w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata Demandado: Departamento del Valle del Cauca Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca sentencia. Niega pretensiones de la demanda SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por las partes en contra de la sentencia del 5 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.
Que se declare la nulidad del acto administrativo n.° 182175 del 31 de agosto de 2015 expedido por el departamento del Valle del Cauca, mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral encubierta entre la entidad y Eliana María Fandiño Zapata. 3. Como consecuencia, se declare que la demandante fue una funcionaria pública de hecho del departamento del Valle del Cauca entre el 2 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2012. 4.
Que se declare la existencia de la relación laboral encubierta entre las partes entre el 2 de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, se condene al departamento del Valle del Cauca a pagar a la demandante los salarios y las prestaciones sociales que debió recibir 1 Expediente digital visible en el índice 42 del aplicativo SAMAI – primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 en el período de la relación contractual a partir de la nivelación realizada al código y grado que «exista o debió existir en la planta de personal». 5.
Que las sumas adeudadas fueran indexadas, se reconozcan los intereses conforme los artículos 192 del CPACA, se condene en costas y agencias en derecho a la entidad. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 6. Eliana María Fandiño Zapata «laboró» desde el 2 de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2012 en favor del departamento del Valle del Cauca, a través de contratos de prestación de servicios. 7.
Las obligaciones pactadas las realizó sin solución de continuidad, en las instalaciones del Palacio San Francisco desde donde funciona la gobernación del departamento del Valle del Cauca. 8. Cumplía una jornada continua de ocho (8) horas diarias de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 12:00 del mediodía, y de 2:00 pm hasta las 6:00 p.m. 9.
En la ejecución de los contratos se acreditaron los elementos que acreditan la relación laboral, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. 10. Entre las actividades que realizó se encuentran las siguientes: atender con prontitud y efectividad las llamadas telefónicas, atender a los usuarios y visitantes que necesitan de los servicios de la Gobernación, suministrar información oportuna requerida por las personas, desarrollar cada una de las actividades que se le designen en cumplimiento del contrato, realizar actividades de digitación, atender a las directrices de la Secretaría General y procedimientos de carácter técnico, administrativo u operativo. 11.
La actora nunca salió de vacaciones ni le concedieron períodos de recesos en sus actividades. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 12. Se señalaron como vulneradas las siguientes normas: artículos 2, 6, 13, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política. 13. Manifestó la demandante que las normas en cita y los principios de realidad sobre las formas, in dubio pro operario2 y remuneración mínima, vital y móvil, fueron vulnerados por la entidad enjuiciada, en tanto negó la existencia de la relación laboral encubierta, aun cuando la actora desplegó actividades de 2 Surge cuando, ante una misma disposición normativa, se presentan diversas interpretaciones, todas ellas permitidas por el ordenamiento jurídico, ante lo cual, el operador jurídico debe aplicar aquella que es más beneficiosa al trabajador.
Ver entre otras Sentencia T-730/14 Corte Constitucional. Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 apoyo a la gestión propias de la Secretaría de Desarrollo Institucional, que la hacía merecedora no solo del reconocimiento del vínculo laboral, sino del pago de las prestaciones sociales propias de los funcionarios que desempeñan labores en los cargos similares. 1.4.
Contestación de la demanda 14. El Departamento del Valle del Cauca3, a través de apoderado judicial contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones allí consignadas. Para ello expuso los siguientes argumentos: 15. No existió una relación laboral de hecho entre las partes, por cuanto no se configuraron sus elementos constitutivos.
En su lugar, se celebraron sendos contratos de prestación de servicios en virtud del apoyo logístico o de gestión que la planta de personal de la entidad no pudo suplir. 16. No se probaron los elementos de la relación laboral encubierta (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación), y en cambio, si se probó la solución de continuidad en la prestación del servicio porque la actora desplegó las actividades contractuales directamente como persona natural o a través de personas jurídicas en diferentes sitios o dependencias del Departamento. 17.
Por lo anterior, propuso como excepciones las siguientes: i) prescripción extintiva para incoar la acción, ii) carencia del derecho, iii) cobro de lo no debido, iv) inexistencia de la obligación y la v) innominada. 1.5. Sentencia de primera instancia4 18. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia el 5 de febrero de 2021, mediante la cual declaró la nulidad parcial del acto administrativo enjuiciado y declaró la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes entre el 3 de agosto de 2009 al 30 de diciembre de 2009, 10 de mayo de 2010 al 31 de diciembre de 2010 y del 14 de marzo de 2012 al 31 de diciembre de 2012. 19.
A título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que devengan los empleados públicos de la entidad únicamente entre el 14 de marzo del 2012 al 31 de diciembre de 2012, basándose en los honorarios recibidos por la actora, pues sobre los anteriores períodos reconocidos (el 3 de agosto de 2009 al 30 de diciembre de 2009 y del 10 de mayo de 2010 al 31 de diciembre de 2010) acaeció el fenómeno de la prescripción trienal. 20.
Ordenó que la entidad realizara los aportes al sistema pensional donde cotiza la actora en los períodos en que se reconoció la relación laboral, solo en 3 Ibidem. 4Ibidem. Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 los porcentajes que debió efectuar en calidad de empleador y en caso de que existieran diferencias en su contra.
Por último, se negaron las demás pretensiones (sin condenas en costas). 21. Para llegar a la anterior decisión, el tribunal estudió los requisitos de procedencia de la figura del funcionario de hecho, a saber: i) que exista un empleo dentro de la planta de personal de la entidad, ii) que las funciones sean ejercidas irregularmente y iii) que sean ejercidas del mismo modo que lo haría un funcionario público, para concluir que con las pruebas aportadas al plenario no se acreditó esta figura en el servicio de la demandante.
Por cuanto no se probó el primer requisito, es decir, la existencia del empleo desempeñado en la planta de personal del departamento (auxiliar de mantenimiento). Luego entonces, la falta de este relevó al a quo del estudio de los otros elementos necesarios para comprobar aquella figura. 22. Acto seguido, dado que las partes celebraron diversos contratos de prestación de servicios y aunque no se configuró la existencia del «funcionario de hecho», se realizó el estudio de la existencia de la relación laboral encubierta de la siguiente manera: 23.
La prestación personal del servicio de la actora en favor de la entidad se acreditó en el período comprendido entre el 2 de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2012, en las que realizó las siguientes actividades: auxiliar en mantenimiento (entre el 23 de enero a 30 de junio de 2009 y 31 de enero a 31 de diciembre de 2011) y apoyo de la gestión (entre el 3 de agosto a 30 de diciembre de 2009, 10 de mayo a 31 de diciembre de 2010 y 14 de marzo a 31 de diciembre de 2012). 24.
La remuneración de la demandante se probó con las cláusulas contractuales que aluden a los honorarios recibidos. 25. La subordinación, para el a quo, no se probó en los servicios desplegados por la señora Fandiño Zapata como auxiliar en mantenimiento, porque no acreditó que cumplió órdenes de superiores, siguió reglamentos o que sus obligaciones hacían parte del componente funcional y organizacional de la entidad.
Tampoco se probó que en la planta de personal de la entidad existiera un cargo que cumpliera tales funciones. 26. Pese a lo anterior, la subordinación si se acreditó en los servicios de apoyo a la gestión y atención a personas que hacía la actora, pues «por su naturaleza y perfil corresponden a las secretariales que realiza una dependiente administrativa, actividad material que presupone una subordinación» (sic en la cita).
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 1.6. Recurso de apelación 27. La demandante5 presentó recurso de apelación, solicitando que la sentencia de primera instancia fuera modificada en los numerales primero, segundo, tercero, cuarto y se revoquen los numerales quinto y séptimo (que declararon la prescripción parcial de los derechos reclamados y negaron las demás pretensiones de la demanda respectivamente), para que en su lugar se accedan a las pretensiones. 28.
Como sustento de lo anterior, se expusieron los siguientes argumentos: 29. Con las pruebas (testimoniales y documentales) se probó la existencia de los elementos constitutivos de la relación laboral en el período comprendido entre el 2 de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2012. 30. El Departamento del Valle del Cauca interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primer grado.
En sustento, se desarrollaron las siguientes premisas: 31. La actora no probó la totalidad de los elementos esenciales de la relación laboral entre las partes, por lo tanto, no es dable declarar su existencia y pago de los derechos reconocidos entre el 3 de agosto de 2009 al 30 de diciembre de 2009 y del 14 de marzo de 2012 al 31 de diciembre de 2012. 32.
Si bien se acreditó la prestación personal del servicio y la remuneración en los contratos suscritos entre los años 2009 y 2011, no se probó la subordinación proveniente de la entidad, con cumplimiento de la actora de órdenes de los superiores, horarios de trabajo fijos o la imposición de reglamentos. Lo que se corrobora con la lectura de los contratos donde las partes pactaron la inexistencia de vinculación laboral, situación que impide el reconocimiento de las prestaciones sociales reclamadas. 33.
Además, no constituye pruebas de subordinación el recibimiento de supervisiones o instrucciones sobre la correcta prestación del servicio o que la actora rindiera informes. Por el contrario, esto se encuadra en los componentes de coordinación necesarios para la correcta prestación del servicio. 34. Añadió que los testimonios rendidos dentro del proceso tampoco cuentan con elementos de convicción que corroboren los elementos esenciales de la relación laboral. 35.
Negó que las actividades desplegadas por la demandante hicieran parte del rol misional de la entidad. 5 Ibidem. Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 36. Explicó que el contrato de prestación de servicios n.° 0464 de 10 de mayo de 2010 se suscribió entre el departamento del Valle del Cauca y la Cooperativa de Trabajo Asociado, para que esta última realizara actividades en los procesos operativos y administrativos, y acto seguido, dicha cooperativa contrató la demandante.
Por tanto, el departamento para el año 2010 no tuvo algún vínculo contractual con la actora, pues en realidad esta estuvo vinculada a la cooperativa de trabajo asociado. Sin embargo, el tribunal reconoció la relación laboral entre las partes en este periodo sin analizar la prueba documental donde claramente se detalla la naturaleza de la vinculación. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 37. El Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 38. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 39.
En ese sentido, comoquiera que ambas partes apelaron la sentencia de primera instancia en aspectos puntuales, el análisis de segunda instancia se limitará a estudiar los argumentos de los recursos de alzada. 2.2. Problema jurídico 40. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 41.
¿Entre la señora Eliana María Fandiño Zapata y el Departamento del Valle del Cauca existió una relación laboral encubierta en el período reclamado en la demanda? 42. De encontrarse acreditada la existencia de la relación laboral encubierta, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 fenómeno de la prescripción trienal y si la actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda. 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente 43. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 44.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 45.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 46.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 47. Con el material probatorio allegado al proceso, se evidencia que la actora cumplió con la carga de demostrar la prestación personal del servicio en favor del Departamento del Valle del Cauca, desempeñando actividades como auxiliar en mantenimiento, atención e información a las personas en el área y apoyo a la gestión departamental, entre los años 2009 al 2012, específicamente por los valores, en los períodos y las formas que a continuación se relacionan: n.° Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 0147 del 23 del 23 de enero de 2009 Auxiliar en mantenimiento 23 de enero de 2009 30 de junio de 2009 $5.220.370 0778 de 3 de agosto de 2009 Atender a las personas que llegan al área de información 3 de agosto de 2009 30 de diciembre de 2009 $6.264.445 0259 del 31 de enero de 2011 Auxiliar de mantenimiento 31 de enero de 2011 31 de diciembre de 2011 $13.860.000 0132 de 14 de marzo de 2012 Servicio de apoyo a la gestión departamental requeridos para la realización de las actividades asistenciales propias de la función de la Secretaría General 14 de marzo de 2012 31 de diciembre de 2012 $17.154.000 48.
Los testigos, al unísono, manifestaron que la actora prestó sus servicios en la gobernación del departamento entre los años 2009 y 20128, y que sus funciones consistían en la atención al público en las instalaciones de la entidad. 49. En particular, José Leónidas Marín Sáenz dijo: «las funciones que ella realizaba en primera instancia, cuando recién llegó a la Gobernación, era atender al público en la recepción del primer piso público y funcionarios de la misma Gobernación del Valle y dando la información correcta a las personas (…)», Olmer Arbey Salazar Ruiz en similar sentido explicó que: «(…) La relación de ella con el trabajo pues la conocí abajo, primero atendiendo a la comunidad, a la gente, después la vi en el piso 14, también atendiendo gente en la Secretaría General»; mientras que Luz Dary Quiñones Castillo sostuvo: «(…) desde enero del 2009 que ella entró a trabajar yo ya estaba allí y entró laborando como auxiliar de mantenimiento en el primer piso (…) en 8 Olmer Arbey Salazar Ruiz: «Ella entró (…) en el 2009 y finalizando el 2012.
Esos son los contratos». Carlos Alfonso Payán Lenis: «Laboré con la señora desde el año 2009 hasta el 31 de diciembre del 2012». Luz Dary Quiñones Castillo: «en el 2012 fue donde terminó su contratación o sea hasta donde estuvo pues en ese entonces en diciembre del 2012 el 31 de diciembre (…) ) yo la conocí desde enero del 2009 que ella entró a trabajar yo ya estaba allí ( )».
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 la recepción orientando a las personas que llegaban pues al lugar y luego la subieron al piso 14 por secretaría general atendiendo llamadas y también orientando a las personas que llegaban para el despacho (…)». 50.
Ahora bien, al ahondarse en las obligaciones a cargo de la contratista descritas en los contratos de prestación de servicios referidos, la Sala observa diferencias entre ellos, como se pasa a explicar: 51. Al suscribirse los contratos 0147 de 2009 y 0259-2011, la demandante tuvo como obligaciones el apoyo preventivo y correctivo del sistema eléctrico del Palacio San Francisco, la instalación y reparación de tomacorrientes y el apoyo en la revisión e instalación de cableado normal y estructura9. 52.
Mientras que en cumplimiento del contrato 0778 de 2009 se comprometió a atender con prontitud y efectividad las llamadas telefónicas y atender a los usuarios y visitantes de la Gobernación del Valle del Cauca10; y en desarrollo del contrato 0132-2012, se obligó a colaborar y apoyar la secretaría en actividades logísticas, realizar actividades de digitación, trámites, procedimientos y atender las directrices de la dependencia y procedimientos de carácter técnicos u operativos11. 53.
Así las cosas, se estima que los testigos al referirse sobre la prestación del servicio de la actora mencionaron que realizaba ciertas actividades similares a las descritas en los contratos 0778 de 2009 y 0132-2012, especialmente en lo relacionado con la atención al público y apoyo a la gestión, cumplidas entre el 23 9 En extenso, las obligaciones que se consignan en los contratos de prestación de servicios en mención son las siguientes: «Obligaciones del contratista: En desarrollo del presente contrato, el contratista se obliga a: 1- Apoyo al mantenimiento preventivo y correctivo de los sistema Eléctrico del Edificio Palacio San Francisco y otros que le asigne. 2- Apoyo en las instalaciones y reparaciones que se requieran. 3- Instalación y reparación de tomacorrientes. 4- Apoyo en la revisión e instalación de cableado en general: cable normal y estructural. 5- Desarrollar todas y cada una de las actividades que se le designe en cumplimiento del contrato. 6- Apoyo en la ejecución de las actividades de mantenimiento, instalación y reparación. 7- Preferiblemente desarrollará sus actividades en la ciudad de Santiago de Cali, y de acuerdo a las necesidades del servicio en otro sitio. 8- El Contratista debe tener el mayor cuidado para el cabal cumplimiento de sus actividades y dar aviso oportuno de los hechos que puedan perjudicar a la Administración Departamental al supervisor designado. 9- El contratista debe responder por los bienes que la administración departamental le haga entrega para el cumplimiento de la labor asignada». 10 Las obligaciones completas de este contrato son las siguientes: ««SEGUNDA - OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: En desarrollo del presente contrato, el contratista se obliga a: 1.
Atender con prontitud y efectividad las llamadas telefónicas. 2. Atender a los usuarios y visitantes que necesitan de los servicios de la Gobernación del Valle del Cauca. 3. Suministrar información oportuna de lo requerido por las personas. 4. Desarrollar todas y cada una de las actividades que se le designen en cumplimiento del contrato. 5.
Responder por los bienes y equipos bajo su cuidado, que la administración departamental le haga entrega para el cumplimiento de la labor asignada». 11 En detalle las obligaciones del contrato son las siguientes: «OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: En virtud de la idoneidad acreditada y del objeto contractual, ef contratista se compromete a; 1.
Colaborar y apoyar la secretaria en las actividades logísticas, 2. realizar actividades de digitación, 3. recepción radicación y foliado de documentación interna y externa, de conformidad con los trámites, las autorizaciones y los procedimientos establecidos. 4. atender de ser necesarios líneas de atención a la comunidad e información al público. 5- Realizar sus actividades mediante la aplicación de guías, instructivos, instrumentos y aplicativos establecidos por la entidad, para la recepción producción y consolidación de la información. 6. atender las directrices de la dependencia y procedimientos de carácter técnico, administrativo u operativo. 7.
Participar en las actividades misionales y o académicas programadas por la secretaria 8. Realizar las actividades en la Ciudad de Cali, Edificio San francisco y de acuerdo a las necesidades del servicio en otro sitio, previa programación con el supervisor». Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 de enero de 2009 al 30 de junio de 2009 y del 14 de marzo de 2012 al 31 de diciembre de 2012. 54.
No obstante, no hicieron referencia al cumplimiento de actividades como auxiliar de mantenimiento, contempladas en los contratos 0147 de 2009 y 0259 de 2011, las cuales difieren sustancialmente de las anteriores, pues versan sobre el apoyo preventivo y correctivo del sistema eléctrico del Palacio San Francisco, la instalación y reparación de tomacorrientes y el apoyo en la revisión e instalación de cableado. 55.
Para la Sala, el hecho que los testigos no detallaran de manera clara y especifica, año por año, todas las obligaciones que pudo desplegar la demandante, impide considerar sus dichos como elementos de juicio suficientes para concluir que sus funciones durante toda la vinculación se limitaban a la atención al público en la recepción de la entidad; máxime si se tiene en cuenta que los contratos detallaron de manera diáfana el objeto y las obligaciones que debía ejecutar. 56.
En ese sentido, se concluye que la demandante prestó sus servicios en favor del departamento del Valle del Cauca como: auxiliar en mantenimiento entre el 23 de enero de 2009 y el 30 de junio de 2009 y entre el 31 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2011, para la atención e información a las personas entre el 3 de agosto de 2009 y el 30 de diciembre de 2009 y en apoyo de las actividades a la gestión departamental entre el 14 de marzo de 2012 y el 31 de diciembre de 2012. 57.
Por otra parte, en cuanto la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por la contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, la Subsección observa que con los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes se extraen los honorarios mensualmente recibidos por la actora, con lo que se acredita este requisito. 58.
En cuanto al elemento esencial de la relación laboral esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, conforme con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 59.
En el caso concreto, se deben analizar los elementos probatorios a fin de establecer si la contratista estuvo subordinada al departamento del Valle del Cauca en el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos. 60. La Sala realizará el análisis de los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 61. En esos términos, con las pruebas aportadas se acreditó que, como lugar de trabajo, la demandante tuvo las instalaciones de la Gobernación del Valle del Cauca.
A esta conclusión se llega luego de analizar las ya antes descritas obligaciones contractuales que desplegó como auxiliar de mantenimiento, en la atención e información a personas y en apoyo a la gestión departamental, así como las declaraciones de los testigos, quienes, como se detalló anteriormente, explicaron que la demandante cumplió sus actividades en las instalaciones de la entidad demandada. 62.
Por otra parte, para la Sala no es posible extraer con certeza que a la actora le fue impuesto un horario de labores por la entidad. 63. Los testigos sobre este particular dijeron lo siguiente: José Leónidas Marín Sáenz explicó que la demandante cumplía con «una jornada diaria de ocho horas entre las 8:00 am y las 12:00 pm y 2:00 y 6:00 pm», Olmer Arbey Salazar Ruiz en igual sentido dijo que los horarios de la prestación del servicio transcurrían entre las 8:00 am y las 12:00 pm y 2:00 y 6:00 pm12, pero agregó que no se estipulaban en los contratos, sin embargo los contratistas los cumplían porque «(…) temen a que los dejen sin contrato y en ese sentido somos leales en el horario», Luz Dary Quiñones Castillo refirió que los horarios «siempre son de ocho horas (…) 8:00 am y las 12:00 pm y 2:00 y 6:00 porque pues la jornada laboral de ella era diferente a la mía en ese entonces», y Carlos Alfonso Payán Lenis se limitó a informar que la demandante «laboraba una jornada diaria, al igual que yo, mañana y tarde». 64.
Adicionalmente, la Sala observa que en el expediente no obran otras pruebas, -como documentos que contengan cuadros de turnos, planillas o requerimientos hechos por funcionarios de la entidad-, que evidencien el cumplimiento de un horario y con lo cual se pueda corroborar alguna de las declaraciones rendidas sobre este particular. 65.
En todo caso, es de resaltar que para la Sala de Subsección el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta. Por el contrario, el cumplimiento del horario debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido13. 66.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral 12 Al respecto, el testigo dijo: «Pregunta: Manifieste al despacho, si usted sabe, le consta, respecto a la señora Elena María Fandiño Zapata, ¿debía cumplir para desempeñar sus funciones una jornada establecida? Contestó: Sí señor, la entrada siempre era, en ese tiempo era de 8 a 12 y de 2 a 6». 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas se encontraban dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 67.
Observa la Sala que le asiste razón a la entidad demandada en su recurso, pues del análisis en conjunto del material probatorio, no se puede colegir que el departamento del Valle del Cauca, a través de sus funcionarios ejerció una dirección y control efectivo de las actividades ejecutadas por la demandante. Por lo tanto, no se extraen los componentes de juicio necesarios que conlleven a determinar la existencia del elemento de subordinación en el caso concreto. 68.
Respecto a los testimonios, la Subsección no advierte en los dichos de los declarantes la claridad del caso que permita concluir la imposición de órdenes sobre la demandante en tiempo, modo y lugar, al punto de derruir el principio de coordinación que rigen los contratos de prestación de servicios. 69. En efecto, José Leónidas Marín Sáenz al ser interrogado sobre si la actora en el desarrollo del servicio recibió órdenes indicó: «Estaba asignada a recibir órdenes a través del secretario general del cuarto piso cuando estuvo en la recesión (sic) del primer piso, luego ya recibía órdenes de la Secretaría General piso 14 al cual pertenecía ella como recesionista (…) Pregunta: usted podría al despacho precisarles que cuando usted habla de que recibía órdenes precisas instrucciones de qué se trataba esas órdenes y si usted en algún momento lo observó en presencia suya, ¿hubo alguna situación que conociera directamente? Contestó: Sí señor, conocía que ella recibía las órdenes en el piso 14 por decir así, porque había un jefe inmediato que era el secretario general en ese entonces y del secretario general dependía todo en lo que eran las órdenes que había para los funcionarios que lo rodeaban ahí, entre eso estaba ella». 70.
Por su parte, Olmer Arbey Salazar Ruiz, al describir las particularidades del servicio de la demandante, explicó que su principal jefe era el gobernador, habían secretarios en cada piso que fungían como jefe inmediato de ellos: «El vínculo era trabajadora de la gobernación del Valle del Cauca, ella y era su alterna del jefe que tenía en el momento, aunque principalmente el jefe de nosotros es el gobernador del momento, pero pues teníamos nuestros secretarios en cada piso, en cada diferencia y ese era el jefe inmediato», luego añadió que la actora estaba obligada a entregar reportes de las actividades realizadas: «Pregunta: ¿Manifieste al despacho si ( ) ella tenía que entregar informes de interventoría, tenía alguna persona que estaba pendiente de sus labores? Contestó: Lógico, claro, siempre se entregaba al jefe.
Y pues, por obligación uno, como está en el puesto, pues, entregaba el reporte de lo que se había atendido, de las personas, direccionándolas». 71. Luz Dary Quiñones Castillo al ser preguntada sobre la autoridad ante quien respondía por sus actividades la demandante respondió: «(…) cuando estaba en el primer piso igual siempre había un jefe alguien que esté atento a las labores que se hacen y cuando estuvo en la secretaría general pues estaba en ese entonces como secretario pues ella tenía que rendir informes de lo que hacía pues allí a secretaría general (sic)».
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 72. Por último, Carlos Alfonso Payán Lenis al interrogársele sobre el personal de la gobernación que supervisaba el servicio de la demandante, únicamente se limitó a decir que: «Nosotros pertenecíamos al cuarto piso, hoy día se llama desarrollo institucional.
En la época del 2009 (…) no, no recuerdo precisamente, pero dependíamos del piso cuarto porque ella era una de las personas que me hacía las cuentas de cobro (…)». 73. Así las cosas, aunque los testigos señalaron que la demandante estaba subordinada a un superior perteneciente a la planta de personal de la entidad, que por regla general era el secretario de alguna dependencia, secretario general o, en últimas, el gobernador, lo cierto es que en sus dichos no hay precisión y suficiencia que permitan deducir el tipo de órdenes que pudo recibir la demandante y, de tal modo, determinar si estas superaron los límites de las instrucciones permitidas en desarrollo de los contratos de prestación de servicios. 74.
Ahora, contrario a lo indicado por la testigo Luz Dary Quiñones Castillo, la presentación de informes del contratista al contratante no puede considerarse per se un elemento suficiente para acreditar la relación laboral, pues realmente hace parte de los parámetros de coordinación necesarios en el desarrollo del contrato, en la medida que permite que contratante verifique su estado de cumplimiento y así garantizar su correcto desarrollo. 75.
Adicionalmente, la Sala evidencia que no hay en el expediente documentos que permitan extraer el direccionamiento y control del servicio de la demandante por la entidad. 76. Sobre el particular, debe destacarse que el a quo consideró la subordinación en las labores de la demandante en cumplimiento de los contratos de apoyo a la gestión y atención a personas, dado que, por la naturaleza de las actividades, se presupone la existencia del requisito. 77.
No obstante, la Sala difiere de ese criterio, pues si bien esta Subsección14 ha considerado que las actividades de gestión administrativa en principio no pueden considerarse autónomas, lo cierto es que esta presunción no se aplica cuando al proceso no se aportan los elementos de juicio que permitan colegir, siquiera sumariamente, que la ejecución del servicio fue subordinada, tal y como ocurre en este caso. 78.
Además, las actividades desplegadas por la demandante en el desarrollo de los contratos de prestación de servicios 0778 de 2009 y 0132-2012 al ser comparadas resultan ser diferentes como se explicó en el acápite de prestación de servicios, por lo tanto, no se constata el requisito de la permanencia del servicio de la actora. Tampoco se acredita la temporalidad, dado que, en conjunto, la prestación del servicio en cumplimiento de estos contratos solo 14 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P: Jorge Iván Duque Gutiérrez.
RAD: 66001-23-33-000-2018-00547-01 (0445-2021) Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 ocurrió por un período de 15 meses con interrupciones superiores a un año entre ellos. 79.
Por consiguiente, se reitera que siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era a la demandante a quien le correspondía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona y el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso. 80.
Al respecto, esta Subsección ha considerado que «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»15. 81.
Por tanto, al no probarse los indicios subordinantes sobre las actividades realizadas por la demandante, le asiste razón a la entidad demandada en su recurso, comoquiera que no existen pruebas documentales o testimoniales que acrediten la relación laboral encubierta. 82. Finalmente, se observa que en el recurso de alzada la entidad alegó que el a quo acreditó, sin estarlo, el contrato realidad entre las partes entre el 10 de mayo de 2010 al 31 de diciembre de 2010.
Señaló que, si bien durante ese lapso el departamento celebró el contrato de prestación de servicios 0464 de 2010, lo hizo con la Cooperativa de Trabajo Asociado – GE&SCOOP C.T.A (Gestión de Servicios Cooperativos CTA) y no directamente con la demandante. En consecuencia, fue la cooperativa, y no el departamento, la entidad con la cual estuvo vinculada la actora. 83.
La Sala observa que la demandante, en efecto, hizo parte del personal contratado por la cooperativa de trabajo asociado para ejecutar el contrato suscrito con la entidad demandada como auxiliar de mantenimiento, según consta en el documento anexo del contrato 0464 de 2010 titulado «relación de personal de contratación»16. 84. En ese sentido, la Subsección17 en decisiones precedentes ha señalado que si bien el orden jurídico prohíbe que el trabajo asociado sea utilizado indebidamente para que el Estado evada las obligaciones de carácter laboral a 15 Sentencia de 20 de abril de 2023;
Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. 16 Ver documento anexo al contrato de prestación de servicios No. 0464 de 2010 «Expediente digital visible en el índice 42 del aplicativo SAMAI – primera instancia». 17 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. 63001-2333-000-2016-00304-01 (5271-2022) C.P: Luis Eduardo Mesa Nieves.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 su cargo, lo cierto es que para acreditar la existencia de una tercerización laboral es necesario que quien la pretenda pruebe los tres elementos que configuran la relación laboral subyacente, lo que no se corroboró en el asunto de marras, dado que como se dijo, no existen los elementos que acrediten la presencia del requisito esencial, esto es, la subordinación. 85.
Por tanto, no es posible concluir la existencia de la relación laboral entre las partes entre 10 de mayo de 2010 al 31 de diciembre de 2010 a partir de una tercerización laboral, pues, no se acreditaron los elementos constitutivos de la relación laboral subyacente. 86. En consecuencia, se revocarán los numerales primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto de la sentencia apelada; que declararon la nulidad del acto demandando, declararon la existencia de la relación laboral encubierta y, reconocieron las prestaciones sociales y demás emolumentos a favor de la demandante; y se confirmará en lo demás (negación de las demás pretensiones).
Por sustracción de materia no se estudiará el segundo problema jurídico. 2.5. De la condena en costas en ambas instancias 87. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 88.
En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, no hay lugar a condenar en costas en ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por las partes en defensa jurídica de sus intereses, sin que se avizore una carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: REVOCAR los ordinales primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto de la sentencia de fecha cinco (5) de febrero de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda invocadas por la señora Eliana María Fandiño Zapata en contra del Departamento del Valle del Cauca, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. Radicado: 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) Demandante: Eliana María Fandiño Zapata w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.
CUARTO: RECONOZCASE personería para actuar al abogado MATEO FLORIANO CARRERA como vocero judicial del Departamento del Valle del Cauca, conforme a los memoriales allegados al proceso y consignados en el aplicativo SAMAI.
QUINTO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.