Demandante: Winston Fabián Marín Valencia Demandado: Ejército Nacional, Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional Radicado: 25000-23-37-000-2017-01202-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Barranquilla, D.E.I.P., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: INCIDENTE DE DESACATO EN CONSULTA Radicación: 25000-23-37-000-2017-01202-01 Demandante: WINSTON FABIÁN MARÍN VALENCIA Demandado: EJÉRCITO NACIONAL, DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL Tema: Levanta sanción en incidente de desacato en grado jurisdiccional de consulta INCIDENTE DE DESACATO – GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala revisa en grado jurisdiccional de consulta el auto interlocutorio del 22 de octubre de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A sancionó al coronel (EC) Luis Hernando Sandoval Pinzón en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, al incurrir en desacato de la orden impartida en la sentencia del 29 de agosto de 2017, dictada por esa misma autoridad judicial y le impuso una sanción de multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Acción de tutela Mediante fallo del 29 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A amparó el derecho fundamental a la salud del señor Winston Fabián Marín Valencia para lo cual ordenó al «(…) Director de Sanidad del Ejército Nacional, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a activar al señor Winston Fabián Marín Valencia en el Subsistema de Seguridad Social en Salud de la Institución, a fin de que él pueda acceder a la atención médica, hospitalaria, quirúrgica y farmacéutica que requiera»1. 1 Índice 37 de Samai Demandante: Winston Fabián Marín Valencia Demandado: Ejército Nacional, Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional Radicado: 25000-23-37-000-2017-01202-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Incidente de desacato 1.2.1. Solicitud del accionante Mediante correo electrónico del 18 de mayo del 2023, el actor solicitó que se tomaran las medidas pertinentes para la efectiva protección sus derechos fundamentales amparados en la sentencia del 29 de agosto de 2017, en el que se le ordenó a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional activar sus servicios médicos, con el fin de que pudiera acceder a la atención médica, hospitalaria, quirúrgica y farmacéutica que requiriera.
Afirmó que desde enero de 2023 solicitó la autorización de valoración para la realización de una cirugía de tórax, examen que afirmó es necesario para la calificación de la Junta Medica Laboral. Resaltó que la entidad accionada le informó que el amparo ordenado no cubría dicha especialidad por lo que no accedieron a la autorización requerida.
Informó que en la respuesta de la autoridad accionada se le indicó que debía presentar una nueva acción de tutela en donde se solicitara autorizar la valoración por cirugía de tórax, lo que en su sentir es una grave vulneración de sus derechos fundamentales y «una burla a lo ordenado en el presente fallo de la ACCION DE TUTELA; a su vez evidencia la necesidad existente por parte de la entidad accionada de contar con una orden judicial para el cumplimiento de sus funciones ya que es obvio que esta entidad no cumple con su fundamento y razón de ser sin una orden judicial que los obligue a respetar los derechos fundamentales.
Por ende, solicito se tomen las medidas pertinentes para mi efectiva protección ya que es clara la vulneración que continúa realizando la entidad accionada a mi derecho fundamental a la salud». 1.2.2. Actuaciones procesales relevantes 1.2.2.1. Auto que dispuso requerir a la autoridad accionada informe sobre el cumplimiento del fallo de tutela Con fundamento en la petición realizada por el actor, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante providencia del 8 de julio de 2021, dispuso requerir «al director de Sanidad del Ejército Nacional, brigadier general Carlos Alberto Rincón Arango y a la jefe del Área de Medicina Laboral del Ejército Nacional, teniente coronel Amparo López Rico, para que en el término de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta providencia, acrediten el cabal cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de 29 de agosto de 2017».
El auto por medio del cual se dispuso el requerimiento fue notificado a los correos: bulgus1@yahoo.es, ceoju@buzonejercito.mil.co, juridicadisan@ejercito.mil.co y msjmlbcoper@ejercito.mil.co. Demandante: Winston Fabián Marín Valencia Demandado: Ejército Nacional, Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional Radicado: 25000-23-37-000-2017-01202-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.2.2.
Auto apertura formal del incidente de desacato Por medio del auto del 26 de septiembre de 2024, se dispuso la apertura formal del incidente de desacato contra el coronel (EC) Luis Hernando Sandoval Pinzón en su calidad de director de sanidad del Ejército Nacional y se le concedió el término de tres (3) días para ejercer el derecho de defensa que le asiste.
La notificación de dicha decisión fue enviada a disan.juridica@buzonejercito.mil.co y esm30052018@gmail.com2. 1.2.2.3. Decisión sancionatoria – auto objeto de consulta El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A mediante auto del 22 de octubre de 2024, sancionó por desacato al coronel (EC) Luis Hernando Sandoval Pinzón en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional y le impuso multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Lo anterior, por considerar que, desde el punto de vista objetivo, se advertía un evidente incumplimiento de la orden de tutela, por cuanto el director del Establecimiento de Sanidad de Popayán, no se pronunció sobre los fundamentos del incidente de desacato. En lo que corresponde al elemento subjetivo consideró que la no constancia de autorización y práctica de la orden médica del actor del año 2023, así como la falta de actuación o diligencia por parte del obligado, denotan desidia por parte del incidentado, por lo que consideró que una sanción proporcional con la omisión correspondía a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. 1.3.
Actuaciones en sede de consulta Mediante escrito radicado el 30 de octubre de 2024, el mayor Edward Jair Jiménez Rodríguez en su calidad de oficial de gestión jurídica Disan del Ejército, informó sobre los trámites realizados para dar cumplimiento al fallo de tutela en cuestión. En primer lugar, explicó que se remitió solicitud de activación a la Dirección General de Sanidad Militar DIGSA, por lo cual el mismo día se certificó que el señor Marín Valencia pertenecía al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares a través de Comando Ejército Nacional con estado activo y gozaba de los servicios médicos asistenciales3. 2 Debido a la ausencia de información sobre la dirección electrónica personal de los incidentados la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cauca utilizó los correos que aparecen en la página web de la entidad. 3 Se aclaró que el certificado tiene una validez de 180 días únicamente para atención médica, hospitalaria, quirúrgica y farmacéutica que requiera el cumplimiento de la sentencia de tutela.
Demandante: Winston Fabián Marín Valencia Demandado: Ejército Nacional, Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional Radicado: 25000-23-37-000-2017-01202-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para revisar en grado jurisdiccional de consulta la providencia dictada el 22 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A con fundamento en lo dispuesto por el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 por ser el superior funcional del referido despacho judicial. 2.2.
Problemas Jurídicos Corresponde a la Sala determinar si confirma, levanta o modifica la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en la providencia de 22 de octubre de 2024, al coronel (EC) Luis Hernando Sandoval Pinzón en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, al presuntamente incurrir en desacato de la orden impartida en la sentencia del 29 de agosto de 2017, que implicaba activar al señor Marín Valencia en el Subsistema de Seguridad Social en Salud de la institución, a fin de que pudiera acceder a la atención médica, hospitalaria, quirúrgica y farmacéutica que requiriera.
En el evento de confirmar que se incumplió total o parcialmente la orden de tutela se resolverá si el incumplimiento obedece al actuar culposo o doloso del funcionario y, en caso de encontrarlo acreditado, se establecerá si el quantum de la sanción impuesta respetó el principio de proporcionalidad. 2.3. Marco normativo y conceptual del incidente de desacato en acciones de tutela En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto Ley 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció, en el artículo 27, lo siguiente: Cumplimiento del fallo.
Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Resaltado fuera de texto). Demandante: Winston Fabián Marín Valencia Demandado: Ejército Nacional, Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional Radicado: 25000-23-37-000-2017-01202-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Corporación4 ha señalado que el desacato encierra el ejercicio de un poder disciplinario del juez, en el que es preciso indicar, que para que proceda la imposición de la sanción debe verificarse que el incumplimiento de la orden de tutela sea producto de la negligencia del obligado, es decir, que la responsabilidad subjetiva debe estar comprobada; de ello necesariamente se infiere, que el llamado a responder debe ser adecuadamente delimitado en el fallo que se dice desobedecido y en el auto de apertura del incidente de desacato, a efectos de que pueda ejercer el derecho de defensa.
La Corte Constitucional, por su parte, ha sostenido que el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: «(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”5.
De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada»6. Al respecto, ha considerado: Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’.
Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso. …. Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento…7 En la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional consideró que incumplir una providencia judicial, además de afectar el acceso a la justicia, desconoce la prevalencia del orden constitucional y la realización de los fines del Estado, vulnera los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada, máxime si se trata de una sentencia de tutela en la cual se están garantizando derechos fundamentales. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Rad. 05001-23-31-000-2012-00410- 01(AC) del 15 de agosto de 2012, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 5 Corte Constitucional, Sentencia T-631 del 26 de junio de 2008. M. P. Mauricio González Cuervo, ver igualmente sentencia SU-034 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 6 Ibídem. 7 Corte Constitucional, Sentencia,. T-763 de 1998. Exp. 161333.
M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Demandante: Winston Fabián Marín Valencia Demandado: Ejército Nacional, Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional Radicado: 25000-23-37-000-2017-01202-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Sección ha considerado que «Ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva.
Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia»8. 2.4.
Caso concreto El incidente objeto de decisión debe ser resuelto bajo los parámetros legales y jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectores- proscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no sólo se debe determinar si los funcionarios contra quienes se inició el trámite incumplieron la orden de tutela9, sino además verificar la responsabilidad subjetiva10.
En torno al primer aspecto, se tiene que en el fallo de tutela proferido el 29 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A amparó el derecho fundamental a la salud del señor Winston Fabián Marín Valencia para lo cual ordenó al «(…) Director de Sanidad del Ejército Nacional, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a activar al señor Winston Fabián Marín Valencia en el Subsistema de Seguridad Social en Salud de la Institución, a fin de que él pueda acceder a la atención médica, hospitalaria, quirúrgica y farmacéutica que requiera»11.
Para determinar quién es el competente para dar cumplimiento a la anterior orden, es preciso revisar la organización del Subsistema de Salud de las 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de 2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, criterio que se ha reiterado por la Sala entre otros, en los siguientes pronunciamientos: auto del 21 de abril de 2015, con ponencia de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 76001-23-33-000-2014-01083-01; 26 de enero de 2017, dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada Rocío Araujo Oñate, Rad.
No. 25000-23- 42-000-2016-04024-01, auto del 13 de octubre de 2016, con ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro, entre otros. 9 Fase objetiva. 10 Fase subjetiva. 11 Índice 37 de Samai. Demandante: Winston Fabián Marín Valencia Demandado: Ejército Nacional, Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional Radicado: 25000-23-37-000-2017-01202-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fuerzas Militares, así según el Decreto 1975 del 2000 el Ejército Nacional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea serán las encargadas de prestar los servicios de salud a través de las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas a los afiliados y sus beneficiarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, por medio de sus Establecimientos de Sanidad Militar; así mismo podrán solicitar servicios preferencialmente con el Hospital Militar Central o con Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y profesionales habilitados, de conformidad con los planes, políticas, parámetros establecidos para tal fin.
Lo anterior, permite concluir que la Dirección de Sanidad del Ejército (DISAN), es un ente administrativo, que tendrá a su cargo la habilitación del usuario para la correcta prestación de sus servicios médicos y asistenciales, mismos que estarán a cargo de los dispensarios y establecimiento de sanidad militar, por lo que, para el caso en concreto, es la llamada a cumplir la orden. 2.5.
Prueba del cumplimiento de la orden Con escrito allegado por medio electrónico el 30 de octubre de 2024, el mayor Edward Jair Jiménez Rodríguez en su calidad de oficial de gestión jurídica Disan del Ejército, informó sobre los trámites realizados para dar cumplimiento al fallo de tutela en cuestión. Aportó como prueba la activación que realizó la Dirección General de Sanidad Militar DIGSA, por lo cual se certificó que el señor Marín Valencia pertenecía al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares a través de Comando Ejército Nacional con estado activo y gozaba de los servicios médicos asistenciales.
Demandante: Winston Fabián Marín Valencia Demandado: Ejército Nacional, Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional Radicado: 25000-23-37-000-2017-01202-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo ello así, a la fecha en la que se adopta la presente decisión se ha dado un cumplimiento parcial a la sentencia de tutela, en la medida en que la orden de tutela indicó de manera general que la activación en el subsistema de seguridad de las fuerzas militares se generó con el fin de que el accionante «pueda acceder a la atención médica, hospitalaria, quirúrgica y farmacéutica que requiera» de manera que la orden no finaliza con la activación, al tratarse de un amparo con una finalidad específica de atención médica.
Este alcance parcial al fallo del juez constitucional no implica que el llamado a cumplir sea sancionado, sino que la proteccion de los derechos fundamentales no se extingue, por lo que, se deberá seguir acatando lo dispuesto en la sentencia de forma constante. Respecto de la finalidad del incidente de desacato en la sentencia SU 050 de 2022 la Corte Constitucional indicó «Teniendo en cuenta que a lo que apunta en última instancia el trámite incidental de desacato es a asegurar la protección efectiva de los derechos amparados, el funcionario judicial no puede perder de vista en ningún momento la auténtica finalidad de este instituto procesal y guiar su proceder de conformidad.
Por lo tanto, este Tribunal ha sostenido que, aunque la actuación pueda derivar en la imposición de una sanción, el propósito del incidente de desacato no es reprender al renuente, sin más, por el solo hecho de su desobediencia, sino que la sanción ha de ser entendida “como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados».
En respuesta al problema jurídico expuesto, la Sala advierte que, al encontrarse acreditado el cumplimiento parcial de la orden de tutela y que no existe una actuación arbitraria o negligente del director de Sanidad del Ejército Nacional, deberá levantarse la sanción impuesta. 2.6. Garantía del debido proceso en el trámite del incidente Esta Sección destaca que en el trámite del incidente se garantizó el debido proceso del funcionario encargado de cumplir la orden de tutela al punto que presentó los soportes a que se hizo referencia en anteriores párrafos.
De igual forma, la decisión de sancionarlo se edificó en la concurrencia de los requisitos objetivo y subjetivo del incumplimiento de la orden de tutela impartida, al no haberse pronunciado en la primera instancia del incidente, no obstante, logró acreditar la gestión para la activación de los servicios de salud, razón suficiente para levantar la sanción impuesta.
III. DECISIÓN En consecuencia, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en uso de Demandante: Winston Fabián Marín Valencia Demandado: Ejército Nacional, Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional Radicado: 25000-23-37-000-2017-01202-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultades constitucionales y legales, RESUELVE:
PRIMERO: LEVANTAR la sanción impuesta en la providencia del 22 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A al coronel (EC12) Luis Hernando Sandoval Pinzón, como director de Sanidad del Ejército Nacional, debido al cumplimiento parcial del fallo de tutela del de tutela de 29 de agosto de 2017.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado 12 Escalafón Complementario.