Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Demandado: Nación - Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Tema: Auto que resuelve medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO 1.

Se procede a resolver la solicitud de medida cautelar, en los términos solicitados por la parte actora. 1.

ANTECEDENTES 1. Demanda y solicitud de medida cautelar 2. El señor Carlos Daniel Merlano Rodríguez, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 solicitó que se anule el Acuerdo 1 del 26 de diciembre de 2024, «por el cual se convoca, se fijan las bases y el cronograma del concurso de méritos público y abierto para el nombramiento de notarios en propiedad e ingreso a la carrera notarial». 3.

El accionante solicitó la suspensión provisional del referido acto, por las siguientes razones: i) El acuerdo demandado no detalló de forma clara y suficiente los medios y procedimientos habilitados para que los aspirantes e interesados en el concurso de méritos presentaran peticiones de información, aclaración y quejas, afectándose el derecho a presentar peticiones; a su vez, no se dispuso de algún mecanismo que garantizara la respuesta oportuna, eficaz y motivada a las solicitudes presentadas por los ciudadanos. ii) La convocatoria impuso cargas procedimentales excesivas y no previstas en las 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011.

Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas legales o reglamentarias vigentes, que derivaron en la dificultad o limitación de acceso al certamen. En efecto, se exigieron documentos y trámites no señalados en la Ley 588 de 2000 y los Decretos 960 de 1970 y 1069 de 2015; además, hubo restricciones en los plazos y medios de inscripción. iii) Se afectó el derecho al debido proceso, dado que no se señaló de manera específica y clara los mecanismos administrativos que posibilitaran a los participantes controvertir la exclusión del concurso, la inadmisión de documentos, la asignación de puntajes o la conformación de listas de elegibles.

Además, se conculcó el derecho a la defensa al impedirse el acceso integral al expediente y la información que sustentaría las determinaciones adoptadas, por ejemplo, los resultados de evaluación, las justificaciones técnicas de puntajes y las razones de exclusión. iv) No se definió con claridad los criterios técnicos de evaluación ni la forma en la éstos serían aplicados o ponderados, en ese sentido, quedó un margen amplio de indeterminación que podría derivar en decisiones arbitrarias, subjetivas o poco transparentes. v) La expedición del acto administrativo demandado no contó con la previa participación, socialización y consulta pública de los potenciales destinatarios, como aspirantes, organizaciones académicas o colegios de notarios.

De ahí que se quebrantaron los principios de publicidad, participación ciudadana y transparencia. vi) El acuerdo acusado, efectuó modificaciones sustanciales a etapas y reglas de la convocatoria que fueron establecidas en reglamentos previos, sin justificarse o motivarse los cambios. vii) Se omitió desarrollar ajustes dirigidos a permitir la participación en condiciones de igualdad a personas con discapacidades.

A propósito, la sentencia C-513 de 2024 exhortó al CSCN2 y a la SNR3 a ejecutar medidas técnicas, procedimentales y organizativas con el objeto de suprimir barreras de acceso al ejercicio de la función notarial de personas con discapacidad visual, auditiva o del habla, «siempre que su condición no impida el ejercicio esencial del cargo». viii) A pesar de que la convocatoria precisó «la necesidad de incluir acciones afirmativas en favor de las comunidades raizales, no establece medidas concretas, objetivas ni suficientes para garantizar de manera efectiva el acceso de estas comunidades a la carrera notarial, en especial en el círculo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina». ix) La inclusión en la prueba de conocimientos de materias diferentes a las autorizadas en el artículo 4 de la Ley 588 de 2008 quebrantó el principio de legalidad 2 Consejo Superior de la Carrera Notarial 3 Superintendencia de Notariado y Registro.

Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el acceso a cargos públicos, de esa manera, se incorporaron a la prueba de conocimientos temáticas de derecho societario, títulos valores, propiedad industrial, contratos mercantiles, derecho tributario, derecho agrario y derecho comercial, las cuales no hacen parte del núcleo esencial de la función notarial. x) El artículo 4 de la Ley 588 de 2000 indicó que solamente serían valoradas las obras de autoría en el área del derecho notarial y registral; no obstante, la convocatoria demandada cuando definió la obra en derecho, desconoció «el carácter específico del concurso notarial, y vulnera el principio de legalidad en el acceso a cargos públicos […], en tanto permite a los aspirantes acreditar como mérito obras en áreas completamente ajenas al derecho notarial y registral, como el derecho penal, laboral, tributario, civil, comercial o incluso disciplinas afines de carácter académico». xi) En virtud de lo señalado por el citado artículo, al CSCN4 le corresponde aplicar y calificar la entrevista en la que evaluará la personalidad, vocación de servicio y profesionalismo del aspirante; sin embargo, en la convocatoria se delegó la facultad a jurados externos con criterios y metodologías definidas por un operador logístico. xii) No se publicaron la totalidad de las notarías vacantes al momento de expedición del Acuerdo demandado y tampoco se contempló la provisión de éstas con las listas de elegibles conformadas.

Por lo anterior, se limitó la oportunidad de proveer cargos mediante el concurso de méritos. 2. Pronunciamiento de la parte demandada 4. La Superintendencia de Notariado y Registro, en primer término, sostuvo que el Acuerdo 1 de del 26 de diciembre de 2024 fue derogado por el artículo 33 del Acuerdo 1 del 15 de agosto de 2025. De otro lado, se opuso a la medida cautelar en los siguientes términos: i) No se justificó la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de la solicitud, en tanto el actor no cumplió con la carga de sustentación suficiente de la cautela. ii) El diseño de las pruebas de selección no es posible delimitarlo al ámbito notarial y registral, ya que, la esencia de la función notarial exige contar con sólida experiencia profesional y conocimientos que permitan la selección de los aspirantes más idóneos.

En consecuencia, se requieren conocimientos en derecho constitucional, administrativo, penal, civil, familia, agrario, inmobiliario y comercial, «áreas jurídicas indispensables para garantizar un ejercicio notarial responsable, eficiente y ajustado al ordenamiento». 4 Consejo Superior de la Carrera Notarial Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Contrario a lo considerado por el demandante, la no inclusión de determinadas notarías obedece a que con posterioridad a la convocatoria es posible que notarías sin determinar en el anexo de la convocatoria adquieran la condición de vacantes, incluso hasta la conformación y vigencia de la lista de elegibles. iv) El CSCN no excedió la potestad reglamentaria en la interpretación de la noción de obras en derecho, puesto que, no limitó la categoría a obras en el campo del derecho notarial y registral. v) La delegación realizada por el CSCN al «operador logístico para el diseño, aplicación y evaluación de la entrevista no configura una extralimitación de funciones, sino una medida legítima y necesaria que permite materializar los lineamientos fijados por el órgano rector de la carrera notarial». 5.

El Ministerio de Justicia y del Derecho, reiteró que el acto administrativo enjuiciado no está produciendo efectos jurídicos, así mismo, solicitó que se negara la suspensión provisional, con fundamento en los siguientes razonamientos: i) El demandante alegó la violación de los artículos constitucionales atinentes al debido proceso, el derecho de petición, la reserva de información y el desconocimiento de competencias reglamentarias; sin embargo, de la confrontación de dichas disposiciones y el contenido del Acuerdo 1 del 2024 no se vulneraron los artículos enunciados por el interesado. ii) La reserva de los instrumentos de evaluación en los concursos de méritos no resulta en el desconocimiento de los principios de transparencia y de defensa; por el contrario, es una medida razonable y proporcionada dirigida a garantizar la confiabilidad del proceso selectivo.

Igualmente, la divulgación irrestricta del cuestionario afectaría la objetividad y rigor técnico del certamen. iii) No se desbordaron los ejes temáticos del proceso de selección, dado que, el acto acusado delimitó las materias con relación intrínseca al derecho notarial y registral. iv) Teniendo en cuenta la naturaleza de la función ejercida por el notario, el legislador otorgó mérito a la autoría de obras en el área del derecho en general, toda vez que, la producción académica denota el dominio conceptual y capacidad de razonamiento jurídicos del aspirante. v) Es razonable y necesario que el CSCN «delegue la ejecución técnica de la entrevista en jurados externos calificados, seleccionados conforme a criterios previamente definidos por el propio órgano colegiado, que no necesariamente recaerán en el operador logístico, todos los lineamientos propios de esta etapa deberán ser fijados mediante acuerdo».

Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) La interpretación correcta de la provisión de los cargos ofertados en el concurso de méritos corresponde a que las notarías vacantes «comprenden no solo aquellas que carecen de titular en propiedad, sino también aquellas ocupadas en calidad de encargo o interinidad, así como las que se llegaren a crear durante el desarrollo del concurso y mientras esté vigente la lista de elegibles».

II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa 6. El demandante, mediante memorial radicado el 27 de agosto de 2025, solicitó «extender el examen de legalidad» al Acuerdo 1 del 15 de agosto de 2025, expedido por el CSCN, que derogó el acuerdo inicialmente demandado. 7. De acuerdo con dicho escrito, surge la inquietud de si el actor pretende modificar su demanda para agregar como pretensión la anulación del Acuerdo 1 del 15 de agosto de 2025.

Al respecto, se observa que el accionante no mencionó expresamente que estaba reformando su demanda. 8. En consecuencia, se requerirá al demandante para que aclare si su intención es reformar las pretensiones de la demanda y, en caso afirmativo, atienda los mandatos del artículo 173 del CPACA, en aras de impartir el trámite que corresponde a dicha actuación. 2.

De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 9. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 10.

Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 11. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 12.

Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

De conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.

A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 2.

De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo 14. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares y, tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. 15.

La norma en cita consagra, también, los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 16. Al respecto, la disposición en comento establece: Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

(Subrayado y negrilla fuera de texto) 3. Caso concreto 17. Conforme se expresó en acápites precedentes, como en este caso no se ha presentado una reforma a la demanda, el despacho solamente resolverá la solicitud de suspensión provisional del Acuerdo 1 del 26 de diciembre de 2024, pues fue el único acto demandado en el libelo introductorio. 18.

Ahora bien, sería procedente pronunciarse sobre los fundamentos de la solicitud cautelar; no obstante, debe advertirse que el demandante solicitó anular el Acuerdo 1 del 26 de diciembre de 2024, el cual fue derogado con la expedición del Acuerdo 1 del 15 de agosto de 2025 que en su artículo 33 señaló que «este Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga cualquier disposición que le sea contraria, específicamente el Acuerdo 01 de 2024». 19.

En casos similares al presente, esta corporación ha sostenido que la medida cautelar de suspensión provisional se encamina a «evitar, en forma transitoria, que el acto administrativo demandado siga produciendo efectos mientras se expide la providencia que pone fin al proceso».5 Por ende, si la disposición acusada sale del mundo jurídico deja de producir nuevos efectos y los que hubiere producido deben ser objeto de pronunciamiento en la sentencia.6 20.

Entonces, no procede la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo derogado, por cuanto esa medida parte del supuesto de su vigencia. En consecuencia, el despacho se abstendrá de estudiar la cautela; sin embargo, su legalidad se analizará en la sentencia que ponga fin al proceso, ya que la derogación o subrogación de un acto administrativo en nada afecta la posibilidad de ejercer el control de legalidad, pues ello «comprende la evaluación de sus requisitos esenciales 5 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 28 de enero de 2019, radicado 11001-03-24-000-2014-00439-00. 6 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 20 de junio de 2025, radicado 11001-03-24-000-2015-00194-00 y acumulados.

Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a afectos de definir si nació o no válido a la vida jurídica».7 21. De otro lado, se observa que el abogado Ferney Baquero Figueredo intervino en calidad de director de la dirección de desarrollo del derecho y del ordenamiento jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, razón por la que anunció que aportaba los siguientes documentos que denominó así: i) «copia del apartado pertinente del Decreto 1427 del 2017, cuyo numeral 6° del artículo 18 asigna a la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho la función de ejercer la defensa del ordenamiento jurídico en las materias de competencia de este Ministerio»; ii) «copia de la Resolución N° 0641 del 4 de octubre del 2012, por la cual se delega en el director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho la representación judicial de la entidad, para intervenir en defensa del ordenamiento jurídico en los procesos de nulidad ante el Consejo de Estado»; iii) «copia de la Resolución 1587 del 2025, por la cual se nombra al suscrito en el cargo de director técnico en la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho»; iv) «Copia del Acta de Posesión 94 del 2024 del suscrito en el cargo de Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho» y v) «copia de Tarjeta Profesional 141254 del Consejo Superior de la Judicatura».8 22.

Sin embargo, como el abogado Ferney Baquero Figueredo no aportó los citados documentos en este proceso, por lo que requerirá para que los allegue. 23. En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador RESUELVE Primero. Por Secretaría de la Sección Segunda, requerir a la parte demandante para aclare si su intención es reformar las pretensiones de la demanda y, en caso afirmativo, atienda los mandatos del artículo 173 del CPACA, conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acuerdo 1 del 26 de diciembre de 2024, expedido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021, radicado: 11001-03-26- 000-2016-00017-00 (56307).

En igual sentido, ver sentencia de la Sala Plena del 14 de enero de 1991, Expediente S-157. 8 Los cuales si obran dentro del expediente 11001032500020250009700 (0579-2025), en cual también se tramita una demanda contra el acto administrativo demandado en el sub lite; sin embargo, se le requerirá para allegue esa información a este expediente.

Radicación: 11001032500020250025100 (1916-2025) Demandante: Carlos Daniel Merlano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero. Reconocer a la abogada Stefani Katherine Montes Bustos, quien se identifica con cédula de ciudadanía 10545557029 y Tarjeta Profesional 287174, como apoderada de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Cuarto. Por Secretaría de la Sección Segunda, requerir al abogado Ferney Baquero Figueredo para que aporte los documentos mencionados en las consideraciones de este auto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA. 9 Certificado de Vigencia N.: 1212268.