Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., cinco (05) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06139-01 Accionante: Jaime Antonio Godín Díaz Accionados: Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema. Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1. El requisito general de relevancia constitucional. Decisión. Confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 14 de diciembre de 2022 por la Sección Primera del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 18 de noviembre de 2022 Jaime Antonio Godín Díaz interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados con las providencias emitidas el 15 de febrero de 2018 y el 5 de mayo de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 25000-23-42-000-2013-04276-00/01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Jaime Antonio Godín Díaz laboró para el Ministerio de Relaciones exteriores en distintos periodos entre los años 1979 y 2007, siendo finalmente nombrado en provisionalidad en el cargo de Ministro Plenipotenciario, código 0074, grado 22 de la planta global del referido Ministerio, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Ecuador mediante el Decreto 2777 del 4 de agosto de 2011. 1.1.2.- A través del oficio DIHT 79864 del 28 de noviembre de 2012 el Director de Talento Humano informó que mediante el Decreto 2394 del 27 de noviembre de 2012 se había comisionado a la señora Idoia Astrid Valladares Martínez en el cargo de Ministro Plenipotenciario, plaza que previamente ocupaba el accionante. 1.1.3.- Por lo anterior, Jaime Antonio Godín Díaz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores, en la que solicitó declarar la nulidad del Decreto 2394 de 2012, ordenar su reintegro a la entidad ministerial y el pago de perjuicios materiales. 1.1.4.- El asunto fue conocido en primera instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en sentencia del 15 de febrero de 2018 negó las pretensiones de la demanda.
Adujo que la designación de la señora Valladares Martínez surgió bajo el amparo del artículo 53 del Decreto 274 de 2000, pues al ser funcionaria inscrita en el escalafón de carrera diplomática y consular le era posible desempeñar cargos de mayor o inferior jerarquía, lo que suponía a su favor una situación privilegiada frente al funcionario que accedió al cargo por nombramiento en provisionalidad, quien por su forma de vinculación podía ser removido en cualquier tiempo, por lo que su retiro del servicio se dio por una insubsistencia tácita. 1.1.5.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que mediante fallo del 5 de mayo de 2022 confirmó lo resuelto por el a quo.
Resaltó que en el caso concreto no se hizo uso de otro nombramiento en provisionalidad para retirarlo del servicio sino que se acudió a la figura de comisión de servicio para situaciones especiales, además de que se nombró a una persona que sí tenía derechos de carrera y por lo mismo, derecho preferencial para ocupar el cargo del actor. A partir de ello indicó que no existía sustento para inferir que el acto que declaró insubsistente de forma tácita el nombramiento del demandante fue expedido con desviación de poder o falta de motivación. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante alegó que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial al no seguirse la regla jurisprudencial establecida respecto de la obligación de motivar los actos de retiro de los empleados nombrados en provisionalidad en un cargo de carrera.
Al respecto, aseveró que la remoción del cargo puede darse por el vencimiento de los cuatro años o por la provisión del cargo con una persona de carrera pero no como sucedió en su caso, en el que “simplemente se comisionó a una persona, que si bien es cierto se encuentra inscrita carrera, (…) no fue nombrada en propiedad en el cargo, solo se comisionó, amen que su escalafón corresponde al de Embajador y no de Ministro Plenipotenciario”, lo cual demostraba que la intención de la administración era prescindir de los servicios del señor Godín Díaz.
En concreto, el actor trajo a colación apartes de las sentencias C-292 de 2001, T-289 de 2011, SU-917 de 2010 emitidas por la Corte Constitucional, referentes a la obligación de motivar los actos de insubsistencia cuando se está ante el retiro de empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera. Así mismo, citó párrafos de la sentencia del 22 de abril de 2015 proferida por el Consejo de Estado al interior del radicado No. 08001-23-31-000-2012-00386-01 (4732-13), que desarrolló el deber de motivación de los actos recién mencionado. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela El interesado solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, dejar sin efecto la sentencia del 5 de mayo de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y ordenar a la mencionada autoridad judicial que emita un nuevo fallo “acorde con la línea jurisprudencial trazada respecto de la remoción de empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera y en ese orden de ideas REVOQUE la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION SEGUNDA SUBSECCION “A” y acceda a las suplicas de la demanda”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 22 de noviembre de 2022 se admitió la acción de tutela y se ordenaron las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Ministerio de Relaciones Exteriores afirmó que el asunto carece de relevancia constitucional puesto que el actor se limitó a reiterar los argumentos expuestos en sede ordinaria y que fueron desatados en las sentencias que reprocha a través de la solicitud de amparo.
Agregó que las decisiones atacadas fueron debidamente motivadas en tanto tuvieron en cuenta la jurisprudencia y normatividad que rigen la materia. Por lo anterior, solicitó no acceder a las pretensiones. 2.1.2.- La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado guardaron silencio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- El 14 de diciembre de 2022 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo. 3.2.- Estimó que el asunto carece de relevancia constitucional en tanto la controversia planteada por el actor ya fue estudiada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Al efecto, manifestó que a pesar de que el actor plantea una afectación de derechos fundamentales, la discusión versa sobre un debate estrictamente legal que ya fue propuesto y zanjado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no le corresponde al juez constitucional emitir un pronunciamiento adicional al respecto en tanto ello desconocería los principios de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Sección Primera del Consejo de Estado, la parte accionante presentó escrito de impugnación mediante el que aseguró que el asunto sí cumple con el requisito de relevancia constitucional en tanto en su caso existió una vulneración de los derechos al debido proceso y a la igualdad “y no se trata de la mera inconformidad del tutelante con la valoración probatoria llevada a cabo por el juez ordinario lo cual haría que se tratara de un asunto sin relevancia constitucional.”.
Posteriormente, reiteró que su derecho a la igualdad resultó transgredido debido a que no se tuvieron en cuenta los criterios establecidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado respecto de la motivación de los actos de retiro de los empleados nombrados en provisionalidad y que su desvinculación se dio porque la administración quería prescindir de sus servicios. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1.- Mediante auto del 25 de enero de 2023 el a quo concedió la impugnación. 5.2.- En proveído del 21 de febrero de 2023 se ordenó vincular a la señora Astrid Valladares Martínez.
La Secretaría General de esta Corporación notificó a la vinculada a los correos personal e institucional suministrados por la Directora de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, sin que se emitiera pronunciamiento alguno frente a la actual acción de tutela. II.- CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa A pesar de que la tutela se interpuso en contra de las providencias proferidas el 15 de febrero de 2018 y 5 de mayo de 2022 dictadas, en su orden, por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso No. 25000-23-42-000-2013-04276-00/01, la Sala limitará su estudio a la decisión de segunda instancia en tanto fue esta la que resolvió de manera definitiva la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 14 de diciembre de 2022 por la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.
En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 25000-23-42-000-2013-04276-00/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Jaime Antonio Godín Díaz alegó, en esencia, que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial ya que no tuvo en cuenta distintos pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado relacionados con la obligación de la administración de motivar los actos mediante los que se declara la insubsistencia de empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera como fue su caso mientras estuvo vinculado al Ministerio de Relaciones Exteriores. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 5 de mayo de 2022 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se dilucidan las siguientes conclusiones: 4.3.1.1.- Primero, al estudiar el cargo por desviación de poder verificó que el señor Godín Díaz ocupaba un cargo de carrera diplomática y consular, sin embargo, aquel no se encontraba cobijado por dicho régimen especial debido a que no ingresó mediante el sistema de méritos sino a través de un nombramiento con carácter provisional.
Así mismo, constató que los artículos 46 y 47 del Decreto 274 de 2000 permiten la designación de funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular en comisiones especiales, y que fue a partir de tal normativa que se resolvió, en Decreto 2394 del 27 de noviembre de 2012, comisionar a Idoia Astrid Valladares Martínez en el cargo de Ministro Plenipotenciario, código 0074, grado 22, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Ecuador, en reemplazo de Jaime Antonio Godín Díaz.
Revisado lo anterior, el ad quem ordinario afirmó: “Así que la entidad accionada bien pudo hacer uso del nombramiento en provisionalidad, como sucedió con el demandante o proceder a designar en comisión a un funcionario inscrito en el escalafón de la Carrera Diplomática y Consular como en el caso de la señora Idoia Astrid Valladares Martínez, quien se encontraba escalafonada en la categoría de Embajador, por lo que tenía el derecho preferencial de ocupar el cargo (…) en reemplazo del demandante.
En virtud del principio de Especialidad de la Carrera Diplomática y Consular se puede comisionar para situaciones especiales a personal escalafonado con la finalidad de materializar el derecho preferente que tienen los funcionarios para ocupar cargos de carrera, con base en los principios superiores de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
(…) En principio la administración además de la facultad de nombrar en provisionalidad en cargos de carrera diplomática y consular puede designar en comisión como lo establece el literal a del artículo 53 del Decreto Ley 274 de 2000, que fue lo ocurrido en el caso concreto, sin que ello signifique disfrazar la insubsistencia del demandante, toda vez que constituye una potestad de la accionada con la finalidad de aplicar el principio de Especialidad (…).
En conclusión, el uso de la provisionalidad o la comisión para situaciones especiales establecidas en el Estatuto del Servicio Exterior y de la Carrera Diplomática o Consular como medio de proveer cargos de carrera se encuentra condicionado a que no exista personal de Carrera Diplomática disponible para ocupar el cargo, sin embargo se resalta que en el sub-judice se procede a designar en comisión a un funcionario inscrito en el escalafón de la Carrera Diplomática y Consular como es el caso de la señora Idoia Astrid Valladares Martínez, quien se encontraba escalafonada en la categoría de Embajador.”.
Por otra parte, y refiriéndose a las dos oportunidades en las que el demandante presentó su renuncia al cargo que ocupaba en el año 2012, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado sostuvo: “Efectivamente consta en el expediente que el actor presentó en dos oportunidades renuncia del cargo en forma motivada, las cuales no fueron aceptadas, a través de los oficios DITH 17080 de 14 de marzo de 2012 y SGN 78313 de 20 de noviembre de 2012, proferidos por el Director de Talento Humano y Secretaria General del ministerio accionado, respectivamente, precisamente por estar motivadas y no cumplir con los requisitos como lo dispone los Decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973.
Advierte la Sala que el hecho de insinuarse la presentación de la renuncia, por sí solo no constituye infracción a la ley como lo pretende el demandante, ya que hay situaciones en las cuales se evidencia la necesidad de retirar a los empleados dada la trascendencia de las funciones que desempeñaban y el grado de confianza que se exige para ejercerlas.
Si bien el acto de renuncia como forma de retiro del servicio debe ser un acto libre y espontáneo, donde prima la autonomía de la voluntad del dimitente, por lo que no debe haber duda de la decisión de quien la suscribe, la cual se encuentra protegida por la ley al prohibirse coacción o constreñimiento para su presentación, en tratándose de funcionarios de alto nivel, como es el caso del accionante, pues se observa que estaba nombrado como Ministro Plenipotenciario, en provisionalidad, a pesar que la renuncia pudo ser insinuada, lo anterior no constituye desconocimiento de sus derechos pues no se encontraba protegido por la carrera diplomática y consular.”.
Finalmente, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo esgrimió que a pesar de que el actor alegó que la renuncia fue solicitada por quien no era nominador y que el cargo que ocupaba era de carrera, “el demandante no se encuentra inscrito en el escalafón de la carrera diplomática y consular, es decir no tiene ningún fuero.”. 4.3.1.2.- Frente al cargo por falta de motivación del acto enjuiciado, la autoridad judicial accionada afirmó que pese a que el interesado alegó que las renuncias por él presentadas, aun cuando fueron motivadas, debían ser aceptadas por el nominador o declarar la insubsistencia de su nombramiento argumentando las razones de tal decisión, “No es cierto que la entidad accionada únicamente podía aceptar la renuncia presentada, aun cuando fue motivada o declarar insubsistente el nombramiento del actor, pues además de las formas de retiro del servicio reseñadas, se puede hacer uso de otras figuras excepcionales como es la designación en comisión para situaciones especiales, que fue a lo que acudió el nominador.
Tratándose de personal nombrado en provisionalidad para optar por el retiro del servicio se debe motivar el mismo, lo que efectivamente sucedió toda vez que el acto acusado en forma expresa se fundamenta en el principio de especialidad y en el hecho de no existir personal de carrera diplomática y consular, tal como se dijo en el Decreto 2394 de 27 de noviembre de 2012 (…).
Se prevé comisiones para situaciones especiales para funcionarios de carrera, quienes pueden ocupar cargos en el exterior según las necesidades urgentes del servicio, como es el caso de una situación en provisionalidad como lo estaba el cargo demandado.”. A partir de lo anterior, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que “En el caso concreto y revisado el material probatorio, la Sala no encuentra sustento que permita inferir que el acto expedido por la Ministra de Relaciones Exteriores que declaró insubsistente en forma tácita el nombramiento del actor fue expedido con desviación de poder o falta de motivación. Los actos administrativos gozan de presunción de legalidad por lo que quien pretenda desvirtuar dicha presunción, debe demostrar debidamente dentro del proceso que la verdadera motivación del acto que designó en comisión a otra funcionaria obedeció a razones ajenas y diferentes al buen servicio generándose, en consecuencia, una desviación del poder lo que no sucedió en el caso estudiado.”. 4.3.2.- Luego de relatado lo que precede, se observa que, en sede de tutela, el accionante pretende que nuevamente se analice la legalidad del Decreto 2394 de 27 de noviembre de 2012, mediante el que se designó como comisionada la señora Idoia Astrid Valladares Martínez en el cargo de Ministro Plenipotenciario que ocupaba el accionante, cuestión que ya fue discutida en sede ordinaria y resuelta por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia censurada.
Al efecto, se observa que en el asunto de nulidad y restablecimiento del derecho el Consejo de Estado explicó que de conformidad con las normas aplicables al caso, el Ministerio de Relaciones Exteriores tenía la potestad de designar en comisión a un funcionario inscrito en el escalafón de Carrera Diplomática, como era el caso de la señora Valladares Martínez, por lo que esta última tenía derecho preferencial de ocupar el cargo que previamente ostentaba el actor.
De igual forma, advirtió que el hecho de insinuar la presentación de la renuncia no constituía una infracción a la ley, debido a que existen situaciones en las que la administración se ve en la necesidad de retirar a los empleados en atención a la trascendencia de las funciones que desempeñan y el grado de confianza exigido para ejercerlas.
Finalmente, dejó claro que el nombramiento en provisionalidad no generaba ningún tipo de fuero. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la prohijada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 4.6.- En consecuencia, como lo estimó el a quo, el presupuesto de relevancia constitucional no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 14 de diciembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala