Radicado: 52001-23-33-000-2023-00258-01 (29228) Demandante: UGPP AUTO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2023-00258-01 (29228) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: Departamento de Nariño Tema: Medida cautelar- Cobro coactivo- prejuzgamiento/ prueba perjuicio.
AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 10 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por el cual se negó la suspensión provisional de los actos demandados.
ANTECEDENTES La demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los siguientes actos administrativos, dictados por el departamento de Nariño en el proceso de cobro coactivo No. 2019 – 0021 adelantado en su contra1: - Resolución SHCC- R- 0040 del 21 de marzo de 2023, por la cual se libra mandamiento de pago a favor del departamento de Nariño y en contra de la UGPP, por concepto de cuotas partes pensionales adeudadas por la suma de $7.336.259.767, con los correspondientes intereses. - Resolución No. SHCCR-0214-2023 del 26 de junio de 2023, que rechazó las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de legitimación por pasiva, prescripción de la acción de cobro y cobro de lo no debido, formuladas contra el mandamiento de pago. - Resolución SHCC-R-0085-2023 del 28 de agosto de 2023 que resolvió el recurso de reposición, en el sentido de modificar parcialmente la decisión anterior y reconocer la prescripción de las obligaciones anteriores al 19 de enero de 2018.
Confirmó en lo demás. - Cuenta de cobro No. 80 del 21 de agosto de 2023, emitida por el departamento de Nariño, por el periodo comprendido entre el 1° de febrero de 2018 al 31 de marzo de 2023, por valor de $4.507.935.727. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los anteriores actos administrativos, a título de restablecimiento del derecho, la actora solicitó que se condene al departamento 1 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Nariño, índice 3, SAMAI.
Radicado: 52001-23-33-000-2023-00258-01 (29228) Demandante: UGPP AUTO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Nariño a devolver los valores que la UGPP haya pagado y/o sobre los cuales se haya decretado y practicado embargo. En escrito de demanda, la demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.
El proceso correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Nariño, que, en auto de 11 de junio de 2024, admitió la demanda2. En auto de la misma fecha, se corrió traslado de la medida cautelar, ordenado en el artículo 233 del CPACA3. En el término concedido el departamento de Nariño guardó silencio. Por auto de 10 de julio de 2024, el Tribunal negó la solicitud de suspensión provisional presentada por la UGPP4.
La actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, con el fin de que se decrete la suspensión provisional pedida5. Por auto de 12 de agosto de 2024, el Tribunal no repuso la providencia recurrida y concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en el efecto devolutivo6. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La demandante solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de los actos administrativos demandados porque contrarían los artículos 4, 6, 48, 121 inciso 2, 124 y 128 de la Constitución, 99 y 100 del CPACA, 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, 5 de la Ley 489 de 1998 y 6 del Decreto 575 de 20137.
Lo anterior, porque el departamento de Nariño libró mandamiento de pago contra la UGPP de forma errada, dado que no existe título ejecutivo para adelantar el proceso coactivo y la UGPP no es la llamada a responder por los dineros cuya ejecución se persigue. Las cuentas de cobro son un acto administrativo complejo, compuesto por la resolución que reconoció la pensión y el acto administrativo que liquidó las cuotas partes, lo cual no ocurrió en el presente caso.
Constituir las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, junto con la liquidación respecto de cada pensionado, como un título complejo exigible a la UGPP, contradice abiertamente la norma legal. Es ilegal el nacimiento de los actos acusados porque se expidieron con infracción de las normas constitucionales y legales en las que debían fundarse.
OPOSICIÓN El departamento de Nariño guardó silencio en esta etapa procesal. 2 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Nariño, índice 13, SAMAI. 3 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Nariño, índice 15, SAMAI. 4 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Nariño, índice 25, SAMAI. 5 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Nariño, índice 28, SAMAI. 6 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Nariño, índice 42, SAMAI. 7 Normas tomadas del concepto de violación de la demanda.
La solicitud de medida cautelar se remite a los cargos de la demanda. Radicado: 52001-23-33-000-2023-00258-01 (29228) Demandante: UGPP AUTO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AUTO APELADO El Tribunal negó la medida cautelar al advertir que de forma preliminar no se constata la vulneración de normas superiores.
En este caso el debate se centra en definir la entidad que debe asumir el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales, que sirven de soporte al mandamiento de pago proferido por el departamento de Nariño. Ese punto debe ser analizado en la sentencia que ponga fin al litigio, en la que se tendrán en cuenta los documentos aportados y las pruebas decretadas, así como la normativa y la jurisprudencia aplicables al caso.
Sin embargo, se tiene como referente temporal para concretar competencias en cabeza de cada entidad, esto la UGPP, CAJANAL y el Ministerio de Salud y Protección Social, el 8 de noviembre de 2011. Sin que esa consideración constituya prejuzgamiento. En este caso, además, no se sustenta debidamente la existencia y/o amenaza de un perjuicio irremediable que pueda sobrevenir de no otorgarse la medida o que exista riesgo que los efectos de la sentencia puedan tornarse nugatorios.
RECURSO DE APELACIÓN En el recurso de reposición y, en subsidio de apelación, la UGPP reiteró que los actos que se pide suspender contrarían los artículos 4, 6, 48, 121 [inc 2], 124 y 128 de la Constitución. No existe título ejecutivo para el cobro de las cuotas partes pensionales para adelantar el proceso coactivo por parte del departamento de Nariño porque los actos administrativos no se pusieron en conocimiento de la UGPP, sino de CAJANAL; es decir que, la demandante no es la llamada a responder por los dineros pretendidos por la parte demandada.
El mandamiento de pago se libró con base en una cuenta de cobro que no reúne los requisitos para constituir el título ejecutivo complejo, pues no tiene una obligación clara, expresa y exigible a la UGPP, aunado a que no se dio a conocer el acto administrativo que liquida las cuotas partes y el de reconocimiento pensional. Por último, la suspensión de los actos es necesaria para proteger el sistema general de pensiones y las finanzas públicas.
En este sentido, consideró que la medida cautelar de suspensión de los actos demandados se considera procedente debido a la violación de las normas superiores y la falta de pruebas adecuadas para el cobro. Auto que decide el recurso de reposición. El a quo no repuso la decisión de negar la suspensión provisional de los actos acusados y advirtió que “necesariamente habrá de surtirse todas las etapas dentro del trámite procesal, toda vez que, en una fase temprana del proceso, a juicio de la Sala, no existen suficientes elementos de prueba que permitan concluir con total certeza y claridad, la entidad a la se le pueda atribuir al marco de sus funciones, el reconocimiento y pago de dichas cuotas partes pensionales, las cuales están siendo objeto de cobro coactivo dentro del proceso adelantado por el Departamento de Nariño, en contra de la UGPP.” CONSIDERACIONES Radicado: 52001-23-33-000-2023-00258-01 (29228) Demandante: UGPP AUTO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
Competencia La decisión que niega el decreto de una medida cautelar es apelable conforme con el artículo 243, numeral 5, del CPACA8. Como la providencia la dictó en primera instancia el Tribunal Administrativo de Nariño, es competente el Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación, conforme con el artículo 150 ib.9 y la decisión corresponde a la Sala, según lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal h) ib.10 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si en este caso procede la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones SHCC-R-0214 de 26 de junio de 2023 y SHCC-R-085-2023 del 28 de agosto de 2023 y la Cuenta de Cobro No. 080 del 21 de agosto de 2023, proferidas por el departamento de Nariño en el proceso de cobro coactivo 2019-0021 adelantado en contra de la UGPP.
En relación con la Resolución SHCC- R- 0040 del 21 de marzo de 2023, que libró mandamiento de pago contra de la UGPP, por concepto de cuotas partes pensionales, no hay lugar a estudiar si procede la medida cautelar porque no es un acto susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción, en virtud de lo dispuesto en el artículo 101 del CPACA. 3.
Objeto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado El artículo 238 de la Constitución Política dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede suspender provisionalmente los efectos de cualquier acto administrativo susceptible de ser impugnado por vía judicial, por los motivos y por los requisitos que establece la ley.
En concordancia con la norma constitucional citada, el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA11 establece que 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]”. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […]” Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 10 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelva la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. […]”. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 11 ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte, debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
Radicado: 52001-23-33-000-2023-00258-01 (29228) Demandante: UGPP AUTO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el juez o magistrado ponente, a petición de parte debidamente sustentada, puede decretar no solamente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, sino las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Entre las medidas cautelares que pueden ser decretadas por el juez o el magistrado ponente, el artículo 230 del CPACA12 prevé la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.
Conforme con el artículo 231 ibidem, la medida cautelar procede cuando la transgresión de las normas invocadas como violadas surja: i) del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas superiores que se alegan como violadas o ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud13. Entonces, la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo está atada a un examen de legalidad o de constitucionalidad que el juez debe hacer para anticipar de alguna manera un caso de violación de norma superior por parte del acto acusado.
La conclusión acerca de la violación de la norma será el resultado del análisis del juez, llevado a cabo sin que la actividad valorativa adelantada implique un prejuzgamiento. Si, adicionalmente, se busca el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios debe probarse la existencia de estos, siquiera sumariamente14. 4.
Caso concreto La Sala confirma el auto apelado, según el siguiente análisis: Los argumentos para insistir en la medida cautelar son, precisamente, los mismos con los que se pretende en la demanda acreditar la ilegalidad de los actos acusados, siendo los más importantes, los de la falta de título ejecutivo y la falta de legitimación por pasiva de la UGPP, que son las excepciones que la UGPP formuló contra el mandamiento de pago.
Es precisamente ese el problema jurídico que corresponde abordar para darle solución al caso puesto en conocimiento de esta jurisdicción. En ese sentido, es necesario un estudio de fondo para determinar si la decisión que declaró no probadas las referidas excepciones se ajusta a derecho o, por el contrario, de las pruebas que existen en el expediente logra desvirtuarse la legalidad de los actos.
Dicho estudio corresponde hacerlo en la sentencia y no en este momento procesal porque ello implicaría un prejuzgamiento. Aunado a lo anterior, como se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante verificar la existencia de un perjuicio. Sobre este punto en particular La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 12 ARTÍCULO 230.
CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 13 ARTÍCULO 231.
REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […] 14 Ibídem Radicado: 52001-23-33-000-2023-00258-01 (29228) Demandante: UGPP AUTO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el juzgador de primera instancia advirtió que no se sustentó la existencia de un perjuicio irremediable.
En el recurso de reposición y, en subsidio, apelación, la UGPP en relación con la demostración del referido perjuicio consideró que el objetivo de la medida cautelar no es otro que el de salvaguardar los recursos del sistema general de pensiones y la sostenibilidad del mismo bajo los principios generales de universalidad, eficiencia y solidaridad, consagrados en la Ley 100 de 1993.
La anterior consideración desconoce el artículo 231 del CPACA, que exige la prueba siquiera sumaria del perjuicio que se causa con los actos, cuyos efectos se pretende suspender. Así que, en este caso, era necesario aportar soportes documentales que acrediten de qué manera se está causando el perjuicio económico, aunado a que, en la solicitud de la medida cautelar y en el recurso, la demandante no informó si ya se hicieron efectivas las medidas de embargo y secuestro ordenadas en el proceso de cobro coactivo, lo cual desvirtúa el perjuicio en este momento.
En los anteriores términos no están cumplidos los requisitos para decretar la medida cautelar. En consecuencia, se confirma la providencia apelada que la negó. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 10 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx