CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LIMITACIÓN DEL EJERCICIO DE LA PROPIEDAD PRIVADA - Declaratoria de Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen” / LÍMITES AMBIENTALES A LOS USOS DEL SUELO - El uso del suelo no es un derecho adquirido / DAÑO ESPECIAL - No se probó la depreciación del predio de la demandante o alguna otra afectación a los derechos de la accionante que dieran cuenta del rompimiento del principio de igualdad de las cargas públicas / CONDENA EN COSTAS – Régimen objetivo – Procedencia y causación. 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de agosto de 2024, mediante la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la sociedad actora. SÍNTESIS DEL CASO 2. La demandante pretende la indemnización de los perjuicios causados por la limitación del derecho de dominio sobre un predio de su propiedad que fue incluido en la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas Van Der Hammen”, lo cual le impidió desarrollar un proyecto inmobiliario que supuestamente construiría en el respectivo lote.
La primera instancia señaló que no se demostró daño antijurídico alguno, porque la simple inscripción de un área de protección ambiental no configura un menoscabo que deba repararse, por ende, al tratarse de la parte vencida, condenó en costas a la actora. La mencionada determinación fue apelada por la sociedad accionante bajo el argumento de que el fallo fue incongruente al no valorar adecuadamente el material probatorio y, en todo caso, no debió condenársele por dicho concepto, dado que no actuó de forma temeraria o de mala fe.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 2 ANTECEDENTES Demanda 3. El 11 de diciembre de 20171, el Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda2 -en adelante, Colalpe Ltda-, por conducto de apoderado judicial3, interpuso demanda de reparación directa contra la Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -en lo sucesivo, Ministerio de Ambiente- y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -en lo subsiguiente, CAR-, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios causados por la limitación del dominio sobre un inmueble de su propiedad4. 4.
A título de indemnización, la actora solicitó que se condenara a la parte demandada a pagar: (i) $800’000.000 por daño emergente, por la disminución del valor comercial del predio; (ii) $2.200’000.000 por lucro cesante consolidado, derivado a la pérdida de utilidades por la no realización del proyecto inmobiliario; (iii) las costas que se causen en el presente litigio, y (iv) la indexación de las referidas sumas de dinero. 5.
Como fundamentos fácticos, en síntesis, narró: 6. Mediante la Escritura Pública No. 1064 del 27 de mayo de 2007 expedida por la Notaría 15 del Círculo Notarial de Bogotá D.C., la sociedad Barrera e Hijos Ltda, hoy Colalpe Ltda., compró el “lote de terreno 12 Pte Lote 3 Las Mercedes Suba”, identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50N-20000679, Cédula Catastral 107107015200000000 y Chip AAA0156RHFT, con la intención de construir una edificación sobre el mismo, por lo que fue asesorado por la Constructora “Heshusius Pinzón Arquitectos”. 7.
En diciembre de 2015, la referida constructora alertó a la demandante sobre la inscripción realizada en la anotación No. 12 del correspondiente folio de matrícula inmobiliaria, por medio de la cual, la CAR vinculó al mencionado inmueble a la Reserva Forestal Regional “Thomas Van Der Hammen”, en virtud de los Acuerdos Distritales No. 11 y 21 del 19 de julio de 2011 y 23 de septiembre de 2014, respectivamente. 8.
En la demanda se indicó que dicho registro “limitaba el derecho de dominio”5 sobre el predio, en cuanto le impidió adelantar cualquier tipo de construcción. En esa medida, la accionante señaló que se le ocasionó un daño antijurídico especial 1 Folios 1 a 13 del cuaderno digital 1 que obra en el índice 93 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Nombre tomado de forma literal del certificado de existencia y representación legal que consta en los folios 45 a 50 del cuaderno digital 2. 3 La sociedad accionante le confirió poder al abogado Santiago Gabriel Barrera Molina y Elsa Cristina Posada Rodríguez, mandado judicial que obra en los folios 14 y 15 del cuaderno digital 1. 4 En concreto, la pretensión declarativa fue formulada en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Declárese a LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA y al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA administrativamente responsables por falla en el servicio al haber sido limitado el dominio del 100% del inmueble propiedad de la sociedad Grupo de inversionistas asociados ‘COLALPE’ Ltda”.
Folio 3 de la demanda de la referencia. 5 Folio 2 de la demanda de la referencia. Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 3 que resultaba indemnizable ante el rompimiento de la igualdad de las cargas públicas y, en todo caso, la respectiva inscripción seguía vigente, por lo que se configuró un menoscabo continuado6.
Contestaciones de la demanda 9. La CAR7 se opuso a la prosperidad de las pretensiones para lo cual propuso la excepción de caducidad, en cuanto el plazo para demandar empezó a correr con la publicación del Acuerdo 11 de 2011, lo cual ocurrió el 9 de agosto de ese mismo año o, en gracia de discusión, desde que se efectuó la anotación en el respectivo folio de matrícula, esto es, el 31 de enero de 2013. 10.
La referida entidad también sostuvo que la declaratoria de la mencionada reserva forestal se sustentó en los diversos actos administrativos que fueron expedidos en torno al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá -en adelante, POT-, en especial, las Resoluciones 475 y 621 del 2000, por medio de las cuales el Ministerio de Ambiente determinó la creación de una zona de protección ambiental en el Distrito Capital, por lo que “en el caso que nos ocupa, ni siquiera puede hablarse de la existencia de una expectativa de construir en el inmueble”8. 11.
Lo anterior, porque en el mencionado acuerdo lo que se hizo fue reiterar lo señalado previamente por la Administración frente al área de reserva y el uso de suelo, de ahí que el predio “siempre estuvo localizado en zona rural donde no se permitía ni se permite realizar construcciones o edificaciones”9 y, por ende, no se generó daño antijurídico alguno. 12.
El Ministerio de Ambiente10 señaló que carecía de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no expidió el Acuerdo 11 de 2011, sumado a ello, el término para ejercer el derecho de acción debe computarse a partir de la inscripción de la citada reserva en el folio de matrícula inmobiliaria del lote y, en todo caso, no existe nexo causal entre las actuaciones que adelantó esa cartera ministerial y el menoscabo invocado.
Trámite relevante en primera instancia 13. Por medio de auto dictado en el marco de la audiencia inicial del 17 de julio de 201911, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró: (i) no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Ambiente, y (ii) probada la excepción de caducidad planteada por las accionadas, esta última decisión, en cuanto el lapso para ejercer el derecho de acción empezó a correr desde que se efectuó la inscripción de la limitación de la 6 Mediante auto del 29 de enero de 2018, el Tribunal inadmitió la demanda de la referencia, para que la parte actora: (i) precisara la fecha concreta del conocimiento del hecho, omisión u operación administrativa atribuida a las accionadas, y (ii) estimara de forma razonada la cuantía. Como consecuencia, la sociedad accionante allegó memorial de subsanación y el a quo admitió la demanda de la referencia por medio de providencia del 12 de marzo siguiente.
Índices 3, 5 y 7 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 7 Folios 46 a 70 del cuaderno digital 3. 8 Folio 23 de la referida contestación. 9 Folio 24 de la referida contestación. 10 Folios 83 a 92 del cuaderno digital 3. 11 Índice 34 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 4 propiedad en el registro de instrumentos públicos, como consecuencia, dicho plazo finalizó el 1º de febrero de 2015, por lo que la demanda fue extemporánea. 14.
La parte demandante apeló la anterior determinación, recurso resuelto de manera favorable por esta Corporación a través de providencia del 29 de mayo de 202012, en la cual se indicó que: (i) en el expediente no obraba prueba de que, previamente, se hubiese adelantado actuación administrativa alguna con citación a la actora que le permitiera conocer que se le impondría una afectación sobre el predio objeto de controversia, y (ii) el hecho dañoso no surgió a partir de la sola expedición del Acuerdo 11 de 2011, por lo que no era posible computar el término desde la publicación de ese acto.
En ese sentido, solo hasta el 9 de diciembre de 2015, fecha en la que se solicitó un certificado de tradición y libertad, la accionante conoció el daño, por lo que la demanda fue oportuna, sin perjuicio de que se descubrieran elementos de juicio que exigieran un nuevo análisis de caducidad. 15. El 26 de julio de 202313, el Tribunal reanudó la audiencia inicial, en la que, entre otros aspectos14, negó el plazo adicional solicitado por la parte actora para allegar el informe pericial enunciado en el escrito inicial de la referencia para efectos de probar la desvaloración del valor comercial del inmueble, así como la pérdida económica derivada de la imposibilidad de ejecutar el proyecto inmobiliario.
La mencionada decisión fue confirmada en sede de apelación mediante proveído del 25 de octubre de ese mismo año15. 16. A través de providencia del 22 de noviembre siguiente16, proferida en el marco de la audiencia de pruebas, el a quo prescindió del testimonio decretado a petición de la sociedad demandante, en cuanto el testigo no compareció a declarar, determinación frente a la cual se interpuso apelación, la cual fue resuelta desfavorablemente por esta Corporación el 5 de diciembre de 202417. 17.
En la fase de alegatos de conclusión, la parte actora18 indicó que, si bien la propiedad privada puede ser objeto de limitaciones o restricciones en aras de la función ecológica, lo cierto es que eso no implicaba desconocer el núcleo esencial de ese derecho al punto de restringir el goce y disposición de los bienes, lo que le impidió desarrollar un proyecto de ejecución de consultorios para la Clínica Juan N Corpas.
Aunado a ello, las entidades accionadas no argumentaron que el predio era 12 Proveído dictado con ponencia de la entonces consejera de estado Marta Nubia Velásquez Rico, bajo número interno 64.418. 13 Índice 78 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 14 En la referida diligencia, el Tribunal también: (i) señaló que el litigio se edificaba en establecer “si en razón a la expedición del Acuerdo No. 11 de 2011 CAR se causa un daño antijurídico a la parte actora, consistente en la imposibilidad de construir o enajenar el inmueble, o cualquier otro acto de explotación económica o de disposición del mismo”, en caso afirmativo, si resultaba imputable a la parte demandada y si se demostraron los perjuicios ocasionados, y (ii) decretó como prueba los documentos aportados con la demanda de la referencia y el testimonio del señor Yhonny Heshusius, solicitado por la accionante. 15 Providencia proferida con ponencia de la exmagistrada Marta Nubia Velásquez Rico bajo número interno 70.263. 16 Índice 91 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 17 Auto dictado por el magistrado ponente del presente fallo con el número de radicación interna 71.616. 18 Índice 89 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 5 fundamental para proteger los ecosistemas, por lo que no precisaron las razones por las que se incluyó el inmueble en la zona de protección ambiental. 18.
En contraste, la CAR19 indicó que no se demostraron las afectaciones que supuestamente sufrió Colalpe Ltda con la inscripción de la reserva forestal. El Ministerio de Ambiente20 insistió en que carece de legitimación en la causa por pasiva. Sentencia de primera instancia 19. Mediante sentencia del 29 de agosto de 202421, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca: (i) negó las pretensiones de la demanda y (ii) condenó en costas a la accionante. 20.
De manera preliminar, la primera instancia explicó que en el expediente de la referencia no obran elementos de juicio distintos que lleven a analizar nuevamente lo relacionado con la caducidad de la acción, de ahí que, tal y como lo concluyó esta Corporación, el plazo para demandar empezó a correr el 9 de diciembre de 2015 y, por ende, la demanda fue oportuna. 21.
El Tribunal explicó que, de conformidad con jurisprudencia del Consejo de Estado, la afectación de los inmuebles destinados al cumplimiento de la función ambiental y ecológica de la propiedad corresponde a una carga que, en principio, debe soportarse y, como consecuencia, no constituye daño antijurídico alguno. En ese sentido, el menoscabo no se concreta a partir de la mera limitación del uso del suelo o la desvalorización del valor comercial del predio, sino que deben acreditarse condiciones específicas de destinación, así como circunstancias ciertas y concretas derivadas de la actividad económica objeto de limitación. 22.
El a quo consideró que la accionante no demostró cuál fue la zonificación ambiental asignada al inmueble con ocasión de la declaratoria de reserva forestal, lo cual impide establecer el alcance de las restricciones al uso del suelo que recayeron sobre el lote. Sin embargo, no podía dejarse de lado que a todas las áreas que conformaran la zona protegida se les prohibió la expedición de licencias de construcción, por lo que a Colalpe Ltda lo que le correspondía era demostrar, en forma comparativa, el valor del predio antes y después de la afectación ambiental, carga que no cumplió, en cuanto no allegó en oportunidad el informe pericial señalado en la demanda, determinación que fue confirmada en segundo grado. 23.
Aunado a ello, la sociedad demandante no probó el uso del suelo antes de la inscripción de la reserva forestal y, en todo caso, de acuerdo con el Formulario de Declaración sugerida del Impuesto Predial Unificado, para el 2007 el inmueble no reportaba construcciones, por lo que por lo menos para esa fecha no se había desarrollado ningún proyecto inmobiliario, como se sostuvo en la demanda, ni tampoco se acreditó que estuviera en marcha la solicitud de una licencia o realización de una intervención económica anticipada para el inicio de obras en el 19 Índice 87 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 20 Índice 88 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 21 Índice 97 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 6 lote, por lo que no es posible concluir que se desarrollara alguna actividad productiva que resultó limitada con la declaratoria del área protegida. 24.
Bajo esa línea argumentativa, el Tribunal indicó que, aunque en el expediente constan diversas peticiones que la actora elevó en 2015 ante diferentes empresas para lograr la instalación de servicios públicos, lo cierto es que la simple expectativa de una futura construcción no constituye daño antijurídico alguno, para lo cual reiteró que, previo a la declaratoria de la Reserva Forestal Regional “Thomas Van Der Hammen”, el predio no contaba con autorización para edificar sobre el mismo. 25.
Además, si bien en la etapa de alegatos la actora se refirió a la supuesta frustración de una construcción con la Clínica Juan N Corpas, ese aspecto no hizo parte de las circunstancias expuestas en la demanda, de ahí que no fue incluida al fijar el litigio y no es dable modificar la causa petendi; sin embargo, en el Acuerdo 11 de 2011 se permitió un uso del suelo especial para ese centro hospitalario, por lo que, en principio, dicha edificación podía llevarse a cabo y la demandante no habría sufrido menoscabo alguno. Frente a la exposición de los motivos por los cuales se incluyó el predio en el área protegida, el a quo consideró que realmente lo que se pretendía era debatir la legalidad de los Acuerdos 11 y 21, lo cual resultaba ajeno a la finalidad de la acción de reparación directa y, en todo caso, no hizo parte de las pretensiones formuladas. 26.
La primera instancia condenó en costas a la parte demandante, para lo cual precisó que, de conformidad con el artículo 5 del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, el juez debía tasar las agencias en derecho en función de la naturaleza, duración y actuaciones desplegadas por la contraparte. Por lo anterior, dicho rubro lo fijó en el 0,5% de las pretensiones desestimadas, es decir, $15’000.000, suma de dinero que se dividiría en partes iguales entre las entidades demandadas, las cuales contestaron la demanda de la referencia y alegaron de conclusión. Recurso de apelación 27.
La actora apeló el fallo de primer grado22, para lo cual argumentó que esa decisión fue “incongruente y alejada de todo razonamiento lógico-argumentativo procesal probatorio”23, toda vez que, a pesar de que la primera instancia consideró que en la demanda de la referencia no se precisó la zona en la que estaba ubicado el predio afectado y, por ende, el Tribunal adujo que “no se prueba la depreciación del inmueble y/o el daño antijuridico”24, lo cierto es que esa conclusión fue errada, en cuanto era al a quo al que le correspondía interpretar los Acuerdos 11 y 21 para determinar si el lote hacía o no parte del área de reserva forestal y, en caso de duda, debió decretar pruebas de oficio, en virtud del inciso segundo del artículo 213 de la Ley 1437 de 2011. 28.
Además, la CAR edificó su defensa en la configuración de la caducidad de la presente acción judicial, pero no manifestó reparo alguno en lo relativo a la 22 Índices 101 y 102 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 23 Folio 4 del referido memorial. 24 Ibidem. Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 7 imposibilidad de realizar actividades de construcción en el lote o, en su defecto excepcionar que en el predio se podrían llevar a cabo determinadas labores, por lo que era evidente que la declaratoria de la zona de protección sobre el 100% del inmueble le restó utilidad productiva, tal y como lo reconoció el director de esa entidad en una entrevista concedida el 13 de septiembre de 2024. 29.
Por otra parte, sostuvo que lo concerniente a la falta de prueba sobre la depreciación del valor del bien y la ejecución de un proyecto inmobiliario, la expedición de una licencia de construcción o la realización de una intervención económica anticipada, eran aspectos que estaban relacionados con la cuantificación del daño alegado, pero no con la materialización de este, por lo que el quantum del menoscabo pudo determinarse posteriormente vía incidental.
Aunado a ello, en el expediente de la referencia obran diversas solicitudes presentadas ante diferentes empresas de servicios públicos, así como a Catastro Distrital, elementos que no fueron tachados de falsos y evidencian las labores que se adelantaron para llevar a cabo el proyecto inmobiliario, por lo que, si optó por no continuar con el desarrollo de la construcción, es porque ello hubiera aumentado el valor de los perjuicios. 30.
La parte demandante indicó que, por medio de los argumentos referentes a la falta de demostración de los motivos de protección ecológica, flora o fauna, no pretendía cuestionar la legalidad de los Acuerdos 11 y 21, por el contrario, lo que buscaba era aclarar que la Administración le impuso una restricción que no estaba en el deber jurídico de soportar. 31.
La actora también cuestionó lo relativo a la imposición de la condena en costas, en cuanto para la fecha en que se formuló la demanda de la referencia el único criterio vigente para imponer ese rubro era actuar de mala fe o con temeridad, lo cual no ocurrió en el presente caso25. Trámite en segunda instancia 32. Por medio de proveído del 28 de febrero del 202526, esta Corporación admitió la apelación planteada por la demandante.
Aunado a ello, mediante auto del 23 de julio siguiente27, se negó la solicitud probatoria formulada por la recurrente28, decisión que fue confirmada en sede de reposición y súplica, respectivamente29. 33. El Ministerio Público rindió concepto30, oportunidad en la que sostuvo que la sentencia de primera instancia debía confirmarse, pero por razones distintas, toda 25 Mediante auto del 31 de octubre de 2024, el a quo concedió en el efecto suspensivo el mencionado recurso de apelación, por lo que el expediente digital de la referencia fue remitido a esta Corporación el 11 de febrero de 2025.
Índices 105 y 112 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 26 Índice 3 de Samai. 27 Índice 16 de Samai. 28 Formulada dentro de la ejecutoria del auto admisorio del citado recurso, por medio de la cual se pidió que se decretaran como pruebas: (i) un informe rendido por la CAR, en el que la mencionada entidad señalara el grupo de zonificación en el que se encuentra el predio objeto de controversia, y (ii) la entrevista rendida por el director de esa corporación el 13 de septiembre de 2024. 29 Por medio de proveídos del 9 de septiembre y 7 de noviembre de 2025, respectivamente, Índices 25 y 31 de Samai. 30 Índice 13 de Samai.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 8 vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación31, la sola declaración o limitación del derecho de dominio sobre un predio no da cuenta del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, por lo que es necesario que la parte demandante acredite la correspondiente afectación, lo que Colalpe Ltda. no cumplió. Lo expuesto, porque esa sociedad no probó que, previo a la declaratoria de la reserva forestal, desarrollaba alguna actividad económica en el terreno afectado, ni tampoco a cuánto ascendía el valor del lote antes y después de que se adoptara dicha determinación y, por ende, no se demostró daño antijurídico alguno. 34.
En lo referente a las costas, manifestó que esa determinación debía revocarse, porque, aunque ese aspecto se rige bajo un régimen objetivo, lo cierto es que no se allegó elemento de prueba alguno que permita establecer los costos en los que incurrieron las entidades demandadas a causa del presente litigio, por lo que no se acreditó su causación32.
CONSIDERACIONES 35. La Sala resolverá el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, dado que no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, y se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales de: jurisdicción, competencia, acción en tiempo, legitimación en la causa por activa y por pasiva, el agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial y demanda en forma. 36.
Para lo anterior, la Subsección edificará el presente fallo bajo el siguiente esquema: (i) el alcance de la segunda instancia; (ii) decisión de los cargos de apelación, y (iii) condena en costas en segundo grado. Alcance de la segunda instancia: objeto del recurso de apelación interpuesto y los problemas jurídicos por resolver 37. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que la parte actora no demostró cuál fue la zonificación ambiental asignada al inmueble, por lo que no era posible determinar la limitación del uso del suelo.
Sin embargo, si se tomara como referencia que a todos los predios que conforman la zona protegida se les prohibió la expedición de licencias de construcción, lo que le correspondía a Colalpe Ltda era acreditar que el predio sufrió una disminución en su valor comercial o que antes de la restricción desarrollaba alguna actividad productiva, carga que no cumplió, por lo que la sola limitación no constituía un daño indemnizable a la luz del ordenamiento jurídico.
En todo caso, lo relativo a los motivos de los Acuerdos 11 y 21 eran cuestiones ajenas a la acción formulada, por ende, ante la falta de prosperidad de las pretensiones, condenó en costas a la referida sociedad. 38. La anterior determinación fue apelada por la accionante, para lo cual sostuvo que esa providencia era incongruente con el material probatorio que obraba en el expediente de la referencia, porque al Tribunal le correspondía interpretar los mencionados acuerdos y determinar si el predio estaba o no inmerso en el área de 31 En concreto, citó el fallo dictado por esta Subsección el 4 de junio de 2024, exp: 69.205. 32 El expediente ingresó al despacho del magistrado ponente para dictar sentencia el 28 de noviembre de 2025.
Índice 35 de Samai. Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 9 reserva ambiental y, en caso de duda, debió decretar pruebas de oficio, sumado a ello, según el recurso, la CAR no manifestó reparo alguno respecto de la imposibilidad de realizar actividades económicas alegada por la actora.
Así mismo, lo relacionado con el valor del lote y las labores productivas desarrolladas allí tenían relación con el quantum de los perjuicios, pero no con el daño alegado y, en todo caso, se aportaron elementos que permitían establecer la edificación que se desarrollaría en el lote afectado. También consideró que lo concerniente a la falta de exposición de motivos referentes a la inclusión del inmueble en la zona protegida hacía parte de las razones por las cuales consideraba que se le generó un menoscabo antijurídico y las costas solo procedían cuando actuaba de mala fe o temeridad, lo que no ocurrió en el sub lite. 39.
En ese orden de ideas, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia son los siguientes: (i) ¿el fallo de primer grado fue incongruente al supuestamente edificar su decisión en la falta de prueba acerca de la zona concreta en la que se ubica el predio?; (ii) ¿era suficiente que la CAR no manifestara reparo alguno frente a la imposibilidad de realizar actividades económicas en el lote para tener por acreditado ese punto?;
(iii) ¿el Tribunal acertó al considerar que la depreciación del valor del inmueble y la ejecución de un proyecto inmobiliario son aspectos inherentes al análisis del daño en este tipo de casos o se trata de un elemento que guarda relación con la cuantificación del menoscabo?; (iv) ¿la primera instancia erró al señalar que la omisión en la exposición de motivos sobre la inclusión del bien en el área protegida en los Acuerdos 11 y 21 es una controversia ajena a las finalidades de la acción de reparación directa de la referencia?, y (v) ¿la condena en costas en el presente caso solo es procedente si la parte vencida actúa con temeridad o mala fe? 40.
De manera previa, se presentarán algunas consideraciones sobre la responsabilidad del Estado por limitación al ejercicio del derecho de propiedad privada y el marco normativo de la declaratoria de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”. La responsabilidad patrimonial del Estado por limitación al ejercicio del derecho de propiedad privada 41.
Mediante sentencia del 9 de mayo de 201233, esta Subsección abandonó el razonamiento sobre la responsabilidad estatal bajo la teoría de la ocupación “jurídica” en casos en los que se discute el daño ocasionado con la afectación o delimitación del derecho de propiedad derivado de declaratorias de zonas de protección ambiental de bienes inmuebles.
En efecto, en la referida providencia se privilegió una postura que resultara acorde a la función social y ecológica, según el artículo 58 de la Constitución Política. 42. Como consecuencia, en el mencionado fallo se precisó que las afectaciones, a pesar de obedecer a una forma de intervención administrativa en la propiedad pública o privada, son heterogéneas, en cuanto “los efectos de las afectaciones ambientales (zonas de reserva, zonificación de los usos del suelo recursos 33 C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, exp: 21906.
Reiterada por medio de fallo del 2 de abril de 2013, exp: 26.437. Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 10 naturales, bienes afectos al Sistema Nacional de Parques Naturales, entre otros) o de las urbanísticas (como por ejemplo, espacio público, zonas de desarrollo prioritario, construcción de obras públicas) pueden ser de diversa índole”34.
En ese sentido, corresponde al juez determinar el alcance de las limitaciones al referido derecho respecto de cada condición y, por ende, establecer si dichas restricciones están o no compensadas en el ordenamiento jurídico. 43. Posteriormente, por medio de fallo del 24 de junio de 201535, reiterado el 19 de febrero de 202136, la Sala explicó que, por regla general, la sola modificación de los usos del suelo no constituye per se algún daño antijurídico, por el contrario, se trata de cargas que los particulares se encuentran en el deber jurídico de soportar.
En aquella oportunidad se aclaró que la disminución en el valor de un inmueble así sea significativa, no es argumento suficiente para determinar la existencia de un menoscabo que deba reparársele a la parte demandante, sino que ello dependerá del contenido del derecho en cuestión y no necesariamente de su avalúo o sus restricciones, así como las condiciones particulares del propietario, así como concretas respecto del lote, todo ello acorde con los medios de convicción allegados al expediente. 44.
En suma, el Estado puede limitar el derecho de propiedad, verbigracia, a través de la constitución de afectaciones que delimiten su ejercicio por diversas razones y con distintos alcances, circunstancia que, aun cuando puede ocasionar un menoscabo, no en todos los casos significa la configuración de un daño antijurídico indemnizable a la luz del artículo 90 de la Constitución Política, porque, en principio, esa restricción corresponde a una imposición que el asociado está en el deber de soportar y, por ende no compromete la responsabilidad patrimonial del Estado37.
Marco legal de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen” 45. Los artículos 8, 79, 80, 95 y 334 de la Constitución Política prevén la obligación estatal y de las personas de proteger el medio ambiente y su diversidad, lo cual implica conservar las áreas de especial importancia ecológica, con el fin de garantizar el desarrollo sostenible, sin perjuicio de la facultad del Estado de intervenir en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo.
Por su parte, el artículo 206 del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente definió área de reserva forestal como “la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras – protectoras”. 46.
En el sub lite obra el expediente administrativo contentivo del Acuerdo 11 del 19 de julio de 201138, en el que se observa que, de conformidad con el parágrafo 6 34 Ibidem. 35 C.P.: Hernán Andrade Rincón (E), exp: 35.542. 36 C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 63.087. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de junio de 2023, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 54.620. 38 En la carpeta de “medios” del cuaderno digital 2.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 11 del artículo 1 de la Ley 507 de 199939, el proyecto de POT de Bogotá se puso en consideración de la CAR para efectos de concertar los aspectos ambientales.
Como consecuencia, la referida entidad objetó el POT y, por ende, el Distrito Capital realizó diversas modificaciones40. Posteriormente, la mencionada corporación autónoma declaró concluido el proceso de concertación respecto de unos temas y no concertado lo relacionado, entre otras cosas, con el perímetro urbano del corredor de la autopista norte41. 47.
En virtud de lo anterior, previa designación de un panel de expertos que ofreciera recomendaciones respecto del tema para adoptar una decisión que consultara el interés general, el Ministerio de Ambiente expidió la Resolución 475 del 17 de marzo 2000, cuyo artículo 5 señaló lo siguiente: “La Zona 3 ‘Franja de conexión, restauración y protección’ de que trata los considerandos de la presente Resolución, deberá ser declarada por la autoridad ambiental competente como Área de Reserva Forestal Regional del Norte, dada su importancia ecológica para la región. A pesar de lo anterior y teniendo en cuenta que dicha franja constituye además un elemento fundamental para la ciudad de Bogotá, la definición de sus usos, delimitación, así como el plan de manejo para esta área, deberá ser concertado entre la CAR y la autoridad ambiental distrital” (se destaca). 48.
La anterior determinación fue recurrida y confirmada por el Ministerio de Ambiente por medio de Resolución 621 del 28 de junio de 200042. Mediante sentencia del 16 de noviembre de 2004, dictada en el marco de una acción de cumplimiento, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá declaró que la CAR incumplió el deber a su cargo, según lo señalado en los mencionados actos administrativos, como consecuencia, ordenó que “en el plazo de treinta días hábiles siguientes a la ejecutoria de esta decisión, inicie el cumplimiento de lo ordenado”. 49.
Luego de múltiples actuaciones para cumplir con dicha determinación, el 19 de julio de 2011, la CAR dictó el Acuerdo 1143, cuyos apartes relevantes para el caso concreto corresponden a los siguientes: 39 A cuyo tenor: “Artículo 1 (…) Parágrafo 6. El Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de treinta (30) días.
Vencido el término anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes y una vez surtida la consulta al Consejo Territorial de Planeación como se indica en el numeral 3 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuará con la instancia de aprobación prevista en el artículo 25 de la misma ley.
Lo dispuesto en este parágrafo es aplicable para las disposiciones contenidas en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental. En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo” (se destaca). 40 Versión que fue entregada por el Distrito Capital el 17 de septiembre de 1999. 41 De conformidad con la Resolución 1869 del 2 de noviembre de 1999. 42 Acto administrativo que consta en el referido expediente administrativo. 43 Ibidem.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 12 “Artículo 1. Adopción. Declarar la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, ´Thomas van der Hammen´, ubicada en las localidades de Suba y Usaquén del Distrito Capital, según la línea formada por la unión de los puntos cuyas coordenadas aparecen a continuación, y el plano anexo al presente acto administrativo, que acogen lo establecido en las Resoluciones 475 y 621 de 2000, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, según los criterios de delimitación definidos en la parte considerativa del presente acuerdo.
(…) Artículo 3. Plan de manejo ambiental. La Dirección General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, expedirá el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas van der Hammen”, que contempla el diagnóstico, la zonificación ambiental con su régimen de usos y programas y proyectos orientados al mantenimiento de los objetos de conservación de la reserva, de manera participativa con los actores vinculados a esta área.
Dicho plan se formulará dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acuerdo, conforme a los parámetros establecidos en el mismo. Artículo 4. Régimen de usos. Hasta tanto se adopte el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas van der Hammen”, la zona declarada como tal se sujetará al siguiente régimen de usos: a) Uso principal: Forestal y demás actividades asociadas a la conservación. b) Usos compatibles: Investigación científica y recreación pasiva. c) Usos condicionados: Recreación activa, infraestructura de servicios públicos domiciliarios, infraestructura de servicios de seguridad ciudadana, dotacional, residencial y agropecuario. d) Usos prohibidos: Sin perjuicio de lo que se determine en el Plan de Manejo Ambiental, se consideran prohibidos aquellos usos no previstos como principales, compatibles o condicionados.
Parágrafo 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º de la Resolución número 621 de 2000, expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, la permanencia de los usos residenciales y dotacionales se sujetará a su preexistencia a la fecha de publicación de dicho acto; al cumplimiento de las normas específicas mediante las cuales fueron aprobados dichos desarrollos; y a que se garantice la función ecológica de la propiedad, la prioridad en la preservación del suelo, la conservación de la vegetación protectora y la continuidad de los sistemas hídricos y corredores ecológicos.
Parágrafo 2°. La permanencia de los usos agropecuarios, además de las condiciones establecidas en el parágrafo anterior, se supeditará a la prohibición de extender las áreas destinadas a estas actividades, y a que se determine su compatibilidad en el Plan de Manejo Ambiental de la reserva forestal. Artículo 6. Lineamientos ambientales.
Hasta tanto se adopte el Plan de Manejo Ambiental de la reserva forestal, las áreas localizadas en el artículo 1º del presente Acuerdo, se sujetarán, además, a los siguientes lineamientos ambientales: 1. Prohibir la tala de la vegetación existente en la reserva, salvo autorización expresa por parte de la CAR. 2. No se podrán extender las áreas destinadas a actividades agropecuarias y demás usos distintos al forestal. 3.
Se prohíbe la expedición de licencias de urbanismo y construcción al interior de la reserva forestal. No obstante lo anterior, y de conformidad con la situación jurídica de cada predio, las construcciones existentes podrán ser objeto de modificación, adecuación, restauración, reforzamiento estructural, demolición, u obra nueva que sustituya las construcciones preexistentes, sin que ello implique el aumento de los índices de ocupación y construcción, Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 13 ni violación al régimen de usos establecido en el artículo 4º del presente acuerdo, para las cuales se podrán adelantar los respectivos trámites de licenciamiento urbanístico. 4.
Las acciones orientadas a la restauración ecológica asistida y a la sustitución de los usos no forestales contarán con el apoyo de la CAR y el Distrito Capital, principalmente en lo concerniente a la capacitación técnica e insumos a las comunidades y sectores asentados en esta área. 5. La construcción del Subsistema vial dentro del denominado Borde Norte del Distrito Capital, se sujetará a la autorización previa y a las determinantes ambientales expedidas por la CAR en el territorio de su jurisdicción… 6.
El Distrito Capital, a través de los instrumentos de planificación que implemente en las zonas aledañas a la reserva forestal, deberá definir áreas que permitan consolidar zonas de transición con los sectores contiguos. 7. Prohibir la conformación de escombreras y, en general, arrojar, depositar, incinerar, introducir, distribuir, verter, usar o abandonar sustancias contaminantes o tóxicas que puedan perturbar el ecosistema o causar daño en él. 8.
Las actividades existentes antes de la publicación de la Resolución MAVDT número 621 de 2000 deberán garantizar el manejo y disposición final de los residuos generados y, en general, la utilización racional y ambientalmente sostenible de los predios, con miras a facilitar los propósitos de conservación (…) 9. El Distrito Capital y la CAR, dentro de los dos años siguientes a la publicación de este acto administrativo, generarán incentivos de conservación en la reserva forestal, en especial por concepto de la sustitución paulatina de los usos no forestales en esta zona. 10.
La extensión de las redes de servicios públicos domiciliarios se sujetará a la aprobación de la CAR, previa determinación de las medidas de mitigación y compensación correspondientes.11 (…) se deberá propiciar la conformación de áreas verdes y la preservación de la conectividad de la Reserva Forestal Regional del Norte y de los Cerros Orientales, en el área del Corredor de la Autopista Norte, coincidente con la Franja de Conexión Ambiental (AP-2).
Para tales efectos, los nuevos desarrollos urbanos en las zonas limítrofes al área de reserva Forestal, además de las zonas de amortiguación, deberán propender por ubicar las áreas de cesión para zonas verdes en este sector. Artículo 7. Incorporación en el ordenamiento territorial de Bogotá D. C. Las áreas declaradas como Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas van der Hammen”, forman parte de la Estructura Ecológica Principal del Distrito Capital, para efectos de planificación e inversión, y deben acoger el régimen de usos establecido en el artículo 4º del presente Acuerdo y en el Plan de Manejo Ambiental que se adopte para esta zona.
(…) Artículo 10. Derechos adquiridos. De conformidad con la Constitución y la ley, se respetarán los derechos adquiridos con arreglo a la normatividad vigente, sobre los predios de propiedad privada que conforman las zonas contempladas en el presente acuerdo (…)” (se resalta). 50. Así las cosas, el Acuerdo 11 declaró la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas van der Hammen”, circunstancia que, como se explicó en precedencia, no constituye per se un daño antijurídico que deba indemnizar el Estado.
Decisión de los cargos de apelación Determinación sobre la supuesta incongruencia e indebida valoración probatoria en la sentencia de primera instancia 51. Al revisar el fallo apelado, la Sala advierte que no le asiste razón a la parte recurrente, en cuanto la demanda se edificó en la aparente configuración de un daño especial derivado de la limitación de un derecho de dominio sobre un inmueble, lo Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 14 cual supuestamente le impidió ejecutar un proyecto inmobiliario.
Como se explicó, la causa petendi del sub lite implica que el funcionario judicial analice las pruebas que constan en el proceso, con el fin de resolver si la correspondiente decisión administrativa fue excesiva, singular o supera las condiciones naturales definidas en la función social y ecológica inherente a la propiedad privada. 52.
Al respecto, si bien el Tribunal consideró que en el expediente no obraba prueba sobre la zonificación ambiental asignada al predio objeto de controversia y, por ende, no era posible determinar qué limitaciones del suelo se le impusieron al lote, lo cierto es que, de conformidad con el numeral 3 del artículo 6 del Acuerdo 11 de 2011 y el literal h) del artículo 17 del Acuerdo 21 de 2014, a todos los bienes que hacen parte del área de protección se le prohibió la expedición de licencias de urbanismo y construcción al interior de la reserva, así como ejecutar edificaciones nuevas. 53.
Bajo esa línea argumentativa, el a quo señaló que, para determinar si Colalpe Ltda sufrió o no un daño antijurídico, debía establecerse si la limitación en el uso de los suelos para la ejecución de proyectos constructivos nuevo “comportó una desvalorización en el predio de la sociedad demandante y además una frustración económica cierta como consecuencia de la imposibilidad de ejecutar el proyecto inmobiliario aludido”44.
Lo anterior, llevó a que la primera instancia considerara que: (i) no se aportó prueba alguna sobre la supuesta desvalorización con posterioridad a la entrada en vigor de los Acuerdos dictados por la CAR, la declaratoria de reserva forestal y la adopción del Plan de Manejo Ambiental, y (ii) la accionante no acreditó lo relativo a la pérdida del valor de la edificación que pretendía construir, toda vez que no demostró la posibilidad cierta y concreta de llevar a cabo dicha construcción. 54.
Por lo anterior, la Subsección verificará el material probatorio que obra en el expediente de la referencia, para corroborar si la conclusión a la que arribó el Tribunal fue o no acertada. 55. El 25 de mayo de 200745, la sociedad Barrera e Hijos Ltda., hoy Colalpe Ltda46, adquirió el predio denominado “Lote 12 Pte Lote 3 Las Mercedes-Suba”, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20000679.
Para el citado año, el referido inmueble estaba conformado por un área de terreno de 1009.83 m2, un total de construcción de 0 m2 y un auto avalúo equivalente a $21’005.00047. 56. El 31 de enero de 201348, en el mencionado folio de matrícula inmobiliaria se incluyó la Anotación No. 12, por medio de la cual se limitó el derecho de dominio con ocasión de la declaratoria de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte 44 Folio 20 de la sentencia de primera instancia. 45 Hecho probado mediante Escritura Pública expedida en tal fecha por la Notaría 15 del Círculo Notarial de Bogotá D.C. Folios 1 a 13 del cuaderno digital 2. 46 Según el certificado de existencia y representación legal que obra en los folios 45 a 48 del cuaderno digital 2. 47 De conformidad con el Formulario para declaración sugerida del Impuesto Predial Unificado para el año gravable 2017, documento que consta en el folio 3 del cuaderno digital 2. 48 De acuerdo con el certificado de tradición y libertad expedido el 3 de marzo de 2017, por la Oficina de registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. Folios 14 a 17 del cuaderno digital 2.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 15 de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, en virtud del Acuerdo No. 011 de 2011 proferido por la CAR, así: “ANOTACIÓN: Nro 012.
Fecha: 31-01-2013. Radicación: 2013-6965. Doc: DOCUMENTO CAR 011 del 19-07-2011 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR de BOGOTA D. C. VALOR ACTO: $ ESPECIFICACION: LIMITACION AL DOMINIO: 0345 AFECTACION POR CAUSA DE CATEGORIAS AMBIENTALES DECLARATORIA DE LA RESERVA FORESTAL REGIONAL PRODUCTORA DEL NORTE DE BOGOTA D.C THOMAS VAN DER HAMMEN ACUERDO CAR 011 DE 2011.
CUALQUIER TRÁMITE O DESARROLLO DE ACTIVIDADES SOBRE EL MISMO REQUIERE CONSULTA PREVIA ANTE LA CAR. PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, l-Titular de dominio incompleto). DE: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA-CAR NIT# 8999990626. A: BARRERA E HIJOS LIMITADA NIT# 60060457. PORCENTAJE DE AFECTACION 100% (…)”49 (se destaca). 57.
En el expediente de la referencia también obran las peticiones elevadas por el representante legal de la sociedad demandante a Codensa S.A. Gas Natural Fenosa y ETB, respectivamente, con el fin de que en el lote objeto de controversia se instalaran los respectivos servicios públicos, “pues la sociedad que represento pretende construir un edificio en dicho predio”.
Además, consta la solicitud radicada ante la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital para que se le asignara nomenclatura al referido inmueble, en cuanto se llevaría a cabo una edificación en ese terreno50. 58. Esta Corporación51, de manera reiterada, ha explicado que el daño en sentido jurídico hace referencia a la lesión o pérdida de un derecho o intereses protegido de la correspondiente víctima.
En esa medida, al margen del título de imputación, debe comprenderse como un presupuesto inherente al análisis de responsabilidad patrimonial del Estado, al punto que, si no es posible establecer la ocurrencia de este, cualquier examen adicional del operador judicial resulta inútil e inmediatamente el juez se abstiene de adelantar el análisis sobre algún otro punto. 59.
En ese sentido, la jurisprudencia ha señalado que el daño indemnizable es aquel que es cierto, es decir, es susceptible de verificación y es determinable al punto que se manifiesta como una disminución patrimonial o moral de la parte demandante, de ahí que el funcionario judicial no puede ordenar la reparación de lo eventual, hipotético o meramente posible52.
Así las cosas, a la actora le compete 49 Folio 4 del escrito relacionado en la anterior nota a pie de página. 50 Folios 19 a 32 del cuaderno digital 2. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de mayo de 2012, C.P.: Enrique Gil Botero, exp: 22.592. 52 Ibidem. Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 16 probar los menoscabos efectivamente materializados, así como la respectiva cuantificación, sin perjuicio de que excepcionalmente se acuda a la vía incidental53, pero solo para determinar el quantum de los perjuicios, previo examen de la existencia del menoscabo invocado. 60.
Bajo ese contexto, la Subsección considera que en el presente caso no se acreditó que la declaratoria de reserva forestal efectuada mediante el Acuerdo 11 de 2011 produjera un daño cierto a la accionante. Lo expuesto, porque, como se explicó en el acápite pertinente, dicho acto administrativo no negó la posibilidad de construir obras o ejercer actividades económicas conforme a la destinación del inmueble, distinto es que supeditó la ejecución dichas labores en aquellos casos en los que, según la situación jurídica de cada predio, era necesario adecuar, restaurar, reforzar estructuralmente, demoler o sustituir por otra obra las edificaciones preexistentes a la expedición del citado acto administrativo, sumado a ello, era posible seguir explotando el respectivo lote, siempre que no atentaran contra la conservación de los recursos naturales existentes en el área y que el predio se utilice de forma racional y ambientalmente sostenible, según los numerales 3 y 8 del artículo 6 ejusdem, lo que no ocurrió en el sub júdice, como se detallará más adelante. 61.
Aunado a ello, en el referido acuerdo se garantizó la situación jurídica de los inmuebles, toda vez que permite que las construcciones que existían con anterioridad sean modificadas, adecuadas, restauradas o que se construya una nueva obra, con la condición de que no atente contra el régimen de usos establecido en el artículo 4. 62.
Por otra parte, la decisión censurada no atentó contra el principio de congruencia en primer grado, el cual implica que el funcionario judicial solo podía pronunciarse con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que le sea dable dictar sentencias por fuera -extra petita- o por más - ultra petita- de lo pedido.
En esa medida, toda vez que la demanda de la referencia se edificó bajo la supuesta configuración del rompimiento de las cargas públicas por la inscripción de una zona de reserva forestal, era apenas lógico que el Tribunal examinara si se cumplían los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas, estudio en el que concluyó que no se probó que el menoscabo invocado fuera de carácter antijurídico, determinación que no fue arbitraria o caprichosa. 63.
Lo anterior, porque de las pruebas que constan en el expediente, solo es dable determinar que: (i) en el folio de matrícula inmobiliaria del lote objeto de controversia se incluyó la declaratoria de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, y (ii) el representante legal radicó algunas peticiones a diversas empresas de servicios públicos porque pretendía llevar a cabo un proyecto inmobiliario en ese inmueble, solicitudes que evidencian que la ejecución de la aparente edificación solo se trataba de una mera conjetura. 53 De conformidad con el inciso primero del artículo 193 de la Ley 1437 de 2011.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 17 64. En efecto, la parte demandante no acreditó que, previo a la expedición del Acuerdo 11 de 2011, hubiese solicitado alguna licencia de construcción o realizado trabajos derivados de esa actividad, como, por ejemplo, la elaboración de diseños, la contratación de personal o la consecución de recursos para llevar a cabo la supuesta construcción. Lo expuesto, evidencia que el daño por el cual se demanda corresponde a un hecho incierto, eventual e hipotético y no una situación consolidada que afectara un derecho o interés cierto y verificable, en cuanto, como se indicó en el acápite pertinente, la simple delimitación del derecho de propiedad por medio de áreas de reserva ambiental no genera un menoscabo que deba indemnizarse a la luz del ordenamiento jurídico. 65.
En lo relacionado con la aplicación del inciso segundo del artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, es pertinente explicar que, si bien que el juez posee claras facultades oficiosas para decretar pruebas y con ello auscultar algunos vacíos que en materia probatoria pueden generar inquietudes sobre una correcta valoración de la prueba, lo cierto es que el operador judicial solo podrá ejercer dichas facultades para esclarecer aspectos oscuros o que ofrezcan duda en el litigio y le está vedado suplir la carga probatoria que le corresponde a las partes, pues de lo contrario, se desequilibraría la relación jurídico procesal entre los sujetos procesales.
En ese orden de ideas, el juez debe ser neutral, sin perjuicio de que excepcionalmente se presenten situaciones que ameriten hacer uso de las atribuciones oficiosas en materia probatoria54. 66. En criterio de la Sala, la primera instancia no incurrió en irregularidad alguna al no decretar de oficio pruebas relacionadas con las afectaciones que supuestamente sufrió Colalpe Ltda por la delimitación de su derecho de propiedad, porque era a esa sociedad a la que le correspondía probar tal circunstancia y, por ende, usar todos los mecanismos procesales que tenía a disposición, por lo que la respectiva omisión probatoria conllevaba a que el Tribunal negara las súplicas de la demanda, como en efecto ocurrió. 67.
Al respecto, es necesario recordar que para que se configure la responsabilidad del Estado establecida en el artículo 90 de la Constitución Política, el funcionario judicial debe analizar, entre otros aspectos, que la parte demandante acredite la lesión de un derecho o interés jurídicamente tutelado, lo cual no significa vulneración alguna a las partes involucradas en el litigio ordinario, sino que, por el contrario, ello hace parte del ejercicio de la función jurisdiccional en cabeza de las autoridades judiciales. 68.
A juicio de la Subsección, el argumento de la actora no es de recibo, en cuanto la potestad que le asistía al Tribunal respecto del decreto oficioso de pruebas es de carácter facultativo frente a puntos que ofrezcan verdaderos motivos de duda, distinto a lo que ocurrió en el presente caso, en el que la demandante desatendió el deber que le correspondía de acreditar los motivos por los cuales supuestamente sufrió un daño que debía indemnizársele, en concreto, lo relacionado con la 54 Sobre el alcance y requisitos de la prueba de oficio, se puede consultar la sentencia proferida 1 de noviembre de 2023, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez (E), exp: 61.355.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 18 disminución del valor comercial del inmueble y la imposibilidad de explotarlo económicamente, falencia que al juez no le corresponde enmendar. 69.
De este modo, el cargo analizado no prospera. Respecto de los argumentos de defensa de la CAR y su incidencia en el daño invocado en el sub lite 70. Como se explicó en los antecedentes de la presente providencia, contrario a lo sostenido por la recurrente, la CAR no edificó su defensa exclusivamente en la configuración de la caducidad de la acción de reparación directa.
En efecto, aunque la citada entidad argumentó que la demanda de la referencia no fue presentada en el término previsto en la ley, lo cierto es que también alegó que Colalpe Ltda no sufrió daño antijurídico alguno, en cuanto la inclusión del inmueble objeto de controversia se dio en cumplimiento de las Resoluciones 475 y 621 del 2000 expedidas por el Ministerio de Ambiente, por lo que el predio “siempre estuvo localizado” en una zona en la que no era posible realizar construcciones o edificaciones. 71.
Como consecuencia, si bien la corporación accionada no controvirtió expresamente lo relativo a la imposibilidad de realizar labores de construcción en el lote o la posibilidad de que allí se podían desarrollar ciertas actividades, sí adujo que la sociedad demandante no fue víctima de algún menoscabo que debiera indemnizarse. Además, al margen de que esa circunstancia fuera o no alegada por la contraparte, se insiste, la causa petendi en el presente caso implicaba que, como primer análisis, el Tribunal a quo corroborara la existencia del daño alegado y su materialización, examen inherente a todos aquellos casos en los que se discute la responsabilidad patrimonial del Estado. 72.
La actora también señaló que, con base en la entrevista concedida el 13 de septiembre de 2024 por el director de la CAR, era dable establecer que la declaratoria de la zona de protección respecto del 100% del inmueble le restó utilidad productiva. Al respecto, la Subsección recuerda que, pese a que la recurrente solicitó en segundo grado el decreto del referido reportaje, tal petición fue decidida de manera desfavorable, en cuanto no hacían referencia al lote sobre el que gira el presente litigio, su ubicación, valor o desvalorización y, por ende, no se trataba de un elemento conducente y, en todo caso, tal providencia fue confirmada en sede de reposición y súplica, respectivamente. 73.
En suma, el cargo analizado carece de vocación de prosperidad, porque al margen de que la entidad accionada hubiese cuestionado o no lo relacionado con la antijuridicidad del menoscabo alegado, lo cierto es que ese es un aspecto fundamental que debe revisar el operador judicial y cuya inexistencia implica negar las pretensiones de la demanda, como ocurrió en el sub lite.
Respecto de la depreciación del valor del inmueble y la ejecución del proyecto inmobiliario como aspectos concernientes al quantum de los perjuicios 74. Resulta pertinente insistir que la simple declaratoria de reserva forestal no genera un menoscabo que deba repararse automáticamente, porque, aunque se Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 19 produce una limitación al derecho de la propiedad privada, lo cierto es que ella es admisible en virtud de la prevalencia del interés general, así como la función ecológica y social que cumplen los inmuebles particulares.
En ese escenario, a la parte demandante le correspondía probar que padeció una circunstancia especial superior a la que normalmente deben asumir los ciudadanos en este tipo de casos. 75. Bajo ese contexto, Colalpe Ltda. solo demostró lo relativo al derecho de dominio frente al predio denominado “Lote 12 Pte Lote 3 Las Mercedes-Suba” y que sobre el respectivo folio de matrícula inmobiliaria recayó una restricción de carácter ambiental, pero no que esa determinación le produjo algún perjuicio que deba indemnizarse a la luz de ordenamiento jurídico.
Como consecuencia, resultaba importante que la mencionada sociedad acreditara las pérdidas referentes al valor del lote y la frustración comercial por la no realización del proyecto inmobiliario expuestas en la demanda de la referencia, situaciones que, de conformidad con el inciso primero del artículo 167 del Código General del Proceso55, tenía que probar la demandante, lo cual no ocurrió y, por ende, impiden establecer la existencia de un daño cierto, aspecto que es fundamental determinar en el curso del litigio declarativo y no posteriormente vía incidental. 76.
La recurrente también sostuvo que en el expediente de la referencia obran diversas solicitudes ante diferentes empresas de servicios públicos y Catastro Distrital, elementos que no fueron tachados de falsos y evidenciaban las labores que se adelantaron para llevar a cabo el supuesto proyecto inmobiliario. Sin embargo, como se explicó al resolver el primer cargo de apelación, esas peticiones solo darían cuenta de las diligencias que el representante legal de la sociedad accionantes promovió para obtener la instalación de servicios públicos en el lote casi 4 años después de la expedición del Acuerdo 11 de 2011 y luego de más de 2 de que incluyera la mencionada anotación en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria. 77.
En ese sentido, de dichos documentos no es dable establecer que allí se fuera a ejecutar una edificación, por lo que la Sala echa de menos alguna otra prueba que permita concluir que, previo a la expedición del citado acto administrativo, la demandante hubiese adelantado gestiones para obtener una licencia de construcción que la habilitara para urbanizar el inmueble objeto de controversia y que esa circunstancia se vio frustrada por la declaratoria de la reserva forestal. 78.
En ese orden de ideas, toda vez que la recurrente no demostró que hubiese sufrido algún daño distinto al que normalmente estaba en el deber jurídico de soportar, el cargo estudiado tampoco prospera. Frente a la posibilidad de examinar lo concerniente a la supuesta omisión de motivos sobre la inclusión del predio en el área protegida 79.
La Sala observa que, en el escrito contentivo de los alegatos de primera instancia, la demandante sostuvo que la parte demandada no explicó las razones 55 A cuyo tenor: “Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”. Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 20 por las cuales era necesario incluir el lote de su propiedad en la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”.
Vale la pena reiterar que en el sub lite se le endilgó responsabilidad a las entidades accionadas por el supuesto daño especial que le causaron a Colalpe Ltda., lo que le ocasionó diversos daños materiales explicados en precedencia. 80. En esa medida, lo relacionado con la supuesta omisión en la exposición de motivos no fue un aspecto sobre el cual se edificó el sustento fáctico y jurídico alegado por la parte actora en la demanda de la referencia, por el contrario, dicho argumento solo fue aducido por la accionante al alegar de conclusión en primer grado y, por ende, se trata de un asunto que no fue controvertido por el Ministerio de Ambiente y la CAR. 81.
Por lo anterior, la Sala no puede hacer pronunciamiento alguno respecto de dicho cuestionamiento, debido a que adoptar una decisión de fondo teniendo en cuenta el reparo específico al que se alude configuraría una modificación del juez de la causa petendi expresada en las consideraciones fácticas y jurídicas del escrito inicial, con lo cual se transgrediría el derecho de defensa de las entidades accionadas y conllevaría a proferir una sentencia violatoria del principio de congruencia56, previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso57. 82.
Con todo, la Subsección considera que, si bien la parte recurrente sostuvo que no controvierte la legalidad de los Acuerdos 11 y 21 de 2011 y 2014, respectivamente, no es menos cierto que el cargo analizado se edificó sobre reparos propios del control de legalidad en sede de nulidad. 83. Lo anterior, en cuanto, se insiste, la parte demandante indicó que en los citados acuerdos no se precisaron con suficiencia las razones por las cuales el predio debía incluirse en la zona protegida, circunstancia que encaja en las causales de anulación de los actos administrativos previstas en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 y que resultan ajenas al asunto de la referencia. 84.
Así las cosas, el cargo de apelación analizado no prospera. Sobre la condena en costas en primer grado 85. Ante la denegatoria de las pretensiones de la demanda, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca condenó en costas a Colalpe Ltda y fijó 56 Respecto de la noción de causa petendi y su imposibilidad de modificación, se puede consultar la sentencia dictada por esta Subsección el 11 de octubre de 2021, C.P: María Adriana Marín, exp: 49.499, entre otras decisiones. 57 A cuyo tenor: “Artículo 281.
Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio (…)”.
Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 21 $15’000.000 por concepto de agencias en derecho, suma de dinero que le corresponde asumir a la referida sociedad a favor de las entidades accionadas, en partes iguales, en cuanto adelantaron actuaciones en primer grado que justifican la causación de dicho rubro. 86.
La Subsección confirmará la anterior determinación, en cuanto, en virtud de los artículos 188 de la Ley 1437 de 201158 y 365 del Código General del Proceso, la decisión en ese sentido depende de un factor objetivo, que, tratándose de la parte demandante, está sujeto al hecho de no obtener determinación favorable a sus pretensiones -como ocurrió en este caso- o al resultado desfavorable de recursos, excepciones previas, nulidades o peticiones de amparo de pobreza. 87.
Bajo esa línea argumentativa, las agencias en derecho es uno de los elementos inherentes de las costas, por lo que, ante su causación le corresponde asumirlo a la parte vencida al no obtener una decisión favorable a sus intereses. En ese orden de ideas, quien no logra una resolución a su favor debe afrontar las cargas económicas derivadas de su actuación judicial, salvo que concurra alguna de las excepciones reconocidas, como, por ejemplo, en procesos relacionados con la protección de derechos humanos o que atienden a la satisfacción del interés público, lo cual no ocurre en el sub lite. 88.
En primer grado las entidades accionadas adelantaron diversas gestiones, verbigracia, la relacionada con la contestación de la demanda de la referencia y alegar de conclusión, las cuales significaron que tanto el Ministerio de Ambiente como la CAR designaran y sufragaran abogados que ejercieran su defensa judicial, actuaciones que generan agencias en derecho incluso por la sola vigilancia del proceso y aun en el evento de que se tratara de apoderados vinculados a su planta de personal, por lo que se probó la causación de dicho rubro y la condena en costas en primera instancia era procedente, de ahí que el cargo de apelación carece de vocación de prosperidad.
Costas en segunda instancia 89. De conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable la apelación y, en todo caso, “[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, según el numeral 8 de la citada disposición normativa. 58 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el cual entró a regir con anterioridad a la interposición del recurso de apelación de la referencia. En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que, para condenar en costas a la demandante (no así a la demandada vencida), podría acudirse a un criterio subjetivo, en aplicación del mandato incorporado con la Ley 2080 de 2021- en el artículo 188 del CPACA, conforme al cual en todos los casos (salvo en litigios relacionados con grave violación de derechos humanos, donde no procede, o en las actuaciones gobernadas con reglas especiales, como en recursos extraordinarios) corresponde comprobarse si la demanda careció manifiestamente de fundamento legal.
Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por mantener la aplicación del elemento objetivo. Radicación: 2500023-36-000-2017-02334-04 (72.443) Demandante: Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda Demandado: Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 22 90.
La Subsección, en virtud del artículo 366 ejusdem59, teniendo en cuenta la duración del proceso en segunda instancia y los deberes de vigilancia que su trámite implicó60, por concepto de agencias en derecho fija 1 salario mínimo legal mensual vigente61 -en lo sucesivo, smlmv- a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, a cargo de la parte actora, Colalpe Ltda., a favor de la Nación-Ministerio de Ambiente y la CAR, en partes iguales. 91.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 29 de agosto de 2024, por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la parte demandante, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho el equivalente a 1 smlmv a la fecha de ejecutoria de esta providencia, en favor de la Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en partes iguales, para las citadas entidades.
Las costas serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 59 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. 60 La Sala ha considerado como criterio para fijar las agencias en derecho, lo referente a las labores de vigilancia del proceso inherentes al trámite de una instancia adicional.
Sobre este tema se pueden consultar las siguientes sentencias dictadas por esta Subsección: (i) la del 21 de noviembre de 2022, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 68.941, y (ii) la del 17 de junio de 2022, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 67.618, entre otras. 61 En atención al artículo 5 del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.