculante de las decisiones judiciales. 157.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la providencia cuestionada presenta un defecto sustantivo, dado que la Sección Cuarta del Consejo de Estado determinó que no se configuraba la cosa juzgada respecto de la obligación de Ecopetrol de pagar las sumas que pagó a la universidad por concepto de la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”.
Esta conclusión se basó en un análisis restrictivo de la cosa juzgada, al limitarse a examinar exclusivamente la finalidad del medio de control ejercido sin realizar una evaluación integral de los elementos fundamentales de la controversia. En particular, la providencia omitió un análisis exhaustivo y material sobre la identidad de objeto, ya que se enfocó en las diferencias formales entre la acción de cumplimiento y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin advertir que ambas acciones compartían una base normativa y fáctica común. Asimismo, omitió la identidad de partes, dado que los sujetos procesales involucrados en ambos procesos fueron los mismos: Universidad de Cartagena y Ecopetrol S.A. Adicionalmente, la identidad de causa tampoco fue valorada de manera adecuada, pues la providencia desconoció que en ambas acciones se controvirtieron las mismas normas y hechos, específicamente la Ley 334 de 1996, la Ordenanza 012 de 1997, y las decisiones judiciales adoptadas en el marco de la acción de cumplimiento.
En consecuencia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no constituía un mecanismo idóneo para cuestionar lo ya resuelto de manera definitiva por la jurisdicción contenciosa administrativa al decidir la acción de cumplimiento. Por lo tanto, al no realizar un análisis integral de los elementos de la cosa juzgada, la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en una afectación grave del debido proceso, ya que desestimó el carácter definitivo de las decisiones judiciales previas que determinaron y liquidaron el valor de la obligación a cargo de Ecopetrol y permitió que se reabriera una controversia que se encontraba decidida, lo que resulta contrario a la garantía de estabilidad y coherencia en el sistema jurídico.
De acuerdo con los fundamentos expuestos, que son los argumentos que tuvo en consideración la sentencia de tutela en cuestión, la Sección revocará la decisión de primera instancia que accedió a la nulidad de los actos y, en su lugar, se declarará probada la excepción de cosa juzgada. 24 En este sentido, la Sentencia T-082 de 2010 de la Corte enfatizó que las decisiones adoptadas en el marco de una acción de cumplimiento tienen carácter obligatorio y deben ser ejecutadas de manera estricta por las entidades o personas involucradas.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-90027-02 (26146) Demandante: Ecopetrol S.A. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Costas En aplicación del numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, se condena a la demandante en costas.
De conformidad con el acuerdo PCSJA-12355 del 28 de noviembre de 2025 se fijan las agencias en derecho en un (1) SMLMV por cada una de las instancias y se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
En cumplimiento de la orden proferida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-499 de 2024, REVOCAR la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar se dispone: 2. DECLARAR probada la excepción de cosa juzgada. 3. CONDENAR en costas en ambas instancias a la parte demandante.
En consecuencia, ordenar al tribunal que dé el trámite al respectivo incidente conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Con aclaración de voto Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad pueden comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador