Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: JACKSON ARIEL PEREA LEUDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Temas: Tutela contra providencia judicial – indexación de la primera mesada pensional – falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre la impugnación interpuesta por el señor Jackson Ariel Perea Leudo contra la sentencia del 11 de marzo de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito presentado el 20 de septiembre de 2022, el señor Jackson Ariel Perea Leudo, actuando a través de apoderada judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, con el fin de que fueran amparados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital, debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social. 2.
La parte accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 11 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se confirmó la providencia del 13 de febrero de 2020 del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, que negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.° 27001-33-33- 002-2018-00281-01, instaurado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGGP-. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
La parte accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y reclamó lo siguiente: “(…) DISPONER que, en el término de 5 días contados a partir de la notificación de la sentencia a dictar, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó profiera la sentencia de reemplazo, accediendo a declarar nula parcialmente la Resolución N. 29401 del 19 de junio de 2007, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia sin la indexación de la primera mesada pensional…” 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El señor Jackson Ariel Perea Leudo instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución N.º 29401 del 19 de junio de 2007, por medio de la cual fue reliquidada su pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el período comprendido entre el 29 de diciembre de 2000 y el 29 de diciembre de 2001, “pero sin la indexación de la primera mesada pensional”.
A título de restablecimiento del derecho requirió la reliquidación de dicha prestación con la indexación de la primera mesada pensional a partir del 29 de diciembre de 2001, fecha en la que adquirió su status pensional hasta el 19 de junio de 2007. 5. El proceso fue fallado en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, que en providencia del 13 de febrero de 2020 declaró probadas las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia del derecho y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
Explicó que no había lugar al reconocimiento de la indexación cuando entre el retiro del trabajador y el momento a partir del cual se reconoce y liquida la pensión, no ha transcurrido un lapso superior a 1 año. 6. Concluyó que, en ese orden de ideas, al demandante se le reconoció la pensión el mismo día de la adquisición del estatus pensional, “es decir, no paso ni siquiera un día entre la adquisición del estatus y el disfrute del derecho pensional, por lo cual el ingreso base de liquidación de la pensión no sufrió ninguna depreciación que amerite la indexación del mismo.” 7.
Inconforme con la decisión, la parte demandante la apeló. El recurso de alzada fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Chocó por medio de sentencia del 11 de marzo de 20221, en la que confirmó la decisión por los siguientes motivos: 1 Notificada el 25 de marzo de 2022 mediante correo electrónico. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -Adujo que no había lugar a la indexación puesto que si bien la pensión fue reconocida varios meses después de la adquisición del estatus pensional, la misma se hizo con efectos fiscales desde dicha fecha.
En “ese orden de ideas, no dio lugar a la referida depreciación por el inicio de la efectividad de la misma…” -Concluyó que de conformidad con el inciso 4 del artículo 187 de la Ley 1487 de 2011 las sumas que resultaron no deben ser indexadas, por cuanto el tiempo que transcurrió entre la consolidación de derecho a la pensión y la reliquidación de esta, “no indica que hubo pérdida del valor monetario de la pensión.” 1.3.
Fundamentos de la vulneración 8. El accionante consideró que el Tribunal Administrativo del Chocó, al expedir la providencia del 11 de marzo de 2022 vulneró sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad social, puesto que incurrió en los siguientes defectos: 9.
Defecto fáctico, en su dimensión negativa, al no valorar la Resolución N.º 15932 del 24 de junio de 2002, mediante la cual le fue reconocida la pensión gracia, efectiva a partir del 29 de diciembre de 2001 (fecha en que adquirió el estatus jurídico), ni la Resolución N.º 29401 del 19 de junio de 2007, por medio de la que fue reliquidada dicha prestación sin la indexación de la primera mesada, habiendo transcurrido entre estas fechas seis años, cinco meses y veinte días. 10.
Defecto por desconocimiento del precedente, por no tener en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, en lo que tiene que ver con la indexación del ingreso base de liquidación de dicha prestación, para determinar la primera mesada. Concretamente, las sentencias C-387 de 1994, C-862 de 2006, C-891A de 2006, SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012, SU-131 de 2013, SU-415 de 2015, SU-452 de 2016.
SU-637 de 2016, SU-168 de 2017, T-663 de 2003, T-1169 de 2003, T-805 de 2004, T-815 de 2004, T-1244 de 2004, T-098 de 2005, T-469 de 2005, T045 de 2007, T-224 de 2007, T-425 de 2007, T-696 de 2007, T-1059 de 2007, T-014 de 2008, T-046 de 2008, T-611 de 2008, T-447 de 2009, T-457 de 2009, T-906 de 2009, T-488 de 2010, T-362 de 2010, T-621 de 2010, T-901 de 2010, T-013 de 2011, T-020 de 2011, T-835 de 2011, T-320 de 2012, T1086 de 2012, T-374 de 2012, T-007 de 2013, T-051 de 2013, T-092 de 2013, T-103 de 2013, T-255 de 2013, T-445 de 2013, T-456 de 2013, T-953 de 2013, T-027 de 2014, T-182 de 2014, T-206 de 2014 y T-220 de 2014. 11.
Las decisiones proferidas por el Consejo de Estado en los procesos 2002-02063- 01 el 24 de enero de 2008, 2005-04715-01 el 2 de octubre de 2008, 2001- 03280-01 el 26 de febrero de 2009, 2005-08217-01 el 23 de julio de 2009, 2004-05527-02 el 6 de mayo de 2010, 2003-05054-02 el 22 de septiembre de 2010, 2002-01294-01 el 25 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de noviembre de 2010, 2007-01044-01 el 3 de febrero de 2011, 2003-00710-01 el 6 de octubre de 2011, 2005-04994-01 el 16 de febrero de 2012, 2007-01037-01 el 16 de febrero de 2012, 2008-00800-01 el 12 de abril de 2012, 2008-00785-01 el 7 de febrero de 2013, 2011- 00141-01 el 10 de julio de 2014, 2010-00091-01 el 9 de octubre de 2014, 2015-03466-00 el 25 de abril de 2016, 2013-01841-01 el 16 de marzo de 2017, 2017-01564-01 el 8 de noviembre de 2017, 2017-02482-00 el 27 de octubre de 2017, 2018-00766-00 el 17 de septiembre de 2020 y 2017-00890- 00 el 7 de abril de 2022. 12.
Finalmente, las sentencias de la Corte Suprema de Justicia proferidas en los expedientes 31222 el 13 de diciembre de 2007, 32855 el 15 de julio de 2008, 32068 el 2 de julio de 2009, 37378 el 1° de septiembre de 2009, SL736-2013 el 16 de octubre de 2013 y SL15882-2017 el 20 de septiembre de 2017. 13. Violación al principio de igualdad: Adicionalmente, manifestó que comparte los mismos supuestos fácticos y jurídicos con los señores Teresa de Jesús Velásquez Peláez, Ruth Petrona Copete de Hinestroza, Inés Mariela Gamboa de Gil, José Enecídemo Mosquera Mosquera y Ana Rosa Palacios Barco, quienes acudieron al Consejo de Estado y obtuvieron la reliquidación de su pensión (gracia y jubilación), con la indexación de la primera mesada pensional, por lo que debió realizarse un test de igualdad frente a aquellas. 1.4.
Trámite de la acción de tutela 1.4.1. Auto admisorio 14. Mediante auto del 23 de septiembre de 2022, el magistrado ponente decidió entre otras cosas, admitir la demanda y notificar a la parte actora y al Tribunal Administrativo del Chocó como autoridad judicial accionada. Así mismo, vinculó como terceros con interés a la UGPP en calidad de demandado dentro del asunto ordinario. 1.5.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. UGPP 15. Aseguró que la acción de tutela se tornaba improcedente, pues lo pretendido por la parte accionante era revocar una decisión que ya fue revisada por el juez natural quien, con base en la normativa y el precedente jurisprudencial, determinó que no había lugar a realizar la indexación de la primera mesada pensional.
Sostuvo que (i) el juez de la causa ya se pronunció sobre el litigio y realizó un estudio profundo y Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adecuado del caso, por lo cual la decisión en firme hace tránsito a cosa juzgada;
(ii) el mecanismo constitucional no puede ser utilizado con un fin económico en busca de decisiones rápidas que olvidan a los jueces naturales de la causa, máxime cuando en el proceso se ha garantizado el principio de la doble instancia y la procedencia de la acción de revisión; (iii) el accionante no logró demostrar cómo la autonomía del juez vulnera sus derechos fundamentales y (iv) tampoco existe una argumentación demostrativa sobre los requisitos generales y específicos para que opere la procedibilidad del amparo constitucional. 16.
Por consiguiente, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia o, en su defecto, negar el amparo requerido, por no haberse vulnerado ningún derecho fundamental y, en ese sentido, requirió ordenar el archivo del presente expediente constitucional. 1.5.2. El Tribunal Administrativo del Chocó, pese a ser debidamente notificado, no rindió informe alguno. 1.6.
Sentencia de primera instancia 17. El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A con fallo del 13 de octubre de 20222 negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se configuró el defecto fáctico ni el desconocimiento del precedente alegados, por cuanto se analizaron las pruebas que el actor echaba de menos, conforme a los criterios de la sana crítica, “sin que se advirtiera una valoración caprichosa, arbitraria o irracional de estas” e igualmente los casos traídos a colación no compartían identidad fáctica ni jurídica al suyo. 18.
En cuanto al cargo de violación al principio de igualdad concluyó que no se cumplía con el primer requisito exigido por la jurisprudencia del máximo tribunal constitucional en el test de igualdad, esto es, que exista un trato desigual entre iguales, pues al analizar cada uno de los asuntos, se advertía que en ninguno de ellos la entidad de previsión actualizó el valor desde que se consolidó el derecho a la pensión, como el tribunal accionado coligió aconteció en el sub lite. 1.7.
Impugnación 19. Mediante escrito del 27 de octubre de 2022 la parte actora impugnó el fallo de primera instancia y manifestó estar en desacuerdo con la decisión del a quo, insistiendo solamente en la configuración del defecto fáctico en los terminos expuestos en el escrito inicial. 2 Notificado el 26 de octubre de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
Reiteró que se le reconoció su pensión gracia mediante la Resolución N.º 15932 del 24 de junio del 2002, en cuantía de $1.444.996, efectiva a partir del 29 de diciembre del 2001, excluyendo algunos factores salariales. Que posteriormente, mediante la Resolución N.º 29401 de 19 de junio del 2007, se le reliquidó la prestación, en cuantía de $1.777.886, con efectos fiscales desde el 29 de diciembre del 2001. 21.
Concluyó que se deben amparar sus derechos fundamentales toda vez que, desde la fecha de adquisición de su estatus pensional, esto es, 29 de diciembre del 2001, hasta el 19 de junio del 2007, cuando se dictó la resolución de reliquidación de la pensión, “transcurrieron cinco (05) años, cinco (05) meses y veinte (20) días, cuyo período corresponde a la pérdida del poder adquisitivo de la prestación pensional de mi mandante.” 1.8.
Auto que ordena notificar 22. Mediante providencia del 12 de diciembre de 2022, la magistrada ponente de segunda instancia ordenó la notificación de la presente acción al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, en calidad de tercero con interés, al haber fungido como a quo del proceso ordinario. 23. Así, el referido despacho judicial allegó informe en el cual solicitó declarar la improcedencia de la acción, habida cuenta que lo que pretendía el actor era reabrir un debate legal que ya fue decidido en dos ocasiones por los jueces naturales. 24.
Adujo que, la acción de tutela no fue instituida como tercera instancia o herramienta para modificar decisiones judiciales que hayan hecho tránsito a cosa juzgada. De “esta manera, se pretende, no solo el respeto por las decisiones judiciales proferidas en desarrollo de procesos agotados en su totalidad, sino que se busca mantener en firme el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica que generan los fallos judiciales.” 25.
Concluyó que tal y como se expuso en el proceso ordinario, no había lugar al reconocimiento de la indexación, comoquiera que si bien era cierto que la pensión le fue reconocida varios meses después del día en que adquirió su estatus pensional, es decir, el 29 de diciembre de 2001, también lo era que ese reconocimiento se hizo con efectos fiscales desde esta última fecha, por lo que no hubo una depreciación del valor monetario de la pensión. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 25. El Consejo de Estado es competente para conocer la impugnación interpuesta por el señor Jackson Ariel Perea Leudo contra la sentencia del 13 de octubre de 2022 del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, que negó el Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo solicitado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Problema jurídico 26. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial? 27. De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal Administrativo del Chocó vulneró los derechos al mínimo vital, debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social con ocasión del fallo del 11 de marzo de 2022, que confirmó la decisión del a quo, que negó las pretensiones de la demanda tendientes a obtener la indexación de la primera mesada pensional? 28.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) generalidades de los defectos alegados y; (iv) análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 29.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 30.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 32.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional6 33. Sea lo primero poner de presente que, en la aplicación de las políticas de transparencia se acogerán y reiterarán algunas consideraciones expuestas en la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por esta Sala de Decisión, mediante la cual se resolvió un caso con similares supuestos fácticos y jurídicos al acá planteado, en la cual se declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de la relevancia constitucional ya que el actor no proponía ningún debate jurídico entorno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a debate lo que analizó el juez natural de la causa. 2.4.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 34. A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre. 35.
La acción constitucional inicialmente formulada reprochó las sentencias dictadas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado contra las liquidaciones oficiales de revisión expedidas por la DIAN, en las que se incluyó como ingresos gravados la tarifa del IVA por los servicios de producción 6 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestados por RTI S.A.S. y se le sancionó por inexactitud frente a las declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas que presentó por el año gravable 2010. 36.
En el proceso de tutela llevado a cabo por el Consejo de Estado, la Sección Quinta definió en primera instancia declarar la improcedencia por no encontrar satisfecho el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, y negó otros cargos de la acción constitucional. En segunda instancia, la Sección Primera confirmó integralmente la decisión del a quo. 37.
Se resalta que, al momento de estudiar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sección Quinta se limitó a examinar la inmediatez, que no se tratara de una acción de tutela contra una decisión de la misma naturaleza y la subsidiariedad. En cuanto a la Sección Primera, estudió los 6 requisitos fijados en basta jurisprudencia por la Corte Constitucional.
Pese a que los encontró satisfechos todos, salvo el de la subsidiariedad frente a uno de los cargos, sobre la relevancia constitucional determinó que “se invocaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados”. 38. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 39.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 40.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 41. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7 (Énfasis de la Sala). 42.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico8; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”9 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”10 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”11 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto12, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal13.
(Resaltado de la Sala) 7 Sentencia SU-573 de 2019. 8 Sentencia SU-103 de 2022. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-128 de 2021. 12 Sentencia SU-573 de 2019. 13 Ibid. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.4.3. Caso concreto 44. Sea lo primero poner de presente que, por tratarse de una acción de tutela dirigida contra providencia judicial, la Sala limitará el estudio en sede de impugnación, a los argumentos expuestos por el tutelante, quien reiteró únicamente la configuración del defecto fáctico.
Esto, en aras de salvaguardar la garantía de defensa y contradicción que le asiste a la parte accionada. 45. Así, el actor adujo que se lesionaron sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad social toda vez que el Tribunal Administrativo del Chocó no tuvo en cuenta la Resolución N.º 15932 del 24 de junio de 2002, mediante la cual le fue reconocida la pensión gracia, efectiva a partir del 29 de diciembre de 2001, ni la Resolución N.º 29401 del 19 de junio de 2007, por medio de la que fue reliquidada su pensión, sin la indexación de la primera mesada, habiendo transcurrido entre estas fechas seis años, cinco meses y veinte días. 46.
Ahora, es pertinente establecer si los argumentos expuestos apuntan o no a convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia y si trasciende de una “mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”14. 47. En este orden de ideas, resulta pertinente destacar que la parte actora se limitó a exponer que la autoridad judicial accionada de haber tenido en cuenta dichas resoluciones, hubiera llegado a la inequivoca conclusión que desde la fecha de adquisición de su estatus pensional, esto es, 29 de diciembre del 2001, hasta el 19 de junio del 2007, cuando se dictó la resolución de reliquidación de la pensión, “transcurrieron cinco (05) años, cinco (05) meses y veinte (20) días, cuyo período corresponde a la pérdida del poder adquisitivo de la prestación pensional de mi mandante.” 48.
Por las razones que a continuación se exponen, para esta Sala de Decisión, la parte actora presentó argumentos tendientes a reabrir el debate probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 14 Corte Constitucional en la SU-215 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
En primer lugar, en la controversia propuesta en el escrito de impugnación no se exponen razones tendientes a demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial con ocasión de la providencia proferida en segunda instancia. En efecto, las inconformidades presentadas por el señor Perea Leudo están dirigidas a demostrar que el tribunal accionado dejó de valorar las resoluciones N.º 15932 del 24 de junio de 2002 y N.º 29401 del 19 de junio de 2007 y que el tiempo que transcurrió desde la fecha de adquisición de su estatus hasta que se dictó el acto administrativo que reliquidó su prestación lo hacían merecedor de la indexación de la primera mesada pensional, en cuanto el valor se depreció. 50.
No obstante, se tiene que dicho aspecto fue zanjado por la autoridad judicial accionada quien en primera medida explicó que la indexación de la primera mesada se produce cuando habiendo ocurrido el retiro del servicio en un año determinado, el pensionado alcanza a completar los demás requisitos para acceder al derecho después que ha transcurrido uno o más años después del retiro, de modo que, con ese transcurso de tiempo, el salario con que se liquidaría la pensión habría sufrido detrimento.
Adujo que “dicha dificultad no se presenta en lo que se refiere a la primera mesada pensional, en los casos en que coincide el momento en que se adquiere el derecho y el periodo que se tiene en cuenta para determinar los factores devengados a efectos de liquidar la pensión”. 51. Puso de presente que la Corte Constitucional ha desarrollado el criterio respecto de la indexación mediante providencias como la SU-120 de 2003, C-862 de 200615 C-891A de 200616, así como en las sentencias de unificación SU-415 de 2015 y SU- 1073 de 201217, esta última que reconoció la indexación de la primera mesada pensional como una prerrogativa universal y predicable de todas las categorías de pensionados, incluso de aquellos que adquirieron tal calidad con anterioridad a la Constitución de 1991. 52.
Igualmente, explicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado también ha precisado que la indexación de la primera mesada es procedente cuando el trabajador se retira efectivamente del servicio y alcanza el estatus de pensionado después de transcurrir “uno o más años”, luego de lo cual se entenderá que el salario base para liquidar la pensión, sufrió depreciación18. 53.
Posteriormente, del estudio de dicha resoluciones, mediante las cuales se reconoció la pensión gracia y se reliquidó la misma, el tribunal accionado concluyó 15 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 16 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 17 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. sentencia de 7.03.2013.
M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Rad. 2008-01205-01. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 23.05.2019. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. 2017-01559-01. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que en el caso concreto no se daban los supuestos que exige la figura de la indexación de la primera mesada.comoquiera que si bien era cierto que la pensión le fue reconocida al peticionario varios meses después del día en que adquirió su estatus pensional, es decir, el 29 de diciembre de 2001, también lo era que ese reconocimiento se hizo con efectos fiscales desde esta última fecha, por lo que no hubo una depreciación del valor monetario de la pensión “en tanto como viene de explicarse el derecho pensional le fue reconocido a partir de la fecha en que adquirió el status pensional, y por ello se liquidó la mesada pensional teniendo en cuenta los factores salariales del último año anterior a la adquisición del status pensional.” 54.
Explicó que, adicionalmente, tampoco se consideró que hubiese existido una pérdida del valor adquisitivo de la moneda por el tiempo que transcurrió entre la consolidación del derecho a la pensión y la reliquidación de la misma, puesto que la entidad de previsión realizó esta última por los nuevos factores salariales, con efectos a partir del momento en que consolidó el derecho. 55.
Para reforzar lo anterior, adujo que la importancia de actualizar las sumas de dinero que deben tenerse en cuenta para liquidar la pensión, a la fecha en que la persona adquiere el estatus de pensionado, radica en que desde ese momento tiene derecho a recibir su primera mesada, en un monto frente al cual se debieron aplicar los dispositivos de corrección monetaria pertinentes, con el fin de garantizar que la pensión que adelante recibirá tenga una verdadera relación con lo que se devengó durante la relación laboral, particularmente con los factores salariales que se tuvieron en cuenta para liquidar la pensión. 56.
Igualmente, citó jurisprudencia de la Sección Segunda, Subsección "B" del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que han señalado que “en tratándose de la indexación de la primera mesada pensional, el problema radica en aquellos casos en los que existe diferencia entre el período que se tiene en cuenta para establecer los factores devengados a efectos de liquidar la pensión y el momento en que se adquiere el estatus pensional, y que dicha dificultad no se presenta en lo que se refiere a la primera mesada pensional, en los casos en que coincide el momento en que se adquiere el derecho y el periodo que se tiene en cuenta para determina los factores devengados a efectos de liquidar la pensión”. 57.
Por tanto, en este caso no se supera el requisito de la relevancia constitucional ya que el debate propuesto frente al defecto fáctico obedece al mismo asunto discutido en el proceso ordinario en relación con que, a juicio de la entidad actora, no se valoraron las Resoluciones N.º 15932 del 24 de junio de 2002 y 29401 del 19 de junio de 2007, sin embargo, como quedó demostrado fueron precisamente estos actos los que dieron lugar a la controversia y con base en los cuales pudo concluir que tanto la pensión como la reliquidación de esta se realizó con efectos fiscales a partir de la fecha en que adquirió su estatus pensional, por lo que no había lugar a la indexación solicitada, es decir, se advierte la simple inconformidad de la parte actora Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con respecto a la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, que confirmó la negativa a las pretensiones de la demanda. 58.
Más allá de este simple desacuerdo, el señor Perea Leudo no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente arguyó que la autoridad judicial demandada desconoció el material probatorio que aportó al proceso ordinario, sin embargo, se advierte que la motivación expuesta en la tutela simplemente evidencia que dichas pruebas reiteraban las tesis propuesta en la demanda ordinaria, pero no permite entrever de qué forma su estudio podía refutar la postura adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó que fundamentó la sentencia cuestionada.
Por lo tanto, la omisión alegada no comprende la valoración de una prueba determinante para identificar la veracidad de los hechos estudiados por el operador judicial, los cuales resulten indispensables para la solución del asunto jurídico debatido. 59. Se concluye entonces que el simple alegato de una vulneración a la dignidad humana, mínimo vital, debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social, como en el caso en cuestión, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.5. Conclusión 60. Por lo anterior, esta Sección declarará la improcedencia de la solicitud de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, pues se observa que el accionante insiste en sede constitucional en una discusión meramente legal porque a su juicio se no se valoraron una serie de resoluciones que daban cuenta que le asistía el derecho a la indexacion de la primera mesada pensional, lo que ocasionó la negativa a las pretensiones de su demanda, problema jurídico que, a la postre, fue objeto de pronunciamiento por el tribunal accionado, aunado a que la línea argumentativa en sede constitucional tampoco evidencia una anomalía evidente o una tensión o contradicción con sus derechos fundamentales, máxime cuando, se itera, el tribunal accionado dio aplicación a los precedentes sentados por Alta cortes respecto al tema.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2022-05022-01 Demandante: Jackson Ariel Perea Leudo Demando: Tribunal Administrativo del Chocó 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 13 de octubre de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción presentada por el señor Jackson Ariel Perea Leudo, por los motivos expuestos.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (Firmado electrónicamente) Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE (Firmado electrónicamente) Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (Firmado electrónicamente) Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL (Firmado electrónicamente) Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.