REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: ANA JULIA OCHOA DE TÉLLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE VEJEZ. ACUMULACIÓN DE SEMANAS COTIZADAS. TASA DE REEMPLAZO. SE CONFIRMA LA DECISIÓN QUE NEGÓ EL AMPARO INVOCADO. Síntesis del caso: la demandante consideró que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos fundamentales en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con ocasión del fallo que negó la reliquidación de la pensión de vejez, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. Sin embargo, la Sala confirmará la providencia que negó el amparo invocado, pues no se demostró la existencia de los defectos invocados.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 21 de febrero de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. Negar la solicitud de amparo presentada por la señora Ana Julia Ochoa de Téllez contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y la Administradora Colombiana de Pensiones, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMA I- negrillas y mayúsculas del original) I.
ANTECEDENTES La demanda El 4 de diciembre de 2024, la señora Ana Julia Ochoa de Téllez promovió proceso de acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá y la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones-, con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y seguridad social y, por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: Ana Julia Ochoa de Téllez Acción de tutela “PRIMERA.
Honorables Consejeros, SÍRVANSE DEJAR sin EFECTOS la siguiente Providencia Judicial: 1.1. Sentencia proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ -SALA DE DECISIÓN No. 2- calendada Veintiséis (26) de Septiembre de Dos mil Veinticuatro (2024), notificada por Correo Electrónico el día Tres (3) de Octubre de Dos mil Veinticuatro (2024), Magistrado Ponente Dr. LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado No. 150013333007-2019- 00232-01, por medio de la cual REVOCO la sentencia de Primera Instancia calendada Treinta y Uno (31) de Enero de Dos mil Veintidós (2022) proferida por el JUZGADO SEPTIMO (7) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA -BOYACÁ que había accedido a las suplicas de la Demanda.
Lo anterior, como quiera que, por medio de dicha providencia se incurrió en una VÍA DE HECHO - DEFECTO por DESCONOCIMIENTO del PRECEDENTE CONSTITUCIONAL, DEFECTO SUSTANTIVO por inaplicar el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990 y por VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN que redundó en la violación de los Derechos Fundamentales de mi mandante a la SEGURIDAD SOCIAL, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, DERECHO A LA IGUALDAD, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, SEGURIDAD JURÍDICA, INDUBIO PRO OPERARIO, PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD y DEBIDO PROCESO, de conformidad con la Constitución Política de 1991.
SEGUNDA. Como consecuencia de lo anterior, Honorables Consejeros, SÍRVASE ORDENAR al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA DE DECISIÓN No. 2, para que, profiera una Nueva Sentencia dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado No. 150013333007-2019-00232-01 en el que actuaba como Dte. Ana Julia Ochoa De Tellez (sic) y como Ddo.
Colpensiones, y, se CONFIRME el Fallo de Primera Instancia, que había ordenando (sic) a la demandada Reliquidar la Pensión de Vejez a favor de mi mandante, en aplicación por PRINCIPIO de FAVORABILIDAD y de forma INTEGRAL del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, lo cual le permite acogerse a la Tasa de Reemplazo y/o porcentaje del 81% sobre el IBL.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas y mayúsculas del original). Hechos Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La demandante nació el 28 de septiembre de 1951, es decir, que cumplió su estatus jurídico de pensionada por edad el 28 de septiembre de 2006 (55 años). 2) Cotizó un total de 1.129 semanas con el extinto ISS (hoy Colpensiones) y con la Caja de Previsión Social. 3) Es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por cuanto, al 1° de abril de 1994 tenía cumplidos más de 35 años. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: Ana Julia Ochoa de Téllez Acción de tutela 4) Colpensiones le reconoció la pensión de vejez en cuantía de $507.565, efectiva a partir del primero de abril de 2009. 5) El 4 de julio de 2019, mediante Resolución no. SUB-174380, Colpensiones reliquidó su pensión de vejez en cuantía de $786.814, efectiva a partir del 28 de febrero de 2016, por prescripción trienal, decisión que fue confirmada a través de la Resolución DPE 8255 del 22 de agosto de 2019. 6) En consideración a lo anterior, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión de vejez con el 81% como tasa de reemplazo, en atención a que por ser beneficiaria del régimen de transición la ampara el Decreto 758 de 1990 y, además, acreditó 1.129 semanas cotizadas al ISS (ahora Colpensiones) y a otras Cajas de Previsión Social. 7) El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja1, mediante sentencia de 31 de enero de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó a Colpensiones que reliquidara la pensión de conformidad con lo establecido en los artículos 12 y 20 del Decreto 758 de 1990, equivalente al 81% del promedio de los factores cotizados en los 10 últimos años de servicio, con efectos fiscales a partir del 28 de febrero de 2016. 8) El recurso de apelación presentado por la demandada fue desatado por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 26 de septiembre de 20242, en la que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto, para efectos de la reliquidación pensional, no era posible acumular los tiempos cotizados al ISS y a otras Cajas de Previsión Social, dado que la jurisprudencia únicamente ha aceptado la suma de esos aportes para acceder a la prestación. El fundamento de la vulneración La parte demandante señaló que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, con ocasión del fallo del 26 de septiembre de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. 1 Proceso con radicación no. 15001-33-33-007-2019-00232-00/01. 2 Decisión que fue notificada el 3 de octubre de 2024. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: Ana Julia Ochoa de Téllez Acción de tutela En cuanto al desconocimiento del precedente judicial afirmó que el tribunal omitió la orientación impartida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-769 de 2014, reiterada en la SU-057 de 2018, la T-219 de 2021 y la T-398 de 2009, según las cuales es viable la acumulación de semanas cotizadas al ISS y en otras Cajas de Previsión Social para efectos de incrementar la tasa de reemplazo y no solo para acceder al reconocimiento pensional, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990.
Asimismo, hizo referencia a las providencias proferidas por esta Corporación sobre la materia, tales como las sentencias del 29 de octubre de 20203, 26 de agosto de 20214 y 10 de marzo de 20225 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Respecto de la violación directa de la Constitución sostuvo que se desconoció el carácter vinculante de los derechos de igualdad y seguridad social y el principio de favorabilidad, expresamente consagrados en la Carta Política, cuando se negó la reliquidación pretendida con el 81% del IBL.
Frente al defecto sustantivo, señaló que el tribunal inaplicó el Decreto 758 de 1990, el cual, a su juicio, debe acogerse por favorabilidad, en atención a que sus disposiciones son más benéficas para resolver la situación pensional, en la medida que permite acumular las semanas cotizadas al ISS y a otras Cajas de Previsión Social para efectos de incrementar la tasa de reemplazo.
Actuación procesal Por medio de auto de 10 de diciembre de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la notificación a los magistrados que integran la Sala de Decisión no. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá y al presidente de Colpensiones, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia de 21 de febrero de 2025 abordó el estudio de la controversia solo a la luz del desconocimiento 3 M.P. William Hernández Gómez. 4 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 5 MP Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: Ana Julia Ochoa de Téllez Acción de tutela del precedente y, en consecuencia, negó el amparo invocado, en la medida en que el tribunal había realizado un análisis estricto del marco normativo aplicable al caso concreto, respaldado en pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, lo cual conllevó a que resolviera que la acumulación de tiempos cotizados en el ISS y otras Cajas de Previsión Social solo era viable para efectos del reconocimiento del derecho, pero no para la reliquidación e incremento de la tasa de retorno. En cuanto al presunto desconocimiento de la sentencia SU-769 de 2014 (reiterada en la SU-057 de 2018) manifestó que, en esa oportunidad, la Corte Constitucional se refirió a la posibilidad de acumular tiempos cotizados al ISS y a otras Cajas de Previsión Social con el fin único de acceder al derecho pensional y no para efectos de reliquidar la mesada (incremento de la tasa de retorno).
Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto del 14 de marzo de 20256. Insistió en el desconocimiento del precedente judicial constitucional y vertical, el cual ha determinado la posibilidad de acumular tiempo público cotizado a Colpensiones con el de las Cajas de Previsión Social, para efectos de aplicar el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990.
En virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es posible sumar las semanas cotizadas a Cajas de Previsión Social a Colpensiones, no solo para reconocimiento pensional, sino también para otros aspectos como lo sería la reliquidación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 6 El proceso se remitió a este despacho para fallo el 28 de marzo del presente año. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: Ana Julia Ochoa de Téllez Acción de tutela 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Boyacá y a Colpensiones con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados por motivo del fallo del 26 de septiembre de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación en la sentencia de tutela de primera instancia negó el amparo invocado, en atención a que el tribunal, en ejercicio de su autonomía judicial, hizo un análisis estricto del marco normativo aplicable al caso concreto, respaldado en pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, lo cual conllevó a que resolviera que la acumulación de tiempos cotizados en el ISS y otras Cajas de Previsión Social solo es viable para efectos del reconocimiento del derecho, pero no para la reliquidación e incremento de la tasa de reemplazo. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: Ana Julia Ochoa de Téllez Acción de tutela En su escrito de impugnación la parte demandante insistió en que es procedente la acumulación de las semanas cotizadas en Cajas de Previsión Social con las del extinto ISS, hoy Colpensiones, para la reliquidación de la pensión de jubilación. Ahora bien, como cuestión previa es preciso aclarar que si bien en el proceso de acción de tutela se alegaron los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que a partir de la lectura integral del escrito de amparo se advierte que esos reparos, en realidad, tienen relación directa con el presunto desconocimiento de las providencias que permiten la acumulación de semanas cotizadas al ISS y otras Cajas de Previsión Social para acceder a la reliquidación de la pensión de vejez con un incremento de 81% en la tasa de reemplazo y delimitar el alcance de lo que ha dispuesto la jurisprudencia en la materia respecto del Decreto 758 de 1990; por consiguiente, se procederá a realizar el análisis únicamente frente al último de los defectos mencionados pues los argumentos relacionados con el otro también constituyen un desconocimiento del precedente judicial, por lo que se valorarán desde esa óptica.
No sobra recordar que dicho estudio procederá, si y solo si, se supera el examen de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó el amparo invocado, por las razones que se procederán a exponer: En primer lugar, la Sala advierte que se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto: i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada7; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; iv) se identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron; v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente; vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia 7 La notificación de la sentencia se surtió el 3 de octubre de 2024 y la tutela se presentó el 4 de diciembre del mismo año. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: Ana Julia Ochoa de Téllez Acción de tutela constitucional por cuanto se alegó el presunto desconocimiento de las providencias que permiten la acumulación de semanas cotizadas al ISS y otras Cajas de Previsión Social, argumentos que no constituyen una reiteración de lo discutido por el juez natural de la causa, máxime cuando la parte demandante no fue quien presentó el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia porque este le había sido favorable.
En consecuencia, procede el análisis de fondo del desconocimiento del precedente judicial invocado por la parte demandante. 1) En cuanto al supuesto desconocimiento de lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia SU-769 de 2014 y SU-057 de 2018, la Sala encuentra que el tribunal no desconoció su contenido, en atención a que, precisamente, con base en el análisis de la postura acogida en esas providencias fue que estableció que se permite la acumulación de tiempos cotizados en el sector público y en el sector privado únicamente para efectos de obtener el reconocimiento de la mesada pensional, así: “Al verificar el contenido de la sentencia SU 769 de 2014, a la que hizo alusión la demandante como fundamento de su pretensión, encuentra la Sala que la Corte Constitucional, señaló: (…).
Con base en ese pronunciamiento, considera la Sala que en este caso le asiste razón al apoderado de la parte demandante, en el sentido de que la Corte Constitucional ha aceptado la acumulación de tiempos en el sector público y en el sector privado, pero para efectos del reconocimiento pensional; en aquellos eventos en que los trabajadores cobijados por el régimen de transición, no cumplen requisitos en el sector público para acceder a la pensión conforme a la Ley 33 de 1985 ni en el sector privado para acceder al derecho conforme al Acuerdo 049 de 1990, se permite la acumulación de tiempos cotizados a Cajas o Fondos del sector público a los cotizados en el ISS, para efectos de obtener el reconocimiento conforme el Acuerdo ya mencionado.
En efecto, al estudiar los casos relacionados en la sentencia de la Corte Constitucional, en todos ellos se evidencia casos de personas con cotizaciones tanto en el sector público y en el sector privado, que, contabilizándolas por separado, no le permiten acceder a su derecho pensional, pero al sumarlas, permiten su reconocimiento, luego en aplicación del principio de favorabilidad laboral, se sumaron los tiempos y se ordenó al ISS el reconocimiento de la mesada pensional.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas de la Sala). 2) Por su parte, en cuanto a los fallos del Consejo de Estado de la Sección Segunda del 29 de octubre de 20208, 26 de agosto de 20219 y 10 de marzo de 202210, la Sala 8 M.P. William Hernández Gómez. 9 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 10 MP Rafael Francisco Suárez Vargas. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: Ana Julia Ochoa de Téllez Acción de tutela considera que el defecto alegado no tiene vocación de prosperidad, por cuanto los pronunciamientos que se citaron como desconocidos no tienen el alcance de sentencia de unificación a la luz de lo previsto en los artículos 270 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, de ahí que no resulta posible predicar su carácter vinculante y con ello su presunto desconocimiento. 3) Ahora, si bien en las sentencias invocadas como desconocidas la tesis acogida fue la de la acumulación de tiempos cotizados en el ISS y otras Cajas de Previsión Social tanto para el reconocimiento del derecho como para la reliquidación de la mesada pensional, la Sala observa que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado no ha sido pacífica sobre la materia11, por lo cual, el hecho de que el tribunal haya optado por resolver el asunto con base en una postura que no favorece a la demandante, no constituye la configuración del defecto alegado, máxime cuando la autoridad judicial, en ejercicio de su autonomía judicial, fundamentó debidamente las razones por las cuales se apartaba del criterio defendido por la señora Ochoa de Téllez. 4) Por último, respecto de las sentencias T-219 de 2021 y T-398 de 2009 de la Corte Constitucional, la Sala considera que no se configura el desconocimiento del precedente invocado, puesto que, tal como lo señaló el a quo constitucional, esas decisiones no eran vinculantes ni obligatorias para la autoridad judicial demandada, debido a que se trata de fallos de tutela con efectos inter partes y, se reitera, el tribunal justificó las razones por las cuales consideraba que en casos de reliquidación no era posible acumular los tiempos cotizados. 5) En esa medida, para la Sala, de la decisión expuesta no se advierte un análisis desmedido del que se pueda concluir la imposición caprichosa del criterio del juez ordinario, pues se resolvió en virtud de la independencia y autonomía judicial y con fundamento en razones debidamente sustentadas y el juez de tutela no puede intervenir para proponer una mejor solución al caso ni imponer su criterio porque la acción de tutela está concebida como un juicio de validez y no de corrección de las decisión de los jueces naturales. 11 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 29 de octubre de 2020, MP.
William Hernández Gómez, expediente con radicación no. 19001-23-33-000-2015-00068-01(2185-17), en la cual se acoge la tesis de la acumulación de semanas cotizadas en el ISS y otras Cajas de Previsión Social tanto para la reliquidación de la mesada pensional como para su reconocimiento. Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 7 de noviembre de 2019, expediente con radicación no. 20001-23-39-000-2016-00061-01(1322-17), MP Carmelo Perdomo Cueter, en la cual se indicó que no existía un criterio unificado sobre el tema, pero que, sin embargo, para el caso concreto, acogería la posición de la Corte Constitucional que permite la acumulación de semanas cotizadas en el ISS y otras Cajas de Previsión Social para el reconocimiento de la mesada pensional. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06708-01 Demandante: Ana Julia Ochoa de Téllez Acción de tutela 6) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó el amparo invocado, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que negó el amparo invocado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.