CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Proceso: Medio de control de reparación directa RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LOS DAÑOS DERIVADOS DE LA INVASIÓN DE INMUEBLES POR PARTE DE TERCEROS-La invasión es, en principio, inimputable al Estado porque la causan terceros particulares, ajenos a la Administración, y entraña un conflicto privado en torno a los derechos de propiedad, posesión y tenencia. IMPUTACIÓN AL ESTADO-Surge cuando el particular solicita la protección de sus derechos lesionados por la invasión ante las autoridades competentes y por las vías adecuadas, a pesar de lo cual las entidades correctamente vinculadas no hacen cesar la perturbación. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA AUTORIDAD DE POLICÍA-No son juicios policivos para el amparo posesorio, ni persiguen la defensa de los derechos de un propietario o poseedor particular.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 29 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones. La decisión fue la siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme los argumentos esgrimidos en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, se condena en costas de primera instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, según las consideraciones de esta decisión.

TERCERO: En firme esta providencia archívese el expediente.”1. 1 Índice SAMAI 2. Expediente digital: 129ED_126SentenciaPrimeraI. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 2 I. SÍNTESIS DEL CASO La presente controversia gira en torno a la responsabilidad del Estado por los daños que el demandante alega haber sufrido por la invasión a tres inmuebles de su propiedad por parte de terceros, y que le endilga al municipio de Medellín por no haber adelantado las medidas necesarias para liberar los predios de la perturbación, al municipio de Bello, por la misma razón y por cuenta de la autorización que le otorgó a EPM para la prestación del servicio público de energía a las viviendas invasoras, y a la Policía y Ejército Nacional porque no fue posible desalojar a los asentados por motivos de orden público, de seguridad, y a la presencia de grupos al margen de la ley en la zona, situaciones que fueron permitidas por las entidades de la fuerza pública.

II.

ANTECEDENTES La demanda El 27 de octubre de 2017, Gilberto Alonso Zuluaga Quintero2 presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de que se declarara la responsabilidad extracontractual de la Nación-Ejército Nacional, la Nación-Policía Nacional, el municipio de Bello y el municipio de Medellín por los perjuicios causados por haber permitido la invasión de inmuebles de su propiedad, en los siguientes términos: “1.

PRINCIPALES

1.1. PRIMERAS PRINCIPALES PRIMERA. Que se declare que GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO sufrió un daño antijurídico por la invasión de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria No. 01N-5254636, 01N-5366030 y 01N-5254667. SEGUNDA. Que se declare que la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO DE BELLO y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN fallaron en la protección del derecho a la propiedad privada de GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO, al permitir la invasión de los inmuebles de su propiedad, no tomar medidas para la cesasión de la invasión, cohonestar la invasión, permitir la alteración del orden público en los inmuebles y no adoptar medidas tendientes al restablecimiento del orden público en los mismos.

TERCERA. Que se declare que el daño antijurídico sufrido por GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO es imputable a la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, y el MUNICIPIO DE BELLO y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, como consecuencia de su falla. 2 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. Págs. 3 a 89. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 3 1.2.

SUBSIDIARIAS PRIMERA. Que se declare que GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO sufrió un daño antijurídico por la invasión de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria No. 01N-5254636, 01N-5366030 y 01N-5254667. SEGUNDA. Que se declare que la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO DE BELLO y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN no garantizaron la protección al derecho a la igualdad ante las cargas públicas de GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO, al soportar una invasión de los inmuebles de su propiedad y las alteraciones del orden público en dichos inmuebles.

TERCERA. Que se declare que el daño antijurídico sufrido por GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO es imputable a la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO DE BELLO y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, como consecuencia de su falla. 2. CONSECUENCIALES 2.1. PRINCIPALES PRIMERA. Que se declare que GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO sufrió un perjuicio que asciende a la suma de TREINTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA MILLONES SETENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS PESOS ($33.850.072.200), como valor de reposición de los inmuebles invadidos.

SEGUNDA. Que como consecuencia de las declaraciones precedentes, se condene a la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO DE BELLO y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN a reparar el perjuicio causado a GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO, como valor de reposición de los inmuebles invadidos, recibiendo las convocadas, la tradición de dichos inmuebles.

2.2. PRIMERAS SUBSIDIARIAS PRIMERA. Que se declare que GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO sufrió un perjuicio a título de lucro cesante, por la ganancia o provecho dejado de percibir por la invasión de los inmuebles de su propiedad. SEGUNDA. Que como consecuencia de las declaraciones precedentes, se condene a la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO DE BELLO y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN a reparar el perjuicio causado a GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO, a título de lucro cesante, por la ganancia o provecho dejado de percibir por la invasión de los inmuebles de su propiedad.

2.3. SEGUNDAS SUBSIDIARIAS PRIMERA. Que se declare que GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO sufrió un perjuicio a título de pérdida de oportunidad, por la ganancia o provecho dejado de percibir por la invasión de los inmuebles de su propiedad. SEGUNDA. Que como consecuencia de las declaraciones precedentes, se condene a la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO DE BELLO y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN a reparar el perjuicio causado a GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO, a título de pérdida de oportunidad, por la ganancia o provecho dejado de percibir por la invasión de los inmuebles de su propiedad.

2.4. TERCERAS SUBSIDIARIAS PRIMERA. Que se declare que GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO sufrió un perjuicio a título de daño emergente, por la pérdida que en su patrimonio genera la desvalorización de los inmuebles de su propiedad invadidos. SEGUNDA. Que como consecuencia de las declaraciones precedentes, se condene a la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO DE BELLO y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN a reparar el perjuicio causado a GILBERTO Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 4 ALONSO ZULUAGA QUINTERO, a título de daño emergente, por la pérdida que en su patrimonio genera la desvalorización de los inmuebles de su propiedad invadidos.

2.5. CUARTAS SUBSIDIARIAS PRIMERA. Que se declare que GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO sufrió un perjuicio por la violación al bien constitucionalmente protegido de la propiedad privada. SEGUNDA. Que como consecuencia de las declaraciones precedentes, se condene a la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO DE BELLO y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN a reparar en equidad los perjuicios causados a GILBERTO ALONSO ZULUAGA QUINTERO por la violación al bien constitucionalmente protegido de la propiedad privada.

3. CONSECUENCIALES DE TODAS LAS PRETENSIONES PRIMERA. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la NACIÓN-EJÉRCITO, la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL, al MUNICIPIO DE BELLO y al MUNICIPIO DE MEDELLÍN a la actualización del dinero en el tiempo hasta el momento en que se efectúe el pago. SEGUNDA. Que se condene en costas y en agencias en derecho a las entidades demandadas.”.

Como hechos de la demanda se expuso que el señor Gilberto Alonso Zuluaga Quintero es propietario de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 01N-5254636, ubicado en la jurisdicción de los municipios de Medellín y Bello, 01N- 5366030, situado en el municipio de Bello, y 01N-5254667, en el municipio de Medellín. Se relató que, al momento de la demanda, estos bienes estaban invadidos en las siguientes proporciones: (i) el identificado con folio de matrícula 01N-5254636, que tiene una extensión de 1’579.100 metros cuadrados, en su 100%, por los asentamientos denominados El Pinar, Adolfo Paz u Oasis de Paz, El Regalo de Dios, Portal de Oriente, El Siete, Altos de Oriente I y Altos de Oriente II;

(ii) el 01N- 5366030, con una superficie de 383.720 metros cuadrados, está ocupado en un 30%, aproximadamente, por el asentamiento El Regalo de Dios y torres de energía de propiedad de EPM; y (iii) el 01N-5254667, con una cabida de 1’136.882 metros cuadrados, en un 90%, aproximadamente, por el asentamiento Altos de Oriente II. Igualmente, se refirió que los predios del demandante estaban catalogados en los Planes de Ordenamiento Territorial como «suelo forestal productor, suelo forestal protector, área rural de categorías de zonas de recuperación para conservación ambiental, zona de producción minera, y centro poblado Altos de Oriente y asentamiento de hecho El Pinar».

Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 5 Así, se advirtió que, en 1992, mediante el Acuerdo Metropolitano 08 de 1992, en el que se definieron la Zona de Reserva Forestal Protectora y el Parque Ecológico Piedras Blancas, se declaró como zona de amortiguamiento de dicho parque una franja de terrenos que abarca parcialmente el inmueble 01N-5254636.

Se señaló que sobre los inmuebles también existen varias servidumbres legalmente constituidas, entre otras, para la conducción de energía a favor de EPM y para el poliducto Terpel José María Córdoba, sobre el inmueble 01N-5254667. Se manifestó que los terrenos mencionados habían sido objeto de numerosas irrupciones por parte de particulares y, con el tiempo, bandas criminales se habían ido apropiando de los predios, “vendiendo” a terceros la posibilidad de asentarse en ellos.

De acuerdo con la narración, en 2002, el alcalde de Medellín realizó un desalojo de los ocupantes; sin embargo, debido a la poca presencia de la fuerza pública en la zona, los grupos delincuenciales tomaron nuevamente el control del territorio y retomaron la referida venta sobre los mismos predios, pero en mayores dimensiones. Se adujo que el municipio de Bello no había adelantado acciones para desalojar a los invasores de los predios de su jurisdicción, ni para mejorar las condiciones de orden público.

Se alegó que, desde 2005, la situación había empeorado, porque EPM había empezado a suministrar el servicio de energía a los invasores, con lo cual se aumentó la extensión de la ocupación, así como la confianza de éstos de estar actuando de manera legítima, en desmedro de los derechos del propietario. Se relató que, para la invasión de El Pinar, las respectivas instalaciones se habían efectuado por virtud de la autorización emitida por el municipio de Bello para que se ocupara provisionalmente el «espacio público» con los elementos de infraestructura eléctrica.

Así, se informó que, a partir de 2006, el demandante y los anteriores propietarios de los bienes han presentado denuncias penales, entre otras, por la invasión y usurpación de tierras, perturbación de posesión sobre inmuebles, desplazamiento y daño en bien ajeno, cuyas investigaciones no han concluido de manera efectiva. Se puso de relieve que en 2007 se iniciaron dos procesos de restitución de bien de uso público para el caso del inmueble 01N-5254667 ante la Corregiduría de Santa Elena, que se identificaron con los radicados 02-19952-07 y 02-9252-06.

Se indicó Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 6 que, debido a la negligencia de dicha corregiduría en los procesos, éstos nunca concluyeron, lo que contribuyó a la decadencia de la situación de cara a la presencia de los invasores y de grupos al margen de la ley.

Se señaló que, el 7 de octubre de 2009, el Corregidor de Santa Elena expidió la Resolución 185, mediante la cual ordenó el desalojo de un predio con afectación de uso público, a pesar de lo cual, el 13 de noviembre de ese año, la Corregiduría Local de Policía de Santa Elena verificó que se había desalojado el área de Medellín, pero no así la correspondiente a la de Bello, que estaba nuevamente poblada e invadida.

Se añadió que, en numerosas ocasiones, se solicitó un aumento en la presencia de la fuerza pública para impedir el avance de las invasiones y garantizar el orden público. Se adujo que, ante la imposibilidad de las entidades demandadas de hacer cesar la invasión de los inmuebles, el demandante sufrió el daño consistente en la pérdida de la propiedad de éstos, por lo que debía reconocérsele su valor de reposición o, en su defecto, el lucro cesante, la pérdida de oportunidad, el daño emergente o la violación al bien constitucionalmente protegido de la propiedad privada, según lo expuesto en las pretensiones.

Contestaciones de la demanda 1. Nación-Policía Nacional De manera oportuna, esta entidad3 contestó la demanda proponiendo las excepciones previas de (i) caducidad, según la cual argumentó que el extremo activo confesó que había conocido de la responsabilidad del Estado desde 2002, cuando se realizó un desalojo de los invasores, y, desde 2007, a raíz del inicio de los procesos de restitución de bien de «uso público», sin que exista justificación alguna que permita desplazar la caducidad hasta el presente.

Formuló la excepción de (ii) falta de legitimación en la causa material por pasiva, en la medida en la que la demanda se limitaba a expresar un contexto general de responsabilidad, sin que se advirtiera un hecho por el cual la invasión resultara 3 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 8ED_05ContestacionPolici. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 7 imputable a la entidad.

Igualmente, la (iii) falta de legitimación en la causa por activa, por cuanto —de acuerdo con los antecedentes que obran en la entidad— los predios invadidos pertenecen al señor Armando Congote, y no al demandante. En cuanto a las excepciones de mérito, presentó la de (i) hecho de un tercero, puesto que la demanda no se refirió a una solicitud específica desatendida por esta entidad, sumado a que no todos los invasores eran criminales, por lo cual la Policía no podía desalojar a una comunidad sin que antecediera una orden de autoridad administrativa, motivo por el cual no podía erigirse una falla en el servicio, ni por acción ni por omisión, y, por el contrario, resaltó que la entidad siempre había adelantado operativos para desarticular a los grupos al margen de la ley en la zona. 2.

Municipio de Medellín Este demandado4 excepcionó (i) caducidad, en cuya virtud manifestó que la subsanación de la demanda5 era contradictoria con lo señalado en el escrito de apelación6 en contra del auto que rechazó la demanda por este motivo7, en cuanto, de acuerdo con el primer escrito, la invasión alegada había sido uniforme en el tiempo, y se asociaba con la omisión imputada a la Administración, cuya última actuación se remontaba a 2002; y, sin embargo, en la impugnación, se planteó que el respectivo término de caducidad debía contarse desde el 30 de junio de 2017, cuando el Corregidor de Santa Elena comunicó que la diligencia de visita administrativa no había podido realizarse por cuestiones de seguridad.

No obstante, precisó que, en realidad, la última orden de desalojo proferida por la Corregiduría de Santa Elena era de 2009, sin que en 2017 se hubiera emitido decisión o iniciado proceso alguno, pues lo único que consta es que se solicitó una visita administrativa, que se “programó con posterioridad”. Expuso que la caducidad debía computarse desde 2002, cuando inició la perturbación y se dio aviso a las autoridades.

Destacó que el auto del Consejo de Estado que revocaba el rechazo de la demanda8 4 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 016ED_12ContestacionMunici. 5 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. Págs. 419 a 423. 6 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo 004ED_02Cuaderno2. Págs. 13 a 27. 7 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo 004ED_02Cuaderno2. Págs. 1 a 8. 8 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo 004ED_02Cuaderno2. Págs. 67 a 70. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 8 había considerado que, para dicho momento procesal, no se contaban con los elementos necesarios para establecer con certeza el momento a partir del cual correspondía realizar el cómputo, de modo que el asunto debía analizarse al emitir una decisión de fondo.

Advirtió la (ii) ineficacia de la acción, por cuanto ningún perjuicio se había causado a los demandantes, en la medida en la que la Corregiduría de Santa Elena había protegido el inmueble, por medio de la orden y ejecución de dos desalojos y la continua realización de actividades de control territorial, con el fin de prevenir el asentamiento de nuevos moradores, a pesar de que el demandante no había solicitado la protección del predio.

Expuso la (iii) buena fe, en virtud de la cual indicó que la Administración había actuado en aras de la protección de los derechos del accionante, siguiendo a cabalidad el procedimiento indicado y brindando solución oportuna a los inconvenientes presentados por la irrupción. Respecto de la (iv) falta de legitimación en la causa por pasiva, señaló que el municipio de Medellín ha sido la única entidad que ha actuado de manera diligente durante el trámite de desalojo, de manera que el daño irrogado al demandante no es consecuencia de las acciones de este ente territorial, sino de la omisión del propietario, quien no ha utilizado las herramientas pertinentes para evitar futuras invasiones, como visitas periódicas o acompañamiento de la fuerza pública. 3.

Municipio de Bello La entidad territorial9 formuló, como excepción previa, la falta de legitimación en la causa por pasiva con sustento en que no era la autoridad encargada de realizar desalojos en predios privados, en tanto esta era una facultad exclusiva de la «jurisdicción», además de que siempre actuó conforme a derecho. En cuanto al mérito, propuso la excepción de (i) inexistencia de responsabilidad extracontractual del Estado, porque no existe daño antijurídico ni nexo de causalidad respecto del municipio, en la medida en la que el actor adquirió los bienes inmuebles en 2014 y 2015, momento para el cual ya había ocurrido la 9 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 9 invasión —alrededor de 2000—, de manera que éste conocía las circunstancias jurídicas y materiales de los terrenos, sin que resulte procedente que ahora reclame la indemnización. Añadió que esta entidad adelantó unas acciones tendientes a la recuperación de los bienes ubicados en El Granizal, así como a recuperar el espacio público y los predios privados allí ubicados, cuando se recibieron las respectivas querellas, sin las cuales la Administración no podía intervenir.

Igualmente, que, al advertir la imposibilidad de recuperar los terrenos, les correspondía a los propietarios acudir a la jurisdicción, a pesar de lo cual no se acreditó una gestión reivindicatoria o posesoria para recuperar la propiedad, motivo por el cual no puede imputársele este descuido a las demandadas. Así, relató, entre otras, que el alcalde de Bello adelantó el proceso de restitución de bien de uso público 001-2003, en el que se ordenó el desalojo de 113 invasores, que a su vez se hizo parcialmente efectivo en diligencia de 1 de octubre de 2003.

Indicó que el actor ha sido pasivo en el manejo de sus propiedades, al punto que no sólo no presentó querella alguna ante la Inspección de Policía asignada para recuperar la tenencia, sino que, sobre los inmuebles objeto de esta controversia, existe un proceso declarativo de pertenencia en curso ante el Juzgado 1 Civil del Circuito de Bello iniciado por Martín Alonso Castro Arismendy.

Argumentó que la prestación de los servicios públicos a la vereda El Granizal, de conformidad con el concepto 401 de 2016 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, es un derecho básico del que gozan las personas que viven en condiciones de invasión, sin que pueda negársele su acceso por cuenta de ello, máxime, en consideración a que el Tribunal Administrativo de Antioquia emitió una sentencia de acción popular a favor de los residentes de esta vereda en la que se ordenó a las entidades demandadas garantizar una efectiva prestación de los servicios públicos.

Presentó la excepción de (ii) culpa exclusiva de la víctima, en virtud de que el actor adquirió los bienes en 2014 y 2015, fecha para la cual ya estaban invadidos, de lo cual se deriva que pudo conocer en ese momento las circunstancias de los inmuebles, además de que no existe prueba alguna que acredite una gestión en Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 10 orden a la recuperación de los predios, pues no acudió a la justicia ordinaria.

En cuanto al (iii) hecho del tercero, arguyó que los invasores eran particulares ajenos a la Administración, al paso que la entidad había adelantado acciones para recuperar los predios, aun cuando el resultado no se hubiera logrado por cuenta del actuar delictivo y agresivo de los moradores, lo que generó la necesidad de que se vinculara a la fuerza pública.

(iv) Cobro de lo no debido, puesto que el demandante reclama la suma de $33.000’000.000 por la compra de los inmuebles o, subsidiariamente, el reconocimiento de presuntos perjuicios, desconociendo que esta entidad no puede proceder a la adquisición de los predios, porque lo cierto es que el demandante conocía de las circunstancias disruptivas al momento de su compra.

Sobre el (v) abuso del derecho, plantea que la misma demanda señala que el extremo activo conocía de los inconvenientes de los bienes, sin que adelantara gestión alguna ante la jurisdicción ordinaria o ante los inspectores de policía para recuperar su posesión, de lo cual se deriva que abusa de su derecho al pretender que su “error de inversión sea reparado por el municipio”.

Advirtió la (vi) ausencia de prueba de los hechos que sustentan la demanda; (vii) una estimación desproporcionada del monto a compensar, además que no acreditó de manera razonable un criterio para el cálculo del quantum; (viii) imposibilidad de condenar en costas, con base en que las pruebas demuestran que la entidad actuó conforme a derecho; y (ix) buena fe del municipio, en cuanto se atuvo a las normas y no vulneró ningún derecho del actor.

Respecto de la excepción de (x) caducidad, señaló que las invasiones habían ocurrido antes de 2000 y, además, había pruebas de que el municipio de Bello había adelantado las primeras acciones en 2003. 4. Nación-Ejército Nacional El Ejército Nacional10 se refirió a (i) la caducidad del medio de control, con fundamento en que el demandante tuvo conocimiento de la invasión desde el 10 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 022ED_18ContestacionEjerci. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 11 momento en el que adquirió el inmueble. Igualmente, se pronunció sobre (ii) las obligaciones del Estado frente a los residentes en Colombia, exponiendo que, si bien las autoridades tienen el deber de proteger la vida e integridad de los residentes en un marco de igualdad, deben conocer los hechos para poder actuar, pues resulta imposible la protección absoluta de todos los habitantes.

Añadió la excepción de que (iii) la actuación de la fuerza pública era de medios y no de resultados, por lo cual, en el sub examine, no era posible endilgar la responsabilidad al Ejército, en cuanto no existía medio de prueba alguno que permitiera concluir que esta entidad hubiera omitido desplegar su función preventiva para evitar alteraciones al orden público, como lo fue la invasión masiva de los predios en cuestión. Señala que, por el contrario, la demanda da cuenta de situaciones generalizadas, sin concretar una solicitud específica a la entidad que hubiera sido desatendida, aunado a la existencia de la Resolución 185 de 2009, que ordenó el desalojo de la invasión sobre uno de los predios.

Enrostró (iv) el hecho de un tercero y la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues advirtió que no era el Ejército, por acción u omisión, el responsable de las invasiones de los predios, debido a que no se había acreditado que el hecho dañoso le resultara imputable jurídicamente. Aunó la (v) inexistencia de los presupuestos de la responsabilidad del Estado, toda vez que no existía ninguna participación por parte de la entidad en el resultado dañoso, sumado a que no se advertía un nexo de causalidad, teniendo en consideración que la intervención de la fuerza pública en estos eventos debe tener origen en una orden judicial o de autoridad local.

Invocó la (vi) inexistencia de medios probatorios, a la luz del artículo 167 CGP; así como la (vii) inexistencia de la obligación de indemnizar. Sentencia de primera instancia El 29 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia11 en la que negó las pretensiones. Frente a la caducidad, advirtió que el 11 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 129ED_126SentenciaPrimeraI. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 12 daño que fundamentaba la demanda no se concretó en la simple invasión de sus predios, sino en las actuaciones de las entidades accionadas “que reputa incumplidas”, que podían tener fuentes distintas, de modo que el conteo de la caducidad dependía de cada una de ellas; sin embargo, observó que no era posible establecer con certeza el momento exacto en el que se produjo el hecho dañoso, de manera que, ante la duda, debía favorecerse el derecho de acceso a la administración de justicia. Respecto del fondo del asunto, consideró que el hecho dañoso que se pretendía imputar correspondía a la pérdida de los derechos que, como propietario, le correspondían sobre los predios en cuestión, derivado de la falla del servicio atribuida a las entidades demandadas por la ausencia de control al permitir su ocupación masiva y su dominio por parte de los grupos al margen de la ley, así como por haberse autorizado a EPM el suministro de servicios públicos a los invasores ilegales.

Igualmente, señaló que, de acuerdo con el libelista, el daño endilgado al municipio de Medellín se había configurado el 30 de junio de 2017, cuando la Corregiduría de Santa Elena había informado la imposibilidad de garantizar los mecanismos de protección de sus derechos por cuestiones de seguridad; para el caso del municipio de Bello, el 21 de julio de 2016, cuando EPM informó que la instalación para el suministro de servicios públicos en la zona había sido autorizada por ese ente territorial.

En ese orden de ideas, resaltó que la responsabilidad predicable de las autoridades militares se daba a título de falla en el servicio por omisión en la protección, y respecto de las entidades municipales, por un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por la negligencia en el adelantamiento de los mecanismos de protección necesaria; aunó que se invocaba un daño especial por la imposibilidad de restituir los derechos de propiedad por la situación de orden público en el sector.

No obstante, argumentó que, para que un daño fuera antijurídico, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la sentencia SU-157 de 2022 de la Corte Constitucional, el demandante debía acreditar el cumplimiento de una carga mínima consistente en la presentación de los mecanismos dispuestos por el legislador para Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 13 la restitución de la propiedad en estos eventos.

Expuso que no era suficiente demostrar la pérdida de la posesión o de alguno de los atributos del dominio, pues debía, en adición, probarse que se habían agotado e impulsado tales mecanismos, como la interposición de querellas policivas o las acciones reivindicatorias o posesorias. En el asunto concreto, concluyó que no se evidenciaba que el demandante hubiera acudido a alguno de esos mecanismos, pues los procedimientos administrativos de policía que obraban en el expediente se habían adelantado sobre otros predios y por querellas presentadas por personas ajenas al actor.

Y si bien se hizo referencia a unos procesos declarativos de pertenencia presentados en contra del extremo activo, así como a procesos restitutorios iniciados ante la Corregiduría de Santa Elena, lo cierto era que ni la existencia de estos trámites ni sus resultados fueron acreditados. En el mismo sentido, consideró que no se había demostrado que hubiera sido el mismo demandante quien hubiera instaurado las denuncias penales ante la Fiscalía General de la Nación, ni que las mismas versaran sobre los inmuebles de su propiedad.

De la misma manera, manifestó que las peticiones encaminadas a obtener información sobre las autorizaciones concedidas a EPM para la instalación de redes de servicios públicos, o respecto de las servidumbres impuestas en los predios, en lugar de dirigirse a lograr la restitución del derecho real, se encaminaban a establecer el “estado actual de cosas”.

Agregó que, desde que el demandante adquirió los bienes, conoció de la invasión y aceptó expresamente esta situación, como se desprende de las escrituras públicas de compraventa, de manera que no resultaba procedente que, habiendo celebrado el negocio jurídico bajo esas circunstancias, pretendiera ahora reclamar la responsabilidad de las entidades estatales.

Finalmente, condenó en costas a la parte vencida y fijó las agencias en derecho, de acuerdo con el criterio objetivo adoptado por el CGP y el CPACA. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 14 Recurso de apelación El demandante12 reprochó la decisión del a quo porque, según explicó, la sentencia desconoció que —en los términos de la sentencia SU-157 de 2022 de la Corte Constitucional— la carga exigida al demandante, consistente en activar los mecanismos administrativos y judiciales para defender su propiedad, debía analizarse, en cada caso, con base en las herramientas al alcance del actor.

Así, adujo que el Tribunal Administrativo de Antioquia omitió que el demandante había sido enfático en la manifestación y demostración de que el entorno social y de seguridad que rodeaba los predios no le había permitido ejercer efectivamente la defensa de sus derechos, en virtud de la presencia de las bandas criminales y actores del conflicto armado en la zona, que, a pesar de haberse efectuado un desalojo en 2002, regresaron y continuaron tomando control sobre el territorio, incurriendo en la «venta» de los derechos de ocupar los predios, de manera que esto, sumado a la enorme cantidad de invasores, había impedido que se ejercieran efectivamente las acciones reales y posesorias, además de lo cual señaló que aquellas instauradas por el demandante no habían sido garantizadas por la fuerza pública.

Añadió que la ausencia de institucionalidad en la zona había permitido un incremento de la presencia de las bandas criminales e, incluso, el establecimiento de comandos urbanos del ELN y de grupos paramilitares. Recalcó que, tanto los anteriores propietarios, como el demandante, habían solicitado permanentemente el apoyo de las autoridades demandadas para solucionar el problema de orden público, la perturbación del derecho de dominio y las afectaciones al medio ambiente derivadas de las invasiones.

Advirtió que ninguna de las entidades había negado la situación de orden público y desplazamiento forzado presentada en los predios, ni habían allegado pruebas respecto de actuaciones en función de la protección de los derechos del 12 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 138ED_135RecursoApelacionD. Se advierte que este memorial señaló que, el 11 de noviembre de 2024, se había presentado un recurso de apelación por parte de un abogado que no fungía como el representante judicial del demandante, de modo que se ratificaba el contenido de ese memorial y se presentaba nuevamente el escrito pertinente, por parte del apoderado reconocido en el proceso.

En ese orden de ideas, se observa que los escritos son materialmente idénticos, de manera que, para los efectos de esta providencia, se hará referencia al presentado en el archivo mencionado, que fue además el que se admitió por este Despacho, al margen de que el auto que lo concedió se hubiera referido al primero de ellos. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 15 demandante.

En este sentido, argumentó que exigir al demandante adelantar acciones adicionales, a pesar del control absoluto por grupos al margen de la ley, resultaba excesivo y desproporcionado. De esta manera, que debía observarse que en el proceso se había acreditado que el actor era el propietario de los bienes invadidos, que había perdido la posesión de los mismos y que había agotado los trámites dispuestos para restablecer su derecho de dominio.

Manifestó que, si bien el extremo activo conocía de las invasiones al momento de la compra de los inmuebles, no se había establecido que, a la fecha de adquisición —en 2014 y 2016— o antes, hubiera conocido las omisiones de las autoridades. Siendo así, indicó que, contrario a lo sostenido por el Tribunal, el actor no adquirió las propiedades a sabiendas de que no podría ejercer sus derechos de posesión y dominio, pues, aun cuando pudo advertir la irrupción, no podía saber que sería imposible adelantar las acciones en calidad de señor y dueño, como consecuencia de la negligencia e inactividad de las entidades.

Sostuvo que en el plenario se demostró que EPM suministraba el servicio de energía eléctrica a las viviendas invasoras, con fundamento en la autorización brindada por el municipio de Bello. En este orden, alegó que el a quo desconoció que se había probado que el señor Gilberto Zuluaga no estaba obligado a soportar el daño derivado de la invasión, que era imputable al municipio de Medellín, al municipio de Bello, a la Policía Nacional y/o al Ejército Nacional, bien por falla en el servicio, o bien por el rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas.

Censuró la condena en costas impuesta, sobre la base de que los demandados no habían comprobado la causación de agencias en derecho, por lo que no resultaba procedente su fijación. Trámite en la segunda instancia Mediante proveído de 24 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el recurso presentado13 y fue admitido por el Consejo de Estado en auto 13 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 141ED_138AutoConcedeApelac. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 16 del 17 de marzo de la misma anualidad14. Como no se decretaron pruebas en esta instancia, no se dio traslado para alegar de conclusión, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202115.

El Ministerio Público16 rindió concepto en el que sostuvo que debía declararse la caducidad del medio de control, pues el demandante conoció que el predio estaba invadido en 2004, cuando adquirió el predio, momento a partir del cual debe computarse el respectivo término, de manera que para cuando se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial —el 21 de junio de 2017—, ya había expirado la oportunidad para presentar la demanda.

Añadió que, si en gracia de discusión se analizara el asunto de fondo, habría que concluirse que el daño no es antijurídico, en la medida en la que el mismo demandante adquirió los predios a sabiendas de la invasión. Igualmente, que no se acreditó que el actor hubiera presentado las solicitudes y derechos de petición arrimados al proceso, ni que las mismas se relacionaran con los inmuebles en cuestión. III.

CONSIDERACIONES 1. Como la demanda se presentó el 27 de octubre de 2017, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Conforme al artículo 308 del CPACA, éste empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este Código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso (CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 14 Índice SAMAI 4. 15 “Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días.

En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso.” La Ley 2080 fue publicada el 25 de enero de 2021 y, de acuerdo con su artículo 86, en concordancia con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prevalece sobre las normas procedimentales anteriores en los procesos iniciados bajo el CPACA.

En consideración a que la impugnación fue presentada, concedida y admitida en el 2024 y 2025, cuando ya estaba en vigencia la reforma de la Ley 2080 de 2021, ésta resulta aplicable al particular. 16 Índice SAMAI 10. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 17 I. Presupuestos procesales 1.

Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contencioso administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que estén involucradas entidades públicas, según el artículo 104 del CPACA, como ocurre en este caso en el que se atribuye la responsabilidad al Ejército Nacional, a la Policía Nacional, al municipio de Medellín y al municipio de Bello. 3.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $368’858.50017. 2.

Medio de control procedente 4. La reparación directa —aquí incoada— es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, cuya legalidad no se cuestiona18.

En este caso, se reclama la pérdida del dominio de los inmuebles del demandante por cuenta de la invasión de los mismos por parte de terceros, como consecuencia de las conductas endilgadas (i) al municipio de Medellín, por omitir su función legal 17 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2017 ($737.717) por 500. La pretensión material mayor (artículo 157 CPACA) fue estimada en la suma de $33.850’072.200, por concepto de “valor de reposición de los inmuebles invadidos”. 18 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos cuya legalidad no se disputa, en casos de responsabilidad por daño especial.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 17 de junio de 1993. Exp: 7.303; y sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp: 16.421. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 18 de garantizar los mecanismos de protección al derecho de propiedad;

(ii) al municipio de Bello por la misma razón y por haber autorizado a EPM la instalación de la infraestructura para la prestación del servicio público de energía en las viviendas invasoras; y (iii) a la Policía y Ejército Nacional por su falta de presencia en la zona y el inefectivo ejercicio de sus funciones, que redundó en el deterioro de las condiciones de orden público que, a su turno, implicó que los entes territoriales no pudieran adelantar las acciones de su competencia en estos predios, por motivos de seguridad19.

En este orden de ideas, este es el medio de control procedente. 3. Demanda en tiempo 5. De acuerdo con el artículo 164.2.i del CPACA: “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” Siendo así, debe determinarse el momento en el que ocurrieron los hechos que, según la demanda, causaron el daño. 6.

Se reitera que, en el sub judice, a las entidades demandadas se les atribuyen los daños derivados de la invasión por parte de terceros, puesto que las entidades territoriales no ejercieron las medidas solicitadas para la protección de la propiedad privada; la fuerza pública no evitó la agravación de la situación de orden público en la zona, lo que se tradujo en que los municipios no pudieran cumplir con la función de proteger la propiedad del actor; y el municipio de Bello otorgó la autorización a EPM para suministrar el servicio de energía en las viviendas invasoras, a pesar de estar ubicadas en inmuebles ajenos, lo que redundó en un aumento de la invasión y la sensación de legalidad y pertenencia entre los asentados. 7.

Si bien, a lo largo del proceso, el actor indicó haber solicitado al municipio de 19 En el recurso de apelación en contra del auto que rechazó la demanda por caducidad, el extremo activo precisa los fundamentos fácticos que motivaron la imputación a las entidades. Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 004ED_02Cuaderno2. Págs. 13 a 27.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 19 Medellín y al municipio de Bello la protección de sus derechos lesionados por la invasión, debe ponerse de presente que en el expediente no obra prueba que soporte tales afirmaciones, salvo en lo que atañe al predio identificado con matrícula inmobiliaria 01N-5366030, como se pasará a explicar. 8.

En relación con este último inmueble, al proceso se allegó un derecho de petición presentado el 9 de septiembre de 2016 por Gilberto Alonso Zuluaga Quintero, a través de apoderado, ante la alcaldía de Bello20 en el que se relató que, en octubre de 2014, el demandante adquirió los bienes inmuebles registrados bajo las matrículas inmobiliarias 01N-5254636 y 01N-5366030 que habían sido objeto de invasión, y solicitó que “se adelant[aran] los procesos de restitución de los predios invadidos con matrícula inmobiliaria 01N-5366030”.

El municipio, en respuesta del 5 de octubre de 2016, señaló que “la Inspección de Control Urbano y la Administración Municipal en particular, carece de competencia para realizar la restitución de Inmuebles, para lo cual deberá acudir ante la Jurisdicción Civil”21. La Sala advierte que —de conformidad con el acervo probatorio— esta es la única actuación del municipio de Bello que, con certeza, se refiere a una solicitud del propietario de los bienes en orden a proteger sus derechos lesionados con ocasión de la invasión. Así las cosas, en lo que respecta este inmueble 01N-5366030 —que fue sobre el cual recayó la solicitud—, el hecho causante del daño atribuido al municipio de Bello —en concordancia con lo solicitado en la demanda— ocurrió el 5 de octubre de 2016, con ocasión de dicha respuesta de la autoridad, pues fue únicamente en ese momento que el municipio no ejerció las medidas de protección, a pesar de haber sido solicitadas por el propietario.

Por esta virtud, el término de caducidad de dos años consagrados en el artículo 164.2.i del CPACA debería computarse desde que el demandante fue notificado de la respuesta del municipio de Bello a su derecho de petición —que fue cuando pudo conocer del hecho causante del daño, de lo cual, no obstante, no se allegó prueba 20 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Información Catastro. Archivo: Anexo 37. Págs. 17 a 21. 21 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello.

Carpeta: Información Catastro. Archivo: Anexo 37. Págs. 23 a 25. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 20 al expediente. Sin perjuicio de lo anterior, se observa que el oficio fue emitido el 5 de octubre de 2016 y la demanda se presentó el 27 de octubre de 201722, cuando aún no habían transcurrido los dos años desde la referida notificación, por lo cual esta Sala concluye que la pretensión consistente en la reparación de perjuicios causados por la invasión al predio identificado con matrícula inmobiliaria 01N-5366030 por la omisión atribuida al municipio de Bello fue formulada oportunamente. 9.

Ahora, en lo referente a los inmuebles 01N-5254636 y 01N-5254667, si bien las pruebas practicadas en el proceso dan cuenta de distintas actuaciones desarrolladas por los entes territoriales en ejercicio de su función administrativa de policía en orden a proteger bienes de uso público de unas contravenciones — situación sobre la cual se profundizará en el análisis de mérito—, lo cierto es que no se evidencia, con certeza, que el propietario hubiera impulsado juicios policivos con el fin de solicitar el amparo posesorio.

Por lo anterior, debe concluirse que, al margen del conocimiento que estas autoridades pudieran tener sobre las invasiones, no existen elementos de juicio que permitan establecer que el municipio de Medellín o el municipio de Bello fueron efectivamente vinculados para proteger los derechos lesionados del demandante vulnerados por la perturbación, ni, eventualmente, el momento en el que las entidades dejaron de adoptar las medidas correspondientes, por lo que, en atención a los principios pro actione, pro homine y pro damato, se accederá al estudio de las pretensiones23 relacionadas con la responsabilidad de estas entidades por —según se argumenta en la demanda— no haber protegido los derechos de propiedad. 10.

Las mismas consideraciones resultan extensibles a los pedimentos dirigidos en contra de la Policía y Ejército Nacional, en la medida en la que —se itera— a estas entidades se les imputa el daño por cuenta de no haber hecho presencia en la zona, lo que derivó en el agravamiento de la alteración del orden público, redundando en que las entidades territoriales no pudieran llevar a cabo el lanzamiento de los 23 Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 4 de junio de 2024. Exp: 66.331; de 24 de abril del 2020, Exp: 51.315; del 24 de septiembre del 2020, Exp: 56.283; del 3 de julio de 2020, Exp: 51.117; del 23 de agosto de 2024, Exp: 64.834 y 55.392 y 23 de septiembre de 2024, Exp: 56.541. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 21 invasores por razones de seguridad.

En este sentido, la atribución que se hace respecto de la fuerza pública se materializa —en gracia de discusión— en el momento en el que las autoridades policivas no pudieron hacer cesar la invasión por cuenta de razones de seguridad u orden público. Así, se observa que —independientemente de lo que al efecto se disponga en el análisis de fondo—, en lo que corresponde al inmueble 01N-5366030, el municipio de Bello negó la solicitud de protección el 5 de octubre de 2016, por lo que, al igual que frente a la entidad territorial, la caducidad de las pretensiones en contra de las autoridades de orden público debe computarse desde esa fecha, que fue cuando se evidenció el hecho causante del daño. De esta manera, este pedimento fue elevado oportunamente.

Y, en cuanto los predios 01N-5254667 y 01N-5254636, se advierte que, teniendo en consideración que el hecho dañoso que se les atribuye a la Policía Nacional y al Ejército Nacional solamente se materializa con la imposibilidad de liberar a los inmuebles de la perturbación, y como no existe certeza sobre si las entidades territoriales fueron llamadas a ejercer las medidas de protección de los derechos conculcados por la invasión, ni el momento en el que eventualmente dejaron de adoptar las respectivas medidas, la Sala considera que, en virtud de los principios pro actione, pro homine y pro damato ya referidos, resulta procedente estudiar las pretensiones de fondo en lo que respecta a estas entidades de la fuerza pública. 11.

Se recuerda que, en lo concerniente al municipio de Bello, el actor también le atribuyó el daño por haber autorizado a EPM el suministro del servicio de energía a las viviendas invasoras. Sobre este particular, de acuerdo con el acervo probatorio, el municipio de Bello otorgó, en junio de 2005, una autorización a EPM para que instalara la infraestructura eléctrica en el espacio público en los predios de la vereda El Granizal, en donde se encontraban algunos asentamientos irregulares, como se desprende del oficio suscrito por la Secretaría de Planeación y un asesor de la alcaldía de Bello, dirigido al jefe del área de distribución eléctrica norte de EPM: Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 22 “(…) se autoriza a Empresas Públicas de Medellín para que ocupen, de manera PROVISIONAL, el espacio público con elementos de infraestructura eléctrica (postas, transformadoras, redes y contadores de energía) en los predios de la Vereda Granizal donde se encuentran ubicados asentamientos irregulares en el costado oriental de nuestro municipio (Regalo de Dios, Adolfo Paz y Altos de Oriente)”24.

Igualmente, se aportó otra comunicación de la Secretaría de Planeación a EPM del 2 de diciembre de 2010, sobre “la solicitud de autorización para la legalización del servicio de energía con medida en el nuevo asentamiento el Pinar”, en el que se informó que: “(…) los sectores de invasión o asentamientos humanos de hecho que hayan sido tenidos en cuenta en la Revisión y Ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial de Bello para ser objeto de regularización urbanística, sí deben ser objeto de revisión puntual, dado que muchos de ellos han venido creciendo sobre sectores que no son susceptibles de ser regularizados”25.

Y, en los exactos términos que la autorización de junio de 2005, obra una carta del 1 de marzo de 201126, pero con respecto del barrio el Pinar. De las piezas antedichas, sin embargo, no se puede concluir que las autorizaciones en cuestión recayeran sobre las invasiones en los inmuebles que motivaron el presente proceso. Aún más, las misivas de junio de 2005 y marzo de 2011 se refieren a espacio público, sin que pueda determinarse que correspondan a los bienes privados referidos en la demanda. 12.

Ahora, el 2 de septiembre de 2015, el demandante radicó ante EPM un derecho de petición27 en el que manifestó haber adquirido los bienes identificados con matrícula inmobiliaria 01N-5254636, 01N-5366030 y 01N-5254667, que habían sido invadidos por viviendas que cuentan con servicios de energía prestados por EPM, a pesar de que nunca se le avisó sobre dichas actuaciones que han coadyuvado la perturbación de la posesión. En estos términos, solicitó que se le informaran las razones fácticas y jurídicas que condujeron a que EPM autorizara la conducción, suscripción e instalación de dichas redes sin contar con la anuencia del propietario, y se entregaran los actos administrativos u órdenes de servicio que fundamentaron dichas instalaciones. 24 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. P. 125. 25 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. P. 215. 26 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. P. 225. 27 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. Págs. 255 a 259. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 23 El 14 de diciembre de 2015, EPM contestó la solicitud del demandante en el siguiente sentido: “Empresas Públicas de Medellín le informa que el Artículo 53 del Decreto 1469 de 2010 prohibió supeditar la conexión de servicios públicos domiciliarios ‘a la obtención del permiso de ocupación y/o demás mecanismos de control urbano del orden municipal o distrital…’, dicha conexión únicamente se sujetará al cumplimiento de lo previsto en la Ley 194 de 1994 en su Artículo 134 y las normas que la reglamenten, adicionen, modifiquen o sustituyan.

Así mismo, la Sentencia C-1189 de 2008 de la Corte Constitucional se declara inexequible el Art. 99 de la Ley 812 de 2003 que contenía una restricción que no permitía que los prestadores de SPD suministraran los servicios a los inmuebles ubicados en invasiones, loteos y edificaciones ilegales. (…)” El Grupo EPM facilita la prestación del servicio público de energía conforme a la normatividad vigente para tal fin, por lo cual la Entidad no emite actos administrativos para iniciar la conducción del servicio, únicamente cumple con los requisitos legales para la generación y comercialización del servicio, no obstante la prestación del servicio en los predios mencionados, se efectuó conforme a los requisitos presentados por cada suscriptor, los cuales si fueron de total cumplimiento, se procedió con la prestación de los servicios públicos domiciliarios (…)”28.

Y el 16 de diciembre de 2015, EPM complementó la respuesta con el siguiente oficio que fue notificado al peticionario el mismo día29. “Desde el año 2005 El [sic] asentamiento en el sector el Pinar – Vereda Granizal del municipio de Bello venía presentando problemáticas con el uso indebido del servicio de energía, y para EPM este tipo de utilización no debida o fraudulenta acarrea una enorme preocupación, no solo por los estándares de calidad exigidos en el tema de perdidas [sic] sino por el alto riesgo de cortocircuito al cual se exponen las comunidades.

Esta continua preocupación nos llevó al acercamiento con la administración del municipio de Bello para concertar medidas que permitieran la desconexión del servicio de energía eléctrica de ese sector, debido a que su regularización por parte del Ente Territorial aun [sic] no era posible. En reunión con el municipio se determinó que la desconexión era de alto riesgo por inconvenientes de orden público y en su defecto autorizó la conexión provisional del servicio a través de nuestro Programa de Habilitación Vivienda, donde el usuario es el dueño de las redes de acometida (…) y su red eléctrica interna de la vivienda.

(…). Es de advertir que estos sectores, que tienen asentamientos humanos deben ser objeto de revisión y regulación urbanística por parte del ente territorial en su Plan de Ordenamiento, no siendo esa una competencia de esta entidad”30. (Negrillas fuera del texto original). Se destaca que, en esa ocasión, EPM no negó que las viviendas invasoras a las 28 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. Págs. 227 a 229. 29 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. P. 235. 30 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. Págs. 231 a 233. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 24 que se les prestaban los servicios públicos domiciliarios se encontraran en los predios de propiedad del demandante identificados con los números de matrícula inmobiliaria 01N-5254636, 01N-5366030 y 01N-5254667, y confirmó que la conexión para los efectos se había dado por virtud de la autorización del municipio de Bello. 13.

La Sala advierte que no existe ninguna prueba de la cual pueda concluirse que, con anterioridad al 2 de septiembre de 2015, el demandante conociera de la prestación de servicios públicos por EPM a las viviendas invasoras de sus predios, ni que, antes del 16 de diciembre de esa anualidad, supiera que las conexiones tenían fundamento en la autorización del municipio de Bello.

Como quiera que el demandante pretende endilgarle al municipio de Bello el daño por cuenta de dicha autorización que, según aduce, cohonestó la invasión y otorgó a los perturbadores una sensación de legitimidad y pertenencia, resulta entonces admisible computar la caducidad desde cuando el demandante reparó en dicha autorización como causante del daño atribuible a esta entidad.

Así, el término de dos años para presentar la pretensión resarcitoria en contra del municipio de Bello por haber autorizado a EPM la prestación del servicio público de energía eléctrica a los invasores debe computarse a partir del 17 de diciembre de 2015 —día siguiente a aquel en el que demandante advirtió de la acción de la Administración— hasta el 17 de diciembre de 2017, de manera que la demanda se presentó oportunamente el 27 de octubre de 201731. 4.

Legitimación en la causa 14. El demandante está legitimado en la causa por activa, pues acreditó ser el propietario de los inmuebles sobre los cuales —según alega— recae la invasión, esto es, los identificados con matrículas inmobiliarias 01N-5366030, 01N-5254667 y 01N-525463632. Con todo, se advierte que el ahora demandante adquirió los predios ya invadidos —como se desprende de las escrituras públicas de 31 Además de que el término de caducidad fue interrumpido con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 21 de junio de 2017, hasta el 14 de agosto de 2017, con la expedición de la respectiva constancia. Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. Págs. 295 a 297. 32 Según los certificados de libertad y tradición de dichos bienes. Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. Págs. 93 a 95, 97 a 99 y 101 a 104. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 25 compraventa33 y otros medios de prueba34—, y con fundamento en esa condición de titular del derecho de dominio ejerció su derecho de acción, lo que, sin perjuicio del análisis de fondo subsiguiente, permite tener por acreditado este presupuesto procesal. 15.

Las entidades demandadas están legitimadas en la causa por pasiva, por cuanto, como se expuso con suficiencia en el acápite anterior, al municipio de Medellín y de Bello se les atribuyen los daños derivados de la invasión por no haber ejercido los mecanismos pertinentes para liberar los inmuebles de la perturbación, y al de Bello, también, por haber autorizado a EPM la prestación del servicio público de energía eléctrica a las viviendas invasoras; finalmente, a la Policía y Ejército Nacional porque, por su ausencia en el territorio, se permitió el deterioro de las condiciones de seguridad y orden público en la zona, lo que redundó en que los entes territoriales no pudieran interrumpir la invasión. II.

Problemas Jurídicos 16. De acuerdo con los cargos de la apelación, a esta Sala le corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos: i) Si se acreditaron los elementos de la responsabilidad atribuida a las entidades demandadas por la invasión de terceros a los predios de propiedad del demandante. ii) Si la fijación de agencias en derecho como parte de la condena en costas en la primera instancia era procedente. 33 Del inmueble con matrícula inmobiliaria 01N-5254636, la escritura pública 3287 (índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Inspección. Archivo: RADICADO 20151025088. Págs. 3 a 8); del 01N-5366030, la escritura pública 3189 (índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici.

Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Inspección. Archivo: RADICADO 20151025088. Págs. 9 a 14) 34 Con relación al inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 01N-5254667, como lo reconoce el municipio de Medellín en el informe rendido. Índice SAMAI 2. Expediente digital.

Archivo: 076ED_72InformeBajoJuramen. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 26 III. Análisis de la Sala 1. La responsabilidad del Estado por los daños derivados de la invasión de inmuebles por parte de terceros 17.

De antaño, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados por la invasión de inmuebles por parte de terceros35, conforme se pasará a exponer. 18. Sea lo primero resaltar que, en estos casos —a diferencia de lo que ocurre en la ocupación por trabajos públicos— la afectación al dominio no es causada directamente por el Estado, o mediante una persona en seguimiento de sus instrucciones, o si quiera con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse debet36; en estos eventos, el causante material del daño es el particular que invade el predio del demandante, es decir, un verdadero tercero, completamente ajeno a la Administración. Así las cosas, en principio, la responsabilidad del Estado no surge con ocasión de la invasión misma sino, eventualmente, por virtud de una acción u omisión suya de la cual se derive la continuidad de la ocupación indeseada.

Lo anterior se sustenta en que, generalmente, —antes de que el interesado 35 Entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencias de 12 de julio de 1984, Exp: 3755; 10 de abril de 1992, Exp: 6481; 1 de septiembre de 1993, Exp: 5851; y 28 de junio de 1994, Exp: 6806. 36 “[A]l respecto resulta ilustrativo señalar que la ley y la jurisprudencia han sido claras en señalar que es procedente imputar al Estado el daño padecido por los ejecutores de la obra o por terceros ajenos a ella, en consideración a su condición de dueña de la misma.

Así lo explicó la Sala, con fundamento en que ‘el régimen de responsabilidad que se aplica frente a los daños derivados de la ejecución de una obra pública, debe definirse con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse debet (donde está la utilidad debe estar la carga) que hace responsable de los perjuicios a quien crea la situación de peligro, toda vez que cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente.’ Se advierte además que la entidad puede obtener de su contratista o asegurador el reembolso de lo pagado por concepto de la indemnización a terceros, en consideración a que el primero asume esa obligación al contratar con el Estado, como también la de garantizar las indemnizaciones por daños causados al personal utilizado para la ejecución del contrato o a los terceros, conforme lo prevé la ley 80 de 1993, arts. 25 numeral 19 y 60 de la Ley 80 de 1993) [sic], en el entendido de que ‘dicha circunstancia, por sí sola no exime de responsabilidad a la entidad propietaria de la obra pública, sin perjuicio de que pueda obtener el reembolso de las sumas pagadas del contratista o de la compañía de seguros (…)”.

Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 14 de octubre del 2021. Exp: 53448. En cita de sentencias del 3 de mayo de 2007, exp. 19420; del 11 de mayo de 2017, proceso No. 25000-23-26-000-2003-01208-01(39901); del 26 de febrero de 2015, proceso No. 44001-23-31-000-2001-00706-01(25640).

Recientemente reiterado en la sentencia de esta subsección de 11 de diciembre de 2024, exp: 69.715. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 27 presente, ante las entidades competentes, los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico para proteger los derechos derivados de su dominio, posesión o tenencia— la invasión representa un conflicto entre particulares, quienes, por lo demás, pueden disponer de ellos, al punto que, incluso, se contempla la posibilidad de que la titularidad de los inmuebles mute ante la verificación de la posesión prolongada en el tiempo y la correspondiente inacción por parte del propietario en el ejercicio de actos de señor y dueño37.

En efecto, con ocasión de la invasión en la que los asentados detenten la tenencia con ánimo de señor y dueño38, la posesión del propietario puede alterarse, lo que, a su vez, puede producir la pérdida del derecho de dominio por virtud de la usucapión, figura para cuya configuración, además, se exige que la posesión se haya ejercido durante el término legal previsto para la prescripción ordinaria o extraordinaria, según el caso39, con la respectiva inacción por parte del propietario.

En este orden de ideas, —se insiste— la disputa desencadenada por la invasión es meramente privada y dispositiva, pues el propietario puede no advertir el ejercicio de la posesión ajena o, incluso, habiéndose percatado, puede optar por no reclamar sus derechos, lo que resultará, en cualquiera de los dos casos, —por el paso del tiempo—, en la pérdida de su titularidad sobre el bien a favor del poseedor, quien lo habrá adquirido mediante prescripción adquisitiva.

La jurisprudencia, de antaño, ha definido acertadamente que la intervención del Estado ante estos escenarios no es oficiosa y, por el contrario, exige la presentación de la querella policiva para la restitución de la tenencia o posesión, o la demanda ante la jurisdicción ordinaria para el reclamo del dominio: “Frente a la posesión y al derecho de propiedad de un inmueble la ley contempla regla [sic] protectoras, pero ellas obedecen regularmente a instancia de parte.

En este orden podrá protegerse ese derecho, en principio, mediante acciones posesorias o de dominio de sello jurisdiccional. Pero la autoridad, frente al mencionado derecho, no actúa oficiosamente ni para iniciar el procedimiento policivo ni para ejecutarlo. La parte interesada no 37 Artículo 2518 del Código Civil: “Se gana por prescripción el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio humano, y se han poseído con las condiciones legales.

Se ganan de la misma manera los otros derechos reales que no están especialmente exceptuados.” 38 Artículo 762 del Código Civil: “La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él.” 39 Artículos 2518 a 2534 del Código Civil.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 28 puede asumir, como en el caso concreto, una actitud pasiva, así considere que el derecho de propiedad merece una protección oficiosa.”40.

(Negrillas fuera del texto original). Se observa, entonces, que la invasión a inmuebles por parte de particulares ajenos a la Administración produce daños que, en principio, no son atribuibles al Estado y entrañan meras disputas de derecho privado, respecto de las cuales no procede una resolución estatal oficiosa. Ahora, si el interesado ha ejercido las herramientas puestas a su disposición por el ordenamiento jurídico ante las autoridades competentes para la protección de sus derechos vulnerados y, no obstante, las entidades no han liberado el bien de la perturbación acusada, el daño —en ese evento— puede resultarle imputable al Estado, pues la invasión habrá continuado porque la autoridad no llevó a cabo las medidas necesarias de acuerdo con la Ley, para restablecer los derechos. 19.

Debe ponerse de presente que —de conformidad con la jurisprudencia contencioso administrativa— el interesado debe activar los mecanismos jurídicos a través de los cuales las autoridades públicas puedan, efectivamente, proteger los derechos lesionados, según las particularidades del caso: “La obligación de respuesta del Estado, en estos eventos, solo surge cuando el particular ejerce su derecho de petición en la forma en que la ley (que se presume de derecho conocida por todos) lo ha reglamentado.

La administración no puede resultar condenada a pagar perjuicios por omisión, cuando en cierta forma ni siquiera se le ha concedido la oportunidad legal o no se la ha colocado en la situación de cumplir determinada obligación. (…) La omisión, que evidentemente puede configurar falla del servicio, en casos como el aquí estudiado, sólo constituye falla cuando se ha acudido a las vías legales y ante las autoridades competentes a solicitar la acción del Estado y ésta no se obtiene.

Cuando la administración ha ‘omitido una actuación que le correspondía y por lo cual se causó a los administrados un perjuicio que piden se les reconozca y les pague’ (Sección Tercera, sentencia del 23 de octubre de 1990, Expediente No. 5945, actor Argemiro Vargas Medina, ponente: Dr. Gustavo De Greiff Restrepo). No cuando, como en este caso, se utiliza una acción inadecuada y se acude ante una autoridad incompetente para lograr la protección de un derecho, que por esta 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 10 de abril de 1992. Exp: 6481. Este criterio fue reiterado recientemente por la Sala Plena de esta Sección en sentencia de 23 de febrero de 2017, exp: 34121, en el que se refirió, expresamente, al juicio policivo de lanzamiento regulado en el Decreto 0992 de 1930: “De otra parte, no resultaba procedente para la Administración iniciar una actuación oficiosa, pues de conformidad con el artículo 1º del Decreto 0992 de 1930, el juicio policivo de lanzamiento por ocupación de hecho procedía a petición de parte, cuyo libelo debía reunir ciertas exigencias formales y probatorias, al punto que si estas no estaba satisfechas, el funcionario competente contaba con la facultad de inadmitir la querella o queja”.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 29 vía indudablemente no puede conseguirse.”41. (Negrillas y subrayados fuera del texto original). Se destaca que, en consecuencia, el trámite que le corresponde impulsar al interesado debe ser el previsto por el ordenamiento jurídico para proteger el derecho lesionado con ocasión de la invasión, pues de ello se desprende la competencia de la que gozan las distintas entidades para actuar en defensa del solicitante.

Hacerlo por las vías incorrectas, ante las autoridades incompetentes o de manera inoportuna, tanto como no hacerlo, redunda en la inimputabilidad del daño al Estado. 20. Así, como primera medida, el ordenamiento jurídico prevé el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, también llamado de restablecimiento de statu quo, en cuanto tiene “por finalidad corregir la perturbación y restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes de que ella se presentara”42.

Se destaca que, de conformidad con lo señalado por esta Corporación, se trata de un trámite adelantado ante la autoridad de policía, quien actúa en ejercicio de su función judicial —pues lo hace como un tercero respecto de dos particulares con intereses contrapuestos43— encaminado a proteger el uso y goce vinculados a la propiedad, pero no el dominio mismo44.

Estos eran los términos del Decreto-Ley 1355 de 1970, antiguo Código Nacional de Policía y vigente al tiempo de los hechos: “ARTÍCULO 125.- La policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación.

ARTÍCULO 126. - En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo.

ARTÍCULO 127. - Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa.” (Negrillas fuera del texto original). De manera afín, esta Sección indicó que: 41 Supra, Exp: 6806. 42 Corte Constitucional. Sentencia C-241 de 2010. 43 Sobre la distinción entre el ejercicio de funciones judiciales y administrativas por parte de las autoridades policivas ver, entre otros, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de 19 de mayo de 2025. Exp: 71774, en el que se presenta un recuento jurisprudencial al respecto. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 2 de mayo de 2013. Exp: 28.158. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 30 “No queda duda alguna de lo anterior a la luz del artículo 126 del Código Nacional de Policía, según el cual: ‘En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo’.

Así, el objeto de la protección consagrada en el Capítulo V del mencionado Código lo constituyen el uso pacífico y la tenencia material de determinado bien, sin que por ello se haga pronunciamiento alguno en torno al derecho de propiedad del que pueda o no ser titular el querellante. La anterior posición ha sido reconocido [sic] por la doctrina más calificada: ‘Si los medios empleados por el poseedor no son suficientes para hacer cesar la perturbación o despojo, puede recurrir a las autoridades de policía para que ejerzan las actuaciones orientadas a mantener las cosas en el estado en que estaban antes de la perturbación o despojo.

Las autoridades de policía no analizan cuestiones sustanciales, como es la titularidad del dominio, que corresponde definir a la justicia ordinaria’45”46. (Negrillas fuera del texto original). Asimismo, la Corte Constitucional señaló que: “(…) En primer término, porque a la luz de su interpretación le confiere efectos definitivos a la medida policiva, siendo que de manera expresa esta tiene meros efectos provisionales, hasta tanto la autoridad judicial no decida otra cosa.

En segundo lugar, cuando el demandante afirma que se quebranta el debido proceso, en tanto una misma circunstancia se juzga dos o más veces, desatiende que las medidas policivas de protección de un bien están insertas en la instancia administrativa, mientras que las acciones posesorias hacen parte de otra instancia, la judicial. Cuestión esta [sic] que en nada riñe con la aplicación de un proceso debido en ambas instancias e inobserva que las medidas policivas tendientes a la protección de la posesión de un bien están endógenamente condicionadas en doble vía. De una parte, porque la policía ‘solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien’.

Nótese que la expresión ‘solo’ es indicativa de una restricción material, pues esta facultad alude a que únicamente pueda ser utilizada para evitar la perturbación y, de otra, está temporalmente condicionada al principio de legalidad en tanto ‘se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa’, lo que implica que de ninguna manera pueda concurrir un doble juzgamiento, como erradamente lo sostiene el actor.”47 (Negrillas fuera del texto original).

En el mismo sentido, la Ley 1801 de 2016 —Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que derogó expresamente el Decreto-Ley 1355 de 45 Cita original: Luis Guillermo Velásquez Jaramillo, Bienes, 11ª edición, Comlibros, 2008, Medellín, p. 544. Aun cuando para el autor los procesos policivos de la Ley 57 de 1905 y del Código Nacional de Policía son sustancialmente distintos, por cuanto el primero constituye una acción por despojo mientras que el segundo consagra una acción por perturbación. 46 Supra, Exp: 28.158. 47 Corte Constitucional.

Sentencia C-813 de 2014. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 31 197048— determina que “perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente” es un comportamiento contrario a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles49, que puede ser objeto de querella por parte del “titular de la posesión o mera tenencia de los inmuebles particulares”50, y que resulta en la orden de “desalojo del ocupante de hecho” o de “que las cosas vuelvan al estado que antes tenía”51.

En cualquier caso, resalta que: “El amparo de la posesión, la mera tenencia y las servidumbres, es una medida de carácter precario y provisional, de efecto inmediato, cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar.”52.

(Negrillas fuera del texto original). En esta línea, se observa que, tanto bajo la vigencia del Decreto-Ley 1355 de 1970, como de la Ley 1801 de 2016, el procedimiento policivo en mención persigue el restablecimiento del statu quo, y protege la tenencia pacífica en contra de quien se acusa de ser ocupante ilegítimo del inmueble, con la consideración de que lo hace de manera provisional, pues el juez ordinario mantiene la competencia para pronunciarse de manera definitiva.

Así, en este marco, las autoridades policivas no pueden decidir lo atinente a la titularidad de los derechos reales, incluido el de dominio, por ser esta competencia del juez ordinario, y, por el contrario, se limitan a restablecer las cosas al estado en el que se hallaban antes de la perturbación. Ahora, se precisa que, como lo ha definido esta Sección, las autoridades policivas pierden competencia53 para continuar con este trámite cuando se alegue y se demuestre que el invasor no es un mero ocupante perturbador, sino que detenta posesión sobre el inmueble: “De suerte que cuando quien se encuentra en el inmueble alega y demuestra posesión enerva la actuación de las autoridades de policía, al tiempo que exige la protección de su statu quo para que, sólo quien alegue un mejor derecho que él, ante el juez civil, como corresponde, acceda efectiva y definitivamente a la 48 Este nuevo Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana gobierna los asuntos policivos desde el 29 de enero de 2017, esto es, 6 meses después de que fue promulgado el 29 de julio de 2016. 49 Artículo 77.1. 50 Artículo 79.1. 51 Parágrafo del artículo 79. 52 Artículo 80. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de 23 de febrero de 2017. Exp: 34121. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 32 tenencia material del bien, con ánimo de dueño y señor.”54. (Negrillas fuera del original).

Por otra parte, los particulares tienen a su disposición las acciones posesorias que, de conformidad con el artículo 972 del Código Civil “tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o de derechos reales constituidos en ellos”, y radican en cabeza de quienes han ejercido la posesión tranquila e ininterrumpida, por lo menos, durante un año55, sin que en este trámite se decidan las cuestiones relativas al dominio56.

En este sentido, es diáfano que esta acción judicial persigue la defensa del derecho real de posesión, en cabeza del poseedor, que puede o no coincidir con quien funge como propietario57. Finalmente, en los términos del artículo 946 del Código Civil “[l]a reivindicación o acción de dominio es la que tiene el dueño de una cosa singular, de que no está en posesión, para que el poseedor de ella sea condenado a restituirla”, de lo cual se desprende que este mecanismo judicial tiene como objetivo la defensa del derecho de propiedad, en tanto es el titular58 el único legitimado para reclamarle al poseedor59 la restitución del bien.

Conforme a lo señalado, esta Sección concluyó: “De esta manera, el ordenamiento jurídico le otorga al propietario una protección judicial plena de su derecho de propiedad; en primer lugar, le permite perseguir en manos de quien esté mediante la acción reivindicatoria –expresión del poder de exclusión–, pero también, en segundo lugar, diseñó medidas de protección de la expresión física de la propiedad: las acciones posesorias.

De esta manera, el 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 9 de abril de 2012. Exp: 22248. 55 Artículo 974 del Código Civil. 56 Artículo 979 del Código Civil. “En los juicios posesorios no se tomará en cuenta el dominio que por una o por otra parte se alegue. // Podrán con todo, exhibirse títulos de dominio para comprobar la posesión, pero sólo aquellos cuya existencia pueda probarse sumariamente; ni valdrá objetar contra ellos otros vicios o defectos que los que puedan probarse de la misma manera.” 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de 29 de octubre de 2015. Exp. 33.266: “De acuerdo con la normatividad civil se entiende por dominio o propiedad, el derecho real sobre una cosa corporal o incorporal, que otorga a su titular las máximas facultades que se pueden predicar sobre un bien, sin que se confunda con el ejercicio de las facultades. Esto es, el titular del derecho de dominio, como lo define el artículo 699 del Código Civil, está facultado para ‘gozar y disponer’ una cosa corporal, mueble o inmueble; empero de ahí no se sigue que por lo mismo usa, goza o dispone, como quiera que otro podría hacerlo y tener, a su favor, la presunción de dominio (…). // (…) el propietario resume en sí un sin número de facultades, las que el mismo puede limitar o gravar; empero no se identifica con el poseedor.

Esto es con el detentador del bien, aunque se encuentre en posibilidad de recuperar el señorío dentro del término preestablecido y confrontando a quien además de gozar del bien ostenta a su favor la presunción de dominio’.”. 58 Artículo 950 del Código Civil: “La acción reivindicatoria o de dominio corresponde al que tiene la propiedad plena o nuda, absoluta o fiduciaria de la cosa.” 59 Artículo 952 del Código Civil: “La acción de dominio se dirige contra el actual poseedor.” Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 33 que es propietario contará, para proteger su bien, tanto con la acción reivindicatoria como con las acciones posesorias, mientras que quien no lo es, pero tiene la calidad de poseedor podrá iniciar éstas últimas para proteger, en la medida en que se lo permita el ordenamiento jurídico, su situación frente al bien.”60.

(Negrillas fuera del texto original). 21. En consideración a este contexto, se observa que la atribución del daño al Estado depende de que el demandante haya vinculado —por las vías adecuadas y con las formalidades reguladas— a las entidades estatales que, por virtud de sus funciones y competencias, puedan resolver los conflictos suscitados por la invasión. De lo contrario, como lo concluyó esta Sección en providencia de 1994, —“cuando se utiliza una acción inadecuada y se acude ante una autoridad incompetente”— no nace la obligación de respuesta de la Administración. 22.

En este punto debe precisarse que lo hasta ahora referido incumbe a la cuestión de la imputabilidad —esto es, a los motivos por los cuales se puede comprometer el patrimonio estatal, a pesar de que el daño lo causa materialmente un tercero61— que es un elemento distinto al del fundamento de la responsabilidad, que, a su turno, alude a la “justificación del porqué se debe reparar”62.

Así lo ha aclarado la doctrina especializada: “Esta norma [el artículo 90 de la Constitución Política] incluye en su supuesto de hecho, con claridad, los siguientes elementos estructurales de la responsabilidad: un daño —que se califica de antijurídico—, una acción u omisión— que en este caso debe ser de las autoridades públicas— y una relación de causalidad entre esta y aquel; se exige, además, que dicho daño resulte imputable al Estado.

Es de advertir que la disposición alude a la causalidad, pero también a la imputación, lo cual no puede llevar a equívocos. La jurisprudencia contencioso administrativa ha adoptado en la mayor parte de los casos, como la jurisprudencia civil, la teoría de la causalidad adecuada, lo que se explica, entre otras razones, por la aceptación de la exoneración del demandado cuando prueba una causa extraña (…).

Así, la expresión ‘causados’ debe ser entendida en el sentido que a ella le imprime la noción de causalidad jurídica, no material. En cuanto a la expresión ‘imputable’, en este caso, parece lógico concluir que se refiere al fundamento de la responsabilidad, cuyo carácter subjetivo u objetivo no se define en la norma, 60 Supra, Exp: 28.158. 61 La imputación del daño responde a la pregunta de quién debe repararlo, más allá de su causación naturalística.

Entre otras, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencias del 11 de diciembre de 2024. Exp: 69.461, 69.853, y 69.924. Igualmente: Juan Carlos Henao. Responsabilidad del Estado colombiano por Daños al medio ambiente. En: Responsabilidad por daños al medio ambiente. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2000.

P. 160; Héctor Patiño. Las causales exonerativas de la responsabilidad extracontractual. ¿Por qué y cómo impiden la declaratoria de la responsabilidad? Aproximación a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Revista de derecho Privado. 20 (jun. 2011), 371–398. Universidad Externado de Colombia. P. 375; María Cecilia M’Causland. Equidad judicial y responsabilidad extracontractual.

Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2019. P. 337. 62 Juan Carlos Henao. El daño. Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés. Universidad Externado de Colombia, 2007. P. 37. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 34 en tanto no califica la acción u omisión de las autoridades públicas; se acoge, en efecto, la terminología propia del derecho español —cuya marcada influencia en la concepción del artículo 90 analizado es bien conocida—, que recurre a la expresión ‘títulos de imputación’ para referirse a los fundamentos de la responsabilidad, subjetivos y objetivos, los cuales determinan, a su vez, los regímenes aplicables”63.

(Negrillas fuera del texto original). Así, una vez agotado, positivamente, el análisis sobre la imputación del daño al Estado, puede indagarse acerca del fundamento del deber de reparar, —sede en la cual deberá determinarse la obligación del demandante de soportar o no el daño— sobre lo cual la jurisprudencia de esta Sección se ha referido en numerosos pronunciamientos y, al respecto, la sentencia SU-157 de 2022 de la Corte Constitucional reseñó que, en estos eventos, se ha reconocido la responsabilidad por falla en el servicio64, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia65 y daño especial66, según las particularidades del caso y —en específico— las razones por las cuales la Administración —habiendo sido vinculada a través de los mecanismos adecuados y las formalidades exigidas— no libera al inmueble de la perturbación. 23.

En conclusión, la exigencia consistente en que se inicien los mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico para vincular a las autoridades públicas en la defensa de los derechos lesionados por cuenta de la invasión responde a la necesidad de atribuir el daño —materialmente causado por terceros— al Estado, sin que pueda confundirse con el fundamento del deber de reparar, en cuyo análisis se determinan los motivos por los cuales la entidad demandada no evacuó el trámite solicitado, de lo cual se deriva la continuación de la invasión. Por lo anterior, la satisfacción de la carga de iniciar los mecanismos ante la Administración debe analizarse en cada evento, de cara a la protección que el interesado persiga y a la competencia que, por las particularidades del caso, pueda predicarse de cada entidad. 63 María Cecilia M’Causland.

Equidad judicial y responsabilidad extracontractual. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2019. Págs. 336 a 338. 64 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencias del 12 de julio de 1984, Exp. 3755; del 1 de septiembre de 1993, Exp: 5851; y del 19 de junio de 2020. Exp. 46035. 65 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencias del 13 de septiembre de 2001, Exp: 12915; y del 9 de abril de 2012, Exp: 22248. 12 de julio de 1984, Exp. 3755 66 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencias de 23 de febrero de 2017, Exp. 34.121; y de 22 de octubre de 2015, Exp. 33.977. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 35 2.

Caso concreto 24. En el asunto de marras, la Sala observa que en el proceso se probó la invasión sobre los predios del demandante por parte de terceros. Se insiste en que se encuentra probado que dicha perturbación existía al momento de la adquisición del derecho de dominio y era plenamente conocida por el actor. En primer lugar, el informe de avalúo comercial aportado con la demanda da cuenta de que los predios presentan una «ocupación de asentamientos de hecho (…) [que] se pudo observar durante la visita técnica»67.

El municipio de Medellín afirmó que en el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 01N-5254667 se encontraban unos asentamientos: “(…) los barrios frente a los cuales se plantean los interrogantes se encuentran ubicados en el municipio de Bello; sin embargo, debido al crecimiento del sector denominado Altos de Oriente se generó un asentamiento en una zona de la Vereda Piedras Blancas del Corregimiento de Santa Elena, perteneciente al municipio de Medellín. Este asentamiento se encuentra ubicado en el inmueble identificado con matrícula No. 01N-5254667”68.

Igualmente, el municipio de Bello señaló, en una respuesta a un derecho de petición presentado por Luis Fernando Aristizábal Tabares, que: “Primero: En cuanto a que se le informen las razones fácticas y jurídicas que han llevado a la administración a tomar las decisiones anotadas en este escrito sobre los bienes a su nombre, refiriéndose específicamente a la inscripción catastral de mejoras existentes en los predios identificados con las matrículas inmobiliarias 01N- 5254636 y 01N-5366030, debemos informar lo siguiente: Los inmuebles señalados se encuentran ubicados geográficamente en un sector territorial del Municipio de Bello denominado Croacia y Granizal, zona geográfica sobre la cual desde hace ya varios años viene presentándose un asentamiento subnormal el cual se ha consolidado en cuanto a las construcciones que se realizan en dichos predios (…)”69. 25.

Sin embargo, se advierte que no se acreditó que se hubieran iniciado ante las entidades demandadas los procedimientos pertinentes para liberar a los inmuebles de las perturbaciones alegadas, como se pasará a explicar. 67 Elaborado por Sonia Díaz Alonso, ingeniera catastral y geodesta, avaluadora profesional. Índice SAMAI 2. Expediente digital.

Archivo: 003ED_01Cuaderno1pdf. Págs. 319, 361 y 397. 68 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 076ED_72InformeBajoJuramen. 69 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: CONSOLIDADO PQRS. Archivo: RADICADO 20152027179 RTA DEL RDO 20151025088.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 36 2.1. De la imputación al municipio de Medellín 26. Esta demandada presentó el informe de que trata el artículo 217 del CPACA70 en el que indicó que, a través de la Corregiduría de Santa Elena, había tenido conocimiento de los asentamientos en el predio identificado con la matrícula 01N- 5254667, en el que se habían ordenado dos desalojos71: el primero, en 2003, en el marco de un operativo interinstitucional, y el segundo, por virtud de la Resolución 185 de 2009 en el proceso 2-40369-09.

Igualmente, narró que dicha corregiduría ha continuado con los controles, al punto que el último operativo de control territorial se realizó el 29 de octubre de 2020, en el que se efectuaron dos procedimientos de remoción de bienes construidos en material precario, dos intervenciones de retiro de estacones y de una cinta demarcadora de lote para inicio de construcción, y fueron emitidas 9 órdenes de policía frente a nuevas edificaciones en proceso de construcción. En cuanto el operativo de 2003, este ente territorial aportó —en su contestación— la nota de prensa del diario El Tiempo72 en la que se refirió: “El secretario de Gobierno, Jorge León Sánchez, ratificó que la orden sigue vigente y explicó que aunque en las 33 hectáreas que tienen ocupadas unas 700 familias se cuentan lotes privados, están afectados por un uso público, pues están en la reserva ecológica de los parques Arvi [sic] y Piedras Blancas.

Añadió que es una zona en alto riesgo que ha sufrido daños no recuperables ni en 35 años por la deforestación y por eso el deber del Municipio es recuperarlos para iniciar la reforestación”. Asimismo, el demandante allegó un oficio de 3 de abril de 2003 suscrito por el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín dirigido a la Corregiduría de Santa Elena73 en el que se señaló: “El asentamiento Altos de Oriente se ubicó por fuera del perímetro Urbano en el polígono SE-IAF-06 que corresponde a la Zona de Protección en el Corregimiento de Santa Elena, que ocupó inicialmente parte de los predios de la finca del Señor Armando Congote al cual la oficina le informó sobre el uso del suelo de estos predios (…). 70 Prueba solicitada por la demanda y decretada en la audiencia inicial.

Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 040ED_36ActaAudienciaIncia. Págs. 3 y 4. 71 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 076ED_72InformeBajoJuramen. 72 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 018ED_14Anexo2Contestacion. P. 1. 73 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 003ED_01Cuaderno1pdf. Págs. 113 a 115. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 37 Este Asentamiento en la actualidad está ocupando los terrenos que conforman el suelo de protección SEI-AF-06, SE-PAPR-01 donde esta [sic] ubicado el parque ARVI [sic] y EL PARQUE PIEDRAS BLANCAS (…).

El asentamiento Altos de Oriente no puede estar Ubicado [sic] en estos suelos (…) porque corresponden a suelos de actividad forestal y suelos de preservación activa con producción restringida en los cuales se establece como objetivos el valorar el medio ambiente como elemento estructurante principal del Ordenamiento Territorial y componente esencial del espacio público, cuya política es la de privilegiar la función ecológica equilibrante, la productividad ambiental de la zona rural, limitar el crecimiento de la ciudad sobre los bordes de características restrictiva [sic] al desarrollo Urbano. (…)”.

En el mismo sentido, el Departamento Administrativo de Planeación envió una carta al Secretario de Gobierno del municipio de Medellín, de la cual se destaca que la invasión ocupaba terrenos destinados a la conservación permanente de bosques naturales o artificiales, en los que prevalecía el efecto protector, según lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial, además de que estaban en la faja de retiro sobre el poliducto Terpel José María Córdova, de influencia arqueológica y en condiciones de inestabilidad74.

Se observa con claridad que esa actuación tuvo como fin la protección de la reserva ecológica con la que estaban afectados los predios de esa zona, y no pretendió desalojar a los invasores en defensa de los derechos de los propietarios de los predios particulares. En relación con el proceso 2-40369-09, el demandante allegó el expediente administrativo, en cuya carátula75 explícitamente se indicó que se trataba de “contravenciones comunes de policía”, “por información de la inspección de permanencia se nos informa que están ocupando un predio que tiene afectación al uso público en Altos de Oriente Las Flores”.

Igualmente, se aportó la Resolución 185 del 7 de octubre de 2009 “por medio de la cual se imparte una Orden de Policía ordenando el desalojo de un predio que tiene afectación al uso público”76, con fundamento en las siguientes consideraciones: “(…) existe una clara violación a las normas del Plan de Ordenamiento Territorial (…). El anotado asentamiento del cual está siendo objeto la zona rural correspondiente a Medellín ocupa un suelo que actualmente mantiene una intervención rural, catalogado como suelo de Protección (GAF-96) (…), además la zona del asentamiento tiene un carácter de afectación al uso público, al ser zona forestal protectora (…). 74 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 003ED_01Cuaderno1pdf. Págs. 117 a 119. 75 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 003ED_01Cuaderno1pdf. P. 155. 76 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 003ED_01Cuaderno1. Págs. 183 a 186. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 38 Conforme a lo anterior se hace necesario en aras de la prevención principio general del Derecho de Policía, evitar un asentamiento en el lugar y proteger la zona por ser esta [sic] catalogada como área rural con suelo tipo Protección (…) por lo que es preciso emitir esta orden de Policía para recuperar la zona de amortiguamiento, ya que los movimientos de tierra que se han venido realizando en el asentamiento podrían comprometer la estabilidad de los terrenos (…), hay que tener en cuenta además la manifestación expresa del órgano estatal, cuando se trata de un bien destinado al uso público, toda vez que por su afectación se le dio tal carácter (…).”.

Véase que, también en esta ocasión, la Secretaría de Gobierno del municipio Medellín estaba actuando en ejercicio de la función administrativa de policía, para salvaguardar bienes que, por su afectación, habían adquirido la connotación de uso público. No estaban definiendo, como un tercero imparcial, un conflicto entre dos particulares en torno a la tenencia o posesión de un bien privado.

Finalmente, sobre las actuaciones desarrolladas en 2020, se precisa que —según las actas aportadas por el municipio de Medellín en su contestación77— estuvieron encaminadas a la preservación de las áreas de conservación y protegidas en las que, de acuerdo con el POT, se prohíbe la construcción de viviendas. 27. Se recuerda que, según la jurisprudencia reiterada de esta Sección78, estos son procesos típicamente administrativos conducidos por las autoridades de policía para la protección del orden público, que no pueden confundirse con aquellos de naturaleza judicial que surten las mismas autoridades, actuando como un tercero imparcial respecto de particulares que acuden ante éstas para definir una controversia: “En términos generales, la función de policía, envuelve una naturaleza meramente administrativa.

El ordenamiento jurídico ha radicado en cabeza de las autoridades administrativas, la conservación, el mantenimiento y el restablecimiento de las diversas facetas del orden público. Sin duda, las actuaciones emprendidas por la administración en ejercicio de este poder constituyen verdaderos actos administrativos, sometidos a control jurisdiccional por parte del Contencioso Administrativo.

En efecto, si la Administración en ejercicio de la función de policía que le fue conferida, va en contravía del orden legal, o infringe perjuicios a particulares, dichas actuaciones podrán ser atacadas ante la jurisdicción competente. Ello, porque la regla general, en materia de policía, es que las determinaciones adoptadas son de carácter administrativo.

Sin embargo, no todas las actuaciones emprendidas por la Rama Ejecutiva en ejercicio de la función de policía, tienen control ante la Jurisdicción de lo Contencioso 77 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 018ED_14Anexo2Contestacion. Págs. 11 a 78. 78 Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 28 de enero de 2015. Exp: 31612. Para un recuento jurisprudencial sobre este asunto, ver la sentencia de esta Sección del 19 de mayo de 2025, Exp: 71774. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 39 Administrativo, en tanto las decisiones adoptadas en desarrollo de juicios de policía de naturaleza civil, como cuando se interviene en asuntos destinados a amparar provisionalmente la posesión, la tenencia o una servidumbre o los asuntos de carácter penal, se encuentran expresamente excluidos de dicho control en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, según el cual tal Jurisdicción carece de competencia para juzgar las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley.

Lo anterior se justifica si se tiene en cuenta que, en estos casos, las medidas de policía son de efecto inmediato en punto a evitar que se perturbe el orden y la tranquilidad pública. Se trata de medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad es devolver el statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir sobre la titularidad de los derechos reales en controversia, decide definitivamente sobre ellos.

Por esta razón, la doctrina ha afirmado que estas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada ‘formal’.”79. (Negrillas fuera del texto original). Dado que, según lo expuesto, el municipio de Medellín adelantó procesos administrativos policivos que perseguían la protección y conservación del orden público al evitar que se invadieran zonas que, por su afectación forestal y ambiental, habían adquirido la naturaleza de uso público —aun cuando se ubicaran en terrenos de propiedad privada—, debe concluirse que no se surtieron por solicitud de los propietarios de los inmuebles con el fin de proteger o restituir el statu quo, ni la autoridad actuó como un tercero respecto de las partes en orden a definir la disputa privada sobre los bienes. 28.

Se destaca que, el 14 de septiembre de 201680, el municipio de Medellín, a través de una corregiduría, le informó a Óscar Alberto Restrepo Acevedo —quien, según otro oficio remisorio del municipio, actuaba en calidad de apoderado de los señores Armando Congote Vargas y Gilberto Alonso Zuluaga Quintero81— que: “Se recibió en este despacho derecho de petición en el cual solicita iniciar las acciones necesarias de carácter administrativo y Policivo [sic] para salvaguardar el predio correspondiente a Medellín 01N-525667 y se informen sus avances y resultados.

Este despacho ha analizado su caso y se coordinara [sic] con los carabineros la visita al lugar de los hechos y de esta visita se levantará un informe del cual se le enviara [sic] copia a usted, estamos a la espera de fijar la fecha de la visita. (…)” Y, posteriormente, el 30 de junio de 2017, la Corregiduría de Santa Elena del municipio de Medellín dirigió a Óscar Alberto Restrepo82 otra misiva en la que 79 Corte Constitucional.

Sentencia C-241 de 2010. Igualmente, Sentencias T-048 de 1995 y T-149 de 1998. 80 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 018ED_14Anexo2Contestacion. P. 6. 81 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 018ED_14Anexo2Contestacion. P. 7. 82 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. P. 307. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 40 manifestó que: “Si bien es cierto se había dado respuesta a su derecho de petición, mediante oficio radicado No [sic] 2016005482120 del 14 de septiembre de 2016, en el cual se le informaba que: Que una vez analizado su caso se coordinaría con el fuerte de carabineros una visita al lugar de los hechos.

Por cuestiones de seguridad esta diligencia no se había podido realizar, pero en coordinación con el fuerte de carabineros ya se tiene como fecha para realizar el recorrido en el sector para el día 9 de agosto de 2017 a las 8:00 am.” Sin embargo, se observa que los oficios remitidos por el municipio únicamente denotan que el apoderado del actor pidió que se iniciaran las acciones necesarias “de carácter administrativo y policivo para salvaguardar el predio”, de lo cual no se deriva, necesariamente, que se tratara de una querella para la liberación de la perturbación a la tenencia pacífica, puesto que podía consistir también en las medidas policivas —de naturaleza administrativa— de protección y conservación del orden público, en atención a la afectación ambiental del predio.

De este modo, en criterio de esta Sala, las comunicaciones que sobre este asunto se cruzaron no permiten establecer, con certeza, que este derecho de petición se hubiera dirigido a lograr el restablecimiento del statu quo en los términos del entonces vigente Decreto-Ley 1355 de 1970. En esta misma medida, la solicitud de apoyo ante las entidades para solucionar el problema de orden público o a las afectaciones al medio ambiente derivadas de las invasiones a las que hace referencia la apelación, no son las vías conducentes para perseguir la defensa de los derechos de propiedad o posesión privados, y por el contrario conducen a la apertura de procedimientos administrativos policivos encaminados con la antedicha finalidad pública. 29.

Siendo así, ninguna de las pruebas practicadas tiene la entidad suficiente para demostrar que, en realidad, se hubiera vinculado al municipio de Medellín al conflicto entre privados, situación que redunda en la falta de acreditación de la imputación del daño a este ente territorial. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 41 2.2.

De la imputación al municipio de Bello 2.2.1. Por la omisión en la protección en contra de la invasión 30. Esta entidad territorial allegó el informe previsto en el artículo 217 del CPACA83 en el que señaló84 que: “[l]a parte alta de la vereda Granizal ha sido objeto desde el mes de abril de 1996 de un proceso invasivo sistemático que para el año 2000 había ya configurado un asentamiento humano de 345 viviendas denominado El Pinar”, sobre el cual: “(…) el Municipio [sic] de Bello efectuó un conjunto de acciones tendientes a la recuperación de los bienes inmuebles ubicados en el sector Granizal, así como acciones tendientes a recuperar el espacio público y los predios privados ubicados en el sector Granizal una vez se reciben las quejas y/o querellas de los propietarios, debiéndose dejar constancia que frente a los predios privados existía un limitante, en razón que se requería una previa solicitud para intervención de la administración [sic] y al ser desfavorables los resultados, los propietarios de los bienes inmuebles invadidos debían acudir a la jurisdicción, ya que el ente territorial no posee funciones jurisdiccionales.”85.

(Negrillas fuera del texto original). Refirió, igualmente, que los asentamientos han venido consolidándose desde 2005 hasta 2021 en la vereda Granizal, en los sectores Manantiales, El Pinar, Altos de Oriente, Regalo de Dios y Km 7. Se narró que el Alcalde había adelantado directamente el proceso de restitución de bien de uso público 001-2003, por conducto de la Inspección Segunda del municipio de Bello, en el que en 2003 se ordenó el desalojo de 113 invasores.

Igualmente, que en septiembre de 2009 se habían intentado tres desalojos en un bien de propiedad del municipio que estaba destinado para la reserva forestal, no apta para urbanizarse. Se indicó que, ese mismo año, el Alcalde interpuso una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por la situación en el sector. Se alegó que el 7 de diciembre de 2010, el señor Claudio Segundo Titichoca radicó una queja en contra del señor Givaniel Londoño Monsalve por la invasión de su espacio, «que era de uso público y particular», lo que resultó en la expedición de la Resolución 2656 de 2011 que ordenó la restitución del predio.

Mencionó que con la 83 Prueba solicitada por la demanda y decretada en la audiencia inicial. Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 040ED_36ActaAudienciaIncia. Págs. 3 y 4. 84 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 095ED_91RepesutaOficio37In. 85 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 095ED_91RepesutaOficio37In. P. 9.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 42 contestación de la demanda se allegaron múltiples querellas presentadas relacionadas con la invasión en el Granizal.

Se puso de presente la existencia de un fallo de acción popular expedido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso con radicado 2015-02436, en el que se declaró que varios derechos colectivos de los habitantes de los sectores El Pinar y Manantiales de la vereda Granizal estaban siendo amenazados y vulnerados, por lo cual ordenó, entre otras, una serie de medidas tendientes a la prestación de servicios públicos de acueducto y alcantarillado. 31.

Sobre el procedimiento de 2003, se destaca que aun cuando se probó que el entonces propietario del bien —Armando Congote86— presentó unas querellas que condujeron a que el ente territorial surtiera unos juicios policivos para la respetiva restitución, no existe claridad sobre la individualización de los inmuebles sobre los cuales recayeron estas actuaciones, de manera que no puede determinarse que coincidan con aquellos que sustentan las reclamaciones del sub judice.

Al respecto, se advierte que existen algunas piezas de lo que pareciera ser un juicio policivo adelantado en 200387 en el que, según se desprende de dichos documentos, el señor Armando Congote, en su calidad de “propietario del inmueble objeto de restitución”88, fue informado de que la diligencia de desalojo se realizaría el 1 de octubre de 2003, por virtud de la Resolución 880 del 13 de agosto de 2003 mediante la cual la alcaldía de Bello “ordenó realizar la diligencia de desalojo en la invasión Altos de Oriente”89.

No obstante, esta documentación únicamente refleja que el inmueble en cuestión estaba ubicado en el municipio de Bello90, en la “Vereda Granizal Invasión Altos de 86 De este hecho dan cuenta los certificados de libertad y tradición de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 01N-5366030, 01N-5254667 y 01N-5254636. Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. Págs. 93 a 95, 97 a 99 y 101 a 104. 87 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Inspección. Archivo: continuación del proceso 001-2003. 88 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Inspección. Archivo: continuación del proceso 001-2003. P. 2. 89 Ibídem. P. 1. 90 Ibídem. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 43 Oriente”91, “Parque Arví”92, y que era propiedad del señor Armando Congote93, de lo cual —se reitera— no puede inferirse que se trate de los mismos inmuebles que aquí fundamentan las pretensiones.

Debe además destacarse que, de conformidad con el precitado informe presentado por el ente territorial en este proceso, se trataba de un proceso de restitución de bien de uso público. Igualmente, frente a los trámites de 2009, se observa que de la querella radicada el 8 de julio de ese año por Armando Congote94 ante el Inspector Uno de Policía Urbana de la Secretaría de Gobierno del municipio de Medellín95, no es posible establecer, con certeza, que se trate de alguno de los bienes que sustentan las pretensiones elevadas en esta oportunidad.

En efecto, en esa oportunidad, Armando Congote solicitó que se efectuara el lanzamiento de Uriel Cuadros y otros por ocupación de hecho de un inmueble de su propiedad, “lote No. 2, que hace referencia a la Escritura Pública No. 3062 de Diciembre 30 de 2002 protocolizada en la Notaría Quinta (5ª.) del círculo de Medellín y que reza ‘LOTE No. 2: Con un área de 7.391.25 mts2 y alinderado así (…)’”.

Sin embargo, esta identificación no es suficiente para determinar que se trate de alguno de los bienes que soportan la acción impetrada en esta ocasión. Véase que el certificado de libertad y tradición del inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 01N-536603096, aun cuando en su descripción menciona el “Lote 2”, señala que este bien tiene un área de 383.729 M2, y no menciona la escritura pública 3062 de 2002, razón por la cual no puede concluirse que se trate del mismo inmueble, además de que no existen otros elementos de los cuales se pueda deducir que corresponde a una porción de aquel que fue objeto de la querella.

Además, el informe del municipio refiere que se trató de tres diligencias de desalojo de un bien de propiedad del mismo ente territorial, destinado a lograr la reserva forestal, cuestión que revela que el trámite adelantado radicó en uno de naturaleza 91 Ibídem. Págs. 1, 4 a 8, 10 a 14 y 17. 92 Ibídem. Págs. 4 y 5. 93 Ibídem. Págs. 2 y 3. 94 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Inspección. Archivo: 021-2008. Págs. 17 a 19. 95 Se pone de presente que, a pesar de ser un documento perteneciente a los archivos del municipio de Bello, la querella se dirigió al municipio de Medellín. 96 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 3ED_01Cuaderno1. Págs. 97 a 99. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 44 administrativa para la recuperación de un bien fiscal, y no en uno de carácter judicial iniciado por un querellante particular.

Bajo estas circunstancias, estos documentos no tienen la virtualidad de demostrar que el municipio fue llamado para restablecer el statu quo de algún inmueble objeto del presente proceso, en ejercicio de sus funciones judiciales, actuando como tercero imparcial respecto de querellante y querellado. 32. Por otra parte, obra un informe técnico de visita al sector Manantiales en la vereda Granizal por parte de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Rural de 10 de agosto de 2010, en el que se puso de presente que existía un sitio de disposición inadecuado de materiales, elementos, aguas residuales y basuras, que generaba la contaminación de la quebrada y amenazaba el cauce por su obstrucción y flujo normal97.

Asimismo, una queja formulada por Armando Congote el 20 de enero de 2011 por la presencia de un botadero de escombros en tierras de su propiedad «Rancho Grande» y una chatarrería que funcionaba de manera ilegal por estar ubicada en un sitio destinado para la recolección de basuras98, respecto de la cual la Inspección Primera Municipal de Policía de Bello envió al secretario de Gobierno un informe de la visita al lugar de los hechos, en el que se consignó: “Al llegar al sector del botadero el despacho pudo constatar que allí se han realizado labores de botadero de escombros, a lo cual nos manifestaron los agentes de policía que esta situación la tenían controlada y no dejaban botar escombros (…)”99.

De igual manera, se aportó una “relación de procesos contravencionales por restitución de bienes de uso público, llevados en la Inspección Primera de Policía” desde 2008 hasta 2012 en el que se describen los trámites administrativos conducidos por dicha autoridad policiva para —como su nombre lo indica— la restitución de los bienes de uso público. 97 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Inspección. Archivo: 014270. 98 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello.

Carpeta: Inspección. Archivo: 001210. Págs. 1 y 2. 99 Ibídem. Págs. 3 y 4. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 45 Posteriormente, con arreglo a lo demostrado, en 2014 se llevó a cabo un procedimiento de control y regulación —radicado 0063100— por la contravención de “escombrera en El Pinar”, en el que se puso de relieve un “daño ecológico en la quebrada La Negra o La Seca, causado por la instalación de una escombrera”101, supuesto que motivó la visita realizada el 30 de octubre de esa anualidad102, definiéndose en ese marco que la actividad ilegal estaba activa, por lo que se le sugería a varias secretarías y al comando de Policía ejercer el debido control en el lugar103.

El ente territorial aportó el memorando de 12 de agosto de 2015104 del Secretario de Planeación al Secretario de Gobierno en cuyo contenido se señaló que en el inmueble denominado “Finca Rancho Grande en Granizal”, perteneciente a los señores Luis Fernando Aristizábal Tabares y Gilberto Alonso Zuluaga Quintero se evidenciaba una invasión en la que: “(…) se está construyendo gran cantidad de viviendas casas unifamiliares de uno, dos y tres plantas y la ocupación de zonas de retiros de esta via [sic] con botaderos y escombreas [sic] sobre la margen derecha de esta via [sic] hacia Guarne, en una extencion [sic] aproximadamente de 1500 metros y en la via [sic] de acesso [sic] a a [sic] la vivienda de la finca (invacion [sic] por el lindero oriental y norte de estos dos predios).

Lo cual no puede estar permitido dentro del contexto de la Normatividad Urbana, Nacional y Municipal, por estar ocupando Zonas Inestables de taludes de protección de esta via [sic]. Lo más preocupante es que se están haciendo movimientos de tierra y llenos con escombreras en estos taludes que son rellenos sin ninguna compatacion [sic] técnica y que pueden causar movimientos en masa de estos terrenos y causando tragedias por deslizamientos de tierra y perdida de estabilidad de las viviendas contiguas a ellos; en estas zonas adyacentes a la vía a entre los limites [sic] de Bello.” (Negrillas fuera del texto original).

En la misma línea, allegaron la carta de 28 de septiembre de 2015 que la Inspectora 100 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Inspección. Archivo: 00063. 101 Índice SAMAI 2. Expediente digital.

Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Inspección. Archivo: 00063. P. 2. 102 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello.

Carpeta: Inspección. Archivo: 00063. P. 15. 103 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Inspección. Archivo: 00063. Págs. 13 y 14. 104 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici.

Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Consolidado PQRS. Archivo: RADICADO 2015-017230. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 46 de Policía con funciones de control de medio ambiente del municipio de Bello le dirigió al Teniente Coronel de la estación de Policía de ese lugar, en la que, a propósito del citado memorando “(…) le solicito muy comedidamente se sirva acompañarnos como Autoridad de la Policía Nacional para realizar una visita en el sector en mención; y así poder tomar las acciones correspondientes.

(…)”105. Todas estas pruebas reflejan los procedimientos administrativos adelantados por el municipio de Bello —como autoridad policiva— para el restablecimiento y conservación del orden público, en lugar de actuar con el fin de resolver un litigio de intereses particulares contrapuestos. Con base en lo anteriormente explicado, de todos los elementos reseñados no puede concluirse que se hubiera vinculado al municipio de Bello a la resolución de un conflicto privado promovido por la invasión de los predios objeto del presente proceso por parte de terceros. 33.

Por otra parte, se acreditó que el 9 de septiembre de 2016, Gilberto Alonso Zuluaga Quintero, a través de apoderado, presentó un derecho de petición ante la alcaldía de Bello106 con la solicitud de que se adelantaran “los procesos de restitución de los predios invadidos con matrícula inmobiliaria 01N-5366030”, a lo cual el ente territorial contestó el 5 de octubre de 2016 que “la Inspección de Control Urbano y la Administración Municipal en particular, carece de competencia para realizar la restitución de Inmuebles, para lo cual deberá acudir ante la Jurisdicción Civil”107. 34.

Finalmente, el municipio adjuntó un oficio emitido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bello dirigido al Instituto Geográfico Agustín Codazzi con ocasión de un proceso declarativo verbal de prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio iniciado por Martín Alonso Castro Arismendy en contra de Gilberto Alonso Zuluaga Quintero y personas indeterminadas, sobre el inmueble identificado con la matrícula 105 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Consolidado PQRS. Archivo: RADICADO 20152024704 RTA DEL RDO 2015-017230. 106 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello.

Carpeta: Información Catastro. Archivo: Anexo 37. Págs. 17 a 21. 107 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Información Catastro. Archivo: Anexo 37. Págs. 23 a 25. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 47 inmobiliaria 01N-5254636108. 35.

De todo el acervo probatorio referido, debe concluirse que el único documento mediante el cual puede establecerse, con certeza, la vinculación del municipio de Bello al conflicto particular derivado de la invasión al predio con matrícula inmobiliaria 01N-5366030 fue aquel radicado el 9 de septiembre de 2016. Todos los demás elementos dan cuenta (i) de procedimientos policivos administrativos de protección o conservación de orden público adelantados por el ente territorial, que —como se ha explicado reiteradamente— no pueden confundirse con aquellos en los que la autoridad de policía define conflictos posesorios entre particulares; o (ii) de juicios policivos de amparo posesorio por cuenta de las invasiones en la zona, iniciados por propietarios de otros predios, que —por virtud de la naturaleza eminentemente privada y dispositiva de los derechos conculcados por los asentamientos— no pueden servir de fundamento para el nacimiento de la obligación del municipio de intervenir en la ocupación de los inmuebles objeto de este proceso. 36.

Ahora, en lo que respecta al inmueble 01N-5366030, la Sala no pasa por alto que, según lo señalado en el informe rendido por el ente territorial y la misma demanda, la invasión en la zona se dio desde el inicio de la década de los 2000. En este orden de ideas, la respuesta del municipio de Bello de 5 de octubre de 2016 simplemente pone de manifiesto que la solicitud del peticionario —“se adelanten los procesos de restitución de los predios invadidos con matrícula inmobiliaria 01N- 5366030”— no pudo ser acogida, en cuanto la entidad no tenía la competencia para los efectos, puesto que, por virtud de la duración de los asentamientos, —de alrededor de 15 años— el conflicto particular entre invasor e invadido no se ceñía a una simple perturbación que pudiera ser desatada a través del trámite provisional de restablecimiento del statu quo policivo, sino que involucraba una disputa sobre la titularidad de derechos reales —de posesión e, incluso, por el tiempo transcurrido, de dominio—.

Por lo anterior, y como se expuso en precedencia, el demandante —en aras de proteger su derecho de dominio o de posesión— debía acudir a la jurisdicción 108 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 020ED_16ContestacionMunici. Link de OneDrive con las pruebas documentales aportadas con la contestación del municipio de Bello. Carpeta: Información catastro.

Archivo: Anexo 18. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 48 ordinaria, a través de las acciones posesorias, para su defensa “como expresión física de la propiedad”, o de un reivindicatorio, en orden a lograr que el poseedor del bien fuera condenado a restituirlo.

Se insiste que era en sede de un proceso judicial que correspondía, a esas alturas, debatir lo atinente a la titularidad de los derechos reales. Sin embargo, no está acreditado que el demandante hubiera presentado alguna de las antedichas demandas con el fin de pretender —por las vías pertinentes y procedentes— la protección de sus derechos reales lesionados con ocasión de la invasión. En este sentido, el demandante debía saber que, por esta vía, no procuraría la protección de su derecho, por ser el municipio —en el caso particular— una entidad incompetente para lograr el desalojo definitivo de los invasores, por lo cual se impone la conclusión de que —en los términos de la antes referida jurisprudencia de esta Sección109— el demandante realmente no vinculó a la Administración — municipio de Bello— al resarcimiento del daño propiciado por la invasión por parte de terceros, premisa que conduce igualmente a sostener que el daño no le resulta imputable.

En otras palabras, no existe, en cabeza del municipio, una omisión que se derive de la vinculación a la Administración a la problemática entre particulares por la invasión de los inmuebles. 37. Y en lo que atañe el inmueble 01N-5254636, cabe advertir que, además de que no se aportó al expediente alguna prueba que evidencie que el municipio de Bello fue llamado a proteger a los propietarios de la invasión, se observó, por el contrario, la existencia de un proceso de pertenencia sobre este bien, con lo cual salta a la vista que el debate había superado aquel referido a la mera tenencia pacífica, y había mutado a uno relativo al derecho real de posesión e incluso de dominio, por manera que —en cualquier caso— el municipio de Bello, según lo considerado por la jurisprudencia de esta Sección, habría perdido la competencia para adelantar el juicio policivo.

En este punto conviene destacarse que las entidades demandadas no allegaron pruebas respecto de las actuaciones en función de la protección de los derechos del demandante —como se señala en la impugnación—, precisamente, porque no 109 Particularmente, Supra, Exp: 6808. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 49 fueron vinculadas a la problemática privada derivada de la invasión, conforme a lo ya explicado. 38.

En conclusión, no obra ninguna prueba de la cual pueda desprenderse que el demandante —en sede administrativa— hubiera atribuido el daño al Estado, pues la vinculación al municipio de Bello para la defensa de sus derechos vulnerados por la invasión a los inmuebles objeto de este proceso era improcedente, en virtud de su incompetencia derivada de que, por el tiempo transcurrido, los asentamientos no representaban meras perturbaciones a la tenencia pacífica, sino disputas sobre la titularidad de derechos reales. 2.2.2.

Por la autorización a EPM de la prestación de servicios públicos a las viviendas invasoras 39. Como se mencionó, se le atribuye, también, la continuidad de la invasión al municipio de Bello, por cuenta de que autorizó a EPM la prestación del servicio de energía a las viviendas invasoras, con lo cual se brindó a los asentados una sensación de legitimidad y pertenencia. 40.

Esta Sala considera que la referida autorización no es, en ningún caso, el hecho generador del daño reclamado —continuación de la invasión—. Al efecto, se reitera que los propietarios o poseedores de bienes que han sido objeto de invasión tienen la opción de solicitar a la Administración la resolución de la disputa y la consecuente protección de sus derechos, por medio de las alternativas anteriormente mencionadas, que serán procedentes según las particularidades del caso, pero también pueden decidir no adelantar ningún procedimiento, bien porque no ejercían la posesión del inmueble y no conocieron de la ocupación, o porque, conociéndola, la permitieron.

En cualquier caso, hasta antes de la vinculación al Estado por las vías correspondientes y con las formalidades exigidas, la controversia resultante de la invasión no trasciende de la órbita privada y dispositiva. En este sentido, concierne recalcarse que, si el interesado no acude a la Administración —por las vías adecuadas— para la protección de sus derechos, las entidades no están habilitadas para intervenir y detener la invasión o, incluso, para negar el acceso a los servicios públicos de personas que —al no haber sido desalojadas— actúan como señor y dueño sobre los inmuebles en los que se Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 50 asientan y, por ende, gozan del derecho real provisional110 de posesión. Por esta virtud, la autorización de la prestación del servicio público a EPM no redundó en la continuación de la invasión, en consideración a que —según lo ya expuesto y demostrado— el propietario de los bienes nunca inició los procedimientos procedentes y ante las autoridades competentes —de conformidad con sus particularidades— para liberar el inmueble de la ocupación. 2.3.

De la imputación a la fuerza pública – Policía y Ejército Nacional 41. La atribución a las entidades de la fuerza pública se desprende de la imposibilidad de haber efectuado el lanzamiento de los invasores, por cuenta de las circunstancias de orden público que se presentaron en la zona y el acrecentamiento de la presencia de grupos al margen de la ley que redundó en problemas de seguridad.

Sin embargo, ante la ausencia de prueba respecto de la iniciación de los procesos pertinentes para lograr la protección de los derechos conculcados con la invasión, el daño tampoco puede resultarle imputable a la Policía o Ejército Nacional, por la sencilla razón de que, asimismo, ellas no fueron llamadas a surtir las diligencias de lanzamiento que, en gracia de discusión, se hubieran ordenado en el marco de un juicio policivo de amparo posesorio o un proceso judicial de restitución o de acción posesoria.

Por lo anterior, se destaca que no es de recibo el argumento esbozado por el censor sobre que las acciones instauradas por el demandante no fueron garantizadas por estas entidades, porque —se reitera— dichas acciones nunca se iniciaron. Así lo confirma, además, la respuesta allegada por la Estación de Policía de Bello de la Policía Nacional sobre los antecedentes relativos a la presente demanda111, en la que se señala que: “1. verificado el acervo documental de libros de población (65 tomos aproximadamente de 300, 400 y 600 folios respectivamente) y anotaciones grosso modo, no se hallaron registros relacionados con actividades de desalojos, 110 “(…) La posesión es un derecho real provisional y como tal es protegida de igual manera que los demás derechos sobre las cosas.

(…)”. Supra, Exp: 28158, citando a Valencia Zea y Ortíz Monsalve. 111 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 053ED_49RESPUESTAAOFGS2021. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 51 acompañamientos a los asentamientos antes mencionados. 2. se verificaron los acervos documentales y no se halló registro de información que ponga en conocimiento las afectaciones a los predios mencionados por la invasión de los mismos.

(…)” Y, en el mismo sentido, la de la Subestación de Santa Elena112, que aduce: “(…) hasta el momento no se han encontrado antecedentes que evidencien algún tipo de intervención en los inmuebles de matrículas inmobiliarias de No. 01N- 5254636; No. 01-525667; y No. 01N-536630, respectivamente. Asimismo, no ha sido posible encontrar registros en libros de anotaciones policiales y demás antecedentes, donde se ponga en conocimiento las afectaciones a los predios mencionados por la invasión a los mismos (…)” Por su parte, el Batallón de Ingenieros No. 4 “General Pedro Nel Ospina” del Ejército Nacional113 puso de presente que: “(…) no se encontró información alguna que dé cuenta del conocimiento por parte de la unidad de los predios señalados por el convocante, ni de combates u operativos en dicho lugar, así como tampoco se encontró información alguna respecto a medidas de protección que hayan podido ser solicitadas a ésta [sic] unidad (…)” Por lo demás, se resalta que el desalojo de 2003 —que la impugnación menciona que ocurrió en 2002—, conforme se explicó anteriormente, correspondió a un trámite policivo típicamente administrativo para la protección y conservación del orden público, y no al juicio de amparo posesorio para liberar el inmueble particular de la perturbación, por lo cual no puede pretenderse la vinculación de la fuerza pública a partir de estas acciones. 42.

Merece enfatizarse que, contrario a lo alegado en la apelación, el sólo recrudecimiento de la violencia, la presencia de grupos armados al margen de la ley o la problemática de seguridad en el territorio —que, en efecto, no se desconoció en este proceso— no puede servir como título para imputar a estas entidades un daño respecto del cual, se reitera, no fueron vinculadas. 43.

En esta misma medida, la Sala no encuentra que se hubiera demostrado lo expuesto por el recurrente en cuanto a que el referido entorno social y de seguridad, la presencia de bandas criminales o actores del conflicto, le hubieran impedido al 112 Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 108ED_105RespuestaExhorto1. 113 Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 024ED_20PruebasEjercitopdf. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 52 propietario ejercer efectivamente la defensa de sus derechos, para lo cual, como se ha reiterado en esta decisión, debía acudir ante las autoridades policivas o, cuando ya existía el debate sobre la titularidad del derecho de posesión, ante las autoridades judiciales.

En otras palabras, no se probó que, por cuenta de la situación de orden público, el demandante o, incluso, el antiguo propietario del predio, no hubieran podido acceder a estas instituciones para iniciar los respectivos procesos. 44. Finalmente, —y respecto de todos los demandados— el hecho de que el demandante no pudiera advertir, al momento en el que adquirió los inmuebles, que no iba a poder liberarlos de la perturbación, no desestructura la argumentación de esta providencia, en la medida en la que lo cierto es que tampoco inició los procedimientos pertinentes para intentarlo después de haberlos adquirido a título de compraventa y, en cualquier caso, se recuerda que lo relativo al ejercicio de la posesión y tenencia sobre éstos, corresponde a un asunto de cumplimiento de ese negocio jurídico, de conformidad con los artículos 1880 y siguientes del Código Civil. 3.

La condena en costas en la primera instancia 45. Sobre este punto, se trae a colación que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al condenar en costas a la parte demandante, fijó las respectivas agencias en derecho, respecto de lo cual, en la impugnación se argumentó que los demandados no habían comprobado la causación de las mismas, por lo que su reconocimiento no resultaba procedente.

Se resalta que el cargo no se dirige a cuestionar la condena en costas, pues en el recurso se admite que su reconocimiento en el CPACA responde a un criterio objetivo114, sino a la ausencia de acreditación de las agencias en derecho. 46. Sin embargo, esta Sala observa que, a diferencia de lo sostenido por el censor, todos los demandados contestaron la demanda, asistieron a la audiencia inicial115, 114 Sobre este particular, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de 23 de septiembre de 2024. Exp: 67443. 115 Como se desprende del acta de la misma. Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 040ED_36ActaAudienciaIncia. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 53 presentaron alegatos de conclusión116, y acudieron a la audiencia de pruebas117, con excepción de la Nación-Policía Nacional quien, no obstante, actuó a lo largo de todo el proceso118.

Todo lo anterior, en criterio del juzgador de primera instancia, resultó suficiente para acreditar la causación de las agencias en derecho a favor de los demandados y a cargo del demandante, en su condición de parte vencida, sin que esta Sala advierta algún yerro, de modo que se confirmará la respectiva condena. IV. Conclusión 47. En atención a los problemas jurídicos esbozados, se concluye, en primer lugar, que no se acreditó que el daño causado por la invasión a los inmuebles por parte de terceros resultara imputable a alguna de las entidades demandadas, en atención a que no se demostró que el extremo activo hubiera iniciado los procedimientos procedentes y ante las autoridades competentes para liberar a los inmuebles de los asentamientos.

En segundo lugar, que la fijación de agencias en derecho como parte de la condena en costas en la primera instancia sí era procedente, por cuanto las mismas fueron acreditadas a favor de las entidades demandadas. En consecuencia, no prosperan los cargos planteados en el recurso de apelación y se confirmará la sentencia de primera instancia. V. Costas 48.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por el CGP, que, a su turno, en el numeral 1 de su artículo 365, establece que “[s]e 116 Nación-Policía Nacional (índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 114ED_111AlegatosPoliciaNa.); municipio de Bello (116ED_113AlegatosMpioBello);

Nación-Ejército Nacional (118ED_115AlegatosMinDefens.); y municipio de Medellín (123ED_120AlegatosMpioMedel). 117 Como se desprende del acta de la misma. Índice SAMAI 2. Expediente digital. Archivo: 103ED_100ActaAudienciaPrue. 118 Entre otros, los oficios de la Estación de Bello y de la Subestación de Santa Elena. Índice SAMAI 2.

Expediente digital. Archivo: 053ED_49RESPUESTAAOFGS2021; y archivo: 108ED_105RespuestaExhorto1. Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 54 condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto”, y en su numeral 8 que sólo se reconocerán “cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 49.

De acuerdo con el artículo 361 ibídem, las costas “(…) están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso de proceso y por las agencias en derecho (…)”, estas últimas, vale aclarar, las determina el juez de cada instancia por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Las expensas y agencias se liquidan de manera concentrada por el juez de primera instancia, según el artículo 366. Como en el presente asunto se resolverá desfavorablemente el recurso presentado por la parte activa, se le condenará en costas; sin embargo, se observa que las demandadas no ejercieron ninguna actuación en esta instancia, de modo que las agencias en derecho no se causaron y, por tanto, no se fijarán. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de la segunda instancia a la demandante, sin fijar agencias en derecho.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO Radicación: 05001-23-33-000-2017-02878-02 (72.409) Demandante: Gilberto Alonso Zuluaga Quintero Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otros Asunto: Medio de control de reparación directa 55 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE119 NICOLÁS YEPES CORRALES 119 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

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