Radicado: 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., once (11) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez Accionado: Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela.
Subtema 1: derecho al descanso. Subtema 2: expedición certificado de disponibilidad presupuestal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia, en contra de la sentencia del 2 de octubre de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Humberto Ardila Téllez, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela1 en contra de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia, con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas, al descanso y a la salud.
El accionante consideró vulneradas las anteriores garantías con la negativa de la entidad a expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para la persona que lo reemplazaría en su cargo de asistente jurídico del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá, mientras disfruta de sus vacaciones. 1.2.
Hechos 1.2.1. Humberto Ardila Téllez ocupa el cargo de asistente jurídico en el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá, por lo tanto, es beneficiario del régimen individual de vacaciones. 1.2.2. El accionante, el 8 de agosto de 2023, radicó una solicitud ante la titular del juzgado, con el fin de que le fuera concedido el periodo de vacaciones, efectivo a partir del 4 hasta el 28 de septiembre de 2023.
Lo anterior, teniendo en cuenta que tenía un periodo de vacaciones pendiente por disfrutar que se causó del 21 de agosto de 2021 al 20 de agosto de 2022. 1.2.3. La titular del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá solicitó la disponibilidad presupuestal para atender el nombramiento de la persona que reemplazaría al accionante, pero la coordinadora de presupuesto de la Dirección Ejecutiva Seccional de Armenia, el 15 de agosto de 2023, respondió que no era posible expedir tal certificado, toda vez que, de conformidad con la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, la asignación de recursos para reemplazo por vacaciones está autorizada solo para funcionarios y, 1 Archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia, identificado con certificado BDC871234C28DF71 549F43771BDE1A61 B6050D8E29322E02 A193AAFA676C541B. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepcionalmente, para empleados de despachos judiciales con plantas de personal con tres o menos cargos.
Para el efecto aportó el oficio DESAJARCER23- 87. 1.2.4. Por lo anterior, la jueza primera de ejecución de penas y medidas de seguridad de Calarcá, por medio de la Resolución número 19 del 17 de agosto de 20232, negó las vacaciones solicitadas por Humberto Ardila Téllez. Puso de presente que, debido a las necesidades del servicio y a la considerable carga laboral del servidor, no era procedente otorgarle el disfrute del periodo vacacional, sin perjuicio de que posteriormente se analice la procedencia de concederlo. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1. Humberto Ardila Téllez solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas, al descanso y a la salud, y que, como consecuencia de ello, se ordenara a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia que adelante todas las gestiones administrativas y presupuestales que correspondan para que disponga la asignación presupuestal para nombrar su reemplazo con el fin de disfrutar sus vacaciones causadas del 21 de agosto de 2021 al 20 de agosto de 2022 1.3.2.
El actor explicó que la alta carga laboral del despacho para el que labora implica que, cuando se conceden vacaciones a un servidor, los demás compañeros se vean avocados a suplir sus funciones, de manera que el otorgarle el descanso a un empleado causa un perjuicio al normal funcionamiento del despacho y afecta a los demás servidores del juzgado que además de cumplir con sus funciones habituales deben suplir la ausencia del trabajador. 1.3.3.
Fundamentó su petición de amparo constitucional en los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en la jurisprudencia constitucional, para la protección de su derecho al descanso. Citó sentencias proferidas por diferentes juzgados en las cuales se amparaban los derechos fundamentales de los actores y se ordenaba a conceder las vacaciones.
Adicionalmente, sostuvo que la Corte Constitucional en sentencia SU-296 de 2023 se pronunció sobre varias tutelas interpuestas por empleados judiciales a los que les fueron negadas las vacaciones aduciendo existencia de necesidades del servicio, y resolvió amparar el derecho fundamental al descanso individual y ordenó al Consejo Superior de la Judicatura a que, en un plazo no superior a seis meses, garantice la efectividad del derecho a las vacaciones y que se “prevengan razones de orden presupuestal, logístico o administrativo”. 1.4.
Trámite en primera instancia 1.4.1. La magistrada ponente de la subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con auto del 28 de agosto de 20233, admitió la acción; vinculó al presidente del Consejo Superior de la Judicatura, a la coordinadora de ejecución presupuestal y a la jefe de talento humano de Administración Judicial Seccional Armenia, y a la juez primera de ejecución de penas y medidas de seguridad de Calarcá; y ordenó notificar a las partes. 2 Archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia, identificado con certificado 8E17EA32920D51FE 1F2CB2E313145C6E CB0838E24F1ABFB8 BDC3127844CE333B. 3 Archivo electrónico ubicado en el índice 4 del expediente digital de primera instancia, identificado con certificado: 2B23D2A525832ABB 90F82E219990AF96 DAD2575251CC59BD 889F6096843E5140. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.2.
Enviadas las notificaciones de rigor, recibió respuesta del Consejo Superior de la Judicatura4, de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial5 y de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia6. 1.4.2.1. El Consejo Superior de la Judicatura, a través de la magistrada auxiliar de la Oficina del Despacho de la Presidencia, indicó que no está llamada a responder o cumplir órdenes con el fin de amparar las garantías constitucionales del accionante dado que las acciones u omisiones que este atribuye como vulneradoras de sus derechos, recaen sobre la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia, como ordenador del gasto, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 2 y 6 del artículo 103 de la Ley 270 de 1996.
Por lo tanto, solicitó su desvinculación y que se declarara a su favor la falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.2.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contestó la demanda y solicitó declarar la improcedencia de la acción. Indicó que la acción tuitiva estaba dirigida contra un acto administrativo proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia, el cual debe ser cuestionado mediante el mecanismo ordinario ante el juez contencioso administrativo.
Expuso que las autoridades competentes para atender las pretensiones del accionante son la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia y el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá, razón por la cual adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva y que debe vincularse, además de la Seccional Armenia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Indicó que, sobre la materia objeto de controversia, estaba prohibido hacer apropiaciones presupuestales para la contratación de los reemplazos de empleados judiciales con régimen de vacaciones individuales. Afirmó que fue acertada la respuesta brindada por la coordinadora de presupuesto de la Dirección Ejecutiva Seccional de Armenia, en torno a la imposibilidad de expedir el certificado presupuestal para pagarle a la persona que reemplazaría al accionante en sus vacaciones, por cuanto, según la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, las asignaciones de recursos para esos fines sólo se autorizan cuando se trata de cubrir vacantes de funcionarios judiciales y no de empleados.
Arguyó que la acción de tutela es improcedente para librar orden de asignación de presupuesto para el pago del remplazo del servidor que disfruta de vacaciones individuales, y no es posible que el juez constitucional emita una orden que conlleve la apropiación y ejecución del presupuesto de las entidades públicas. Finalmente, argumentó que en el caso bajo estudio no se manifestó la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez de tutela en este asunto, y que, por lo tanto, debe plantearse ante el juez natural de la causa. 1.4.2.3.
La Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia sostuvo que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor que haga necesaria la intervención del juez constitucional. Advirtió que la entidad actuó bajo los lineamientos establecidos en el Decreto 2590 del 23 de diciembre de 2022, por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2023, se detallan las apropiaciones, se clasifican y definen los gastos, y la 4 Archivo electrónico ubicado en el índice 11 del expediente digital de primera instancia, identificado con certificado: 53B144D4AFE2FD30 3079FCD3B69DE977 4E25CD112C762834 5636C08A0FC83CE1. 5 Archivo electrónico ubicado en el índice 10 del expediente digital de primera instancia, identificados con certificado: 2B223F2D5AFC0420 70711E74B148D02A 3DF74DD144F4C88C 7DF409F6D8A42AC7. 6 Archivo electrónico ubicado en el índice 9 del expediente digital de primera instancia, identificados con certificado: 40A97328BFF97896 A6C2541ED3807D27 1D0D581E513FF820 35279E3C5BA690E2. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 2794 del 31 de diciembre de 2022, mediante la cual la directora ejecutiva de administración judicial efectúa la apropiación inicial del presupuesto de funcionamiento de la Rama Judicial en las cuentas de gastos de personal y transferencias.
Adujo que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, resolvió derogar las Circulares 44 y 89 de 2005 y reguló el tema relacionado con las vacaciones de los funcionares judiciales del régimen de vacaciones individuales. Explicó que la facultad de conceder las vacaciones causadas por servidores judiciales es del resorte del respectivo nominador y que la reglamentación, que hasta el momento ha sido expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, ha previsto de manera expresa la expedición de CDP para remplazos de vacaciones, solo para funcionarios y excepcionalmente, en aras de no afectar la normal prestación del servicio, en el caso de empleados, para los Despachos Judiciales con plantas de personal que cuenten con 3 o menos cargos.
Afirmó que la planta de personal de los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad contaba con 3 cargos incluido el del titular del Despacho, hasta el año 2015, como quiera que mediante Acuerdo PSAA15-10402 de 2015 les fue creado el cargo de sustanciador, a partir de lo que se concluye que, a la fecha de esta acción constitucional, el juzgado en el que labora el accionante cuenta con 4 cargos, por lo que se supera la cantidad mínima para que haya lugar al nombramiento de reemplazo. 1.5.
Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de octubre de 20237, amparó el derecho fundamental al descanso del accionante y, como consecuencia, ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia que, en el término de diez días, en coordinación con la Dirección ejecutiva de Administración Judicial, realice los trámites financieros y administrativos necesarios para garantizar la correcta prestación del servicio a cargo del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá- Quindío, mientras el señor Humberto Ardila Téllez disfruta de sus vacaciones.
Adicionalmente, ordenó a la juez primera de ejecución de penas y medidas de seguridad de Calarcá – Quindío que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de que reciba el certificado de disponibilidad presupuestal para designar el reemplazo del señor Ardila Téllez, le conceda las vacaciones solicitadas. El juez constitucional de primera instancia sustentó su decisión en la sentencia SU- 296 de 2023 proferida por la Corte Constitucional en la que concluyó que: (i) La negativa de los nominadores a conceder las vacaciones individuales de los empleados judiciales no es injustificada, ni caprichosa, por cuanto debe elegir entre garantizar el adecuado funcionamiento del despacho o la satisfacción de los derechos laborales de los empleados.
(ii) Los despachos judiciales que tienen régimen de vacaciones individuales se caracterizan por la urgencia, importancia y volumen de los asuntos que deben conocer de forma ininterrumpida, sumado al hecho de que asumen el conocimiento de las acciones de tutela de los demás despachos que se encuentran en receso por vacancia judicial. (iii) Si bien es cierto que la Circular PSAC11-44 del Consejo Superior de la Judicatura no regula el trámite para la concesión de vacaciones individuales de los empleados judiciales, también lo es que no lo prohíbe.
(iv) Las decisiones adoptadas por las autoridades demandadas podrían incidir en el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, al impactar la cantidad de 7 Archivo electrónico identificado con certificado 9338A1FEA5814514 9D243AE4AF2F5F66 61C4B7896713D4AC 31B6F1B0DA212210, ubicado en el índice 15 del expediente digital de primera instancia. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trabajo, la eficiencia de sus labores y el aumento de la litigiosidad, de ahí que se trate de una situación estructural al interior de la Rama Judicial.
Por lo tanto, consideró que tanto la decisión del Juzgado accionado de negarle las vacaciones al señor Humberto Ardila Téllez por necesidad del servicio, como la de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia de no apropiar los recursos necesarios para designar un reemplazo mientras aquel se encuentra en vacaciones, atentan contra su derecho fundamental al descanso y, además, entorpecen el desarrollo armónico, eficiente y eficaz del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá, pues con menos servidores judiciales se tendría que sobrellevar la alta carga laboral propia de la especialidad penal. 1.6.
Impugnación 1.6.1. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia presentó escrito de impugnación contra la decisión de primera instancia y manifestó su desacuerdo con los argumentos esbozados por el juez constitucional de primer grado. Para el efecto reiteró todos los argumentos esbozados en su escrito de contestación. 1.6.2.
Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial impugnó la sentencia de primera instancia e invocó las mismas razones expuestas al momento de contestar la solicitud de amparo. La magistrada ponente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de auto del 8 de noviembre de 20238, concedió la impugnación interpuesta por las entidades accionadas.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción Es preciso revisar si, en el caso sub iudice, se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela9. 2.2.1.
La legitimación en la causa por activa de Humberto Ardila Téllez se encuentra acreditada, porque es el titular de los derechos que considera afectados por las actuaciones de la autoridad contra la que se dirigió su acción, en la medida se negaron sus vacaciones. 8 Archivo electrónico identificado con certificado 5FFE83AAC2645B58 B9B41E0E921D5B99 4268C60FEA3BF331 1496855BACB6FB35 ubicado en el índice 25 del expediente digital de primera instancia. 9 “La Corte, en la sentencia C-590 de 2005, estableció una solución para hacer compatible el control por vía de tutela de las decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia y autonomía judicial y seguridad jurídica.
Por ello estableció diversas condiciones procesales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el estudio posterior de las denominadas causales específicas de procedibilidad. Tales condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judiciales al alcance;
(iii) que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales y (vi) que no se trate de una tutela contra otra tutela”. Corte Constitucional, sentencia SU-108 de 2018. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia y el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá fueron las autoridades que expidieron los actos administrativos que, en virtud a lo manifestado por el actor, vulneraron sus derechos fundamentales invocados. 2.2.2.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia profirió oficio y la respuesta objeto de reparo el 15 de agosto de 2023. Por su parte, el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá expidió el 17 de agosto de 2023 el acto que negó el disfrute de las vacaciones solicitadas por el accionante debido a la falta de expedición de un CDP para proveer su remplazo.
El accionante presentó el escrito de tutela el 24 de agosto del 202310. Así las cosas, en este caso está satisfecho el requisito de inmediatez, en la medida en que el lapso transcurrido entre la ocurrencia de los hechos generadores de la supuesta violación de derechos y la fecha de promover el amparo constitucional, responde a un plazo razonable. 2.2.3.
El requisito de subsidiariedad presupone que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no tiene otro mecanismo de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. Este requisito, en principio, impide que el actor acuda a la solicitud de amparo para debatir la constitucionalidad de actos administrativos, al contar con la posibilidad de controvertir aquellas decisiones de la administración ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, escenario natural de protección de los derechos.
Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que la acción de amparo procede excepcionalmente cuando el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz11 el derecho fundamental o no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión12. De cualquier manera, estos eventos parten de un examen concreto en el que el juez valore la efectiva protección del derecho fundamental, como lo ha establecido la Corte Constitucional a saber: “[L]a Corte ha objetado la valoración genérica del medio de defensa ordinario, pues ha considerado que en abstracto cualquier mecanismo judicial puede considerarse eficaz, dado que la garantía mínima de todo proceso es el respeto y la protección de los derechos constitucionales de los asociados.
Por esta razón, la jurisprudencia ha establecido que la eficacia de la acción ordinaria solo puede prodigarse en atención a las características y exigencias propias del caso concreto, de modo que se logre la finalidad de brindar plena y además inmediata protección a los derechos específicos involucrados en cada asunto”13. También es procedente la acción cuando el tutelante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable, porque la solicitud de amparo funge como un mecanismo transitorio.
La máxima autoridad de la jurisdicción constitucional ha definido el perjuicio irremediable, a partir de la reunión de los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho14. En el caso concreto, Humberto Ardila Téllez criticó la constitucionalidad de un acto administrativo emitido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia que negó la expedición de un CDP para proveer su remplazo, y como consecuencia de esto el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá negó el disfrute de sus vacaciones.
Decisiones que el accionante podría atacar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a 10 Archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia, identificado con certificado EE904ABE117C914E 2C426C11D7776EA1 F061E52BB994AD0E BAEFC877168A6F9B. 11 El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, establece: “Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. || La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. 12 Corte constitucional.
Sentencia T-471 de 2017. 13 Corte constitucional. Sentencias T-646 de 2013, T-592 de 2016 y T-397 de 2017. 14 Corte Constitucional. Sentencia T-1062 de 2010. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por no acreditar la existencia de un perjuicio irremediable. 2.2.3.1.
Ahora bien, es menester verificar si aquel mecanismo judicial resulta eficaz e idóneo para salvaguardar los derechos fundamentales invocados y garantizar una solución integral del conflicto planteado por el tutelante. El derecho al descanso se causa anualmente. En esa medida, el tener que someter los actos administrativos al proceso contencioso administrativo, no permitiría asegurar su oportuno disfrute.
Por el contrario, haría más gravosa la situación, toda vez que la afectación a este derecho aumenta, justamente, en razón al paso del tiempo en que no es posible gozar de él. En ese orden de ideas, el medio de control indicado no sería eficaz para garantizar el derecho al descanso y conllevaría la imposición de una carga desproporcionada.
Lo anterior, al tener en cuenta que la controversia del sub lite no versa acerca de la causación de ese derecho, ni al cumplimiento de requisitos legales para obtenerlo. Además, la solicitud, como medida cautelar, de suspensión de los efectos de los actos administrativos controvertidos, tampoco deviene idónea para provocar su satisfacción inmediata, pues no perseguiría tal fin.
Como cuestión adicional, huelga decir que el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991 prevé que no es necesario interponer previamente el recurso de reposición o cualquier otro medio de impugnación administrativo para presentar la petición de amparo15. En consecuencia, el escrito de tutela supera el requisito de subsidiariedad. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala definir si la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia y el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá vulneraron el derecho fundamental al descanso de Humberto Ardila Téllez, por expedir, respectivamente, el oficio DESAJARCER23-87 y la respuesta del 15 de agosto de 2023, que negó la expedición de un CDP para atender la remuneración de reemplazo por las vacaciones y la Resolución número 19 del 17 de agosto de 2023, que negó el periodo vacacional del accionante. 2.4.
Solución al problema jurídico Para dar respuesta al problema jurídico, es necesario hacer un breve recuento del marco normativo del derecho fundamental al descanso. Tras ello, definir si la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia y el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá conculcaron aquella garantía. 2.4.1.
El artículo 53 de la Constitución establece que el descanso necesario es uno de los principios mínimos fundamentales de los trabajadores16. Sobre el particular, 15 “Artículo 9º. Agotamiento opcional de la vía gubernativa. No será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela.
El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela. || El ejercicio de la acción de tutela no exime de la obligación de agotar la vía gubernativa para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. 16 El Articulo 53 de la Constitución Política establece: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad”. [Negrilla fuera del texto]. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corte Constitucional ha determinado que este tiene como finalidad que la persona que aporta su fuerza laboral, recupere las energías que gasta en la actividad que demanda el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación laboral, proteja su salud física y mental, y realice otras ocupaciones que permitan su desarrollo integral.
De tal manera que pueda preservarse su capacidad de trabajo que, por lo general, es su único medio de subsistencia17. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que de la interpretación sistemática de los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución18 se deduce que el descanso es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores.
Por ello, cualquier individuo puede solicitar su protección a través de la acción de amparo, cuando no haya otro mecanismo para garantizarlo. Este derecho, en todo caso, está sometido a las condiciones previstas en el desarrollo legal del régimen de vacaciones, que establece ciertos requisitos para poder acceder a él. En términos generales, el trabajador debe haber laborado durante cierto periodo preestablecido y formular la respectiva solicitud al empleador, para que este proceda a su programación19.
Ahora, en el contexto de empleados judiciales con vacaciones individuales, como es el del caso sub examine, toda vez que la acción de tutela fue promovida por un empleado de un Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad20, el régimen aplicable a la materia es el contenido en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996. Esta disposición establece que “[…] Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio”21.
En ese orden, en los casos como este, en los que la persona que requiere el descanso es un empleado judicial, el nominador, es decir, el juez del despacho en el que trabaja22, es la autoridad competente para atender y responder a su solicitud de vacaciones. Esta competencia, como se infiere del artículo 146 de la Ley 270 de 1996, ha de ejercerla en armonía con los requerimientos del servicio de administración de justicia. Sobre ello, la Corte Constitucional ha precisado: “[…] es cierto que el trabajador tiene derecho a gozar de un periodo de tiempo durante cada año laboral, para descansar y emplear ese tiempo en lo que él considere apropiado.
Pero también es lógico que el empleador pueda decidir que, por razón de la labor que desempeña el trabajador o por intereses de la empresa, como el aumento de la productividad durante determinada época del año, el trabajador disfrute sus vacaciones en un período del año en que el empleador y sus intereses no se vean afectados. Por ello no se desconoce el derecho que tiene todo trabajador a gozar de vacaciones anuales.
En este caso, se hace necesario establecer un equilibrio entre los derechos del trabajador y los del empleador, de tal forma, que unos y otros no se vean afectados”23. 17 Corte Constitucional. Sentencia C-897 de 2003. En el mismo sentido, las sentencias C-019 de 2004, T-837 de 200, T-076 de 2001, C-710 de 1996 entre otras. 18 Corte Constitucional.
Sentencia T-076 de 2001. En el mismo sentido, las sentencias C-710 de 1996, C-019 de 2004, T-09 de 1993 y C-024 de 1998. 19 Corte Constitucional. Sentencias C-892 de 2009 y C-035 de 2005. 20 Artículo 146 de la Ley 270 de 1996: “Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses […]”. [Negrilla fuera del texto]. 21 Negrilla fuera del texto original. 22 Numeral 8 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996. 23 Corte Constitucional.
Sentencia C-710 de 1996. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior no implica que el nominador, en aras de satisfacer los requerimientos del servicio, esté autorizado para suspender o aplazar indefinidamente las vacaciones del personal subordinado.
De hecho, la Corte Suprema de Justicia, en repetidas sentencias de tutela, ha explicado que por razones del servicio el nominador puede programar el derecho al descanso de sus empleados de forma en que genere la menor afectación al despacho, pero nunca impedir que lo disfruten. A saber: “[…] si bien la necesidad del servicio puede justificar el aplazamiento de las vacaciones de algunos empleados de la Rama Judicial -que se rigen por el acceso individual -no colectivo- a la mencionada prerrogativa-, esto no puede perpetuarse indefinidamente al punto de acumular diferentes periodos, pues ello implica el cercenamiento del derecho fundamental al descanso laboral […]. […] Evidentemente, cualquier juzgado disminuye su capacidad para resolver los asuntos de su competencia cuando sus servidores entran a vacaciones, sin embargo, ello no supone el deber de las autoridades administrativas de asignar reemplazos por el mismo lapso […] a los jueces en calidad de gerentes del recurso humano dispuesto para sus gestiones, les corresponde organizar y disminuir sus actividades proporcionalmente durante el mismo periodo, de forma que los empleados que continúan laborando puedan prestar el servicio sin traumatismos para los usuarios, en condiciones de igualdad y sin incurrir en excesos de trabajo diario o semanal que quebranten sus derechos laborales”24. 2.4.2.
En el sub lite, la titular del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá - Quindío, mediante Resolución 19 del 17 de agosto de 2023, le negó el derecho a disfrutar de sus vacaciones al señor Humberto Ardila Téllez del período comprendido entre el 21 de agosto de 2021 y el 20 de agosto de 2022, en atención a razones de necesidad del servicio y, adicionalmente, porque la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia, mediante comunicación del 15 de agosto de 2023, se abstuvo de expedir el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, ya que este solo procede cuando se requiera para funcionarios y, de manera excepcional, cuando los despachos judiciales cuenten con plantas de personal con tres cargos o menos. La Sala pone de presente que la Presidencia de la Corte Constitucional, mediante comunicado de agosto del año corriente, informó sobre lo decido en la SU-296 de 202325, en la cual se abordaron asuntos de similitud fáctica al presente y se indicó: “(…) la Sala tuvo en cuenta que la situación administrativa a la cual se enfrentan los diferentes nominadores como directores de los despachos judiciales es compleja y refleja que su negativa a conceder las vacaciones a los actores no es necesariamente caprichosa e injustificada, como lo sostuvieron las diferentes Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial.
Para arribar a esta conclusión, tuvo en cuenta que, ante la negativa de las Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial a realizar determinadas actuaciones administrativas y financieras, el nominador se encuentra compelido a elegir entre garantizar el adecuado funcionamiento del despacho a su cargo y la satisfacción de los derechos laborales de los empleados que lo conforman.
Esto, porque los despachos judiciales cuyo régimen de vacaciones es individual tienen una característica en común que se refiere a la urgencia, importancia y volumen de los asuntos que deben tramitar de forma ininterrumpida, lo cual implica, además, la necesidad de garantizar la evacuación expedita de los trámites a su cargo. Además, se trata de despachos que se encuentran altamente congestionados y, sumado a ello, ven intensificada su carga laboral con ocasión del periodo vacacional colectivo de los demás despachos de la Rama Judicial, pues los juzgados cuyo 24 Corte Suprema de Justicia. Sentencia STC7183-2015 del 5 de junio de 2015, con número de radicación 19001-22-13-000-2015-00070-01.
En el mismo sentido, los fallos STP 3242-2014 del 11 de marzo de 2014 con número de radicación 71978; y STC1450-2017 del 9 de febrero de 2017 con número de radicación 66001-22-13-000-2016-01113-01. 25 Comunicado 25 de la Presidencia de la Corte Constitucional, agosto 2 y 3. Ver en: https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%2025%20- %20Agosto%202%20y%203%20de%202023.pdf. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co régimen de vacaciones es individual asumen también la carga laboral en asuntos de tutela cuando los demás despachos se encuentran en receso por la vacancia judicial.
Aunque la Circular PSAC11-44 del Consejo Superior de la Judicatura no regula el trámite para la concesión de vacaciones individuales a los empleados judiciales, la Sala destacó que esto no significa que aquellos no tengan derecho a que se programen sus vacaciones o a ser eventualmente remplazados durante el periodo en el cual disfrutan de dicha prestación, pues ni la referida circular reglamenta el asunto ni lo prohíbe, como parecieran entenderlo las Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial en sus respuestas durante los diferentes trámites de tutela.
(…) la actuación de las accionadas no solo impacta en el derecho fundamental al descanso de los actores, sino que podría tener incidencia en la garantía de otros derechos como la salud física y mental, así como en la dignidad humana de los funcionarios y empleados judiciales a quienes se les ha impedido acceder a las vacaciones en igualdad de condiciones debido a la imposición de barreras administrativas”.
Así, el hecho de que el accionante sea un empleado judicial que pertenece al régimen de vacaciones individuales y no exista una regulación específica sobre la materia, en tanto la Circular PSAC11-44 de 2011 se limita a funcionarios, no es argumento para imposibilitar el prenombrado disfrute de su derecho al descanso. En efecto, una vez un empleado judicial cumple con los requisitos legales y solicita sus vacaciones, el nominador no puede negar el ejercicio del derecho o condicionarlo a trámites administrativos desproporcionados y, a su vez, las direcciones ejecutivas seccionales de administración judicial están obligadas a realizar los trámites del caso que garanticen la continuidad del servicio público de justicia y evitar su menoscabo, pues, de lo contrario, se genera una flagrante vulneración del derecho al descanso del servidor por parte del operador judicial, en la medida en que este es un derecho que “se causa con el simple transcurso del tiempo laborado”26 y que no depende de ningún trámite administrativo ni de cuestiones presupuestales para su disfrute.
Por lo tanto, si bien, para el caso materia de estudio, el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá tenía la potestad para programarlo de acuerdo con las necesidades del servicio, no podía supeditarlo a un trámite administrativo. Lo precedente implica que la autoridad judicial, bajo el argumento de la necesidad del servicio, impuso al accionante una condición que no está prevista en la ley y que lleva a suspender su derecho fundamental al descanso de forma indefinida, causando con ello su afectación en los términos antes vistos y que, justamente, se agrava por el paso del tiempo en el que no lo puede disfrutar.
Situación que requiere de la intervención del juez de tutela para amparar la garantía constitucional y ordenar su inmediata protección. Así entonces, a partir de lo expuesto, la Sala considera que se debe tutelar el derecho fundamental al descanso de Humberto Ardila Téllez, no obstante, modificará la sentencia impugnada para aplicar la fórmula resolutiva que se estableció en la SU-296 de 2023.
En consecuencia, se ordenará a la titular del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá- Quindío que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, conceda a Humberto Ardila Téllez las vacaciones solicitadas y, en el mismo término, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia que, en coordinación con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, realice los trámites financieros y administrativos necesarios para garantizar la correcta prestación del servicio a cargo del despacho judicial, mientras el asistente jurídico disfruta de sus vacaciones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 26 Corte Constitucional. Sentencia C-19 de 2004. 11001-03-15-000-2023-04520-01 Accionante: Humberto Ardila Téllez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 2 de octubre de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en su lugar, ORDENAR a la titular del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Calarcá- Quindío que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, conceda a Humberto Ardila Téllez las vacaciones solicitadas y, en el mismo término, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia que, en coordinación con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, realice los trámites financieros y administrativos necesarios para garantizar la correcta prestación del servicio a cargo del despacho judicial, mientras el asistente jurídico disfruta de sus vacaciones, en los términos de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado SABF