Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01212-00 Accionante: Polymedical de Colombia S.A.S. Accionado: Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela ejercida por la sociedad Polymedical de Colombia S.A.S. en contra de la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo La sociedad Polymedical de Colombia S.A.S., por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.
La parte actora estimó transgredidas sus garantías con la providencia del 13 de octubre de 2021 proferida por la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2021-04480-00, en tanto declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de segunda instancia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Esta Sección confirmó la decisión de negar las pretensiones, en el marco de una nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 25000-23-37-000-2018-00428-01, incoada por la actora en contra de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–, por considerar que el procedimiento administrativo realizado se ajustó a derecho y hubo una adecuada valoración probatoria. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El 12 de diciembre de 2013 Polymedical de Colombia S.A.S. presentó la declaración de importación de tapabocas desechables. 1.1.2.- Tiempo después, el 3 de febrero de 2015, la DIAN profirió el auto comisorio No. 000024, que dispuso practicar diligencia de control y verificación de las obligaciones aduaneras de la sociedad durante los días 5 y 6 de febrero de 2015, así como la toma de muestras de las mercancías importadas. 1.1.3.- En efecto, el 6 de febrero de 2015, los funcionarios de la DIAN se presentaron en la dirección registrada en el RUT y en el acto comisorio, pero hallaron que no era el domicilio de la sociedad.
Entonces, verificaron en internet la dirección y se dirigieron a tal para adelantar la diligencia de verificación de las obligaciones aduaneras. 1.1.4.- Tras hacerse los requerimientos respectivos, la DIAN profirió la Resolución No. 1-03-241-201-640-01-0331 del 28 de febrero de 2017, por medio de la cual impuso a la sociedad la liquidación oficial de revisión respecto a la declaración de importación de diciembre de 2013, en cuantía de $96.665.000. 1.1.5.- El anterior acto fue confirmado por la Resolución No. 003607 del 25 de mayo de 2017 de la DIAN. 1.1.6.- De su lado, la tutelante consideró que la DIAN incurrió en diversas irregularidades, entre ellas: i) desconoció el trámite legal, ii) la dirección fijada en el auto comisorio no correspondía con las instalaciones y procedieron motu proprio a buscar la dirección de la empresa en internet, iii) los funcionarios actuaron sin competencia, y iv) no se cumplió con el manual de toma de muestras, pues fueron enviadas al laboratorio sin rotulación y sin cadena de custodia. 1.1.7.- En virtud de lo anterior, la sociedad presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a la que se le asignó el radicado núm. 25000-23-37-000-2018-00428-00.
Solicitó que se declarara la nulidad de la resolución que impuso a la sociedad la liquidación oficial de revisión y de la resolución que la confirmó. A título de restablecimiento del derecho, pidió: i) la suspensión de la actuación administrativa; ii) la restitución de las sumas indebidamente cobradas junto con los intereses moratorios y el lucro cesante; y iii) la firmeza de la declaración de importación del 12 de diciembre de 2013. 1.1.8.- En primera instancia, el asunto le correspondió a la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante providencia del 4 de julio de 2019 negó las pretensiones de la demanda. 1.1.9.- La decisión fue confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado con proveído del 1 de julio de 2021. 1.1.10.- Por su parte, la sociedad incoó recurso extraordinario de revisión, al considerar que después de dictada la sentencia se encontraron dos documentos decisivos: i) Auto de trámite No. 17417-00407 y ii) Orden administrativa 003 del 5 de abril de 2010 de la DIAN, con los que se hubiera proferido una decisión diferente y que no se aportaron al proceso por obra de la parte contraria.
Sostuvo que, con posterioridad al recurso de apelación en el proceso ordinario, tuvo conocimiento de una regulación especial sobre los autos comisorios, que exige que se señale el sitio exacto de la diligencia. Por ende, pidió al juez de revisión reprochar no solo el acto administrativo sancionatorio, sino también la actuación. 1.1.11.- El recurso le correspondió a la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, que mediante sentencia del 13 de octubre de 2021 resolvió declararlo infundado.
Frente al auto de trámite, adujo que ya se había puesto de presente como prueba con los alegatos y, en relación con la orden administrativa, explicó que no se cumplen los prepuestos porque es un documento de carácter público, por lo que pudo haberse aportado y consultado oportunamente. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte actora considera que la autoridad judicial accionada incurrió en: 1.2.1.- Defecto sustantivo 1.2.1.1.- Por cuanto realizó una interpretación inadecuada del artículo 90 de la Ley 734 de 2002, relativa a las facultades del quejoso, y del numeral 1 del artículo 250 del CPACA, a partir de lo cual concluyó que la sociedad podía acceder al auto de trámite.
La tutelante adujo que de haberse valorado dicha prueba, se habría concluido que existe una regulación especial para las actuaciones de los autos comisorios, y que aquella obliga a que si la dirección en el auto es incorrecta, no se puede continuar con la diligencia. En esa medida, se habría concluido que la DIAN actuó de forma arbitraria y se habría viciado el procedimiento. 1.2.1.2.- Frente a la orden administrativa, argumentó que no se cuestionó la conducta de la DIAN en el proceso ordinario, entidad que debió referirse a la norma en mención al contestar la demanda.
Por el contrario, arguyó que la autoridad judicial accionada se limitó a manifestar que se trata de normas públicas, por lo que la sociedad pudo haberla aportado al proceso ordinario. Explicó que fue a partir de la conducta engañosa de la DIAN que la autoridad judicial no advirtió que el auto comisorio no señaló el sitio exacto de la diligencia, por lo que los funcionarios no se encontraban debidamente comisionados. 1.2.2.- Defecto fáctico Puso de presente que la autoridad judicial no percibió que del auto de trámite se tuvo conocimiento con posterioridad a la interposición del recurso de apelación en el proceso ordinario, dado que fue una decisión dictada en una investigación disciplinaria a la cual la sociedad no tenía acceso.
Arguyó que si bien fue la sociedad la que interpuso la queja, ello no le daba la facultad para conocer las actuaciones de la investigación, pues así le fue informado en una respuesta de la DIAN sobre la petición de acceso al expediente. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte tutelante solicitó que se ampararan los derechos fundamentales invocados, se revocara o se dejara sin efecto jurídico la sentencia proferida por la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado y se le ordenara proferir una nueva sentencia. 2.- Trámite de la acción de tutela 2.1.- Por auto del 22 de febrero de 2022 se admitió la acción de tutela; se vinculó como terceros interesados a la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Sección Cuarta del Consejo de Estado y a la DIAN; y se ordenó su notificación. 2.2.- El magistrado ponente de la Sala Especial de Decisión No. 4 de esta Corporación solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, dado que se centra en exponer un disenso sobre la interpretación de naturaleza meramente legal.
Indicó que la solicitud de amparo constitucional no es una nueva oportunidad para reabrir debates que ya han sido resueltos por el juez ordinario. Adujo que no existió una interpretación errada del numeral 1 del artículo 250 del CPACA en relación con el auto de trámite, dado que fue aportado en el proceso ordinario con los alegatos de conclusión de segunda instancia, por lo que no es cierto que solo se encontrara en poder del recurrente con posterioridad a la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho.
Reiteró los argumentos de la sentencia que declaró infundado el recurso frente a la orden administrativa, pues explicó que se trata de un acto administrativo de carácter general, que debió invocarse en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y es un documento de acceso público, por lo que no existió imposibilidad de alcanzarlo. 2.3.- La DIAN pidió que se negara la solicitud de amparo constitucional porque no cumple con los requisitos especiales de procedencia. Explicó que el reproche de admisibilidad de los documentos fue un tema propio del recurso extraordinario de revisión, el que ya fue decidido y sustentado suficientemente por el juez natural, sin que se pueda emplear la acción de tutela como un recurso adicional.
Arguyó que la tutelante pretende retrotraer discusiones que ya se realizaron dentro del proceso ordinario y posteriormente en el recurso de revisión, por lo que busca abrir una tercera instancia. Adujo que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, pues se insiste en una nueva valoración probatoria y jurídica que ya fue planteada y resuelta, por lo que su única pretensión es cuestionar y debatir la decisión definitiva adoptada. 2.4.- La magistrada ponente dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho pidió que se declarara la improcedencia porque no se probó la ocurrencia de un perjuicio irremediable ni la vulneración de los derechos invocados como vulnerados.
Puso de presente que en la sentencia de primera instancia se explicó que las diligencias y el recaudo de pruebas previas al requerimiento son propias de las facultades de fiscalización de la Administración de Aduanas y que se pueden ejercer cuando lo considere pertinente. Por ende, el hecho de que los funcionarios se hubieren dirigido a la dirección real de la sociedad, y no a la que aparecía en el acto comisorio, no invalidaba la inspección practicada ni vulneraba el debido proceso, porque en el acto de comisión se indicó que la diligencia era respecto de la sociedad debidamente individualizada y no en cuanto a una dirección en particular.
Por último, arguyó que la dirección coincidía con la consignada en el RUT y en la declaración de importación, por lo que la información proporcionada en esos documentos se encontraba desactualizada, lo que reforzaba la tesis de no invalidar el medio de prueba por no haberse emitido un nuevo acto de comisión. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Polymedical de Colombia S.A.S. en contra de la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales y, en caso afirmativo, abordará el estudio de los defectos alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. 4.2.- En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.3.- La Sala advierte que la acción de tutela impetrada no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que cumple la carga argumentativa requerida, se apercibe como un medio dirigido a reabrir el debate jurídico surtido al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 25000-23-37-000-2018-00428-00/01 y del recurso extraordinario de revisión con radicado No. 11001-03-15-000-2021-04480-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional. 4.4.- En el caso bajo estudio, el inconformismo de la tutelante se centra en que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión, y por ende, no se invalidó la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho que negó las pretensiones de anular la liquidación oficial de revisión y la resolución que la confirmó. En concreto, el inconformismo radica en que no se descartó la inspección practicada por la DIAN, a pesar de que: i) existía un error en la dirección de la diligencia en el acto comisorio y ii) no se siguió el trámite legal establecido. 4.5.- Tras revisar los antecedentes de la sentencia de segunda instancia de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Sala encuentra que uno de los argumentos de la tutelante fue la violación del artículo 29 de la Constitución Política “…porque en el Auto Comisorio No. 0024 de 3 de febrero de 2015, presentado en la visita, no se indicó el sitio exacto en el que se practicó, puesto que tiene una dirección diferente.
Aseguró que la DIAN tenía que corregir el auto comisorio y dirigirlo a la dirección de su domicilio”. 4.6.- Luego, en primera instancia del ordinario, esta Sala advierte que la autoridad judicial analizó tal inconformidad, así: “Adujo que el hecho de que los funcionarios se hubieran dirigido a la dirección real de la sociedad no invalida la diligencia practicada, tampoco vulnera el debido proceso, puesto que el auto comisorio señalaba la práctica de la diligencia respecto de la sociedad debidamente individualizada y no sobre una dirección en particular.
Afirmó que la Administración no tenía que expedir un nuevo auto comisorio con la dirección del domicilio de la demandante, puesto que la consignada en el acto era la registrada en el RUT. Además, coincidía con la que aparecía en la declaración de importación, lo que evidencia que esa información para el momento de la diligencia estaba desactualizada”. 4.7.- Ahora, en el recurso de apelación, la sociedad reiteró sus argumentos en los siguientes términos: “… el error en la dirección del domicilio del demandante contenido en el Auto comisorio No. 00024 del 3 de febrero de 2015, invalida la diligencia y el recaudo de pruebas al realizarse en otra dirección, por lo que los actos administrativos son nulos.
Sostuvo que se le vulneró el debido proceso y el derecho a la defensa, al recaudarse muestras de las mercancías importadas en una dirección diferente a la contenida en el auto comisorio. Adujo que el ordenamiento aduanero establece que cuando no se ubica una dirección para la notificación o comunicación de un acto administrativo, se debe corregir el auto comisorio con la dirección correcta.
Además, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el acto para el registro de una oficina debe estar debidamente motivado, razón por la cual, ante la falencia anotada, no se podía practicar la inspección”. 4.8.- En segunda instancia, esta Corporación también se pronunció sobre la materia, así: “En este orden de ideas, no se advierte ningún defecto sustantivo o la vulneración al debido proceso y al derecho de defensa de la demandante, pues el hecho que en el auto comisorio se señalara la dirección de la declaración de importación, que coincidía con la del RUT para esa época y, la diligencia se practicara en el domicilio de la sociedad, ubicada en otra dirección, no es imputable a la Administración, por el contrario, se trata de una circunstancia atribuible al administrado, razón por la cual, no le es permitido alegarla en beneficio propio para solicitar la ilegalidad de la actuación administrativa demandada”. 4.9.- En el recurso extraordinario de revisión, la sociedad trajo a colación los mismos argumentos, así: “En este sentido, a partir del conocimiento del contenido de tal providencia en el proceso ordinario, el fallador de segunda instancia hubiera podido evidenciar que los funcionarios de la DIAN que realizaron la inspección en las instalaciones de POLYMEDICAL, no tenían competencia para adelantar la diligencia al contar con un auto comisorio que hacía referencia a una dirección diferente, lo que violentó el derecho fundamental al debido proceso y defensa de mi poderdante” (Subrayado y negrillas del texto original). 4.10.- Ahora, la sentencia que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión analizó si el auto de trámite y la orden administrativa habían sido recobrados después de dictada la sentencia ordinaria, razón por la cual no hizo una manifestación expresa ni de fondo sobre las supuestas irregularidades del acto comisorio ni sobre la falta de competencia de los funcionarios de la DIAN. 4.11.- Por último, en la solicitud de amparo constitucional, se incluyó lo siguiente: “En este sentido, debió atender la causal invocada el alto tribunal, pues fue a partir de la conducta engañosa de la DIAN que la sentencia objeto del recurso extraordinario no advirtió que en el trámite de ejecución del auto comisorio 00024, no se señaló el sitio exacto de la diligencia, ni se describió el lugar, por la importante razón consistente en que estaba errada la dirección contenida en tal providencia, por lo que, en aplicación de dicha normativa, los funcionarios no se encontraban debidamente comisionados, situación de importancia capital que no tuvieron en cuenta las autoridades judiciales en el proceso ordinario, y no se percató de ello el Consejo de Estado en sede de revisión con el argumento de que los documentos fueron recobrados previo al fallo objeto de revisión, incurriendo en el defecto sustantivo acá alagado, pues con ello se perpetúa la vulneración de derechos al no considerar que este trámite tiene regulación propia y especial en la Orden Administrativa 003 del 5 de abril de 2010 “Por la cual se establecen los lineamientos gerenciales, administrativos y técnicos y se desarrollan los procedimientos que se ejecutan en las dependencias del proceso de Fiscalización y Liquidación”.
(Subrayado propio). 4.12.- Tras comparar las razones esgrimidas por la tutelante en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el recurso de apelación, en el recurso extraordinario de revisión y en la solicitud de amparo constitucional, esta Sala advierte que lo que se pretende es continuar con el debate jurídico que ya fue decidido.
Por ende, los argumentos de la accionante son una mera inconformidad frente al razonamiento del juez ordinario por una decisión desfavorable. 4.13.- En esa medida, se encuentra que la autoridad judicial realizó un estudio detallado y objetivo de la litis, que la llevó a las conclusiones que ya se conocen. De ahí que, el amparo solicitado intenta desconocerlas en esta vía, a través de reiteración de argumentos de simple inconformidad, para reabrir un debate de orden legal que ya fue resuelto por el juez natural en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y luego al resolver el recurso extraordinario de revisión. 4.14.- Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no puede pretender desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Ello, en razón a que es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,