Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Laurentino Ruiz Ñañez Temas: Reliquidación pensión con el Decreto 546 de 1971.
Porcentaje de liquidación de la bonificación por servicios prestados Sentencia de segunda instancia ASUNTO La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 22 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La UGPP presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución UGM 018923 del 30 de noviembre de 2011, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social4 reliquidó la pensión de jubilación en favor de Laurentino Ruiz Ñañez con la inclusión del 100% del factor bonificación por servicios prestados, en cumplimiento del fallo de tutela proferido el 4 de diciembre de 2009 por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá modificado y adicionado mediante sentencia del 11 de febrero de 2010 del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal. 2.
Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la declaratoria de que a Laurentino Ruiz Ñañez no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión del 100% del factor 1 En adelante UGPP. 2 La demanda fue presentada en 11 de julio de 2013. 3 En adelante CPACA. 4 En adelante CAJANAL. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de bonificación por servicios prestados; ii) la devolución de las sumas pagadas de más con ocasión del incremento de la prestación; y iii) la indexación del valor de la condena. 3.
Adicionalmente, solicitó la suspensión provisional del acto demandando con fundamento en «el cómputo de la bonificación por servicios en un 100%5». 1.1.2. Fundamentos fácticos 4. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 4.1. Laurentino Ruiz Ñañez laboró al servicio de la Rama Judicial por más de 20 años6. 4.2. Mediante la Resolución 9843 del 9 de agosto de 1999, CAJANAL reconoció a favor de Laurentino Ruiz Ñañez una pensión vitalicia de vejez.
La prestación fue reconocida en una cuantía equivalente al 75% del salario promedio del último mes, conforme con lo dispuesto en las leyes 33 y 62 de 1985, por un valor de $ 2.001.197,50, con efectos fiscales a partir del 13 de abril de 1999. 4.3. A través de la Resolución 11271 del 8 de septiembre de 1999, la entidad aclaró la anterior decisión en el sentido de precisar el factor salarial correspondiente a la prima especial de servicios y se dispuso que se efectuaría el pago al interesado de la suma reconocida junto con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley. 4.4.
Mediante Auto 109181 del 8 de octubre de 2001, CAJANAL ordenó reintegrar a Laurentino Ruiz Ñañez los valores descontados por concepto del factor salarial correspondiente a la prima especial de servicios, durante el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de agosto de 1998. 4.5. A través de la Resolución 25302 del 31 de octubre de 2001, CAJANAL negó la reliquidación pensional solicitada por el demandado al considerar que el pensionado no allegó nuevos elementos de juicio que permitieran modificar el derecho previamente reconocido. 4.6.
Por Resolución 1658 del 19 de marzo de 2002, la entidad revocó la decisión anterior y se reliquidó la pensión por retiro definitivo. Elevó la cuantía a $2.664.953,06, con efectos fiscales a partir del 1 de abril de 2001. 4.7. Laurentino Ruiz Ñañez presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue resuelta a su favor por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante fallo del 20 de mayo de 2004.
En cumplimiento de dicha decisión, CAJANAL a través de la Resolución 413 del 3 de mayo de 2007 reliquidó la pensión de vejez en cuantía de $3.010.009,13, con efectos fiscales desde el 1° de mayo de 1995. 4.8. El 6 de agosto de 2008, el demandado solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de nuevos factores salariales.
Dicha petición fue negada 5 Folio 1042. 6 No se especificó los extremos temporales ni el cargo. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante Resolución 03164 del 29 de enero de 2009, con fundamento en que la bonificación por servicios constituye un factor anual, el cual, para efectos pensionales debe computarse en una doceava parte y no sobre el 100% de su valor. 4.9.
Mediante sentencia de tutela del 11 de febrero de 2010, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal amparó los derechos del demandado y ordenó la reliquidación de la pensión con la inclusión del 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados. 4.10. En cumplimiento del fallo anterior, CAJANAL expidió la Resolución UGM 18923 del 30 de noviembre de 2011, mediante la cual reliquidó la pensión y elevó la cuantía a $3.556.213, con efectos fiscales a partir del 1 de marzo de 2001, condicionada al retiro definitivo del servicio; por lo que, Laurentino Ruiz Ñañez fue incluido en la nómina de pensionados, momento desde el cual recibe el pago de las mesadas con el cómputo del 100% de la bonificación por servicios prestados como factor salarial y no sobre la doceava parte. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 5. Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209 de la Constitución; 6, 7 y 8 del Decreto 546 de 1971; y 34 y 36 de la Ley 100 de 1993. 6. En cuanto al concepto de violación expuso que la reliquidación de la pensión ordenada por tutela con el 100% de la bonificación por servicios vulneró el precedente del Consejo de Estado que establece su cómputo proporcional en una doceava parte.
Situación que implicó el uso indebido de recursos públicos, por lo que procede el reintegro de las sumas pagadas, debido a que no hubo buena fe en la reclamación. 1.2. Medida cautelar decretada 7. La UGPP solicitó junto con la presente demanda, la suspensión provisional de la Resolución UGM 018923 del 30 de noviembre de 2011 [acto administrativo acusado].
Así, mediante auto proferido el 11 de junio de 20157 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, se resolvió: «PRIMERO: Decrétase la suspensión provisional de los efectos de la Res. UGM 018923 del 30 de noviembre de «2021» del Liquidador Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia (sic)». 8.
La decisión fue confirmada por el Consejo de Estado mediante providencia del 20 de septiembre de 20188. 1.3. Contestación de la demanda 9. Laurentino Ruiz Ñañez contestó9 la demanda en los siguientes términos: 7 Folios 1095 a 1101. 8 Folios 1120 a 1129. 9 Folios 1082 a 1092. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.1.
El régimen aplicable es el contenido en el Decreto 564 de 1971. No existe una disposición legal que determine expresamente la forma de computar la bonificación por servicios como factor salarial para el cálculo de la pensión de vejez, habiéndose definido jurisprudencialmente, en algunos casos, su inclusión sobre el 100% y en otros, sobre una doceava parte.
No procede la devolución de los valores pagados, al no acreditarse mala fe del beneficiario, quien actuó de buena fe con base en una interpretación errónea de la administración. 9.2. Procede la excepción de cosa juzgada constitucional10, por cuanto el asunto alegado fue definido por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá, mediante fallo de tutela del 4 de diciembre de 2009, por medio del cual se le amparó sus derechos fundamentales de forma transitoria.
Decisión que fue modificada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante sentencia del 11 de febrero de 2010 en el sentido de amparar los derechos de forma definitiva. 1.4. Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en sentencia proferida el 22 de agosto de 202211 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En tal sentido ordenó lo siguiente: «Primero: Anúlase la Resolución No. UGM 018923 de noviembre 30 de 2011, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. (hoy UGPP), en cumplimiento de un fallo de tutela, reliquidó la pensión de jubilación del señor Laurentino Ruiz Ñáñez, identificado con C. C. 2.435.349 de Cali, incluyendo el 100% del valor devengado en el último año de servicio por concepto del factor bonificación por servicios.
Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración, ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social reliquidar la pensión de jubilación del señor LAURENTINO RUIZ ÑÁÑEZ, identificado con C. C. 2.435.349 de Cali, incluyendo la 1/12 (doceava) parte de la bonificación por servicios devengada en el último año de servicio (fl. 285 a 287) y no el 100%, como se había tomado en el acto anulado, reliquidación que debe hacerse a partir del 1° de marzo de 2001.
Tercero: Niéguese la pretensión SEGUNDA de la demanda, por las razones expuestas en la motivación. Cuarto: Dése cumplimiento a esta sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del C.P.A.C.A. Quinto: Expídanse a las partes copia de esta sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 114 del C. G. P. 10 Dicha excepción fue declarada no probada en audiencia inicial. 11 Samai Tribunales y Juzgados.
Índice 70. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sexto: Por Secretaría líquídense los gastos del proceso y devuélvase a la parte demandante el remanente de lo consignado. Séptimo: En firme esta sentencia, archívese el expediente (sic)». 11.
Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 11.1. De conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado, la bonificación por servicios prestados creada por el artículo 1º del Decreto 247 de 1997 solo puede incluirse en la base de liquidación pensional en una doceava parte, y no sobre el 100% del valor percibido por dicho concepto. 11.2.
En cumplimiento de un fallo de tutela, CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación del demandado con inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados devengada en el último año, mediante la Resolución UGM 018923 del 30 de noviembre de 2011. 11.3. En este caso no se debate el régimen pensional ni los factores que integran la base de liquidación, sino la procedencia de incluir el 100% de la bonificación por servicios.
Conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado la causación del referido emolumento es anual, por lo que corresponde aplicar únicamente la doceava parte de dicha bonificación. En consecuencia, se ordenará reliquidar la pensión de Laurentino Ruíz Ñáñez con la inclusión de la doceava parte de la bonificación por servicios devengada en su último año de servicio. 11.4.
No operó la prescripción habida cuenta que el acto demandado fue notificado el 2 de diciembre de 2011 y la demanda de lesividad se presentó el 15 de marzo de 2013. En consecuencia, la reliquidación de la pensión deberá efectuarse desde el 1° de marzo de 2001 [retiro del servicio] puesto que el incremento pensional ordenado judicialmente se dispuso a partir de esa fecha. 11.5.
El Consejo de Estado estableció que no procede el reintegro de los dineros pagados por concepto de la pensión de jubilación liquidada con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, cuando dichos valores fueron percibidos por el beneficiario de buena fe. En el presente caso, no se configura dicha obligación de reintegro, por cuanto la entidad demandante no demostró que el beneficiario actuara con falta de lealtad, rectitud u honestidad, ni que hubiera recurrido a maniobras engañosas o documentos falsos para inducir en error a la administración o a las autoridades judiciales con el propósito de obtener el reconocimiento prestacional. 1.4.
Recursos de apelación 12. La UGPP presentó recurso de apelación12 con fundamento en que la pretensión relativa a que se ordene al señor Laurentino Ruíz Ñáñez a restituir la suma correspondiente a los valores pagados en forma retroactiva y debidamente indexados por efecto de la errónea reliquidación de la pensión, desde que esta se hizo efectiva y hasta que se profiera la sentencia que ponga fin al proceso, resulta procedente, pues el beneficiario tenía conocimiento de que la 12 Índice 8 de Samai. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reliquidación no era viable conforme a la ley y la jurisprudencia vigente, pero aun así la solicitó, lo que generó una erogación injustificada del tesoro público.
El pago de una asignación pensional sin soporte legal ni constitucional constituye un abuso del derecho, y la omisión de la orden de devolución desconoce los principios de interés general, moralidad administrativa e igualdad, además de implicar una erogación ilegal de recursos del erario. 13. El demandado interpuso recurso de apelación con fundamento en lo siguiente13: 13.1.
El a quo no ordenó la indexación del pago correspondiente a la reliquidación de la doceava parte de la bonificación por servicios devengada durante su último año de servicio en la Fiscalía General de la Nación, pese a que dicho factor salarial debía integrar la base de liquidación de su pensión. 13.2. La Resolución UGM 18923 de 30 de noviembre de 2011, mediante la cual se le reconoció y pagó la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, fue suspendida por el tribunal mediante auto del «13 de marzo de 2017», decisión confirmada por el Consejo de Estado el 20 de septiembre de 2018.
A partir de esa suspensión, la UGPP excluyó la bonificación por servicios del cómputo de factores salariales devengados durante el último año y, en consecuencia, dejó de recibirla dentro del valor de su pensión. 13.3. Dicha bonificación solo volvió a ser reconocida con la sentencia de primera instancia, la cual ordenó su inclusión desde el 1° de marzo de 2001, al no configurarse la prescripción alegada por la entidad demandada.
No obstante, entre el año «2017» [fecha en la cual dejó de formar parte de los factores de liquidación de la pensión de jubilación] y la fecha de cumplimiento de la sentencia, el valor correspondiente al factor salarial se depreció considerablemente por el paso del tiempo. 13.4. Por tal motivo y con fundamento en los principios de justicia y equidad, conforme con los cuales las sumas causadas deben actualizarse hasta la fecha de su reconocimiento, para evitar un perjuicio al beneficiario derivado de la pérdida del valor del dinero.
Procede la orden de la indexación del valor de la bonificación por servicios prestados con el fin de preservar su poder adquisitivo y restablecer el equilibrio económico afectado; en consecuencia, se debe adicionar el fallo de primera instancia para disponer la indexación de la bonificación por servicios desde el año «2017» [fecha de la suspensión del acto administrativo] hasta el momento en que la UGPP dé cumplimiento a lo ordenado e incluya el derecho reconocido en la nómina de pensionados. 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia 14. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar14. 13 Samai Tribunales y Juzgados. Índice 73. 14 Al respecto, ver auto del 24 de mayo de 2024. índice 12 de Samai. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 16. Con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia15, se circunscriben a establecer ¿si se desvirtuó la presunción de buena fe que amparaba a Laurentino Ruiz Ñañez y en consecuencia había lugar a la devolución de los dineros pagados de más con ocasión de la reliquidación de su pensión de jubilación de vejez con inclusión del 100% del referido factor? ¿si procede la indexación del pago de la reliquidación de la doceava parte de la bonificación por servicios devengada durante el último año de servicio del demandado por cuanto dicho factor salarial debía integrar la base de liquidación de su pensión desde que fue suspendido provisionalmente? 17.
Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo y jurisprudencial, (1.1) de la bonificación por servicios prestados y (1.2) del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para la devolución de prestaciones periódicas; (2) caso concreto; (3) costas; y (4) conclusión. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1.
La bonificación por servicios prestados. Factor integrante del ingreso base de liquidación de las pensiones de que trata el Decreto 546 de 1971 18. El Decreto 546 del 27 de marzo de 197116 estableció los requisitos para hacerse acreedor a la pensión de jubilación en los siguientes términos: Artículo 6. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas. 15 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 16 Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.
Por su parte, el artículo 12 del Decreto Ley 717 del 20 de abril de 197817, modificado por el artículo 4 del Decreto 911 del 17 de mayo de 197818, dispuso: […] De otros factores de salario. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios.
Son factores de salario: a) Los gastos de representación. b) La prima de antigüedad. c) El auxilio de transporte. d) La prima de capacitación. e) La prima ascensional. f) La prima de servicio. g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio. […] 20. De acuerdo con lo anterior, es evidente que la noción de salario se extendió a todos aquellos emolumentos que se recibieran como remuneración del servicio, los cuales adquieren efectos pensionales cuando el legislador los incluye como parte de la base de liquidación del derecho prestacional. 21.
Mas adelante, el Decreto 1042 del 7 de junio de 197819 creó la bonificación por servicios para los empleados públicos del orden nacional, así: Artículo 45. De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º.
Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.
Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. Artículo 46. De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados será equivalente al veinticinco por ciento de la asignación básica que esté señalada por la ley para el cargo que ocupe el funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla.
Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio. […] 17 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones. 18 Por el cual se modifican los Decretos-leyes 717 y 718 de 1978, sobre régimen de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público. 19 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
Posteriormente, el Decreto 247 del 4 de febrero de 199720 creó la bonificación por servicios para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, en los siguientes términos: Artículo 1. Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismo términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1.° de enero de 1997.
La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones. (Se resalta) 23. Fue así como la bonificación por servicios, que inicialmente se había creado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional se extendió a los servidores de la Rama Judicial como un factor salarial al que tendrían derecho al cumplir un año continuo de labores y con efectos pensionales.
Esta regla se evidenció en el Decreto 691 del 29 de marzo de 199421, modificado por el Decreto 1158 del 3 de junio de 199422, que reguló: Artículo 1. El artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; […] 24.
Definido lo anterior, en cuanto a la manera en la que se debe tomar la bonificación por servicios en el ingreso base de liquidación, se advierte que, aunque las normas que la regulan no lo precisaron de forma explícita, el Consejo de Estado ha entendido que su cómputo en la base de liquidación pensional se debe hacer en una doceava. 24.1.
En la sentencia del 29 de junio de 200623, se expuso que «[e]l Decreto 247 de 1997, (en el art. 1º), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, señala que esta bonificación es exigible a partir del 1º de enero de 1997, norma que prima para la institución por ser especial para ella; así, para diciembre 31 de ese año y los siguientes, será exigible para quienes venían laborando 20 Por el cual se crea la Bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar. 21 Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones. 22 Por el cual se modifica el artículo 6 del Decreto 691 de 1994. 23 Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de junio de 2006, radicación: 15001-23-31-000-2000-02396-01 (7559-05). 10 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co antes de esa fecha y cumplieron su requisito de servicio.
Se agrega que para el personal vinculado con posterioridad a enero 1.º de un determinado año, después de enero 1.º de 1997, la fecha de adquisición del derecho anual dependerá de la fecha de su posesión y el servicio prestado. Esta prima es computable para efectos pensionales y por consiguiente, se debe cotizar por ella; ahora, como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional. […]».24 24.2.
En similar sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia T-831 de 2012, así: «[…] En cuanto al valor de la bonificación -como factor salarial- a tener en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación (IBL) de los servidores de la Rama Judicial o del Ministerio Público, a fin de calcular el valor de sus pensiones de jubilación, en reiteradas sentencias, tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado, han interpretado que debe ser la doceava parte de su valor, dado que, según la normativa aplicable, la bonificación se paga una vez al año y a condición de que el servidor complete un año trabajado. […]».
(Se resalta) 25. De acuerdo con lo anterior, la inclusión de la bonificación por servicios prestados en el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del Decreto 546 de 1971, es un mandato legal para cuyo cumplimiento se debe tener en cuenta que al tratarse de un emolumento que se causa por cada año de servicio, debe ser fraccionado en una doceava parte si se devengó en el periodo de liquidación de la pensión25. 2.3.2.
Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para la devolución de prestaciones periódicas 26. La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho. En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido.
Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración26. 27. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos27, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta.
Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina ‹principio de probidad›», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española28, como honradez. 24 Posición reiterada en: Sentencia del 8 de febrero de 2007, radicación: 25000-23-25-000-2003- 06486-01(1306-06);
Sentencia del 14 de agosto de 2009, radicación 25000-23-25-000-2005- 03346-01(1508-08); Sentencia del 28 de junio de 2018, radicación: 11001-03-25-000-2013- 01128-00(2665-13); entre otras. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2020, radicación: 150012331000201100258 01 (0760-2014). 26 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 27Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20un a%20conducta. 28 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.
La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199529, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 29.
El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció: Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse30. 30. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispuso que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa.
Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 previó el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 31. A su turno, el Código Contencioso Administrativo31 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». [Se subraya] 32.
El desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en el artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. 33.
Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional32 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».
Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 34. En dicha providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «[…] La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.
En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y 29 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 30 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 31 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 32 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992.
Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe.
Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias. No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente.
De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso […]». [Se resalta] 35. De lo transcrito se advierte que para calificar la conducta se debe analizar la situación particular de cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se esperan de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 36.
La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 200433, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «[…]El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico […]». [Se resalta] 37.
Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros34. 38.
En materia de lo contencioso-administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA al referirse a la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, previó que podían ser demandados en cualquier tiempo y recalcó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», postulado que tiene como fin el de amparar a quienes hayan percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera 33 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004.
Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 34 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co errónea por la administración. 39.
De acuerdo con la norma, el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos esperan de su actuación, en razón a que la expresión de la voluntad contenida en el acto de reconocimiento se fundamenta en criterios sólidos «que indu(cen) racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»35, en otras palabras, el beneficiario del derecho reconocido por la administración actúa con la convicción de que el acto está sujeto a la legalidad; razón por la cual el ordenamiento colombiano protege a quienes se benefician de prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 40.
Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que el beneficiario de una prestación actuó en forma deshonesta al momento de reclamar el derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa a la expedición del acto que reconoce el derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder al derecho. 41.
Respecto de la recuperación de los dineros pagados a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 6 de marzo de 200836, hizo énfasis en que la mala fe del particular debía ser probada por quien la alega. En este fallo se dijo lo siguiente: «[…] Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que ‹Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe›, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto37[…]». 42.
Posteriormente, en la sentencia del 15 de septiembre de 201638, la corporación indicó: «[…]Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir39 la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.
Dicha suma, según se afirma 35 Citado en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014. Radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 36 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 37 Sentencia de 21 de junio de 2007.
Expediente: 0950-06. Magistrada ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 38 Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). Magistrado ponente Camelo Perdomo Cuéter. 39 «El apoderado del demandado en el recurso de apelación afirma que el señor Ramiro Valdemar Villota sí recibió la suma de $73,647,865,54 cuando dice que «no debe perderse de vista que a mi poderdante se le reconocieron y cancelaron en el mes de mayo de 2013, por parte de CAJANAL unos valores generados del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios (…)» (F. 309)». 14 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).
Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: […]40 Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos […] […] Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA […]». 43.
En pronunciamiento del 18 de marzo de 202141, sostuvo: «[…] 25. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe […]». 44.
Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe. 45.
En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 46. En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la 40 «Corte Constitucional.
Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería». 41 Consejo de Estado Sección Segunda. Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 15 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación42. 47.
Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 48.
Ahora bien, en concordancia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, la jurisprudencia ha protegido a los particulares que de buena fe se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración; sin embargo, esta protección no acontece en los casos en los que se presentan actuaciones dudosas con la finalidad de obtener el reconocimiento de una pensión. Con todo, se hace necesario que se demuestre la comisión de tales conductas dudosas, deshonestas o fraudulentas que llevaron al reconocimiento de una prestación para que proceda la devolución de esas sumas de dinero pagadas. 2.4.
Análisis del caso concreto 2.4.1. Hechos probados 49. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 49.1. Según constancia expedida el 22 de abril de 198643 por el secretario del Tribunal Superior de Bogotá, Laurentino Ruíz Ñañez desempeñó el cargo de juez de la República desde el 1° de marzo de 1972 hasta el 30 de septiembre de 1985 así: Cargo fecha de inicio fecha final Juez promiscuo municipal de Tibirita, Cundinamarca 1° de marzo de 1972 31 de enero de 1973 Juez promiscuo municipal de Madrid, Cundinamarca 1° de febrero de 1973 23 de julio de 1975 Juez 17 penal municipal de Bogotá D.C. 24 de julio de 1975 31 de octubre de 1978 Juez 89 de instrucción criminal de Bogotá D.C. 1° de noviembre de 1978 30 de marzo de 1985 Juez penal del circuito de Pacho, Cundinamarca 1° de abril de 1985 30 de septiembre de 1985 49.2.
Según constancia expedida el 21 de enero de 199844 por el jefe de la sección de nómina y registro de la Procuraduría General de la Nación, se vinculó a la entidad desde el 16 de diciembre de 1985 hasta el 30 de junio de 1992 así: Cargo fecha de inicio fecha final Abogado visitador grado 17 16 de diciembre de 1985 16 de diciembre de 1985 42 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.
(Negrillas fuera de texto original)». 43 Folio 135. 44Folio 148. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Abogado coordinador de policía judicial grado 17 15 de enero de 1986 15 de junio de 1986 Fiscal del Juzgado único del Circuito de Leticia 16 de junio de 1986 30 de septiembre de 1986 Fiscal único del Juzgado Superior de El Bordo 1° de octubre de 1986 30 de junio de 1992 49.3.
Según constancia expedida el 12 de abril de 199945 por la analista de desarrollo humano de la Fiscalía General de la Nación, se vinculó a la entidad el 1° de julio de 1992. A la fecha de expedición de la certificación se desempeñaba como fiscal delegado ante los jueces del circuito de la Dirección Seccional de Fiscalías de Cundinamarca. 49.4.
Con la Resolución 009843 del 9 de agosto de 199946, CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación en favor de Laurentino Ruíz Ñañez a partir del 13 de abril de 1999, de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985, en cuanto a los requisitos para su liquidación, esto es, con el «75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 1 mes»; con la inclusión de los factores de asignación básica, gastos de representación y prima de navidad; condicionada al retiro del servicio para su disfrute.
Dicho acto fue aclarado mediante la Resolución 011271 del 8 de septiembre de 199947. 49.5. Mediante la Resolución 20292 del 12 de febrero de 200148, la Fiscalía General de la Nación aceptó la renuncia de Laurentino Ruíz Ñañez al cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito a partir del 1° de marzo de 2001. 49.6. A través de la Resolución 25302 del 31 de octubre de 200149 se negó la reliquidación de la pensión de vejez por retiro definitivo del servicio solicitada por Laurentino Ruíz Ñañez con fundamento en que «tratándose de una acción de tutela los términos son de carácter perentorios e improrroglables siendo imposible oficiar al interesado para que allegue los certificados de factores de salario en original o fotocopia autentica al igual que el acto administrativo de retiro definitivo», pues no allegó en debida forma el acto administrativo de retiro y los factores salariales. 49.7.
Esta decisión fue revocada por medio de la Resolución 1658 del 19 de marzo de 200250 y se elevó la cuantía a partir del 1° de marzo de 2001. Al respecto precisó: «es procedente efectuar la siguiente reliquidación tomando como base el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicios con los factores expresamente consagrados en las leyes 33 y 62 de 1985 y teniendo en cuenta […] que se le aceptó la renuncia a partir del 1° de marzo de 2001».
Con la inclusión de los factores de asignación básica, bonificación por servicios, prima especial y gastos de representación. 49.8. En cumplimiento de un fallo de acción de nulidad y restablecimiento del derecho proferido el 20 de mayo de 200451 por el Tribunal Administrativo de 45Folios 123, 124 y 155 a 157. 46 De radicado 2009-0520.
Folios 161 a 163. 47 En el sentido de señalar que «el factor salarial es prima especial de servicios y el artículo tercero de la parte resolutiva queda […] pagar al interesado la suma a que se refiere el artículo primero con los reajustes correspondientes previas las deducciones ordenadas por la ley […]». Folios 165 y 166. 48 Folio 178. 49 Folios 190 a 191. 50 Folios 257 a 266. 51 Folios 342 a 353. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca52, confirmado mediante sentencia del 19 de julio de 2006 del Consejo de Estado, por Resolución 413 del 3 de mayo de 200753 CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación «por nuevos factores salariales […] con el 75% del promedio de la asignación mensual más elevada en el último año de servicios, es decir el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2000 y el 28 de febrero de 2001»; se incluyeron los factores de asignación básica, bonificación por servicios, prima especial, gastos de representación, y las primas de servicios, vacaciones y navidad; se elevó la cuantía, efectiva a partir del 1 de mayo de 1995. 49.9.
A través de la Resolución 3164 del 29 de enero de 200954, CAJANAL negó la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión del 100% de bonificación por servicios como nuevo factor salarial al no ser procedente, de conformidad con los artículos 45 y 46 del Decreto 1042 de 1978 que establece que «los valores pagaderos una vez al año al momento de la liquidación de la pensión se deben tomar como una doceava parte de los mismos, con es el caso de la prima de bonificación por servicios prestados»; por lo tanto, la Resolución 413 del 3 de mayo de 2007 se encontraba ajustada a derecho, por lo que no había lugar a acceder a las pretensiones. 49.10.
El Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá, mediante fallo de tutela del 4 de diciembre de 200955 amparó los derechos fundamentales invocados por Laurentino Ruíz Ñañez y ordenó a CAJANAL a «reliquidar la pensión de jubilación […] aplicando el régimen normativo establecidos en el artículo 6º del decreto 546 de 1971, y el artículo 12 especial que cobija a los funcionarios del decreto 717 de 1978, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados devengada en el último año de servicios». 49.11.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante sentencia del 11 de febrero de 201056 modificó y adicionó la decisión anterior «que concedió de forma transitoria el amparo constitucional […] en el sentido de indicar que […] se concede de manera definitiva»; y que la reliquidación pensional debía ser efectiva a partir del 1° de marzo de 2001. 49.12.
En cumplimiento de la orden de tutela, mediante la Resolución UGM 018923 del 30 noviembre de 201157, CAJANAL reliquidó la pensión del demandado, en lo que interesa al asunto, con la inclusión del 100% del factor «bonificación por servicios prestados», efectiva a partir del 1º de marzo de 2001. 2.4.2. Análisis de la Sala 50. Ahora bien, a efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia proferida el 22 de agosto de 2022 decretó la nulidad del acto 52 El tribunal precisó: «por lo tanto, para la liquidación debe tenerse en cuenta el régimen especial contenido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.
Es decir que el monto de su pensión debe ser el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año de servicio con base en el certificado […] incluyendo además todos los factores de salario que no se tuvo en cuenta […] primas de servicios, de vacaciones y de navidad». 53 Folios 356 a 413. 54 Folios 378 a 381. 55 Folios 531 a 535. 56 Folios 643 a 647. 57 Folios 901 a 908. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusado y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación de Laurentino Ruiz Ñáñez con la inclusión de solo la doceava parte de la bonificación por servicios del último año de trabajo, y no el 100%, con efectos desde el 1° de marzo de 2001.
Negó el reintegro de los dineros pagados por concepto de la pensión de jubilación liquidada con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, por cuanto no se probó mala fe ni engaño del beneficiario, por lo que no había obligación de devolver los valores pagados. 51. En contra de esta decisión la UGPP presentó recurso de apelación con fundamento en que se debía ordenar a Laurentino Ruiz Ñáñez la devolución de los valores pagados por la reliquidación errónea de su pensión, porque conocía que esta no era viable conforme con la ley; y además el pago sin sustento legal fue un abuso del derecho y una erogación indebida de recursos públicos. 52.
Por su parte, Laurentino Ruiz Ñáñez argumentó que el a quo omitió ordenar la indexación de la bonificación por servicios, cuya «exclusión desde el año 201758» [fecha de la suspensión del acto administrativo] redujo el valor real de su pensión. Por justicia y equidad, debía actualizarse dicho valor desde la suspensión del acto administrativo demandado hasta su inclusión efectiva en nómina. 53.
A efectos de resolver el problema jurídico planteado corresponde analizar, en primer lugar, lo atinente a la devolución de los valores pagados por la entidad con ocasión de la reliquidación de la pensión de vejez con inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados. 54. Al respecto, como se explicó en líneas anteriores, de acuerdo con las normas constitucionales y legales, en el Estado colombiano se presume la buena fe en el actuar de los particulares, lo que conlleva a que quien alegue un comportamiento contrario debe desvirtuarla.
En ese orden, le correspondía al ente previsional demostrar que Laurentino Ruiz Ñañez logró la inclusión del 100% de la «bonificación de servicios prestados» a través de actos deshonestos; sin embargo, en el expediente no obran medios de prueba que permitan llegar a esa conclusión. 55. En este caso, en consideración a los hechos enunciados con anterioridad, la Sala observa que el demandante presentó solicitud de amparo en contra de CAJANAL, hoy UGPP, para obtener la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión del 100% del pluricitado factor salarial, cuya tesis fue compartida y reconocida de forma transitoria por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá, mediante la sentencia del 4 de diciembre de 2009, en sede judicial.
Además, el Tribunal Superior de Bogotá en sentencia del 11 de febrero de 2010 modificó y adicionó la decisión para concederla de forma definitiva. 56. Así entonces, se advierte que la decisión del ente de previsión social no tuvo como sustento el actuar deshonesto del demandado, sino que, al contrario, fue el resultado del análisis realizado por las autoridades judiciales, que al igual que 58 La suspensión provisional del acto demandado fue ordenada mediante auto proferido el 11 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda.
La decisión fue confirmada por el Consejo de Estado mediante providencia del 20 de septiembre de 2018. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el demandado consideraron que la pensión debía liquidarse de esa manera.
No se evidenció ninguna actuación irregular ni circunstancia que justificara una intención indebida al adoptar dicha postura, por lo que se justificó en el acatamiento de una sentencia judicial, sin que ello le pueda ser endilgado en contra de sus intereses. 57. Se recuerda, que para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada. 58.
Por lo tanto, la Sala considera que no procede el reintegro de las sumas recibidas de más por el demandado, pues no se acreditó en el proceso ni en sede administrativa la mala fe con que pudo haber actuado para obtener la reliquidación pensional otorgada y no existió prueba alguna que demostrara fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr tal reconocimiento, es decir, la UGPP no acreditó una actitud inmoral o ilegal del pensionado. 59.
Lo anterior, puesto que no basta con que el ente previsional expusiera la falta de legalidad de la reliquidación pensional, sino que resultaba necesario que acreditara todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta del demandado se apartó del postulado de la buena fe, en atención a que este mandato constitucional se encuentra ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro del expediente. 60.
El hecho de que Laurentino Ruiz Ñañez hubiera presentado una solicitud de tutela dirigida a lograr su reliquidación de su pensión de jubilación de vejez no conllevaba por sí a un actuar fraudulento ni doloso dirigido a defraudar a la administración, pues, se reitera, no se comprobó de tal proceder que hubiera obrado de mala fe y, por el contrario, se advierte que acudió en forma legítima a un juez de la República. 61.
En consecuencia, al no encontrar prueba que determine que el pensionado desplegó una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa para lograr que el ente previsional demandante reliquidara su pensión de jubilación de vejez con la inclusión del 100% de la «bonificación de servicios prestados», lo procedente es negar el reintegro de las sumas que le fueron pagadas de más, como lo determinó el a quo. 62.
En segundo lugar, lo relativo a la indexación de la suma dejada de pagar respecto de la doceava parte de la bonificación por servicios a partir de la suspensión del acto demandado que la reliquidó sobre el 100%, precisa la Sala que, no le asiste razón al recurrente. Si bien mediante auto del 11 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución UGM 018923 del 30 de noviembre de 2011 [decisión confirmada por el Consejo de Estado el 20 de septiembre de 2018], lo cierto es que tal circunstancia no alteró la situación pensional del señor Laurentino Ruiz Ñáñez como en derecho correspondía, es 20 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decir con la inclusión de la doceava parte de la bonificación por servicios prestados. 63.
En todo caso se advierte que la indexación opera por ministerio de la ley59, de tal manera que la falta de orden judicial expresa no impone la exclusión de la indexación en caso de ser procedente, esto es, cuando se han dejado de pagar los valores correspondientes como lo prevé la norma o régimen aplicable según el caso. 64. Ahora bien, mediante la Resolución 1658 del 19 de marzo de 2002 se le reliquidó la pensión y se elevó la cuantía a partir del 1° de marzo de 2001.
Para lo cual se tomó como base en el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicios con la inclusión de los factores de asignación básica, bonificación por servicios, prima especial y gastos de representación y revocó la Resolución 25302 del 31 de octubre de 2001 que le negó dicha reliquidación. 65. Posteriormente, mediante la Resolución 413 del 3 de mayo de 2007, en cumplimiento de un fallo de nulidad y restablecimiento del derecho del 20 de mayo de 2004, confirmado por el Consejo de Estado el 19 de julio de 2006, CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación del demandante con el 75 % del promedio de la asignación mensual más elevada del último año de servicios [del 1° de abril de 2000 al 28 de febrero de 2001], con la inclusión de los factores de asignación básica, bonificación por servicios, prima especial, gastos de representación y las primas de servicios, vacaciones y navidad, con efectos desde el 1° de mayo de 1995. 66.
De esta manera, al momento de la suspensión provisional de la Resolución UGM 018923, se debe tener en cuenta que se encontraba vigente la Resolución 413 de 2007, por medio de la cual se reliquidó la pensión con la inclusión de nuevos factores sobre los ya reconocidos en el acto anterior [Resolución 1658 del 19 de marzo de 2002]; por lo tanto, desde el año 2002 se le reliquidó la pensión teniendo en cuenta como factor la bonificación por servicios, emolumento que no fue excluido en el acto del 2007 sino que se mantuvo. 67.
Así al ser la Resolución 413 de 2007 la que se expidió con anterioridad al acto suspendido en la que se reliquidó la pensión con los factores de asignación básica, bonificación por servicios, prima especial, gastos de representación, y las primas de servicios, vacaciones y navidad es la que aplica para el pago de la mesada pensional. 68.
Por lo tanto, al demandante se le reconoció el factor de la bonificación por servicios en la reliquidación pensional desde el año 2002, lo cual se mantuvo en el año 2007. Esta situación fue precisamente la que generó la solicitud de reliquidación pensional con ese factor, pero sobre el 100% que concluyó con la expedición de la Resolución UGM 018923 del 30 de noviembre de 2011 que afectó la mesada pensional únicamente respecto del factor referido. 59 Al respecto ver, entre otros, artículo 195 del CPACA, Sentencia C-862 de 2006.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de marzo de 2017 con radicado 68001-23-31-000-2008-00329-01(2284-13). 21 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69. En consecuencia, no se advierte que a partir de la suspensión provisional del acto demando se originó la omisión de la entidad en el pago de la mesada pensional con la inclusión de la doceava parte del factor en cuestión ni que el valor de la prestación hubiera sufrido desactualización alguna, pues, el reconocimiento de la bonificación por servicios se mantuvo vigente en virtud de la Resolución 413 del 3 de mayo de 2007, y no hay prueba que demuestre la sustracción de dicho pago.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.4. Conclusión 70. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que i) la UGPP no allegó prueba que determinara que el demandado hubiese desplegado una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa para lograr que el ente previsional demandante accediera a la reliquidación pensional en los términos que pretendió; y ii) el demandado no demostró que tras la suspensión provisional del acto demando la entidad dejó de pagar la mesada pensional sin incluir la doceava parte de la bonificación por servicios ni que el valor de la prestación se hubiera desactualizado por la exclusión de dicho factor; en todo caso, la indexación procede por mandato legal, por lo que su aplicación no requiere orden judicial expresa cuando existen valores dejados de pagar conforme con el régimen correspondiente. 71.
En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida el 22 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas 72. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 73.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 74. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa 22 Radicado: 25000-23-42-000-2013-00997-02 (6558-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma60. 75.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 76. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida 22 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. FNM. 60 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).