CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 05001-23-33-000-2018-01174-02 N.º Interno: 1126-2023 Demandante: Margarita Rubiela Mesa Parra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Proceso: Ejecutivo Tema: Apelación auto interlocutorio – Niega mandamiento de pago- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutante contra el auto de 14 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual negó el mandamiento ejecutivo de pago a favor de la señora Margarita Rubiela Mesa Parra.
ANTECEDENTES Mediante sentencia de 13 de mayo de 2008, el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, reliquidar y pagar la pensión gracia a la señora Margarita Rubiela Mesa Parra, en cuantía del 75% del salario promedio devengado en el año anterior al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho pensional, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en ese periodo.
La Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL E.I.C.E. en liquidación- a través de la Resolución PAP 039055 de 16 de febrero de 2012, dio cumplimiento al fallo judicial, para lo cual reliquidó la pensión gracia con el 75% de los factores salariales cotizados en el año anterior al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho pensional, efectiva a partir del 14 de marzo de 1996, con efectos fiscales a partir 1° de octubre de 2005, por prescripción trienal.
El 14 de junio de 2018, la señora Mesa Parra a través de apoderada judicial, presento demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, con el fin de obtener el pago de $33.676.775 por concepto de capital e indexación. Así como el pago de los intereses moratorios, en atención a que no se ha cancelado ningún dinero por el cumplimiento del fallo. 1.1 La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 14 de mayo de 2021, negó el mandamiento de pago a favor de la señora Margarita Rubiela Mesa Parra, en los siguientes términos: “(…) De entrada, se dirá que será negado el mandamiento de pago atendiendo a que a la ejecutante se le viene pagando acorde con el reajuste ordenado por el Tribunal en la sentencia proferida el 13 de mayo de 2008.
En efecto, mediante la Resolución N PAP 039055 del 16 de febrero de 2011 proferida por el Liquidador de Cajanal EICE En Liquidación, se dispuso el reajuste de la pensión de la ejecutante teniendo en cuenta los factores salariales devengados entre el 13 de marzo de 1995 y el 14 de marzo de 1996 -como se ordenó en el titulo ejecutivo-. (…) De manera que, en el ano 1996 la pensión gracia con factores salariales arroja un monto de $270,626, tal suma incrementada año a año con los porcentajes en que subieron las pensiones, lleva a que, en el ano 1999, la pensión gracia ascendería a la suma de $431,123.
(…) Ahora bien, consta en la misma resolución de cumplimiento de sentencia que a la ejecutante le fue reajustada la pensión gracia por retiro definitivo del servicio mediante la Resolución N 015255 del 8 de junio de 2001, elevándose la cuantía de la misma a la suma de $461,655, efectiva a partir del 1 de julio de 1999. Nótese entonces que, los aumentos según los porcentajes del incremento de las pensiones aplicado al monto de la misma en el año de 1996 arrojan un resultado inferior al reajustado por la entidad en el año 1999, por lo que no se advierte que exista suma que pagar.
Dicho de otra manera, el valor de la pensión gracia pagado en el año 1999 -$461,655- es superior al que arroja la liquidación realizada por el Tribunal con los incrementos anuales $431,123-, por lo que a las claras no hay diferencias que pagar. Así las cosas, se puede concluir que los pagos realizados por la UGPP son superiores a los que el Tribunal entiende se debieron pagar, teniendo en cuenta los incrementos anuales, por lo que no hay capital alguno que se adeude por la entidad al ejecutante.
En relación con los intereses moratorios, se estima que no hay motivo por el cual deban liquidarse los mismos, como quiera que la pensión viene siendo reconocida ajustada a los parámetros de la sentencia -13 de mayo de 2008-, desde el 1 de julio de 1999, es decir, desde antes de proferirse la misma. En conclusión, era obligación de Cajanal -hoy UGPP- liquidar la pensión gracia teniendo en cuenta los parámetros dados por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del 28 de abril de 2009, lo que se estima que se cumplió por la entidad.
A ello se suma, que la liquidación aportada con la demanda no se ajusta a la realidad, en tanto no se tuvo en consideración los pagos que efectivamente había realizado Cajanal -hoy UGPP-, por lo que se reitera será negado el mandamiento de pago. No se afirma que no se cuente con título ejecutivo, lo que se está sosteniendo es que el mismo no es exigible, en tanto ya fue pagado por la entidad, motivo por el cual será negado el mandamiento de pago, atendiendo las facultades conferidas por los artículos 422 y 430 del Código General del Proceso”. 1.2 Del recurso de apelación La apoderada de la parte ejecutante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, precisando que “(…) No es dable su rechazo con fundamento en juicios de valor que pueda constituirse en un verdadero prejuzgamiento sobre las súplicas de la demanda, pues, de una parte la ley tan sólo exige que se acompañe el libelo con el documento o documentos que constituyen título ejecutivo y, de otra, que el mandamiento respectivo deberá librarse en la forma pedida por el actor, si fuere procedente o, dado el caso, en la que el operador judicial considere legal, acorde con las circunstancias planteadas, pues cualquier reparo sobre las sumas o conceptos reclamados deberá ser objeto de debate dentro del trámite procesal mediante la formulación, por el demandado, de los recursos y medios de defensa autorizados por el legislador.
(…) La sentencia debidamente ejecutoriada, ordenó ajuste de la mesada, indexación y pago de intereses moratorios. De conformidad con lo dispuesto en el decreto 01 de 1984 y (…) no existe pago por parte de la entidad, por tanto, las cifras indicadas son desde octubre 1 de 2005, hasta la fecha de presentación de la demanda. (…) no es legal que el despacho en primer lugar no admita el inicio del ejecutivo conexo, para demostrar los errores de la administración y en segundo lugar que avale lo actuado por la entidad sin dar oportunidad a un debido proceso, considerando que desconoce el principio de igualdad que deben emplear el honorable magistrado en todo proceso.
(…) sé obvio la etapa procesal propia para liquidar el crédito, donde se otorga a las partes el debido proceso, es decir, derecho de contradicción y de defensa.” II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, en concordancia con el numeral 4º del artículo 321 del CGP, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte ejecutante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub judice, se debe revocar el auto proferido el 14 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que, según los términos del recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte ejecutante, el referido tribunal desconoció el debido proceso, en tanto omitió las etapas procesales del proceso ejecutivo para demostrar la existencia de una obligación a su favor. 2.3 Caso concreto Para resolver el problema jurídico, la Sala precisa que esta Corporación ha sostenido que el proceso ejecutivo es el medio judicial para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor; es decir, es el medio idóneo para que el acreedor haga valer el derecho (que consta en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada.
En efecto, los artículos 422 del Código General del Proceso y 297 de la Ley 1437 de 2011, definen que constituye título ejecutivo y señala las providencias que tienen tal característica, así: “ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. (Negrilla y Subrayado de la Sala). Artículo 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: “(…) Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar (…)”.
En efecto, es título ejecutivo aquel que contiene una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda. En tal sentido, esta Corporación se ha pronunciado frente a cada una de dichas características así: La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa.
La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. La obligación es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. Ahora bien, el artículo 430 del C.G.P, dispone: «Artículo 430.
Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. […]» (Subraya fuera de texto) En el sub examine se aportó como título ejecutivo la sentencia proferida el 13 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la que se condenó a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL- a reliquidar y pagar a la señora Margarita Mesa, la pensión gracia con el 75% del salario promedio devengado en el año anterior al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados entre el 13 de marzo de 1995 y el 14 de marzo de 1996.
Para dar cumplimiento a la mencionada sentencia, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación expidió la Resolución PAP39055 del 16 de febrero de 2011, en la que dispuso incluir los factores asignación básica mes, prima de alimentación y prima de carestía o vida cata, para los años 1995 y 1996. Luego, la señora Mesa Parra interpuso demanda ejecutiva por considerar que no se le había efectuado pago alguno por concepto de capital, indexación e intereses moratorios.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 14 de mayo de 2021, negó el mandamiento de pago a favor de la señora Margarita Rubiela Mesa Parra, al considerar que se torna innecesario, por cuanto el reajuste se viene pagando conforme lo ordenado en la sentencia de 13 de mayo de 2008. Luego de analizar las actuaciones procesales adelantadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el expediente ordinario de nulidad y restablecimiento 2003-1328-01 donde se expidió la sentencia base de ejecución, y la documental obrante en el proceso ejecutivo, la Sala concluye que hay un yerro procesal por parte del a quo, toda vez que, sin mediar documentación que dé cuenta de los factores salariales devengados por la señora Margarita Rubiela Mesa Parra en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional – 13 de marzo de 1995 a 14 de marzo de 1996-, en los términos de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 13 de mayo de 2008; ni una constancia de pago de la condena por parte de CAJANAL, hoy UGPP, o un concepto técnico emitido por el contador de esa corporación judicial, decide negar el mandamiento de pago.
Al respecto, se recuerda al juzgador de primera instancia que el auto que libra mandamiento de pago contiene algunas estimaciones respecto de la obligación que se pretende ejecutar, y que esa providencia se emite en una etapa inicial del proceso en la que se analizan los requisitos formales del título ejecutivo, pero no se realizan todos los cálculos necesarios para determinar si hay lugar o no a continuar el proceso, pues será en el curso del proceso, con la sentencia y de continuarse la ejecución con la posterior liquidación del crédito, donde se establecerá con exactitud los valores adeudados.
Asimismo, las condenas que se profieren en sede de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral son de naturaleza concreta, en oposición a las condenas en abstracto; es decir, que el hecho de que en las sentencias no se establezca una suma de dinero específica, tal situación no hace imposible su ejecución, pues lo procedente es acudir a la ley y los reglamentos que dotan de contenido el derecho reconocido.
Al respecto, esta Corporación determinó: “(…) Las condenas en concreto pueden asumir dos formas, igualmente válidas, así: a)- La sentencia fija un monto determinado por concepto de perjuicios; por ejemplo, condena a pagar $ 1'000.000.oo; y b)- La sentencia no fija suma determinada, pero la hace determinable, bien porque en la misma se dan en forma precisa o inequívoca los factores para esa determinación, de tal manera que su aplicación no requiere de un procedimiento judicial subsiguiente, con debate probatorio para el efecto; o bien, porque los elementos para esa determinación están fijados en la Ley […] En materia laboral no procede, en principio, la condena "in abstracto", toda vez que en la Ley y en los reglamentos están dados los elementos para su liquidación. Sería procedimiento inútil, dilatorio e ilegal que tuviera que hacerse condena "in genere", para luego, por una liquidación incidental dentro del proceso mismo, determinar el valor de una condena por salarios, prestaciones y demás derechos sociales, cuando estos presupuestos están forzosa e ineludiblemente señalados por la Ley (…)”.
(Negrilla y subrayado de la Sala) De ahí que, si el Tribunal Administrativo de Antioquia tenía dudas sobre la forma en que debía o no librar mandamiento de pago, el artículo 430 del CGP prevé que “el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal”, esto significa que, ante la ausencia de material probatorio que dé cuenta del monto y la forma de pago de la sentencia de 13 de mayo de 2018, podía librarlo por los $33.676.775 más los intereses moratorios solicitados en la demanda ejecutiva y más adelante, con la contestación, las pruebas aportadas por la UGPP y de ser necesario, con un concepto técnico rendido por el contador del tribunal, decidir si hay lugar o no, a continuar con la ejecución de la condena.
El anterior razonamiento procura la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 229 de la Constitución Política, por cuanto este proceder es del todo garantista de los derechos sustanciales de las partes involucradas en el litigio, por lo que, incluso, no puede considerarse meramente como una potestad, sino más bien como un deber para que se logre la efectividad de los derechos reconocidos por las normas sustanciales.
En todo caso, si bien es cierto que existe un acto administrativo que dio cumplimiento a la orden judicial, esto es, Resolución PAP 039055 del 16 de febrero de 2011; también lo es, que la acción ejecutiva es el mecanismo idóneo para determinar si la autoridad administrativa satisfizo lo condenado, sin que, a priori, dicha resolución pueda tenerse como el cumplimiento total de la obligación, máxime cuando la admisibilidad en el proceso ejecutivo- procedencia o no del mandamiento de ejecutivo pago- es una etapa previa a la liquidación del crédito conforme con lo previsto en el artículo 446 del CGP.
Así las cosas, la Sala considera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia no es ajustada a derecho, por lo que se revocará el auto apelado y, en consecuencia, se ordenará al referido Tribunal que libre mandamiento de pago en la forma indicada en esta providencia y continué el trámite del proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto de 14 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual negó el mandamiento ejecutivo de pago a favor de la señora Margarita Rubiela Mesa Parra, y en su lugar, deberá librar mandamiento de pago en la forma indicada en esta providencia y continué el trámite del proceso, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA