Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 68001233300020220052101 Solicitante: Ana María Vargas Sepúlveda Concejales: Wilson Danovis Lozano Jaimes y Carlos Felipe Parra Rojas Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Solicitante contra la sentencia de 6 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La señora Ana María Vargas Sepúlveda –en adelante la Solicitante- pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura de Wilson Danovis Lozano Jaimes y Carlos Felipe Parra Rojas -en adelante los concejales-, porque, a su juicio, incurrieron en la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19941 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, por indebida destinación de dineros públicos. 1 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 2 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 2 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.

Las pretensiones que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son las siguientes: “[…] PETICIONES PRIMERO: Declarar la Perdida de Investidura de los Concejales de Bucaramanga los Señores Carlos Felipe Parra Rojas y Wilson Danovis Lozano Jaimes […] respectivamente por el Partido Alianza Verde para el Periodo Constitucional 2020- 2023.

SEGUNDO: Declarar la vacancia absoluta de la curul de los Concejales del Municipio de Bucaramanga Carlos Felipe Parra Rojas y Wilson Danovis Lozano Jaimes […] respectivamente por el Partido Alianza Verde para el Periodo Constitucional 2020- 2023, como consecuencia de la Pérdida de Investidura. […]”. Presupuestos fácticos 3. La Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar su pretensión: 3.1.

Señaló que los señores Wilson Danovis Lozano Jaimes y Carlos Felipe Parra Rojas fueron elegidos como concejales del Municipio de Bucaramanga, Departamento de Santander, para el período constitucional 2020–2023. 3.2. Manifestó que los concejales presentaron comunicación al Concejo Municipal de Bucaramanga, en enero de 2022, en la cual informaron “[…] la necesidad de contar con una Unidad de Apoyo Normativo que redunde con el perfil que considera necesario para el objeto contractual indicado, con el fin de facilitar el cumplimiento de funciones y gestiones a su cargo. […]”3. 3.3.

Indicó que el Concejo Municipal de Bucaramanga y el señor Duber Armando Alvarado Ávila celebraron el Contrato núm. CPS-043-2022 de 15 de enero de 2022, con el objeto de “[…] prestar servicios de apoyo normativo a la gestión como Unidad de Apoyo I de HC Carlos Felipe Parra Rojas […]”, por un plazo de 5 meses y 16 días, esto es, desde el 15 de enero hasta el 30 de junio de 2022. 3.4.

Expuso que el Concejo Municipal de Bucaramanga y el señor Duber Armando Alvarado Ávila celebraron el Contrato núm. CPS-044-2022 de 15 de enero de 2022, con el objeto de “[…] prestar servicios de apoyo normativo a la gestión como Unidad de Apoyo I de HC Wilson Danovis Lozano Jaimes […]”, por un plazo de 5 meses y 16 días, esto es, desde el 15 de enero hasta el 30 de junio de 2022. 3 Al respecto, indicó “[…] tal como quedó plasmado en los Estudios Previos […]” para contratación directa de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión del Concejo Municipal de Bucaramanga de 14 de enero de 2022. 3 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.

Explicó que las actividades reportadas con ocasión al Contrato núm. CPS-043- 2022 de 15 de enero de 2022 por parte del señor Duber Armando Alvarado Ávila consistían en: “[…] 1. Grabación y ediciones de video para las redes sociales del concejal; 2. Diseño de imagen; 3. Guion de tik tok; 4. Atención comentarios y mensajes en el Fan Page del Concejal; 5.

Difusión de piezas gráficas en las redes sociales del Concejal; 6.Difusión GIFS en redes sociales del Concejal; 7. Logística y asistencia en “bicirodadas” (actividad particular de los concejales); y 8. Administración sitio web del Concejal […]”. 3.6. Señaló que las actividades reportadas con ocasión al Contrato núm. CPS-044- 2022 de 15 de enero de 2022 por parte del señor Duber Armando Alvarado Ávila consistían en: “[…] 1.

Grabación y ediciones de video para las redes sociales del concejal; 2. Diseño de imagen; 3. Atención comentarios y mensajes en el Fan Page del Concejal; 4. Difusión de piezas gráficas en las redes sociales del Concejal; 5.Difusión GIFS en redes sociales del Concejal; 6. Logística y asistencia en “bicirodadas” (actividad particular de los concejales); y 7.

Administración sitio web del Concejal […]”. Causal de pérdida de investidura alegada y argumento que justifica la solicitud 4. La Solicitante citó y trascribió la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, según la cual los concejales perderán su investidura por indebida destinación de dineros públicos. 5.

Refirió que “[…] a pesar de lo informado en el mes de marzo de 2022, respecto al supuesto cumplimiento de la obligación específica núm. 3 el contrato “Participar en actividades culturales, financiera, jurídicas organizadas por el concejo en pro de la comunidad” no se aportaron las pruebas que soportan el cumplimiento de la misma […]”. 6.

Adujo que, una vez revisados los informes de actividades reportadas por el señor Duber Armando Alvarado Ávila, contratista del Concejo Municipal de Bucaramanga, se evidenció que no guardan relación con las obligaciones establecidas en los contratos núms. CPS-043-2022 y CPS-044-2022 de 15 de enero de 2022. 7. Afirmó que “[…] se disfrazó la necesidad de un apoyo normativo a la gestión […] para en realidad contratar servicios personales que guardan relación o se 4 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asemejan más a las de un Community Manager […]”, en beneficio de intereses personales, con el fin de promover propósitos que no tenían que ver con el objeto y la misión del Concejo Municipal de Bucaramanga. 8.

Indicó que las Unidades de Apoyo Normativo eran asignadas a cada Concejal, con el fin de apoyar el ejercicio de sus funciones, por lo que los contratistas no podían ejercer funciones diferentes a aquellas para las cuales fueron contratados, en la medida que su función era estar al servicio del Concejo Municipal y no al servicio de los intereses personales de los concejales. 9.

Expuso que los concejales incurrieron en indebida destinación de dineros públicos, porque destinaron recursos públicos a actividades no autorizadas por la Constitución, ley o reglamento, al encontrarse demostrado que con recursos del Concejo se pagó honorarios al señor Duber Armando Alvarado Ávila por la ejecución de actividades no previstas en el ordenamiento jurídico. 10.

Manifestó que el señor Duber Armando Alvarado Ávila, en los informes de actividades de febrero y marzo de 2022, incluyó: “[…] - Acompañamiento plantón de Barrancabermeja en rechazo al Fracking en el Magdalena Medio, el día 5 de febrero; - Edición vídeo Denuncia Ciénaga San Silvestre (Barrancabermeja)” en virtud a la obligación específica núm. 7 del contrato núm. 44-2022, “las demás actividades que señale el honorable concejal” […]”, las cuales se ejecutaron fuera de la jurisdicción del Concejo Municipal de Bucaramanga. 11.

Refirió que el señor Duber Armando Alvarado Ávila, en los informes de actividades, incluyó material fotográfico en el que se observa que el Concejal Wilson Danovis Lozano Jaimes se encontraba en un mismo evento con el Congresista Cristian Danilo Avendaño Fino haciendo campaña política en el Distrito de Barrancabermeja, por lo cual “[…] se podría concluir, que el Concejal Wilson Danovis Lozano Jaimes estaba haciendo actividades en favor de la campaña política del ahora Congresista, Cristian Danilo Avendaño, y que las actividades ejecutadas y cobradas al Concejo de Bucaramanga por parte del contratista se hicieron por orden expresa del Concejal Wilson Danovis Lozano Jaime, de conformidad a la obligación específica núm. 7 del contrato núm. 44-2022. […]”.

Contestaciones de la solicitud de pérdida de investidura 12. Los concejales contestaron la solicitud de pérdida de investidura y solicitaron que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 5 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.1.

Se pronunciaron sobre los hechos de la solicitud de pérdida de investidura y, en especial, manifestaron que se trata de apreciaciones subjetivas sin fundamento fáctico o probatorio, con presupuestos de hecho, derecho y pretensiones que se relacionan con el medio de control de nulidad y no con el medio de control de pérdida de investidura. 12.2.

Señalaron que no suscribieron, supervisaron ni elaboraron ninguno de los documentos de la etapa precontractual, contractual y postcontractual de los contratos del Concejo Municipal de Bucaramanga. 12.3. Explicaron que no son ordenadores del gasto, debido a que esa es una función del Presidente del Concejo Municipal de Bucaramanga, conforme a lo previsto en el artículo 124 de la Ley 1957 de 6 de junio de 20194. 12.4.

Indicaron que no están encargados de la supervisión de los contratos, por cuanto es el Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Concejo Municipal el encargado del seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico sobre el cumplimiento de los contratos, según lo previsto en el artículo 83 de la Ley 1474 de 12 de julio de 20115. 12.5.

Afirmaron que la solicitud de pérdida de investidura parte de una premisa infundada consistente en el hecho de que el contratista no presente los soportes que respaldan el desarrollo de sus actividades contractuales implican su incumplimiento, lo cual desconocía que la ley contractual no estableció la obligatoriedad de aportar esos soportes y que dependía de la entidad, en el marco de su autonomía administrativa, establecer las condiciones en que debían allegarse los informes de actividades, a través del Manual de Contratación y/o el Manual de Supervisión, ejerciendo el control respectivo por parte del supervisor designado para tal fin. 12.6.

Expusieron que las Unidades de Apoyo Normativo a diferencia de las Unidades de Trabajo Legislativo del artículo 388 de la Ley 5 de 17 de junio de 19926 debían ser reglamentadas por cada Corporación, precisando que, para este caso, el numeral 3.° del artículo 9 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Bucaramanga estableció “[…] Unidades de Apoyo Normativo.

Son contratistas vinculados para prestar apoyo a la gestión o servicios profesionales, con obligaciones contractuales pero sin subordinación. Existen jurídicamente, mientras 4 Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz. 5 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. 6 Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes. 6 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Concejal que tiene derecho a dicha unidad, éste ejerciendo el período constitucional para el cual fue elegido. […]”. 12.7.

Resaltaron que las actividades desempeñadas por el contratista Duber Armando Alvarado Ávila se relacionaban con el ejercicio de la función pública, porque permitían el ejercicio de la labor comunicativa con los ciudadanos, teniendo en cuenta que “[…] las redes sociales son admitidas por la Corte Constitucional como un medio idóneo de interacción entre la ciudadanía y las autoridades y como una forma de acceder a la información pública […] las labores que comunicación buscaban informar el ejercicio de las labores que adelantamos como concejales, el ejercicio o las decisiones que tomaba la alcaldía y la corporación, o bien, discutir asuntos de relevancia metropolitana relacionados con la protección y defensa de los ecosistemas, la cultura ciudadana, el gobierno abierto, seguridad, entre otros tantos. […]”. 12.8.

Argumentaron que dentro de las obligaciones contractuales se encuentra la núm. 7 que hace referencia a “[…] las demás actividades que le asigne el Concejal […]”. 12.9. Explicaron que el reproche relacionado con la “[…] jurisdicción […]” del Concejo Municipal de Bucaramanga no tenía sustento constitucional ni legal, porque las entidades territoriales tenían dinámicas que se desarrollaban fuera de su territorio por tratarse de situaciones que debían ser abordadas de manera coordinada con otras entidades territoriales. 12.10.

Precisaron que “[…] [e]n primer lugar, las actividades de “acompañamiento” o “edición de video” que cita el demandante no permite concluir que se hubieran tomado fotografías; [e]n segundo lugar, es falso y no está probado que las fotos que subió el hoy Representante a la Cámara por Santander, Cristian Avendaño, hayan sido tomadas por el señor Duber Armando Alvarado; [f]inalmente, no es de resorte del presente proceso corroborar o no la agenda que tenía el entonces candidato a la Cámara de Representantes […].

De todas formas, resulta prudente puntualizar en que no se han usado los recursos del Contrato núm. 44 del 2022 para realizar campaña política a favor de ningún candidato a la Cámara de Representantes […]”. 12.11. Refirieron que el señor Duber Armando Alvarado Ávila presentó, en los informes de actividades, las evidencias que acreditaron las labores realizadas y que sirvieron de sustento para realizarle el pago correspondiente; constituyendo esta una destinación de recursos autorizada por el ordenamiento jurídico, en la medida 7 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, conforme al artículo 5 de la Ley 80 de 28 de octubre de 19937, los contratistas tienen derecho a recibir oportunamente la remuneración por los servicios prestados.

La audiencia pública establecida por el artículo 12 de la Ley 1881 13. La audiencia pública tuvo lugar el 28 de noviembre de 2022 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; los concejales; y el Ministerio Público. La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 14. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2022, negó la pérdida de investidura de los concejales.

En su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: “[…]

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de pérdida de investidura incoada por la parte demandante, por las razones expuestas en este proveído. […]”. Consideraciones del Tribunal 15. Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 16. Que el problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar “[…] ¿Los accionados en su condición de concejales del Municipio de Bucaramanga incurrieron en la causal de indebida destinación de dineros públicos contenida en el artículo 48, numeral 4 de la Ley 617 de 2001, por el pago de honorarios con ocasión a la ejecución de los contratos CPS-043 y CPS-044 de 2022, cuyo objeto era la prestación de servicios de apoyo normativo a la gestión, aun cuando se cuestiona en la demanda que las actividades reportadas por el contratista no tenían relación con las obligaciones contractuales y los objetivos de la Corporación? […]”. 17.

Explicó que para la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada debían concurrir tres presupuestos: i) que se ostente la calidad de Concejal; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros sean indebidamente destinados. 18. Al resolver el caso concreto, consideró que se encontraba probada la calidad de los concejales y la existencia de dineros públicos, porque, aun cuando los concejales no eran ordenadores del gasto, su conducta propició la destinación de dineros públicos, al participar en la supervisión de los contratos de prestación de los 7 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 8 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios de apoyo normativo a la gestión, con la expedición de la certificación de cumplimiento de obligaciones del contratista, la cual constituía un documento necesario para su cobro, conforme a lo previsto en el artículo 2.º8 de la Resolución núm. 9 de 6 de enero de 20229 y la jurisprudencia del Consejo de Estado10. 19.

Explicó que el artículo 7.° de la Resolución núm. 9 de 6 de enero de 2022 clasificó las Unidades de Apoyo Normativo en rango I, II y III. Al respecto, indicó que el objeto contractual de los contratos núms. CPS-043-2022 y CPS-044-2022 consistía en desarrollar la prestación de servicios de apoyo normativo a la gestión como Unidad de Apoyo I, cuyas funciones se establecieron en el artículo 8.° de la citada resolución. 20.

Consideró que no se encontraba probada la indebida destinación de dineros públicos, con fundamento en que no se acreditó: i) la falta de cumplimiento de la obligación contenida en el numeral 3. º del Contrato núm. CPS-043 de 2022, en el mes de febrero de 2022; ii) que las actividades ejecutadas por el contratista no guardaban relación con las obligaciones de los contratos núms.

CPS-043-2022 y CPS-044-2022 ni con los objetivos generales del concejo; iii) que la ejecución de actividades por el contratista fuera de la jurisdicción del concejo desconociera la normativa de las Unidades de Apoyo Normativo ni el reglamento interno del concejo; y iv) que el material fotográfico reportado por el contratista como evidencia de la ejecución del Contrato núm. CPS-044 de 2022 tuviera como fin realizar campaña electoral. 21.

Precisó que, aun cuando el numeral 3.º del artículo 8.° del Contrato núm. CPS- 043-2022 estableció como obligación “[…] Participar en las actividades culturales, económicas, financieras, jurídicas organizadas por el Concejo en pro de la comunidad […]”, el contratista no reportó actividades en cumplimiento de dicha obligación, en atención a que no se le asignaron labores sobre el particular; sin embargo, incluyó en el informe de actividades el cumplimiento de las otras 8 “[…]

ARTICULO SEGUNDO: Las Unidades de Apoyo Normativo se regulan para su existencia y conformación, con la presente resolución y su vinculación será mediante Contratos de Prestación de Servicios entre el Concejo de Bucaramanga y la persona natural o jurídica que desarrolle la actividad. PARÁGAFO PRIMERO: Corresponderá a cada concejal (a) apoyar la supervisión y expedir la correspondiente Certificación de Cumplimiento de las funciones asignadas como Unidad de Apoyo Normativo I, II o III; documento indispensable que debe ser presentado ante el supervisor para el pago de los honorarios respectivos. […].

PARÁGRAFO SEGUNDO: La supervisión del Contrato se realizará por parte de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Concejo Municipal de Bucaramanga para lo cual tendrá como apoyo a la supervisión a cada concejal quien debe certificar la ejecución de las actividades y exigir la entrega de evidencias en cada cuenta de cobro. […]” (Destacado fuera del texto). 9 “Por la cual se reglamenta las Unidades de Apoyo Normativo del Concejo Municipal de Bucaramanga”. 10 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Consejera Ponente: María Adriana Marín, sentencia del 21 de octubre de 2020, Rad.

No. 11001-03-15-000-2020-00517-00, Actor: Manuel Segundo Unda García en contra de José Vicente Carreño Castro”. 9 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligaciones contractuales que también eran susceptibles de reconocimiento y pago de honorarios. 22.

Asimismo, resaltó que el cumplimiento de dicha obligación dependía de la voluntad del concejo y no del contratista, al tratarse de actividades organizadas por dicha Corporación en pro de la comunidad; razones por las cuales estableció que el cargo indicado por la Solicitante hacía referencia a “[…] meras conjeturas que no dan la posibilidad de arribar al convencimiento sobre un injustificado pago de honorarios por actividades no ejecutadas respecto de la mencionada obligación en el período de febrero de 2022. […]”. 23.

Señaló que, una vez analizado el material probatorio, se observó que las actividades realizadas por el contratista se orientaron a la prestación de servicios de publicidad a los concejales, con el propósito de difundir asuntos de trascendencia pública e interés de la comunidad relacionados con rendición de cuentas; transmisión de las intervenciones en las plenarias del concejo; denuncias públicas relacionadas con temas ambientales, seguridad pública, prestación de servicios públicos; campañas de concientización y sensibilización; y atención de las necesidades de la comunidad por las diferentes redes sociales. 24.

En ese sentido, consideró que “[…] es innegable que la actividad publicitaria desplegada de los concejales responde a intereses públicos que auspiciaban por el fortalecimiento del control en el ámbito local con miras debatir, cuestionar y examinar las principales preocupaciones y necesidades del municipio y, habilitar espacios digitales para la interacción con la comunidad; por lo que, no resulta incompatible en este evento acudir a las unidades de apoyo normativo, por cuanto, por un lado, la gestión adelantada por los accionados requería de una asistencia técnica que habilita la Resolución No. 009 de 2022 y, por otro, las actividades de las unidades de apoyo no son taxativas al permitirse la asignación de otras por parte del concejal, entendida que esta discrecionalidad debe ajustarse a los propósitos para los cuales están llamadas las mismas que no es otro que el cumplimiento de los objetivos y funciones del cabildo. […]”. 25.

Indicó que no se advirtió que la ejecución de actividades realizadas por el contratista fuera de la jurisdicción del concejo, en cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Contrato núm. CPS-044-2022, desconociera la normativa que regula las Unidades de Apoyo Normativo ni el reglamento interno del concejo11, 11 Al respecto, señaló: “[…] El Reglamento Interno del Concejo Municipal de Bucaramanga en su artículo 4° reconoce como principios rectores de su actuación los principios de coordinación y concurrencia, en los siguientes términos: “k) COORDINACIÓN: El Concejo Municipal, al momento de ejercer sus competencias y 10 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co teniendo en cuenta que no se impuso una restricción sobre el particular; se permite la participación armónica de las autoridades territoriales en temas de interés general, como lo es la conservación y la protección de los recursos naturales no renovables, en virtud de los principios de colaboración y concurrencia; y no se explicó la incidencia de ese hecho para demostrar que se atendieron las obligaciones contractuales y, en consecuencia, se persiguieron propósitos distintos al interés público. 26.

Consideró que la Solicitante aportó “[…] material fotográfico con el cual pretende probar que el concejal Wilson Danovis Lozano Jaimes empleó los servicios de publicidad de la unidad de apoyo normativo para promover campaña política en favor de la candidatura de Cristian Avendaño al Congreso de la República […], imágenes que por sí solas no dan credibilidad del anterior hecho irregular por cuanto se desconoce: i) si la persona que capturó y divulgó dichas fotografías efectivamente fue el contratista Duber Armando Alvarado Ávila y, ii) el escenario en el que fueron tomadas se trató o no de una reunión con fines electorales. […]”. 27.

Concluyó “[…] armonizando la normatividad aplicable y la jurisprudencia citada, se encuentra que la conducta de los demandados no está enmarcada dentro de la causal de pérdida de investidura consagrada en el artículo 48.4 de la Ley 617 de 2000; razón por la cual, la Sala Plena se releva del estudio del elemento subjetivo de culpabilidad y, en consecuencia, deniega las pretensiones de la demanda. […]”.

El recurso de apelación presentado por la Solicitante 28. La Solicitante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura de los concejales. 29. Indicó que cumplió con la carga probatoria para fundamentar la causal de pérdida de investidura invocada, para lo cual señaló, respecto a la obligación del contratista de participar en las actividades culturales, económicas, financieras y jurídicas organizadas por el Concejo en pro de la comunidad, que “[…] en la cuenta núm. 2 del Contrato núm. CPS-044-2022 […]” se reportaron las siguientes actividades “[…] – Acompañamiento a plantón en Barrancabermeja; - sus responsabilidades, podrán conciliar su actuación con las otras entidades estatales de diferentes niveles.” Y, “I) CONCURRENCIA: El Concejo Municipal y otras entidades estatales de diferentes niveles que tengan competencias comunes sobre un mismo asunto, buscarán ejercerlas conjuntamente en lo posible en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas. […]”. 11 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acompañamiento oficina de pasaportes; y – Acompañamiento mercadillo campesino […]”. 30.

Afirmó que de las 7 obligaciones asignadas al contratista en los contratos núms. CPS-043-2022 y CPS-044-2022 solo realizó actividades para dar cumplimiento a las obligaciones núms. 3, 6 y 7 referentes a participar en las actividades culturales, económicas, financieras y jurídicas organizadas por el Concejo en pro de la comunidad; asistir a foros y debates de interés social, de acuerdo con las instrucciones impartidas por el concejal; y “[…] las demás actividades que le señale el Honorable Concejal […]”, respectivamente. 31.

Expuso que del material probatorio allegado al proceso, en especial, de los informes de actividades presentados por el contratista, revisados por la interventora del contrato y avalados por los concejales, se encontraba probado que los concejales incurrieron en indebida destinación de dineros públicos. 32. Por último, reiteró que el contratista incluyo, en sus informes, actividades realizadas fuera de la jurisdicción del Concejo Municipal de Bucaramanga, esto es, en los Municipios de Barrancabermeja y Floridablanca, aun cuando la Resolución núm. 9 de 6 de enero de 2022, “[…] por la cual se reglamenta las Unidades de Apoyo Normativo del Concejo Municipal de Bucaramanga […]”, tenía un ámbito de aplicación limitada.

Traslado del recurso de apelación 33. Surtido el traslado del recurso de apelación, los concejales y el Ministerio Público guardaron silencio. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 34. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; vi) el marco normativo de las Unidades de Apoyo Normativo en el caso sub examine; vii) el análisis del caso concreto; y viii) las conclusiones. 12 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia de la Sala 35.

Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre perdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881 de 15 de enero de 201812, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201913; y iv) el artículo 15014 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 36.

Agotados los trámites inherentes al recurso de apelación de que trata este asunto y sin que se observe vicio o causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. Asimismo, la Sala limitará su pronunciamiento a los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por la Solicitante porque dichos argumentos definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. 37.

Vistos los artículos 32816 y 32017 de la Ley 1564, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por la apelante. Problema Jurídico 38. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si los concejales incurrieron o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 200018, por indebida destinación de dineros públicos, al haber certificado el cumplimiento de funciones del contratista Duber Armando Alvarado Ávila, que dio lugar al pago de los contratos de prestación de servicios de 12 Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. 13 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 14 Modificado por el artículo 25 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 15 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 16 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 17 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 18 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 13 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apoyo a la gestión núms.

CPS-043-2022 y CPS-044-2022 de 15 de enero de 2022 del Concejo Municipal de Bucaramanga. 39. En ese sentido, se analizará si se cumplen los supuestos del elemento objetivo y, en caso de encontrarlo configurado, se estudiará el elemento subjetivo, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida en primera instancia. La calificación habilitante 40.

Vistos los artículos 5, literal “b”, y 22 de la Ley 1881, la Sala considera que se encuentra probada la calidad de concejales para el período 2020-2023 de los señores Wilson Danovis Lozano Jaimes y Carlos Felipe Parra Rojas, según consta en el formulario E-26CON expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que se indica que fueron elegidos como concejales del Municipio de Bucaramanga19. 41.

En ese orden de ideas, la investidura de los concejales se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad, lo cual los hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Adicionalmente, la condición de concejales no fue controvertida durante el proceso. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 42.

Vistos los artículos 18420 de la Constitución Política; 14321 de la Ley 1437 y las leyes 136, 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. Desarrollos jurisprudenciales 43. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un 19 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 002 Demanda y Anexos […]”.

Folios 52 a 54. 20 Constitución Política. Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 21 Ley 1437 de 2011.

Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 14 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio22 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 44.

El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 45.

La Sala Plena23 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 46.

En esa misma orientación, la Corte Constitucional24 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 47.

En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del 22 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 24 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 15 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201025.

En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 48.

Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 49.

Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes26, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo27. 50.

En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso, en especial, entre otros, el de favorabilidad, y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo28.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos 51. Vistos el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de la investidura de concejal; y el numeral 4.º del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os […] 25 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 26 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 27 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 28 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 16 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concejales municipales y distritales […] perderán su investidura: […] [p]or indebida destinación de dineros públicos […]”. 52.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado29, mediante sentencia de 6 de mayo de 2014, en relación con la causal de pérdida de investidura de congresistas por indebida destinación de dineros públicos, aplicable al caso de los concejales, consideró lo siguiente: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describen la conducta.

No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 201230, señaló que aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.” Respecto a los elementos constitutivos […] la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200331 también señaló: “ ‘Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ ”.

De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: Enrique Gil Botero, Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil catorce (2014), Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00865- 00(PI), Actor: Carlos Mario Isaza Serrano, Demandado: Roy Leonardo Barreras Montealegre. 30 Rad. 2010-00352, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 31 Rad. 2002-1007, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 17 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La Sentencia del 1 de noviembre de 200532 señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin.” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc […]” (Destacado fuera de texto). 53.

Asimismo, esta Sección33, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de esta causal de pérdida de investidura, lo siguiente: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”. 32 Rad. 2004-01673, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 33 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014), Radicación número: 63001-23-33-000-2013-00148-01(PI), Actor: JESUS ANTONI OBANDO ROA, Demandado: CESAR LONDOÑO VILLEGAS Y OTRO, Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA. 18 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo34 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003- 00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009- 00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”. 54.

En suma de todo lo anterior, se considera lo siguiente: 54.1. Que la indebida destinación de dineros públicos es una norma abierta porque la normativa Constitucional y legal no establece el alcance de la causal ni detalla un catálogo de conductas específicas que la configuran, lo cual atiende a la finalidad de la causal, cual es: censurar cualquier uso de los dineros públicos para fines no previstos, distintos, prohibidos o no autorizados por la Constitución Política, las leyes o el reglamento, porque con ello traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la normativa que regula el gasto35. 54.2.

Si bien la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar a través de la transgresión de tipos penales, “[…] dada la autonomía e independencia existente entre las acciones de pérdida de investidura y penal, las conductas que materializan la indebida destinación de dineros públicos configuran la causal de pérdida de investidura sin que necesariamente deban estar tipificadas como delitos […]”36. 54.3.

Para efectos de la causal de pérdida de investidura, la expresión “dinero público” se debe entender como aquellos recursos públicos que administra el Estado. 34 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC- 11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). 35 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

Sentencia del 6 de mayo de 2014, consejero ponente: Enrique Gil Botero, expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00. Sentencia del 28 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). 36 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

En dicha providencia se citan las sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de octubre de 1994. MP. Juan de Dios Montes. Expediente AC- 2102. Sentencia del 30 de julio de 2002. MP Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001-03-15-000- 2001-0248-01 y concluye que la autonomía entre las acciones penal y de pérdida de investidura es congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria. 19 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.4.

La configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura sub examine necesita la prueba de tres supuestos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 55. La indebida destinación de dineros públicos se configura en los siguientes casos: 55.1.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados. 55.2. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. 55.3.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. 55.4. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas. 55.5.

Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. 55.6. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. Marco normativo de las Unidades de Apoyo Normativo en el caso sub examine 56. Visto el artículo 78 de la Ley 617, sobre Unidades de Apoyo, según el cual, las asambleas y concejos podrán contar con Unidades de Apoyo Normativo, siempre que se observen los límites de gastos a que se refieren los artículos 8, 10, 11, 54 y 55 de dicha normativa. 57.

Visto el artículo 9.º del Acuerdo núm. 31 de 9 de octubre de 2018, “[…] Por medio del cual se establece el reglamento interno del Concejo Municipal de 20 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bucaramanga y se deroga el Acuerdo núm. 22 de 7 de diciembre de 2016 […]”, sobre la estructura orgánica del Concejo, que prevé que los miembros de las Unidades de Apoyo Normativo son contratistas vinculados para prestar apoyo a la gestión o servicios profesionales, con obligaciones contractuales pero sin subordinación y existen jurídicamente, mientras el Concejal que tiene derecho a dicha unidad, esté ejerciendo el período constitucional para el cual fue elegido, conforme a lo previsto en el artículo 78 de la Ley 617 de 2000. 58.

Visto el artículo 2.º de la Resolución núm. 9 de 2022, “[…] Por la cual se reglamenta las Unidades de Apoyo Normativo del Concejo Municipal de Bucaramanga […]”, el cual establece que les corresponde a los concejales apoyar la supervisión de los contratos de prestación del servicio del Concejo Municipal de Bucaramanga y expedir la certificación de cumplimiento de las respectivas funciones, en los siguientes términos: “[…]

ARTICULO SEGUNDO: Las Unidades de Apoyo Normativo se regulan para su existencia y conformación, con la presente resolución y su vinculación será mediante Contratos de Prestación de Servicios entre el Concejo de Bucaramanga y la persona natural o jurídica que desarrolle la actividad. PARÁGAFO PRIMERO: Corresponderá a cada concejal (a) apoyar la supervisión y expedir la correspondiente Certificación de Cumplimiento de las funciones asignadas como Unidad de Apoyo Normativo I, II o III; documento indispensable que debe ser presentado ante el supervisor para el pago de los honorarios respectivos.

Cada unidad de apoyo debe presentar una cuenta de cobro donde debe adjuntar el pago actual de la seguridad social, los soportes y evidencias del desarrollo de las actividades descritas en el contrato y la respectiva estampilla. Teniendo en cuenta que en la oficina de los concejales no se manejan las condiciones reglamentarias de la ley de archivo, se hace necesario que a la cuenta de cobro se anexen evidencias de las actividades (fotos, números de radicados, números de proyectos de acuerdo, referencia de ponencias etc), las cuales también deberán cargarse como anexos en la creación de la cuenta en la plataforma SECOP II PARÁGRAFO SEGUNDO: La supervisión del Contrato se realizará por parte de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Concejo Municipal de Bucaramanga para lo cual tendrá como apoyo a la supervisión a cada concejal quien debe certificar la ejecución de las actividades y exigir la entrega de evidencias en cada cuenta de cobro. […]” (Destacado fuera del texto). 59.

Visto el artículo 7.º de la Resolución núm. 9 de 2022, el cual señala que la denominación, escala de remuneración y requisitos de los cargos de las Unidades de Apoyo Normativo del Concejo Municipal de Bucaramanga, es la siguiente: DENOMINACIÓN VALOR REQUISITOS UNIDAD DE APOYO NORMATIVO I HASTA $3.000.000 BACHILLER O TÉCNICO O TECNÓLOGO UNIDAD DE APOYO NORMATIVO II HASTA $6.000.000 PROFESIONAL TITULADO 21 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co UNIDAD DE APOYO NORMATIVO III HASTA $8.000.000 PROFESIONAL ESPECIALIZADO 60.

Visto el artículo 8.º de la Resolución núm. 9 de 2022, que prevé, sobre el objeto del contrato suscrito con las Unidades de Apoyo Normativo I, lo siguiente: “[…] Artículo Octavo: El objeto del Contrato suscrito con las Unidades de Apoyo Normativo I se tendrán como referencia una o varias de las siguientes actividades o alcance del objeto a contratar: 1.Ayudar al Concejal (a) a elaborar las proposiciones, ponencia y cuestionarios de citación y/o invitación de los funcionarios de la Administración Central e Institutos Descentralizados y demás personas, que requiere por las Comisiones Permanentes y/o Sesiones Plenarias de la Corporación. 2.

Presentar asistencia técnica u operativa al Concejal (a), en aras de ejercer el control político del Municipio, Gobernaciones, Entidades Nacionales, Organismos de Control y las Entidades Descentralizadas de cualquier orden. 3.Participar en las actividades culturales, económicas, financieras, jurídicas organizadas por el Concejo en pro de la comunidad. 4.Ayudar al Concejal a buscar la información requerida por éste en entidades gubernamentales sobre temas que se debatan en las comisiones Permanentes y/o sesiones Plenarias Ordinarias o Extraordinarias. 5.Colaborar a la Comunidad, los Gremios o ciertos sectores de la ciudad para socializar Proyectos de Acuerdo, cabildos abiertos o temas de interés. 6.Asistir a fotos y debates de interés social, de acuerdo con instrucciones impartidas por el concejal. 7.Y las demás actividades que el señala el Honorable Concejal. […]” (Destacado fuera del texto). 61.

En ese orden de ideas, la Sala procederá al análisis del caso concreto, oportunidad en la que se estudiarán los elementos para la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada. Análisis del caso concreto 62. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda para, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 63.

La Sala procede, en el caso sub examine, al estudio de los supuestos necesarios para la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la 22 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 617, consistente en indebida destinación de dineros públicos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados.

Que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular 64. La Sala encuentra probado que los señores Wilson Danovis Lozano Jaimes y Carlos Felipe Parra Rojas fueron elegidos como concejales del Municipio de Bucaramanga, para el período 2020-202337, según se explicó en el acápite “[…] La calificación habilitante […]” de esta providencia. En consecuencia, se encuentra probado el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine.

Que se esté frente a dineros públicos 65. La Sala considera que los dineros con que el Concejo Municipal de Bucaramanga efectuó el pago de los honorarios del señor Duber Armando Alvarado Ávila, con cargo al presupuesto previsto para el efecto, previa certificación de cumplimiento de las funciones expedida por los concejales, son dineros públicos y, en consecuencia, se encuentra probado el segundo supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura sub examine.

Que los dineros públicos sean indebidamente destinados 66. Como se indicó supra, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha considerado que la indebida destinación de dineros públicos se configura: i) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; ii) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; iii) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; iv) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas; v) cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y vi) cuando la 37 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 002 Demanda y Anexos […]”.

Folios 40 a 54. 23 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. 67. En ese sentido, la Sala procederá al estudio de los argumentos presentados en el recurso de apelación, para lo cual procederá al estudio de las pruebas en relación con el señor Duber Armando Alvarado Ávila, miembro de la Unidad de Apoyo Normativo de los concejales, con el objeto de determinar si incurrieron en indebida destinación de dineros públicos. 68.

Al respecto, la Sala tendrá en cuenta las funciones de los miembros de las Unidades de Apoyo Normativo previstas en el artículo 8.º de la Resolución núm. 9 de 202238 expedida por el Presidente del Concejo Municipal de Bucaramanga, citadas en el numeral 60 supra, las cuales fueron replicadas en la cláusula 3 de los Contratos núms. CPS-043-2022 y CPS-044-202239. 69.

Para el efecto, la Sala encuentra probado que: Respecto al Contrato núm. CPS-043 de 2002 70. El Concejo del Municipio de Bucaramanga y el señor Duber Armando Alvarado Ávila celebraron el Contrato núm. CPS-043 de 2002 de 15 de enero de 2022, con el objeto de prestar servicios de apoyo normativo a la gestión como Unidad de Apoyo I al Concejal Carlos Felipe Parra Rojas. 71.

La cláusula 13 del contrato señala respecto a su supervisión “[…] El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica realizará la supervisión del contrato, no obstante, corresponderá a cada Concejal apoyar la supervisión y expedir las correspondientes certificaciones de cumplimiento de las obligaciones asignadas al contratista, con sus respectivos soportes y/o evidencias de las actividades detalladas en los informes de ejecución del contrato según lo estipulado en la Resolución núm. 009 de 6 de enero de 2022 expedida por la Presidencia de la Corporación. […]”. 72.

El Concejal Carlos Felipe Parra Rojas certificó el cumplimiento de funciones del señor Duber Armando Alvarado durante los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo y junio de 2022, como consta en los informes de ejecución del contrato, las 38 “[…] Por la cual se reglamenta las Unidades de Apoyo Normativo del Concejo Municipal de Bucaramanga […]”. 39 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 002 Demanda y Anexos […]”.

Folios 29 y 35. 24 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actas de verificación, los informes de apoyo a la supervisión40 y el acta de terminación y liquidación del contrato41, como se expone a continuación: 72.1.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en enero de 2022 consistieron en: “[…] - Edición de vida ¡Pida las Cuentas! Rendición de cuenta año 2021 para publicar en las diferentes redes sociales del concejal; - Edición video sobre la propuesta de impuesto predial para publicar en redes sociales del concejal; - Diseño de imagen con código QR para la rendición de cuentas vigencia 2021; y, - Atención al ciudadano a través de canales digitales y diferentes redes sociales del concejal. […]”. 72.2.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en febrero de 2022 consistieron en: “[…] - Asistencia y apoyo audiovisual en el debate del impuesto predial de Bucaramanga; - Edición y publicación de videos para subir a redes sociales; - Realización de guion material histórico para publicación en red social tik tok; - Difusión de piezas en redes sociales de invitación a bicirodada; - Difusión de redes sociales de documentos de rendición de cuentas vigencia 2021; - Logística para transmisiones en vivo; - Diseño y publicación de pieza gráfica para subir a redes sociales; - Atención al ciudadano a través de canales digitales; - Atención buzón directo de las redes sociales Instagram;

Facebook y twitter; y - Atención de comentarios en publicaciones del fan page de Facebook. […]”. 72.3. El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en marzo de 2022 consistieron en: “[…] - Acompañamiento 1 Bicirodada programada día jueves cada semana; - Acompañamiento instalación de las sesiones ordinarias del mes de marzo del Concejo de Bucaramanga; - Grabación, edición y publicación de 5 vídeos de las intervenciones del concejal en las plenarias del concejo para publicar en redes sociales; - Diseño de una pieza gráfica para publicar en la red social Facebook; - Difusión de pieza gráfica en la red social Facebook “Mercadillo Campesino UIS”; - Difusión de piezas formato tipo GIF en redes sociales; - Difusión de piezas gráficas formato JPEG en redes sociales; y - Atención a los mensajes de la ciudadanía por el canal digital Facebook. […]”. 72.4.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en abril de 2022 consistieron en: “[…] grabación, edición y publicación de cuatro videos y atención al ciudadano a través de las redes sociales. […]”. 40 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 035 Anexo […]”. 41 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 009 Subsanación de la demanda […]”. Folio 21. 25 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.5.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en mayo de 2022 consistieron en: “[…] difusión de dos vídeos para publicar en redes sociales; grabación, edición y publicación de vídeo de rendición de cuentas primer período sesiones ordinarias y, atención a la ciudadanía por redes sociales. […]”. 72.6. El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en junio de 2022 consistieron en: “[…] publicación y difusión de vídeos en las redes sociales; edición y publicación de video entrevista en la emisora La Cultural de Bucaramanga; publicación de piezas gráficas con información del acuerdo “No más plásticos de un solo Uso” a través de las redes sociales del concejal; diseño de pieza gráfica con información a acerca del debate de control político corresponsabilidad del municipio de Bucaramanga con la Provincia de Soto Norte y, atención a la ciudadanía por redes sociales. […]”. 72.7.

La Jefe de la Oficina Jurídica del Concejo Municipal de Bucaramanga certificó, con fundamento en los informes de actividades presentados por el contratista y las certificaciones de cumplimiento suscritas por el Concejal, que “[…] el objeto del contrato se ha venido cumpliendo de manera adecuada y satisfactoria […]” y que “[…] el objeto y las obligaciones del contrato fueron ejecutados por el contratista […]”.

Respecto al Contrato núm. CPS-044 de 2002 73. El Concejo del Municipio de Bucaramanga y el señor Duber Armando Alvarado Ávila celebraron el Contrato núm. CPS-044 de 2002 de 15 de enero de 2022, con el objeto de prestar servicios de apoyo normativo a la gestión como Unidad de Apoyo I al Concejal Wilson Danovis Lozano Jaimes. 74. La cláusula 13 del contrato señala respecto a su supervisión “[…] El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica realizará la supervisión del contrato, no obstante, corresponderá a cada Concejal apoyar la supervisión y expedir las correspondientes certificaciones de cumplimiento de las obligaciones asignadas al contratista, con sus respectivos soportes y/o evidencias de las actividades detalladas en los informes de ejecución del contrato según lo estipulado en la Resolución núm. 009 de 6 de enero de 2022 expedida por la Presidencia de la Corporación. […]”. 75.

El Concejal Wilson Danovis Lozano Jaimes certificó el cumplimiento de funciones del señor Duber Armando Alvarado durante los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo y junio de 2022, como consta en los informes de ejecución del 26 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrato, las actas de verificación, los informes de apoyo a la supervisión y el acta de terminación y liquidación del contrato42, así: 75.1.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en enero de 2022 consistieron en: “[…] edición de vídeo miércoles Bicirodada por Bucaramanga publicadas en redes sociales del concejal; edición de vídeo de Jornadas de adopción de perritos en Bucaramanga publicada en redes sociales del concejal; edición de vídeo sobre rendición de cuenta año 2021 publicada en redes sociales del concejal; edición de vídeo sobre la visita a la Comunidad Indígena Yupka en el Parque García Rovira publicada en las diferentes redes sociales del concejal; diseño de pieza gráfica para publicar en redes sociales; diseño documentos de la rendición de cuentas vigencia 2021; administración y actualización del sitio web del concejal y, atención a la ciudadanía. […]”. 75.2.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en febrero de 2022 consistieron en: “[…] administración y logística para Facebook live el día 6 de febrero de 2022 sobre la demanda contra el Contralor Departamental; edición vídeo de la Oficina de Pasaportes de Santander; Edición de vídeo “Denuncia Ciénaga de San Silvestre”; diseño pieza gráfica para redes sociales; administración y actualización del sitio web del concejal. […]”. 75.3.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en marzo de 2022 consistieron en: “[…] grabación y edición de vídeo el 1° de marzo en la instalación de las sesiones ordinarias; grabación y edición vídeo en Plenaria sobre Alumbrado Público en Bucaramanga; edición vídeo visita al PAE del Municipio de Bucaramanga publicada en redes sociales; edición vídeo rendición de cuentas 2020 y 2021 publicada en redes sociales; diseño pieza gráfica “no al fracking en Santander” publicada en redes sociales; diseño collage de fotos para subir en redes sociales y difusión de pieza gráfica del Mercado Campesino en la UIS. […]”. 75.4.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en abril de 2022 consistieron en: “[…] edición y publicación de vídeos en redes sociales; transmisión en vivo en plataforma digital sobre tres noticias positivas para el medio ambiente y Santander; diseño y publicación de foto collage marcha “no al fracking en Santander” y, diseño y difusión de pieza gráfica no al fracking en Santander. […]”. 75.5.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en mayo de 2022 consistieron en: “[…] grabación, edición y publicación vídeo de rendición de cuentas 42 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 009 Subsanación de la demanda […]”. Folio 24 y “[…] 035 Anexo […]”. 27 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en redes sociales; grabación, edición y publicación video pedagogía electoral; grabación, edición y publicación vídeo problemática de alumbrado público en los alrededores del Barrio San Alonso y la UIS. […]”. 75.6.

El Concejal certificó que las funciones desempeñadas en junio de 2022 consistieron en: “[…] grabación, edición y publicación vídeo “no más toreo” en redes sociales; grabación, edición y publicación del debate de control político de la Bicicleta; publicación vídeo de Proyecto Acuerdo del Debate de Control Político de plásticos de un solo uso; diseño y publicación de pieza gráfica para la “quesatón” realizada el 11 de junio de 2022 en la calle de los Estudiantes; diseño de pieza gráfica para debate de control político corresponsabilidad del Municipio de Bucaramanga con la Provincia Soto Norte. […]”. 75.7.

La Jefe de la Oficina Jurídica del Concejo Municipal de Bucaramanga certificó, con fundamento en los informes de actividades presentados por el contratista y las certificaciones de cumplimiento suscritas por el Concejal, que “[…] el objeto del contrato se ha venido cumpliendo de manera adecuada y satisfactoria […]” y que “[…] el objeto y las obligaciones del contrato fueron ejecutados por el contratista […]”. 76.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que se encuentra probado dentro del proceso que el señor Duber Armando Alvarado Ávila, en su condición de miembro de la Unidad de Apoyo Normativo I de los concejales cumplió funciones de las previstas en el artículo 8.º de la Resolución núm. 9 de 2022 y en la cláusula 3 de los Contratos núms.

CPS-043-2022 y CPS-044-2022. 77. En ese sentido, es importante resaltar que, contrario a lo manifestado por la apelante, no se encontró probada la destinación de dineros públicos a fines distintos a los previstos en la Constitución Política, la ley o el reglamento y, en consecuencia, que se hubiere probado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos en relación con el mencionado contratista. 78.

Al respecto, la Sala prohíja las consideraciones de la sentencia de 28 de julio de 2016 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 1500123330002015007390143, sobre el valor probatorio de las certificaciones que se expiden con fundamento en 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de julio de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso identificado con el número único de radicación 15001-23-33- 000-2015-00739-01(PI). 28 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la información presentada por los concejales sobre el cumplimiento de esta clase de contratos, las cuales se exponen a continuación: “[…] [L]o cierto es que el servidor público encargado de certificar el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los citados contratos, esto es, el concejal […], manifestó que efectivamente el objeto pactado en ellos se había desarrollado y ejecutado a cabalidad. […]” (Destacado incluido en el texto).

“[…] En esa medida y teniendo en cuenta que se trata de documentos públicos que, conforme el artículo 257 del Código General del Proceso, “(…) hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza (…)”, las certificaciones expedidas por la Secretaria General del concejo municipal de Tunja (Boyacá), mediante oficio número CMT.SG 0378-15 dirigido al Tribunal Administrativo de Boyacá (Fol. 150, Expediente) y por la Tesorera General del concejo municipal de Tunja (Fol. 151-154, Expediente), elaboradas, se reitera, con base en la información suministrada por el concejal […], gozan de valor probatorio para acreditar que los contratos números 048 y 071 de 2012 fueron cumplidos y, en consecuencia, el pago pactado en los mismos se realizó a un objeto autorizado por el ordenamiento jurídico puesto que conforme el artículo 5° de la Ley 80 de 1993, los contratistas tienen derecho “(…) a recibir oportunamente la remuneración (…)” […]” (Destacado fuera del texto). 79.

De igual forma, es preciso señalar que, en la solicitud de pérdida de investidura, se allegaron imágenes con las cuales se pretendió probar que el señor Duber Armando Alvarado Ávila, en su condición de contratista de la Unidad de Apoyo Normativo I del Concejal Wilson Danovis Lozano Jaimes, ejerció actividades de publicidad que apoyaron la campaña política de Cristian Danilo Avendaño Fino al Congreso de la República44, las cuales se observan a continuación: 44 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 002 Demanda y Anexos […]”.

Páginas 56 y 57. Las consideraciones de este acápite hacen referencia a todas las imágenes allí referenciadas. 29 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80. Sobre el particular, el contratista aportó, en el informe de cumplimiento de obligaciones del Contrato núm. CPS-044-2022, para el mes de febrero45, entre otras, las siguientes imágenes como evidencia del cumplimiento de las actividades referidas en el párrafo 75.2. supra: 81.

Esta Sección, mediante sentencia de 10 de diciembre de 202146, consideró sobre la validez probatoria de medios de convicción digitales, como fotos divulgadas en redes sociales, lo siguiente: “[…] Teniendo en cuenta las particulares pruebas digitales recaudadas en el proceso, en las que se encuentran ‘pantallazos’ de publicaciones en la red social ‘Facebook’, así como videograbaciones y audios de entrevistas realizadas a través de internet, resulta necesario establecer si cumplen con los presupuestos técnicos necesarios para su valoración probatoria, respecto de lo cual, el artículo 247 del CGP prevé: “[…] Artículo 247.

Valoración de mensajes de datos. Serán valorados como mensajes de datos los documentos que hayan sido aportados en el mismo formato en que fueron generados, enviados, o recibidos, o en algún otro formato que lo reproduzca con exactitud. La simple impresión en papel de un mensaje de datos será valorada de conformidad con las reglas generales de los documentos […]” (Negrillas y subraya fuera de texto). 45 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 035 Anexo […]”.Información remitida por el Concejo Municipal de Bucaramanga. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, proceso identificado con el número único de radicación 81001233900020200012701. 30 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corporación, en desarrollo de esta norma, ha considerado lo siguiente: “[…] Se desprende de lo anterior que serán considerados como mensajes de datos todos los documentos que hubieren sido allegados al expediente en el formato en que fueron generados, a la manera como ocurre en esta oportunidad en la que el demandante se sirve de las herramientas tecnológicas necesarias para el efecto, esto es, los enlaces de emplazamiento digital de las imágenes y videos que sustentarían la prohibición de doble militancia. Lo anterior, a su vez, supone dos elementos.

En primer lugar, debido a que la norma hace referencia a la incorporación de verdaderos mensajes de datos, como pruebas, al proceso, su introducción a la actuación presupone los «equivalentes funcionales» a los que se hizo referencia con anterioridad, previstos en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley 527 de 1999, que reemplazan la exigencia escritural del documento, la necesidad de la firma y la obligación de su aportación en original”47 […]” 48.

Es así como, con el propósito de reafirmar la validez probatoria de estos medios de convicción digitales, entiéndase, como en el caso concreto, fotos y videos divulgados en redes sociales como Facebook, -así como en las restantes redes como Instagram, Twitter, TikTok, Twitch, entre otros-, y las leyendas, notas y pie de fotos que detallen, complementen o describan tales publicaciones o intervenciones, se requerirá, como requisitos para su apreciación, de conformidad con las reglas de la sana crítica y sus particularidades, que: (i) la información contenida en el mensaje de datos sea accesible para su posterior consulta, –artículo 6°, de la Ley 527–;

(ii) la identificación del iniciador del mensaje, es decir quien lo genera, –artículo 7°, de la Ley 527–; y (iii) se verifique la integralidad de su contenido, esto es, que no haya sido alterado a partir del momento en que se generó por primera vez en su forma definitiva, –artículos 8° y 9°, de la Ley 527–. De lo contrario, al no reunir estas condiciones informáticas, la simple impresión de un mensaje de datos será valorada, como ya se vio, de conformidad con las reglas generales de los documentos, en los términos del artículo 247 del CGP. […]” (Destacado fuera del texto). 82.

En relación con lo anterior, la Sala advierte que el pantallazo que la Solicitante afirmó se obtuvo de una red social49, corresponde a una publicación hecha por la cuenta “cristianavendanosantander” en la red social Instagram, con fecha 9 de febrero de 2022, en la cual aparecen varias personas, que no están identificadas en la foto, y la cual contiene la siguiente leyenda: “[…] Fue muy emocionante estar en Barranca. […].

Por muchos (sic) tiempo nos han dicho que hay lugares a los que no podemos entrar, que allá solo mandan los corruptos y los violentos y que nos debemos alejar. Pues acá estamos, la gente se está despertando y los vamos a sacar. […]”. 83. Al respecto, no es posible valorar esta prueba como un mensaje de datos propiamente, debido a que si bien se logra identificar que la cuenta “cristianavendanosantander” fue el iniciador de la publicación, la información allí contenida no es accesible para su posterior y actual consulta ni es posible verificar la integralidad de su contenido, es decir, que no haya sido alterada en comparación con la imagen allegada, en los términos de los artículos 6.º, 8.º y 9.º de la Ley 527 47 Corte Constitucional, sentencia C-604 de 2016. magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, proceso identificado con el número único de radicación 11001-03-28-000-2020-00016-00. 49 Ubicado en el extremo derecho, a continuación del párrafo 79 de esta providencia. 31 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 18 de agosto de 199950, máxime si se tiene en cuenta que no se incluyeron los enlaces digitales que permitieran facilitar su acceso. 84.

En ese sentido, se trata de una impresión simple de la referida publicación, la cual sebe ser valorada según las reglas generales de los documentos, conforme a lo previsto en el inciso segundo del artículo 247 de la Ley 1564. 85. Sobre el particular, es preciso indicar que se trata de la copia de una publicación de la cuenta “cristianavendanosantander” en Instagram en la que aparecen varias personas sin identificar, en Barrancabermeja, según lo expresa la leyenda y ubicación en la imagen, sin que la acompañen elementos propios de la controversia planteada en el presente proceso. 86.

Asimismo, la Sala considera que, el hecho de que la publicación referida supra coincida con una de las fotografías allegadas por el contratista en el informe de cumplimiento de obligaciones del Contrato núm. CPS-044-2022, para el mes de febrero51, no implica por sí mismo lo planteado por la Solicitante, por cuanto no resulta probado que el contratista haya capturado y difundido fotografías para apoyar una campaña electoral ni que haya asistido a reuniones electorales, en la medida que no se observan elementos de actos publicitarios con fines electorales como carteles o pancartas que hagan alusión a alguna candidatura en particular.

Por el contrario, se observa que los soportes allegados por el contratista corresponden a las actividades reportadas en el informe de actividades de febrero en desarrollo de sus obligaciones contractuales. 87. Adicionalmente, la Sala observa que, conforme a lo descrito en los Contratos núms. CPS-043-2022 y CPS-044-2022, el señor Duber Armando Alvarado Ávila, en su condición de miembro de la Unidad de Apoyo Normativo de los concejales, no tenía delimitado territorialmente el ejercicio de actividades destinadas a dar cumplimiento al objeto de los contratos correspondientes. 88.

Sobre el particular, es preciso indicar que no es de recibo para la Sala lo manifestado por la apelante con relación al hecho de que los concejales hayan certificado el cumplimiento de funciones del contratista perteneciente a sus Unidades de Apoyo Normativo I que se desempeñaron fuera de la jurisdicción del Concejo Municipal de Bucaramanga porque, por un lado, el contrato no estableció una limitación territorial para el cumplimiento de las obligaciones; y, por el otro, lo que se debe probar es que los concejales autorizaran el pago de dineros públicos 50 Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones. 51 Información remitida por el Concejo Municipal de Bucaramanga. 32 Núm. Único de radicación: 68001233300020220052101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a un funcionario de su Unidad de Apoyo Normativo que incumplía sus funciones y obligaciones. 89.

En suma, esta Sala considera que, al no haberse probado el tercer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo de culpabilidad, y, en consecuencia, considera que no es procedente la declaratoria de pérdida de investidura solicitada.

Conclusión de la Sala 90. Por lo expuesto anteriormente, la Sala confirmará la sentencia 6 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto dispuso negar la solicitud de pérdida de investidura de los concejales Wilson Danovis Lozano Jaimes y Carlos Felipe Parra Rojas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (E) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente con Permiso NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.