CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Referencia: Acción de tutela Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD.
EL ACTOR NO HA PRESENTADO SOLICITUD DE VINCULACIÓN DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO, ADEMÁS, PUEDE FORMULAR INCIDENTE DE NULIDAD SI CONSIDERA QUE SE HA INCURRIDO EN ALGÚN YERRO DENTRO DE ESE TRÁMITE AL OMITIR VINCULARLO. DERECHO FUNDAMENTAL: AL DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 2 de febrero de 2023, mediante la cual la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante sección Cuarta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual, a su juicio, le fue vulnerado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE2 dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 85001-23-33-000-2015-00215-00.
I.2.- Hechos Adujo que su abuelo, el señor JORGE MARTÍNEZ LANDINEZ Q.E.P.D. el 22 de diciembre de 1920 suscribió con el Estado un contrato de “denuncia de bienes ocultos” en el que se pactó una ganancia equivalente al 45% del valor de bien denunciado y del suelo y del subsuelo de los terrenos denominados “Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo del Cusiana”. 2 En adelante el Tribunal. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que dichos bienes le fueron entregados a la Nación en diligencia practicada el 18 de octubre de 1937, en la que se señalaron los linderos y, mediante sentencia de 30 de octubre de 1939, la Corte Suprema de Justicia dispuso que el avalúo de dichos terrenos debía comprender su precio comercial.
Sostuvo que, con ocasión de la Resolución Ejecutiva núm. 1181 de 1940, el Presidente de la República de la época ordenó cederle a su abuelo el 45% pro indiviso de la propiedad de los terrenos reivindicados, por lo que en cumplimiento de dicha orden se expidió la Resolución núm. 113 de 29 de mayo de 1971, por medio de la cual se autorizó la expedición de las escrituras públicas de transferencia a los herederos y cesionarios equivalente al 45% de los terrenos antes mencionados.
Afirmó que mediante las Escrituras Públicas núms. 5565 de 16 de septiembre, 5576, 5577, 5578, 5579 y 5590 de 17 de septiembre y 6227 de 19 de octubre de 1971, ante la Notaría 7ª de Bogotá se protocolizó la transferencia del dominio del suelo y de subsuelo, en proporción equivalente al 45% de los predios a los comuneros particulares. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que mediante el Decreto 1142 de 1971 se declaró reserva nacional el suelo petrolífero del área correspondiente a los terrenos denominados “Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo del Cusiana”, para lo cual autorizó la explotación a la Empresa Colombiana de Petróleos – en adelante Ecopetrol- y excluyendo el 45% del subsuelo petrolífero correspondiente al señor JORGE MARTÍNEZ LANDINEZ Q.E.P.D., como denunciante del bien oculto o a sus causahabientes.
Resaltó que en los años 1972 y 1982 se celebraron contratos de exploración y explotación comercial entre Ecopetrol y los comuneros particulares, reconociendo un canon superficiario durante la etapa de exploración y regalías por explotación equivalentes al 4% del 45% de su participación. Indicó que el Gobierno Nacional demandó los actos administrativos relacionados con el contrato de denuncia de bien oculto, proceso que fue conocido por la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en sentencia de 29 de octubre de 1996, declaró la nulidad de las resoluciones núms. 118 de 1940 y 113 del 29 de mayo de 1971.
Manifestó que, posteriormente, los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, adelantaron acciones de nulidad contra 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los actos administrativos dispositivos que otorgaron las escrituras públicas a través de las cuales se transfirió el 45% de los terrenos denominados “Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo del Cusiana”.
Alegó que, como consecuencia de lo anterior, la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 13 de septiembre de 1999, ordenó la nulidad de los actos aludidos, para lo cual dispuso la cancelación de los registros de las escrituras relacionadas con la transferencia del subsuelo de los terrenos y, además, declaró la nulidad de los contratos celebrados por Ecopetrol y los comuneros al encontrar probado el objeto ilícito de los mismos.
Expresó que el señor JOSÉ MARÍA USCÁTEGUI TOBÓN promovió demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, de Minas y Energía y, de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato de denuncia de bien oculto celebrado entre la Nación y su abuelo el señor JORGE MARTÍNEZ LANDINEZ Q.E.P.D., proceso al cual le fue asignado el número único de radicación 85001-23-33-000-2015-00215-00.
Relató que el citado proceso fue conocido por el TRIBUNAL que, 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante auto de 24 de agosto de 2017, admitió la demanda y ordenó la notificación a las entidades demandadas.
Aseguró que el TRIBUNAL posteriormente vinculó a Ecopetrol S.A. como litisconsorte de la parte demandada, sin emitir pronunciamiento alguno ni vincular a los comuneros de Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo de Cuisiana, pese a que tenía la obligación de hacerlo como terceros interesados en las resultas del proceso. I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso al incurrir en una causal de nulidad pues no emplazó ni notificó a los terceros interesados en el proceso o a las personas con iguales derechos.
Sustentó que el señor USCÁTEGUI TOBÓN no tiene acreditada la propiedad de los terrenos denominados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo del Cusiana, pues no existe proceso de sucesión ejecutoriado ni escritura pública que le reconozca sus derechos, tan es así que no figura en el Certificado de Libertad y Tradición, por lo que el TRIBUNAL vulneró el derecho fundamental al debido proceso 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al omitir examinar y rechazar la demanda por carencia de legitimación en la causa por activa.
Finalmente, afirmó que goza de legitimación en la causa por activa, por ser heredero del señor JORGE MARTÍNEZ VILLAMIL Q.E.P.D., hijo del señor JORGE MARTÍNEZ LANDINEZ Q.E.P.D., quien fue con quien la Nación suscribió el contrato de denuncia de bien oculto el 22 de enero de 1920. I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia: “[…] que se decrete la nulidad de la demanda, teniendo en cuenta que el daño es inminente e irreparable […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL aseguró que del escrito de la acción de tutela de la referencia no se observa vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor dentro del medio de control de controversias contractuales, pues la presunta falta de notificación y emplazamiento 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a los terceros interesados ya fue objeto de pronunciamiento en la acción de tutela identificada con el número único de radicación 11001-03-15-000-2022-03110-00 promovida por el señor LUIS ENRIQUE MARTÍNEZ VILLAMIL, la cual fue declarada improcedente.
Adujo que en esa oportunidad informó que la naturaleza del medio de control de controversias contractuales no es constitucional ni pública, por lo que no requiere publicar aviso o edicto emplazatorio convocando a personas que puedan estar interesadas, en la medida que el objeto de debate es de naturaleza ordinaria. Adicionalmente, expresó que el trámite del proceso acusado se encuentra en etapa de pruebas y en la audiencia inicial de 14 de octubre de 2022, se efectuó el control de legalidad y saneamiento, sin que se haya advertido causal de nulidad alguna.
Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia, pues carece del requisito de subsidiariedad, toda vez que el señor EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR no ha presentado incidente de nulidad alguno dentro de ese proceso, por lo que si considera que se ha vulnerado su derecho fundamental al debido 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, este mecanismo constitucional no es la vía idónea para efectuar dicha solicitud.
I.6. Intervinientes I.6.1.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado refirió que el actor no acreditó su legitimación en la causa por activa en el asunto, pues no allegó prueba alguna en la que demostrara la relación de parentesco con los señores JORGE MARTÍNEZ LANDINEZ Q.E.P.D. y JORGE MARTÍNEZ VILLAMIL Q.E.P.D. Además, sostuvo que en el presente asunto no se cumple con el presupuesto de la subsidiariedad, pues tampoco acreditó haber presentado algún tipo de solicitud dentro del proceso acusado.
I.6.2.- El Ministerio de Minas y Energía resaltó que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la subsidiariedad, comoquiera que el actor no ha presentado incidente de nulidad alguno dentro del proceso de controversias contractuales objeto de debate. I.6.3.- El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó ser desvinculado del presente trámite constitucional, pues carece de 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimación en la causa por pasiva para actuar en el asunto, máxime cuando no es responsable de la vulneración que alega el actor.
I.6.4.- Ecopetrol puso de presente que la acción de tutela de la referencia carece del presupuesto de la subsidiariedad, toda vez que el actor no ha hecho uso de los mecanismos ordinarios de defensa que tiene a su alcance dentro de proceso ordinario. Sumado a lo anterior, destacó que el medio de control acusado se encuentra en trámite, por lo que al no advertirse un perjuicio inminente e irremediable en el asunto, no se hace procedente la intervención del juez constitucional.
Por último, precisó que el actor no acreditó la legitimación en la causa por activa, en la medida que no resulta clara la relación sustancial que tendría con la discusión del proceso objeto de debate; además, que el presente asunto ya fue discutido en una acción de tutela promovida anteriormente, en la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
I.6.5.- El señor JOSÉ MARÍA USCÁTEGUI TOBÓN solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo por carencia del requisito de la 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad, dado que el proceso acusado aún se encuentra en trámite, máxime cuando el actor no ha hecho uso de los mecanismos ordinarios de defensa dispuestos y pretende con esta acción de tutela revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento.
Añadió que el medio de control de controversias contractuales adelantado no está atado a la comunidad de bienes que plantea el actor y, por ende, su naturaleza jurídica es completamente distinta a lo que el señor MARTÍNEZ AFANADOR pretende presentar, pues el proceso tiene como eje central el pago de los derechos económicos con motivo de la nulidad de los actos administrativos que autorizaron la dación de pago, circunscritos exclusivamente a su porcentaje de participación reconocido por la Nación. Finalmente, explicó que es la segunda vez que el Consejo de Estado se pronunciaría frente a las pretensiones y los hechos elevados, pues el señor LUIS ENRIQUE MARTÍNEZ VILLAMIL ya presentó una acción de tutela con identidad fáctica a la presente, fundada de la misma manera y bajo las mismas pretensiones. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.6.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público pese a ser notificado en debida forma del presente trámite constitucional, guardó silencio.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 2 de febrero de 2023, la SECCIÓN CUARTA de esta Corporación declaró improcedente la solicitud de amparo. Antes de entrar a analizar el asunto bajo examen, el a quo concluyó que no se configuró una actuación temeraria en el asunto, pues revisadas las sentencias de tutela de 28 de julio y 16 de septiembre de 2022, proferidas por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, respectivamente, advirtió que el demandante en esa oportunidad fue el señor LUIS ENRIQUE MARTÍNEZ AFANADOR, es decir, no existe identidad de partes, requisito necesario para considerar que existe temeridad en el ejercicio de la acción de tutela.
Ahora, al estudiar los requisitos generales de procedibilidad, la primera instancia consideró que no se cumplió con el requisito de la subsidiariedad toda vez que se encuentra en trámite el proceso de controversias contractuales del que se predica la presunta 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración de los derechos fundamentales invocados, de modo que al interior de dicho proceso existen mecanismos para resolver las inquietudes planteadas en el escrito de tutela.
Recalcó que, en efecto, el actor no ha solicitado ante el TRIBUNAL que lo vincule como tercero con interés en el proceso, pues si bien obra prueba de una solicitud de vinculación del 15 de febrero de 2019, lo cierto es que sólo fue suscrita por el señor LUIS ENRIQUE MARTÍNEZ AFANADOR. Sumado a lo anterior, destacó que la parte actora no alegó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente de manera excepcional el análisis planteado.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión proferida en primera instancia y señaló que, contrario a lo advertido por el a quo, sí se vulneró abiertamente y de forma arbitraría el derecho fundamental al debido proceso al omitir notificar o vincular a los terceros interesados o a las personas indeterminadas con igualdad de derechos, desconociendo así el artículo 133 del Código General del Proceso, que establece las 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causales de nulidad, toda vez que aun cuando se advirtió tal situación al TRIBUNAL, no fueron vinculados al proceso, de tal forma que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para el asunto.
Resaltó que el TRIBUNAL pasó por alto analizar la legitimación en la causa por activa del señor JOSÉ MARÍA USCÁTEGUI TOBÓN dentro del medio de control de controversias contractuales, pues se le debió exigir que acreditara los derechos de propiedad sobre los terrenos. Adujo que la autoridad judicial accionada omitió hacer un análisis serio y de fondo sobre los reales derechos de propiedad del señor JOSÉ MARÍA USCÁTEGUI TOBÓN, pues éste fundamentó sus derechos de propiedad sobre una escritura pública falsa y engañosa, dado que no es de tal acierto que se hubieren transferido tales derechos a su nombre, por lo que únicamente contaba con una mera expectativa.
Finalmente precisó que, con el fin de acreditar su legitimación en la causa por activa, allegó como prueba el registro civil de nacimiento, en el que consta que es hijo del señor JORGE MARTÍNEZ VILLAMIL Q.E.P.D., así como el edicto del Juzgado Séptimo de Familia del 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Circuito Judicial de Bogotá, el cual demuestra que se adelantó la sucesión de su progenitor.
Por lo anterior, solicitó acceder al amparo solicitado de forma transitoria, pues el daño patrimonial es inminente e irreversible al no vincularlo al proceso objeto de debate. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
Cuestión previa 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fue parte demandada dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2015- 00215-00, objeto de cuestionamiento, como tercero le asiste interés en las resultas del proceso, razón por la cual la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente caso, el actor pretende que se declare la nulidad de 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las actuaciones surtidas dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2015-00215-00 y, en su lugar, se ordene vincularlo en calidad de tercero con interés en las resultas de dicho proceso.
La inconformidad del actor radica en que, a su juicio, la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso al omitir vincularlo en calidad de heredero del señor JORGE MARTÍNEZ VILLAMIL Q.E.P.D., hijo del señor JORGE MARTÍNEZ LANDINEZ Q.E.P.D., quien fue con quien la Nación suscribió el contrato de denuncia de bien oculto el 22 de enero de 1920, al proceso de controversias contractuales adelantado por el señor JOSÉ MARÍA USCÁTEGUI TOBÓN. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN CUARTA de esta Corporación que declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con el requisito de la subsidiariedad, comoquiera que se encuentra en trámite el proceso de controversias contractuales del que se predica la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, de modo que al interior de dicho proceso existen mecanismos para resolver las inquietudes planteadas en el escrito de tutela. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la impugnación el actor manifestó que, contrario a lo advertido por el a quo, la acción de tutela sí es el mecanismo idóneo para el asunto, toda vez que aun cuando se advirtió la situación al TRIBUNAL no fueron vinculados al proceso, por lo que se vulneró abiertamente y de forma arbitraría el derecho fundamental al debido proceso, desconociendo así el artículo 133 del Código General del Proceso, que establece las causales de nulidad.
En este punto, la Sala destaca que circunscribirá su análisis a los argumentos expuestos por el actor en el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, comoquiera que la temeridad de la acción fue resuelta por el a quo y sobre el particular las partes no emitieron pronunciamiento alguno. Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si, tal como lo consideró el a quo, la acción de tutela resulta improcedente y, de superarse tal derrotero, ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2015-00215-00. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la subsidiariedad.
El artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto). Lo anterior significa que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues sólo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.
Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador. No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»3 (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Ahora bien, precisado lo anterior, la Sala advierte que la presente acción de tutela es improcedente por subsidiariedad, comoquiera que la inconformidad del actor puede ser discutida en el 3 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso ordinario, formulando el incidente de nulidad de que trata el numeral 8° del artículo 133 del Código General del Proceso, del cual no ha hecho uso, por lo que no es válido que el actor pretenda suplir los medios de defensa que tiene a su alcance dentro de la acción de controversias contractuales, que aún se encuentra en curso, con este mecanismo constitucional de carácter excepcional.
En ese orden de ideas, se destaca que mal podría el juez de tutela ordenar un amparo constitucional con el propósito de que se emitan unas órdenes que evidentemente son competencia del juez de conocimiento y que deben ser ventiladas dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2015-00215-00, que es el escenario idóneo para resolver la controversia aquí planteada.
Asimismo, en el caso bajo estudio, tal como lo consideró el a quo, el actor no ha solicitado al interior del proceso objeto de controversia que se le vincule como tercero con interés en las resultas del proceso, pues aun cuando obra prueba de una solicitud de vinculación de 15 de febrero de 2019, lo cierto es que esta fue presentada por el señor LUIS ENRIQUE MARTÍNEZ AFANADOR. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, no resulta de tal validez los argumentos expuestos por la parte actora en el escrito de impugnación, en la medida que si bien alegó que solicitó ante el TRIBUNAL la vinculación al proceso y esta petición fue denegada, no allegó prueba que demostrara tal actuación. En este punto la Sala considera necesario precisar que esta Sala, en sentencia de 16 de septiembre de 20224, dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 2022-03110-01 analizó la solicitud de amparo presentada por el señor LUIS ENRIQUE MARTÍNEZ VILLAMIL, la cual contaba con identidad fáctica y jurídica a la presente y fue declarada improcedente por carencia del presupuesto de la subsidiariedad.
En las condiciones anotadas y en la medida en que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción constitucional, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito de la subsidiariedad, razón por 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de septiembre de 2022, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente identificado con el número único de radicación 11001-03-15-000-2022-03110-01. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la que se confirmará la decisión del a quo, que declaró improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05883-01 Actor: EDUARDO MARTÍNEZ AFANADOR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eventual revisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de marzo de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.