Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a dictar la sentencia que, en Derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Edwin José López Fuentes en calidad de Procurador 91 Judicial I para Asuntos Administrativos de Riohacha en contra del Consejo de Estado, Sección Primera, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos probados en el expediente, así como los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que, en Derecho corresponda en torno a las pretensiones de la parte actora.
Hechos probados. a) El 17 de febrero de 2020, el Procurador 91 Judicial I para Asuntos Administrativos de Riohacha, presentó medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra de SUR AZUL S.A. E.S.P. y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos contenidos en los literales e) –“defensa del patrimonio público”-, n) –“los derechos de los consumidores y usuarios”- y último inciso del artículo 4 – “Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia”- de la Ley 472 de 1998 y, por consiguiente, se ordene a Sur Azul S.A E.S.P. y al respectivo operador, efectuar las modificaciones del contrato de operación con inversión 001 de 2020 con la finalidad de ampliar las garantías. b) El 21 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de la Guajira admitió el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra de Sur Azul S.A. E.S.P., el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y dispuso vincular a la empresa Aguas Total SAS E.S.P., a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y a los Municipios de San Juan del Cesar, Fonseca, Distracción, El Molino, Hatonuevo, Villanueva y Barranca, todos del departamento de la Guajira. c) Dicha autoridad judicial, mediante providencia del 25 de noviembre de 2021 negó las pretensiones de demanda, tras señalar que, la reorientación contractual que pretenden los accionantes a través de la acción popular no se propone desde la propia afectación a derechos colectivos, sino, principalmente, desde el examen de legalidad del proceso contractual, que conllevaría, por ejemplo, a analizar la nulidad absoluta del contrato de operación con inversión 001 de 2020, por la cuestionada violación a principios como el de transparencia y de escogencia objetiva del contratista al no seguir el procedimiento licitatorio y el estatuto general de la contratación pública. d) Ante dicha decisión, el demandante presentó recurso de apelación, argumentando que el Tribunal Administrativo restringió la competencia, en desconocimiento del artículo 144 del CPACA y la ratio decidendi de la Sentencia C-644 de 2011, dictada por la Corte Constitucional al no estudiar de mérito el medio de control, lo cual supone una flagrante vulneración del principio de congruencia. e) El recurso le correspondió al Consejo de Estado, Sección Primera, quien modificó la sentencia del 25 de noviembre de 2021, y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, respecto de los cargos relacionados con la ilegalidad y/o invalidez del contrato de operación con inversión N° 001 de 15 de enero de 2020, y amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, amenazado con ocasión de la subestimación del valor asegurado a través de la garantía de amparo de cumplimiento del contrato.
La demanda de tutela. El señor Edwin José López Fuentes, actuando en calidad de Procurador 91 para Asuntos Administrativos de Riohacha, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por el Consejo de Estado, Sección Primera.
Como consecuencia de lo anterior, solicita dejar sin efectos la sentencia del 21 de julio de 2023, proferida en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 44001-23-40-000-2020-00019-01 y, en su lugar, se ordene dictar una nueva providencia que observe el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 y, en subsidio, solicita la aplicación de la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Hechos.
Sobre esa base, en esencia, para la parte actora la providencia cuestionada comporta defecto sustantivo, en la medida en que no realizó una interpretación extensiva del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, y se abstiene de estudiar de fondo los principales cargos planteados en la acción popular. Señala que la sentencia desconoce el precedente jurisprudencial y que, contrario a lo expuesto en la sentencia atacada, no existe una línea jurisprudencial que predique la prohibición de realizar juicios o análisis de legalidad de acto o contrato, como lo indica la sentencia del 29 de agosto de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, con radicado 25000232400020110003201(AP), y la Sentencia del 21 de noviembre de 2022, dictada por la misma Corporación, con radicado 13001233300020140040601 (65.566).
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto del 17 de octubre de 2023, admitió la presente acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Primera.En dicha decisión se dispuso vincular al Procurador 42 Judicial II para Asuntos Administrativos de Riohacha, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Sociedad Aguas Total S. A. S. E. S. P., a la Empresa Regional de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado Sur Azul S. A. E. S. P., a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a los municipios de San Juan del Cesar, Fonseca, Distracción, El Molino, Hatonuevo, Villanueva y Barrancas (La Guajira), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1.
Contestaciones de la acción. 2.1.2. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Se opone a las pretensiones de la demanda, manifestando que la acción de tutela no satisface los criterios de relevancia constitucional ni de subsidiariedad. Además, sostiene su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que su competencia está dirigida a la inspección, vigilancia y control de las empresas prestadores de servicios públicos. 2.1.3.
Procuraduría 42 Judicial II para Asuntos Administrativos. Señala que, respeta, pero no comparte lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Primera, por cuanto dicha providencia no goza de un margen de razonabilidad. Agregó que ni hizo parte de la presentación de la acción de tutela que ahora se estudia. 2.1.3. Municipio de Distracción (Guajira).
Manifiesta que las providencias se encuentran ajustadas a la Constitución y la ley, motivo por el cual la acción de tutela debe declararse improcedente, al no advertirse trasgresión de los derechos fundamentales. 2.1.4. Municipio de Fonseca (Guajira). Expone que la providencia censurada fue proferida en acatamiento de los postulados previstos en la Constitución y en la ley, por lo que no se observa que exista vulneración de los derechos invocados por la parte actora. 2.1.5.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Argumenta que, la presente acción de tutela es improcedente, dado que las sentencias explicaron con suficiencia las razones de su decisión y, además, se fundaron en los precedentes verticales para ese efecto. Adicionalmente, indica que no supera el requisito de relevancia constitucional, dado que recae sobre un contrato estatal de contenido netamente económico, tratando de convertir la presente acción de tutela en una tercera instancia. Por último, alega su falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.1.6.
Ministerio De Hacienda y Crédito Público. Indica que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor, quien pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Por consiguiente, solicita que se declare improcedente el amparo y se desvincule del presente proceso. 2.1.7. Empresa Regional de Servicios Públicos Domiciliarios SUR AZUL S.A E.S.P. Sostiene que, las sentencias fueron dictadas en acatamiento de la normatividad aplicable, las formalidades procesales, las pruebas obrantes en el expediente y los argumentos expuestos por las partes.
En ese ese sentido, aclara que las actuaciones del tutelante persiguen un examen de legalidad de la formación del contrato, por lo cual solicita negar las pretensiones de la demanda. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela contenidas en los Decretos 1382 de 200 y 1983 de 2017. 3.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela.
Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
Para arribar a la anterior conclusión, el Consejo de Estado sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, «(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.”». De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: «(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros». Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses).
Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el presente asunto, con el fin de proseguir con el estudio de las causales específicas de procedibilidad (que se explicarán más adelante), de la siguiente manera: El requisito de la relevancia constitucional La jurisprudencia constitucional ha comprendido que la interposición de la acción de tutela en contra de providencias dictadas por los jueces de la República se traduce en un especial “juicio de validez” y no como un estricto “juicio de corrección”.
En ese sentido, ha señalado que dicha interpretación “impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. (Énfasis fuera de texto) En esa medida, es preciso recordar y reiterar que, la procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales ha sido concebida como un mecanismo residual y excepcional que se interpone cuando, eventualmente, una vez agotado el ordenamiento jurídico, pueden presentarse determinaciones lesivas de los derechos fundamentales.
Lo anterior, en la medida en que, dentro de cada proceso, “las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos. Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales.
En ese sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-033 de 2018, sostuvo que era necesario precisar en cada caso concreto “que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias. El contenido de la solicitud de amparo debe buscar resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales, lo que implica la existencia de “un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”.
Posteriormente, esa misma Corporación en la Sentencia SU-573 de 2019, indicó que “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Luego, en la Sentencia SU-128 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional añadió a dicha argumentación, que, “no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional”. (Énfasis fuera de texto) Lo anterior, tal y como se pudo de presente en líneas precedentes, porque la relevancia constitucional se adecúa a partir de tres finalidades: (i) preservación de la competencia y de la independencia de los jueces, para evitar que se sometan ante la acción de tutela la discusión de asuntos de mera legalidad: (ii) restricción del ejercicio del recurso de amparo frente a cuestiones de relevancia constitucional que, en definitiva, afecten los derechos fundamentales; y (iii) impedir que la acción de tutela sea utilizada como un recurso adicional o tercera instancia para controvertir, sin argumentos constitucionales, las decisiones de los jueces.
En ese sentido, en atención a la naturaleza especial de la acción de tutela, incluso, desde el mismo propósito de su creación, el requisito de relevancia constitucional se constituye como un parámetro a partir del cual se retoma la finalidad de una herramienta cuyo objetivo es la real protección de los ciudadanos ante la amenaza o vulneración sus derechos fundamentales, de ahí que esta no proceda para cuestionar asuntos que involucren debates de connotación legal y/o económico.
Frente a los debates de índole legal, el ordenamiento jurídico, justamente, diseñó todo un andamiaje procesal para que, en cada una de las especialidades de la justicia se garantice el respeto por el acceso a la administración de justicia y, por supuesto, el debido proceso, razón por la cual es ese el escenario idóneo para establecer y fijar las respectivas líneas interpretativas, básicamente, a través del precedente judicial dictado por los organismos de cierre como la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado y no a través de la acción de tutela.
Ahora bien, en línea con lo expuesto por la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional, cuando: “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.
De ese modo, resulta claro comprender que la acción de tutela interpuesta en contra de providencias judiciales, “no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, por cuanto la competencia del juez de tutela se circunscribe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos y no a problemas de carácter legal”.
La Corte Constitucional ha señalado que “el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal.
Como las altas cortes son tribunales de cierre, es a ellas a quienes corresponde “la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”. Así entonces, a partir de lo expuesto y, como se indicó en el cuadro que antecede, se evidencia que la presente acción de tutela no cumple el presupuesto de relevancia constitucional en los términos que exige la actual doctrina constitucional para este este tipo de procesos.
Lo anterior, por cuanto el reproche fundamental de la acción de tutela es, justamente, controvertir la interpretación realizada respecto del inciso 2, del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, realizada por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 21 de julio de 2023, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos radicado: 44001-23-40-000-2020-00019-01, que dispuso: “162.
Así las cosas, en criterio de la Sala, es incorrecta la interpretación que hace la parte demandante de la sentencia de constitucionalidad citada, en tanto que en dicha providencia no se establece el deber del juez de la acción popular de estudiar la legalidad de los actos administrativos y de los contratos estatales, como lo afirma el recurrente. 163.
En criterio de la Sala, tal apreciación resulta contraria a lo manifestado por el Tribunal Constitucional en la sentencia aludida, en la que claramente distinguió entre la finalidad de la acción popular y explicó por qué no era posible, a través de este medio de control, efectuar juicios de validez de los contratos. 164. En este punto, la Sala considera que la regla introducida en el inciso 2° del artículo 144 del CPACA no solo restringe la facultad de declarar la nulidad de los contratos y de los actos administrativos; sino que, además, ello repercute, necesariamente, en la imposibilidad de que mediante esta acción constitucional se discutan asuntos relacionados con la legalidad del acto administrativo y/o la validez del contrato estatal, en tanto que tales vicisitudes conducen a la declaratoria de nulidad.” Con dicha trascripción, esta Subsección pretende demostrar e insistir en que, la naturaleza de la acción de tutela que ahora se somete a estudio es una clara intención encaminada a reabrir un debate que fue concluido por los jueces naturales de la causa, quienes dentro de su independencia judicial y sana crítica decidieron el proceso a su cargo.
En este orden de ideas, observa que, si bien el demandante edifica en la acción de tutela sobre la base de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, es palpable que su inconformidad gira en la interpretación del inciso 2 del artículo 144 de la ley 1437 de 2011, razón por la cual, la pretensión se dirige a que, mediante la acción de tutela, se ordene al juez de la acción popular realizar una interpretación extensiva para realizar juicios o análisis de legalidad de un acto o contrato.
En ese sentido, para esta Subsección es claro que el debate formulado no tiene relación alguna con aspecto de índole constitucional. En ese punto, es necesario reiterar que, la sola mención de vulneración de derechos fundamentales o la supuesta presencia de una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales no es suficiente para que el amparo sea procedente, dado que, para ello, es necesario que se presenten argumentos tendientes a demostrar que, las autoridades judiciales actuaron al margen de la Constitución. En síntesis, la controversia planteada en el escrito de tutela no es constitucionalmente relevante debido a que: (i) versa sobre un asunto meramente legal, como lo es la interpretación del inciso 2, del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011; y (ii) busca reabrir un debate ya concluido en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el que no se advierte a primera vista, una actuación arbitraria o ilegítima por parte de las autoridades judiciales en la interpretación de las normas aplicables al caso.
Por lo tanto, esta Corporación debe reiterar que, la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces de la República no se traduce, per se, en la procedencia excepcional de la acción de tutela contra estas, pues quien considere vulnerados sus derechos como resultado de una sentencia judicial, tiene la carga de presentar argumentos en los cuales se demuestre que, en efecto, el asunto es constitucionalmente relevante y, por consiguiente, se requiere la intervención del mecanismo de amparo.
IV. DECISIÓN Por anterior, la Sala considera que, en el presente asunto la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, razón por la cual, se declarará la improcedencia de la acción de amparo frente a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por el señor Edwin José López Fuentes en calidad de Procurador 91 para Asuntos Administrativos de Riohacha.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. DECLARAR que, para el análisis del presente asunto, la acción de tutela no es el mecanismo procedente para pretender el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia invocados por el señor Edwin José López Fuentes en calidad de Procurador 91 para asuntos administrativos, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º.
NOTIFÍQUESE esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR