Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (60-1) 350-6700 Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: competencia del juez que tramita la acción popular. Subtema 2: defectos procedimental, sustantivo y fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 9 de junio de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El Instituto Nacional de Vías (INVIAS) presentó acción de tutela con la pretensión de amparo del derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado con ocasión de la providencia del 5 de septiembre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso de acción popular identificado con el radicado núm. 68001-23-33-000-2019-00308-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. En el marco de la construcción del proyecto hidroeléctrico Sogamoso, ISAGEN S.A. E.S.P. e INVIAS suscribieron, el 7 de marzo de 2011, el Convenio Interadministrativo núm. 077 de 2011 con el objeto de acordar las condiciones para la sustitución de una vía nueva de la carretera entre Bucaramanga – Barrancabermeja, sector Capitancito – Puente la Paz, como consecuencia de la inundación que afectó un tramo de la carretera existente. 3.
El señor Omar Alejandro Alvarado Bedoya, la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Seccional de Santander de la Federación Nacional de Comerciantes y la Asociación Nacional de Industriales presentaron demanda en ejercicio de la acción popular en contra de ISAGEN S.A. E.S.P. y de INVIAS con el objeto de que se ampararan Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co los derechos colectivos a la seguridad pública, la prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, que estimaron amenazados como consecuencia del estado de la infraestructura de la vía sustitutiva del sector Capitancitos – Puente la Paz de la carretera entre Bucaramanga y Barrancabermeja. 4.
Mediante sentencia del 6 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el amparo de los derechos colectivos invocados y, en consecuencia, ordenó a: (i) ISAGEN S.A. E.S.P., que realizara en un término no mayor de 6 meses la evaluación total de la vía para identificar de manera precisa los puntos que actualmente configuraban una amenaza para la transitabilidad y seguridad de los actores viales, asimismo, que, en un término no mayor a un año, posterior a los 6 meses iniciales, realizara las obras que arrojaron el estudio, así como las de mitigación en la vía sustitutiva para prevenir cualquier riesgo de los actores viales;
(ii) INVIAS y a la Ruta del Cacao S.A.S., que, dentro del marco de sus competencias funcionales y obligaciones contractuales, respectivamente, continúen desarrollando las actividades correspondientes para brindar las condiciones de transitabilidad y seguridad correspondiente para los usuarios de la vía. 5. ISAGEN S.A. E.S.P. presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2024, modificó la sentencia de primera instancia en el sentido de dirigir las órdenes y condenas únicamente al INVIAS, al considerar que era la autoridad garante de los derechos colectivos transgredidos 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 6. La parte actora solicitó en el escrito de tutela1 lo siguiente: Con base en los argumentos expuestos en la presente demanda, respetuosamente solicito al juez de tutela que CONCEDA EL AMPARO del derecho fundamental al debido proceso del INVIAS y que, en consecuencia, ORDENE DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 05 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del expediente con radicación No. 68001- 23-33-000-2019-00308-012. 7.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante sostuvo que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto orgánico, por cuanto la Sección Primera del Consejo de Estado, como juez popular, no tenía competencia para pronunciarse sobre el alcance de las obligaciones de ISAGEN S.A. E.S.P. y del INVIAS, en el marco del Convenio Interadministrativo núm. 077 de 2011, como tampoco para definir el alcance del acta de entrega de la vía sustitutiva y del Contrato de Concesión núm. 013 de 2015, pues al hacerlo actuaba en calidad de juez contractual. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02858-00, índice 2, certificado núm. 6DC832774794AA6C 700E46B783418E9E A34729776E2BD51D 13A6420F7DBD4C56. 2 Se transcribe con errores.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 8. En ese sentido, afirmó que la sentencia acusada también incurrió en defecto procedimental al resolver asuntos propios del medio de control de controversias contractuales, a pesar de que dicho proceso se encuentra en trámite, situación que la autoridad judicial accionada pretermitió bajo el pretexto de la protección de derechos colectivos. 9.
Además, manifestó que la autoridad judicial desconoció el marco de competencia derivado de la fijación de la litis y de los fundamentos de la apelación, al realizar un juicio de responsabilidad ajeno a los hechos, lo que, a su vez, generó una incongruencia en la sentencia. 10. Alegó que también se desconoció un laudo arbitral expedido en el año 2017 que definió la responsabilidad de ISAGEN S.A. E.S.P. En consecuencia, estimó que el defecto procedimental se configuró igualmente por desconocimiento de la cosa juzgada. 11.
Indicó que la sentencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de normas que le atribuyeron responsabilidad sobre las carreteras nacionales no concesionadas, desconociendo que en el marco del Convenio núm. 077 de 2011, ISAGEN S.A. E.S.P. asumió la obligación de definir la alternativa de trazado de la vía sustitutiva.
Asimismo, cuestionó la interpretación de las normas que rigen la responsabilidad en el marco de las acciones populares, señalando que no se realizó un juicio de causalidad para determinar la fuente directa de la lesión de los derechos colectivos, a partir de lo cual se habría concluido que las acciones y omisiones eran atribuibles a ISAGEN S.A. E.S.P. 12.
Sostuvo que se configuró el defecto fáctico por valoración indebida el acta de entrega de la vía sustitutiva, al no considerar las observaciones registradas y no analizar los informes técnicos que, a su juicio, daban cuenta de las deficiencias de los estudios y diseños que realizó ISAGEN S.A. E.S.P. Además, cuestionó que el juez popular hubiera concluido que, vencido el plazo de 5 años fijado en el acta para subsanar las deficiencias advertidas, ISAGEN S.A. E.S.P. quedaba exenta de las responsabilidades derivadas del convenio interadministrativo, cuando dicho término no cobijaba los defectos desconocidos al momento de la entrega ni las deficiencias en los correctivos aplicados por esa empresa. 13.
Finamente, manifestó que la decisión objeto de reparo incurrió en violación directa de la Constitución Política, porque el INVIAS no pudo controvertir el juicio de responsabilidad que impuso la Sección Primera del Consejo de Estado 2.3. Intervenciones 14. El señor Alejandro Alvarado Bedoya3 solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, al considerar que no se configura ninguno de los defectos alegados por la parte accionante.
Estimó que la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 5 de septiembre de 2024, actuó dentro de sus competencias como juez natural de segunda instancia en la acción popular y conforme a los márgenes establecidos por la ley y la jurisprudencia. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02858-00, índice 16, certificado núm. 3E590AD648BCFF85 D5B3B2606650148B D0F9FB63C97AAE37 D6058DFF6C0AEADB.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 15. En ese sentido, explicó que la sentencia cuestionada no incurrió en defecto procedimental absoluto, pues se ajustó plenamente al principio de congruencia y enmarcó dentro de las facultades constitucionales y legales que tiene el juez de la acción popular para adoptar decisiones integrales orientadas a la protección efectiva de los derechos colectivos. 16.
La Concesionaria Ruta del Cacao S.A.S.4 pidió que se declare improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con los requisitos de relevancia constitucional ni de inmediatez. 17. El Tribunal Administrativo de Santander5 pidió la desvinculación del presente trámite de tutela, con fundamento en que ha obrado con debida diligencia en la verificación del cumplimiento del fallo judicial. 18.
Los demás vinculados guardaron silencio. 2.5. Sentencia de primera instancia 19. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 9 de junio de 20256, negó las pretensiones de la acción de tutela, así como la solicitud de desvinculación formulada por el Tribunal Administrativo de Santander. 20. El juez de primera instancia consideró que la sentencia objeto de tutela no incurrió en defecto procedimental absoluto, dado que la modificación de las órdenes impartidas por el a quo tenían sustento legal y constitucional en la facultad del juez de la acción popular para proferir fallos extra y ultra petita. 21.
Sostuvo que la acción popular se orientó exclusivamente a la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos, razón por lo cual los cuestionamientos formulados por la parte actora no guardaban correspondencia con que resolvió la providencia tutelada. 22. Adicionalmente, adujo que no era de recibo el alegato relacionado con una supuesta transgresión del derecho de defensa por la ausencia de mecanismos judiciales ordinarios para controvertir la decisión, pues de conformidad con el artículo 243 del CPACA y el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, las sentencias proferidas en el trámite de las acciones populares son susceptibles del recurso de apelación, y, en el presente caso, la acción se surtió en dos instancias y no se pretermitió ninguna etapa procesal. 23.
Por otro lado, consideró que tampoco se configuró el defecto sustantivo pues la conclusión de la autoridad judicial demandada relativa a que al INVIAS le corresponde la ejecución de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de las vías no concesionadas no devenía en arbitraria o caprichosa, al sustentarse en una 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02858-00, índice 17, certificado núm. A3C56E853F3B4C20 43D19F16328157F7 7C88D32A7B847303 064010B8ED317FCA. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02858-00, índice 19, certificado núm. 1047D28CC3B97159 0E625B795E9C0CA8 ABD573637FBDDD2B 62D1396184E842C6A. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02858-00, índice 26, certificado núm. 30D593F495C77027 D0F21D8BD6B9E1D1 00FDCBA007E8D3BB AF9094E318EB205D.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co interpretación sistemática de normas válidas y vigentes, entre ellas del Decreto 1292 de 20217, al tiempo que resultó acorde con los hechos probados en el proceso. 24.
Finalmente, concluyó que no se configuró el defecto fáctico, por cuanto la autoridad judicial realizó una valoración probatoria racional al concluir que el plazo de 5 años siguientes a la entrega de la vía sustitutiva venció en mayo de 2020. Aunado a que no omitió analizar ninguna prueba que pudiera cambiar el sentido del fallo. 2.6.
Impugnación 25. La parte actora presentó impugnación8 en contra de la sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Para el efecto, insistió en que la providencia acusada incurrió en: (i) defecto procedimental, debido a que la autoridad judicial demandada se extralimitó en sus facultades como juez popular al pronunciarse sobre relaciones de naturaleza contractual;
(ii) defecto sustantivo, por interpretación errónea del Decreto 1292 de 2021, a partir del cual se emitió un juicio objetivo de responsabilidad al INVIAS, sin reparar que en virtud de las relaciones contractuales subyacentes, era ISAGEN S.A. E.S.P. la responsable del diseño y construcción de la vía sustitutiva, y (iii) defecto fáctico, pues si bien los jueces eran autónomos para la valoración probatoria, esta debía ser razonable, lo cual no ocurrió en el presente asunto.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 9 de junio de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 3.2.
Legitimación en la causa 27. La legitimación en la causa por activa del Instituto Nacional de Vías está acreditada porque fue parte demandada en el proceso de acción popular en el que se dictó la sentencia del 5 de septiembre de 2024. 28. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sección Primera del Consejo de Estado, debido a que fue la autoridad que profirió la providencia del 5 de septiembre de 2024. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela 29. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la 7 Por el cual se modifica la estructura de Instituto Nacional de Vías. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01843-00, índice 21, certificado C60CF87119852D17 528812982E159B33 2A296D0C2FDFC061 4C67B2E8B9954AC9.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co ley. Este mecanismo constitucional tiene dos requisitos de procedencia: la subsidiariedad y la inmediatez9. 30.
El primero exige que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que busque evitar un perjuicio irremediable10; y el segundo consiste en que se acuda ante el juez constitucional dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario, «[…] la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho […]»11. 3.4.
Problema jurídico 31. Al tener en cuenta la decisión contenida en la sentencia de primera instancia, corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo del 9 de junio de 2025 de la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, que negó las pretensiones de la acción de tutela. Para ello, deberá establecer si la providencia acusada incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y fáctico endilgados. 3.5.
De las causales específicas de procedencia 3.5.1. Defecto procedimental 32. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal constituyen prerrogativas de connotación ius fundamental para el adecuado funcionamiento de la actividad judicial. 33.
En este sentido, las circunstancias que puedan perturbar el correcto desarrollo de los procesos judiciales y que terminan afectando los derechos fundamentales de las partes, constituyen una causal especifica de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que la jurisprudencia constitucional denominó defecto procedimental. 34. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido en forma reiterada, que el defecto procedimental puede ocurrir bajo dos modalidades: «(i) el absoluto, que se presenta cuando la autoridad judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales12». 35.
Frente al defecto procedimental absoluto, la Corte ha dicho que se puede configurar porque el funcionario judicial: «(i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio»13. 36. De esta manera, le compete a quien acude en ejercicio de la acción de tutela, demostrar que el juez, ante quien tramitó el proceso ordinario de su interés, actuó 9 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2024. 10 Corte Constitucional, sentencia T-400 de 2017. 11 Corte Constitucional, sentencia T-879 de 2012, criterio reiterado en sentencia SU-084 de 2019. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2015, T-025 de 2018, T-367 de 2018 y T-008 de 2019. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-166 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co completamente por fuera del procedimiento establecido en la ley, y que ello, generó una vulneración grave a su derecho al debido proceso. 37.
En este contexto, la Corte ha considerado que la procedibilidad de la acción de tutela en los asuntos en los que se discute la existencia de un defecto procedimental exige verificar que la solicitud de amparo cumple con los siguientes presupuestos:«(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable;
(ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulnerador de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y finalmente, (v) que, como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales.»14. 3.5.2.
Defecto sustantivo 38. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado15. 39.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 40.
La Corte Constitucional se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]16. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-418 de 2019. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017. 16 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 41. En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 42.
Así, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4° de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2° superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5° de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)17. 3.5.3.
Del defecto fáctico 43. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»18. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»19 objeto de tutela.
Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 44. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»20. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»21. 45.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de 17 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 19 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso.22 46.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial23, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»24. 47.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta ― siguiendo las reglas de la lógica― a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]25. 3.6. Caso concreto 48. En el presente asunto, el INVIAS cuestionó la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se modificó el fallo de primera instancia para, en su lugar, ordenar exclusivamente a dicha entidad la ejecución de las obras en la vía sustitutiva, con el fin de mitigar cualquier riesgo que pudiera afectar a los actores viales. 49.
A juicio de la parte actora, la providencia acusada incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y fáctico, pues la autoridad judicial demandada, como juez popular, no podía pronunciarse sobre relaciones de naturaleza contractual, además, porque interpretó erradamente del Decreto 1292 de 2021 e incurrió en indebida valoración probatoria. 50.
Pues bien, en la sentencia objeto de tutela, la Sección Primera del Consejo de Estado inició por referirse a las competencias atribuidas al INVIAS y a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) en materia vial. Al respecto, señaló que conforme con los artículos 1º y 2º del Decreto 1292 del 14 de octubre de 2021, al INVIAS le 22 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 23 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 24 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co corresponde la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la red vial nacional de carreteras primarias y terciarias.
Y que, a la ANI le compete la administración de las vías concesionadas. 51. Relacionó y valoró como medios de prueba los siguientes documentos: (i) El Convenio Interadministrativo núm. 77 del 7 de marzo de 2011. (ii) El acta de entrega del 1.º de mayo de 2015, de ISAGEN S.A. E.S.P. al INVÍAS; los anexos 1 y 2 del acta de entrega del 1.º de mayo de 2015.
(iii) El contrato de concesión bajo el esquema de APP núm. 013 de 21 de agosto de 2015. (iv) El apéndice técnico núm. 1 del contrato de concesión núm. 013 de 2015. (v) El acta de entrega del 13 de octubre de 2015, del INVÍAS a la ANI. (vi) El otrosí núm. 2 del 9 de octubre de 2015, al contrato de concesión núm. 013 de 2015. (vii) Oficio núm. E2015- 018898 del 16 de diciembre de 2015, sobre informe de avances frente a observaciones.
(viii) Oficio núm. E2016 -015506 del 24 de octubre de 2016, a través del que ISAGEN S.A. E.S.P. informa sobre gestiones en la vía sustitutiva. (ix) Oficios núm. E2017-003010 del 15 de marzo, E2017-004148 del 12 de abril, E2017-006714 del 15 de junio de 2017. (x) Oficio núm. E2017-007659 del 7 de julio de 2017. (xi) Oficio núm. 201810060055921 del 18 de junio de 2018, por medio del cual en concesionario Ruta del Cacao S.A.S. informa a la ANI sobre el estado de 18 puntos de la vía sustitutiva. 52.
A partir del análisis conjunto del material probatorio, advirtió que, tal y como lo consideró el a quo, se acreditó la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, habida cuenta que «se demostró que la vía sustitutiva de la carretera entre Bucaramanga – Barrancabermeja, sector Capitancitos – Puente la Paz en los sectores denominados cruce ruta 45 (La Fortuna) – Lebrija en el sector PR 19+400 y 34+250, presenta falencias que afectaban su transitabilidad y ponían en riesgo a las personas que transitan por el sector». 53.
Lo anterior, por cuanto desde el 1º de mayo de 2015, fecha en que ISAGEN S.A. E.S.P. entregó al INVIAS la vía sustitutiva sector Capitancitos – Puente La Paz, se dejaron consignadas en los anexos del acto de entrega, distintas observaciones sobre falencias en el trazado vial, en especial en lo que tiene que ver con falta de realización de obras relacionadas con el drenaje de aguas y la ausencia de protección de los taludes presentes en el recorrido de esta. 54.
Adicionalmente, la autoridad judicial consideró: Asimismo, se observa que pese a que ISAGEN S.A. E.S.P. realizó varias obras encaminadas a solucionar los defectos señalados en los anexos del acta de entrega, según los reportes del concesionario RUTA DEL CACAO S.A.S. y del INVÍAS, varias de esas falencias no fueron subsanadas completamente afectando la transitabilidad de la vía, lo cual es atribuido a diferentes causas según las partes en el proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente se advierte que según concepto emitido en el año 2019 por los ingenieros […] de la sociedad Santandereana de Ingenieros, la vía sustitutiva presenta varias zonas de riesgo geotécnico significativo, por movimientos en masa importantes, que afectan la seguridad y la movilidad del corredor.
Teniendo en cuenta lo anterior y con miras a determinar quién es el competente para dar cumplimiento a las órdenes impartidas por el Tribunal, la Sala advierte lo siguiente: Mediante convenio interadministrativo núm. 077 de 2011, ISAGEN S.A. E.S.P. se obligó a la construcción de la vía sustitutiva y a adelantar por su cuenta y riesgo los trabajos requeridos para lograr su adecuada estabilidad y transitabilidad por defectos del diseño o de la construcción por un tiempo de hasta cinco 5 años, contados a partir de la fecha de recibo de la vía sustitutiva.
Posteriormente, ISAGEN S.A. E.S.P. entregó la vía sustitutiva al INVÍAS el 1º. de mayo de 2015, momento en el cual se dejaron sentadas varias observaciones con miras a que ISAGEN S.A. E.S.P. solucionara o finalizara varias obras encaminadas a garantizar la debida transitabilidad de la misma. Asimismo, el INVÍAS entregó a la ANI la vía sustitutiva con la finalidad de celebrar el contrato de concesión núm. 013 de 2015, “proyecto concesión Bucaramanga- Barrancabermeja-Yondó”, que fue suscrito con el concesionario RUTA DEL CACAO S.A.S., excepto los tramos correspondientes al Km2+690 al Km2+710, Km4+700 al Km5+200, Km5+900 al Km6+500 y Km11+300 al Km 11+400, sitios que ISAGEN S.A. E.S.P. había intervenido o debía intervenir conforme con lo señalado en los anexos 1 y 2 del acta de entrega de la vía de 1o. de mayo de 2015, según se desprende de la lectura del Acta de entrega de la vía sustitutiva de 13 de octubre de 201550, del INVÍAS a la ANI y del Otrosí núm. 2 de 9 de octubre de 2015, al contrato de concesión mencionado. 55.
Con fundamento en lo expuesto, concluyó que los tramos viales objeto de la acción popular no fueron transferidos por el INVIAS a la ANI. En consecuencia, consideró que la entidad directamente responsable de ejecutar las obras de reparación necesarias y de garantizar la transitabilidad de la vía era el INVIAS, en su calidad de titular de la infraestructura.
En este sentido, sostuvo que, al encontrarse la vía a cargo del INVIAS, era ese instituto el garante de los derechos colectivos conculcados. 56. Asimismo, destacó que para la fecha en cuestión, no existía contrato ni convenio vigente que vinculara a ISAGEN S.A. E.S.P. con la obligación de garantizar la estabilidad y transitabilidad de la vía sustitutiva.
Lo anterior, en atención a lo estipulado en el Convenio Interadministrativo núm. 077 de 2011, según el cual «dicha empresa debía adelantar por su cuenta y riesgo los trabajos requeridos para lograr la adecuada estabilidad y transitabilidad de la vía sustitutiva que ocurran por defectos del diseño o de la construcción por un tiempo de hasta 5 años, contados a partir de la fecha de recibo de la vía sustitutiva, la cual se dio el 1o. de mayo de 2015, por lo que este término se cumplió́ en el mes de mayo de 2020». 57.
La autoridad judicial enfatizó en que las consideraciones no devenían en un estudio relacionado con el posible incumplimiento del Convenio Interadministrativo núm. 077 de 2011, dado que ello era competencia del juez contractual. 58. De acuerdo con lo expuesto, la Sala, al igual que el juez de primera instancia, considera que, para el caso, los defectos procedimental, sustantivo y fáctico, no se configuran por las razones que pasa a explicar: Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 59.
Conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez constitucional está facultado para ampliar o superar la causa petendi mediante fallos extra o ultra petita, siempre que ello resulte necesario para garantizar una protección efectiva del derecho vulnerado. Así, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en su jurisprudencia «el juez popular está revestido de amplias facultades para definir la protección del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso de que éste se produzca»26. 60.
Ahora bien, esta Corporación, en sentencia del 4 de octubre de 202127 explicó que la competencia para analizar la legalidad de un contrato correspondía exclusivamente al juez natural dentro de un proceso contractual, quien es el único facultado para declarar su nulidad total o parcial y establecer las consecuencias jurídicas derivadas de dicha decisión. 61.
En el presente asunto, como bien lo advirtió el a quo, no se configuró el defecto procedimental, toda vez que la Sección Primera del Consejo de Estado actuó dentro del marco de sus competencias. En efecto, la sentencia objeto de tutela, no anuló contrato alguno, sino que se limitó a dictar las órdenes necesarias para la protección de los derechos colectivos afectados, en concordancia con las facultades que la ley le otorga al juez popular para impartir órdenes de hacer o no hacer, sin asumir competencias propias del juez del contrato. 62.
De hecho, como se vio, la Sección Primera del Consejo de Estado explicó que no estaba realizando un juicio sobre incumplimiento contractual, en este caso del Convenio 007 de 2011, por tratarse de un tema que compete al juez contractual. La autoridad judicial se limitó a determinar qué entidad tenía, para la fecha de la decisión, la titularidad y competencia para garantizar la transitabilidad y seguridad en la vía sustitutiva, con el propósito de salvaguardar los derechos colectivos. 63.
En cuanto al defecto sustantivo, la Sala concluye que no se configura, pues la interpretación realizada respecto del Decreto 1292 del 14 de octubre de 2021 no es arbitraria ni caprichosa. Por el contrario, resulta coherente con el contenido de la norma, que define el objeto y las funciones del INVIAS, entre las que se encuentra: Artículo 1°.
OBJETO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS. El Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial, marítima y sus infraestructuras conexas o relacionadas, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte. 64.
En ese sentido, la conclusión según la cual los tramos específicos de la vía sustitutiva que no fueron entregados a la ANI seguían bajo la responsabilidad del INVIAS, se encuentra debidamente sustentada en el marco jurídico vigente. 65. Finalmente, en relación con el presunto defecto fáctico, la Sala concluye que este no se configuró. Contrario a lo afirmado por la parte actora, la sentencia cuestionada 26 Sentencias T-176 de 201.6 27 Dictada en el proceso con radicación núm. 52001-33-31-008-2008-00304-01por la Sala Décima Especial de Decisión del Consejo de Estado.
M.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co sí valoró las observaciones consignadas en el acta de entrega del 1.º de mayo de 2015, en la que se dejaron constancias de diversas falencias al momento de la entrega de la vía sustitutiva.
Asimismo, tuvo en cuenta los informes técnicos que advertían sobre la existencia de riesgos en varios puntos críticos de dicha infraestructura vial. 66. En este contexto, la valoración realizada por el juez natural no puede considerarse omisiva o arbitraria ni implicó el desconocimiento de las garantías fundamentales del Instituto Nacional de Vías (INVIAS).
Por el contrario como se ha expuesto, el análisis del acervo probatorio estuvo precedido de un razonamiento jurídico que condujo a una conclusión acorde con la finalidad de la acción popular, esto es, la protección de los derechos colectivos. El desacuerdo de la parte accionante con la interpretación realizada por el juez de la acción popular no constituye, por sí solo, una causa suficiente para habilitar la intervención del juez constitucional mediante la acción de tutela, pues ello implicaría desconocer que esta constituye un juicio de validez de la actuación, en función de la protección de derechos, y no un mecanismo para corregir la decisión. 67.
Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela. IV. CONCLUSIONES 68. Por lo anterior, se concluye que el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2024, no vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante en el proceso de acción popular. 69.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 9 de junio de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en esta providencia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de junio de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que negó las pretensiones de la acción de tutela promovida por la parte actora, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02858-01 Accionante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
EPG/SEJV