CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00110-00(57499) Actor: UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR Demandado: RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – LEY 1437 DE 2011 Temas: REPETICIÓN - presupuestos de procedencia / Capacidad para ser parte en el proceso / Legitimación en la causa.
Procede la Sala a resolver, en única instancia, el medio de control de repetición presentado por la Universidad Popular del Cesar en contra del señor Raúl Enrique Maya Pabón. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante sentencia de 3 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la nulidad de las resoluciones 580 y 1327 de 2011, las cuales habían sido declaradas en primera instancia. En los actos administrativos se decretó la vacancia por abandono del cargo que desempeñaba la señora Aura María Acosta Rumbo, en la planta de personal de la Universidad Popular del Cesar.
Como consecuencia de lo anterior, el ente público tuvo que reincorporarla y, además, pagar los emolumentos dejados de devengar mientras aquella estuvo desvinculada. Por esta razón, la UPC inició un proceso de repetición en contra del señor Raúl Enrique Maya Pabón, dado que había sido quien, en su calidad de rector del ente educativo, expidió los actos administrativos.
II. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda Mediante demanda presentada el 1° de julio de 2016, la Universidad Popular del Cesar, en ejercicio del medio de control de repetición, solicitó que se declarara Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 2 patrimonialmente responsable, a título de dolo y/o culpa grave, al señor Raúl Enrique Maya Pabón, por el pago en el que incurrió con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 3 de abril de 2014 -que confirmó la de primera instancia-, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora Aura María Acosta Rumbo promovió con el fin de que se anulara el acto administrativo por medio del cual se declaró la vacancia y abandono de su cargo (fls. 2-13 c. ppal).
En concreto, la entidad demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: 1. Que se declare responsable a Raúl Enrique Maya Pabón de los perjuicios ocasionados a la Universidad Popular del Cesar, condenada administrativamente por el honorable Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia de fecha 03 de abril de 2014, que confirmó la sentencia del 12 de noviembre de 2013 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, por concepto de falta de motivación del acto administrativo, la expedición irregular del acto acusado y la nulidad por desconocimiento del derecho de defensa.
Los actos administrativos son, la resolución No. 580 de fecha 22 de marzo de 2011, mediante la cual se declaró la vacancia del cargo por abandono del cargo de Técnico Administrativo, Código No. 3124, Grado No. 11 de la Planta Global de la Universidad Popular del Cesar y la Resolución No. 1327 de junio 14 de 2011, que confirmó en su integridad la Resolución No. 0580 del 22 de marzo de 2011. 2.
Que se condene a Raúl Enrique Maya Pabón a cancelar la suma de (…) ($121’347.171.oo) a favor de la Universidad Popular del Cesar; suma de dinero que pagó esta entidad a Aura María Acosta Rumbo para hacer efectiva la condena del honorable Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia de fecha 03 de abril de 2014, que confirmó la sentencia del 12 de noviembre de 2013 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Valledupar, pues no existe duda que cuando se actúa con desviación de poder, este actuar temerario esta precedido de dolo, porque lo que impulsa al funcionario administrativo que así actúa no es una finalidad altruista para el mejoramiento del servicio, sino la satisfacción, la mayoría de la veces de un capricho personal, luego si entendemos que el dolo consiste en conocer el acto que se realiza y el querer del mismo a sabiendas del potencial daño que se puede causar, es incuestionable que quien a sabiendas de las repercusiones negativas que su acto puede tener para la entidad pública que representa y con conciencia de esa consecuencia, procede a hacerlo porque su intención está dirigida a producir ese resultado sin importar el daño que ocasiona, es decir que su conducta tiene altas dosis de dolo y en este caso concreto conociendo el señor Raúl Enrique Maya Pabón (…) procedió a declarar la vacancia del cargo por abandono de la señora Aura María Acosta Rumbo, tendiente a producir un cambio netamente burocrático y no el de mejorar el servicio público, es obvio que estaba actuando dolosamente porque no existe circunstancia alguna que indique lo contrario. 3.
Que se condene a Raúl Enrique Maya Pabón a cancelar intereses comerciales a favor de la Universidad Popular del Cesar desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso. 4. Que se ajuste la condena tomando como base el índice de precios al consumidor. Como fundamentos fácticos de la demanda se narró lo siguiente: Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 3 Mediante la resolución 580 de 22 de marzo de 2011, el señor Raúl Enrique Maya Pabón, en calidad de Rector de la Universidad Popular del Cesar, declaró la vacancia por abandono del cargo que se desempeñaba en la entidad la señora Aura María Acosta Rumbo.
Dicha decisión fue confirmada a través de la resolución 1327 de ese mismo año. La afectada con las decisiones administrativas interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual culminó con la decisión de segunda instancia de 3 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. En esta providencia se confirmó el fallo de primera instancia, mediante el cual se anularon los actos administrativos, se ordenó el reintegro y el pago de los emolumentos dejados de devengar mientras estuvo desvinculada de la entidad pública.
La parte demandante atribuyó al señor Raúl Enrique Maya Pabón la responsabilidad a título de “culpa grave y/o dolo”, toda vez que expidió los actos administrativos con falsa motivación, desviación y abuso de poder, por lo que la actuación del demandado se enmarcaba en el numeral 1° del artículo 5° y el numeral 3° del artículo 6° de la Ley 678 de 2001. 2.- El trámite de única instancia La demanda fue admitida mediante auto de 15 de septiembre de 2016 y notificada al demandado, a través de su curador ad litem, en diligencia de 19 de septiembre de 2018 (fls. 187-194, 265 c. ppal).
El demandado contestó la demanda oportunamente, pero se limitó a manifestar que se oponía a las pretensiones de la demanda. Así mismo, propuso la “excepción mixta” de caducidad, toda vez que la demanda fue presentada de forma extemporánea si se tenía en cuenta que el auto admisorio no fue notificado dentro del año siguiente a su expedición, en los términos del artículo 94 del Código General del Proceso (fls. 266-268 c. ppal). 2.1.- La adecuación al trámite de sentencia anticipada Mediante providencia de 7 de diciembre de 2021 se adecuó el trámite del proceso para proferir sentencia anticipada, porque se encuadraba en el supuesto del numeral 1° del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, dado que no existían pruebas que tuvieran que ser practicadas en audiencia. En esta decisión se incorporaron los medios de prueba documentales y se fijó el litigio de la siguiente forma: [S]e considera que la imputación realizada por la demandante solo puede analizarse bajo una conducta dolosa, pues, no solo no estableció cuál fue el Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 4 fundamento de la imputación culposa, sino que, de una lectura integral del libelo se puede establecer que la actuación reprochable se encuentra asentada en una actuación desviada del mejoramiento del servicio público (fls. 7-9 c. ppal).
Así, se descarta la imputación referida al numeral 3° del artículo 6° de la Ley 678 de 2001, puesto que no se mencionó o argumentó cuál era su génesis en el caso concreto y, además, no se propuso como una pretensión subsidiaria. A título de fijación del litigio, se concluye que en esta oportunidad se debe determinar si el señor Raúl Enrique Maya Pabón incurrió en conducta dolosa, en los términos del numeral 1° del artículo 5° de la Ley 678 de 2001, dado que habría expedido con desviación de poder el acto administrativo por medio del cual declaró el abandono del cargo de la señora Aura María Acosta Rumbo, mismo que fue anulado por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar el 12 de noviembre de 2013, decisión que fue confirmada el 3 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Cesar (fls. 292-294 c. ppal). 2.2.- Los alegatos de conclusión Mediante providencia de 9 de junio de 2022, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (índice 106 del aplicativo SAMAI).
En esta oportunidad, la demandante se limitó a manifestar que se atenía a lo probado en el expediente (Índice 115 del aplicativo SAMAI). En su concepto, el Ministerio Público solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, dado que no se había allegado material probatorio suficiente para demostrar la conducta del señor Maya Pabón. Además, hizo énfasis en que la resolución 1327 de 2011 -confirmatoria de la resolución 580- no fue proferida por el demandado, por lo que la demanda presentada por la entidad pública era insuficiente y padecía de una evidente “falta de seriedad” (Índice 113 del aplicativo SAMAI).
III. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Competencia De conformidad con el numeral 13 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala tiene competencia para resolver la presente controversia en única instancia, ya que esta Corporación conoce de las demandas de repetición interpuestas en contra de los representantes de las entidades del orden nacional, entre otros1. 1 “De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 5 Al respecto, se recuerda que en el sub lite se pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial de quien fungió como rector de la Universidad Popular del Cesar, la que, a su vez, tiene el carácter de ente universitario del orden nacional por disposición del artículo 57 de la Ley 30 de 19922, la Ley 34 de 19763 y el Acuerdo 001 de 1994 expedido por el Consejo Superior de esa institución4, por lo que esta Corporación tiene competencia funcional para conocer sobre la demanda interpuesta en única instancia5. 2.- La aplicación del artículo 94 del Código General del Proceso En la contestación de la demanda se manifestó que el libelo había sido presentado de manera extemporánea, toda vez que al sub judice le resultaban aplicables los postulados del artículo 94 del Código General del Proceso que dispone lo siguiente: La presentación de la demanda interrumpe el término para la prescripción e impide que se produzca la caducidad siempre que el auto admisorio de aquella o el mandamiento ejecutivo se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación de tales providencias al demandante.
Pasado este término, los mencionados efectos solo se producirán con la notificación al demandado. Para la Sala, dicha afirmación no tiene vocación de prosperidad, en razón a que el artículo 94 del Código General del Proceso no es aplicable en esta jurisdicción por las siguientes razones: La aplicación del mencionado artículo sólo podría darse por intermedio del principio de integración normativa que se encuentra dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Dicha norma estipula que la integración podrá utilizarse cuando exista un aspecto no regulado que sea compatible con la naturaleza y actuaciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para la Sala es claro que el régimen de caducidad no admite integración alguna, porque tiene una regulación íntegra y expresa en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que no se puede considerar los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional”. 2 Modificada por las Leyes 647 de 2001, 1012 de 2006 y 1443,1450 y 1503 de 2011. 3 Artículo 1º.
Créase la Universidad Popular del Cesar, como establecimiento público autónomo, con personería jurídica, cuyo objetivo primordial será la investigación y la docencia a través de programas que conduzcan a la obtención de licenciaturas, grados profesionales y títulos académicos, como el de doctorado. 4 Artículo 4°. La Universidad Popular del Cesar es un ente universitario autónomo con régimen especial y vinculado al Ministerio de Educación Nacional (artículos 28, 30 y 57 de la Ley de 1.992) creada según Ley 34 de noviembre 19 de 1.976 y reconocida institucionalmente como Universidad por la Resolución N°3272 del 25 de junio de 1.993. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 18 de mayo de 2017, exp. 58.505, M.P.: Hernán Andrade Rincón. Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 6 como un “aspecto no regulado”.
En este sentido se ha pronunciado antes la Sección Tercera: En el presente caso, la parte demandada impugnó el fallo de primera instancia, con el objeto de que se revocara el mismo y se negaran las súplicas de la demanda. Los argumentos del recurrente se basaron única y exclusivamente en la decisión del a quo frente a la excepción de caducidad de la acción, pues sostuvo, como lo hizo al contestar la demanda, que el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, que dispone cuándo opera la interrupción de la prescripción, inoperancia de la caducidad y constitución en mora, es aplicable al proceso contencioso administrativo, por no existir en el Código Contencioso Administrativo regulación propia sobre la materia (…).
No ha existido en la normatividad contencioso administrativa disposición alguna que sujete la posibilidad de que se impida la consolidación de la caducidad de la acción, a la notificación en un plazo determinado del auto admisorio de la demanda; y mal podría traerse tal requisito del procedimiento civil cuando no existe vacío alguno en la reglamentación procedimental administrativa sobre este punto6.
Así las cosas, la Subsección procederá a computar el término de caducidad sin tener en cuenta los postulados del artículo 94 del Código General del Proceso, puesto que no resultan aplicables a esta jurisdicción7. 3.- Ejercicio oportuno del derecho de acción En el caso concreto, la condena impuesta a la Universidad Popular del Cesar, y por la cual pretende repetir en contra del señor Raúl Enrique Maya Pabón, fue proferida el 3 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Cesar, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 16 de abril de ese mismo año (índice 102 del aplicativo SAMAI).
En el sub lite, el pago de la condena se efectuó el 24 de junio de 2015, según se desprende de la certificación expedida por el tesorero del ente público, las órdenes de pago y los comprobantes de egresos obrantes en el expediente (fls. 100, 116- 122 c. ppal). De conformidad con el literal L del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad para la pretensión de la demanda de repetición empieza a correr a partir de la fecha en la que efectivamente se realice el pago cuyo reintegro se pretende o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 10 meses previstos en el artículo 192 ibídem8. 6 En igual sentido, se pronunció la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de 23 de noviembre de 2017, exp. 49.937, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. 7 Consejo de estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 45.647- 8 “Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 7 Al respecto, conviene precisar que la Subsección ha dejado claro que el plazo para pagar con que cuenta la entidad pública deberá computarse con arreglo a la antigua codificación -18 meses, artículo 177- si el proceso que le da base a la repetición se tramitó bajo ese régimen jurídico y se ordenó sufragar la condena en esos términos9.
Así, la Sala debe poner de presente que la condena objeto del sub examine se profirió dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició su trámite en vigencia del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-. De igual manera, la Universidad Popular del Cesar debía cumplirla en los términos de los artículos 177 y 178 de ese mismo cuerpo normativo.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, en el presente caso es necesario determinar –en principio- cuándo se produjo el pago de la indemnización impuesta por la jurisdicción en la sentencia condenatoria a la entidad pública, el cual no sólo tiene incidencia para acreditar uno de los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición10, sino que, a la vez, es un aspecto fundamental para verificar el presupuesto procesal del ejercicio oportuno del derecho de acción. Como se dejó visto, la sentencia que condenó a la Universidad Popular del Cesar cobró ejecutoria el 16 de abril de 2014, por lo cual el plazo de 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984- corrió hasta el 17 de octubre de 2015, lapso dentro del cual se realizó el pago, este es, el de fecha de 24 de junio de ese mismo año. En ese contexto, en este caso debe concluirse que el término de caducidad debe computarse desde el día siguiente al pago efectuado, por lo que el plazo máximo para interponer la demanda fue el 25 de junio de 2017 y, dado que aquella se presentó el 1° de julio de 2016, resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno. la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada”. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 5 de abril de 2017, exp. 58762, M.P.: Hernán Andrade Rincón. 10 De acuerdo con el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y las normas que lo desarrollan, artículos 77 y 78 del C.C.A. y la Ley 678 de 2001, para que una entidad pública pueda ejercer la acción de repetición, deben concurrir y reunirse los presupuestos y requisitos a saber: a) Que una entidad pública haya sido condenada a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; b) Que la entidad haya pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación; y c) Que la condena o la conciliación se hayan producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas.
Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente No. 28.448, Actor: Lotería La Nueve Millonaria de La Nueva Colombia Ltda. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 8 4.- La legitimación en la causa Ahora bien, resulta evidente que la Universidad Popular del Cesar está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero decretada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se dirigió en contra del señor Raúl Enrique maya Pabón, quien para el momento de los hechos que dieron lugar a la condena patrimonial contra la entidad educativa se desempeñaba como rector de la Universidad Popular del Cesar; no obstante, no el que suscribió el acto administrativo que culminó la actuación, tal como se explica a continuación. Mediante resolución 580 de 22 de marzo de 2011, el señor Raúl Enrique Maya Pabón, en su calidad de rector de la Universidad Popular del César, declaró la vacancia del cargo de Técnico Administrativo, Código 3124, Grado 11, que desempeñaba la señora Aura María Acosta Rumbo en la institución educativa (fls. 15-22 c. ppal).
Inconforme con la decisión, la señora Acosta Rumbo interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto finalmente a través de la resolución 1327 de 14 de junio de 2011. Esta decisión fue suscrita por el Rector encargado, señor Enrique Alfonso Meza Daza (fls. 23-28 c. ppal). Vale resaltar que en el proceso de nulidad y restablecimiento adelantado por la señora Acosta Rumbo se demandaron los dos actos administrativos que decretaron y confirmaron la vacancia de su cargo, estas son, las resoluciones 580 y 1327 de 2011.
Mediante sentencia de 12 de noviembre de 2013, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar anuló los mencionados actos administrativos, dado que habían sido proferidos desconociendo el debido proceso. En concreto, concluyó que la Universidad Popular del Cesar no tuvo en cuenta las justificaciones que allegó la señora Acosta Rumbo al procedimiento que se llevó a cabo para decretar el abandono de su cargo.
Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar en fallo de 3 de abril de 2014 (fls. 53-64, 65-96 c. ppal). Para la Sala es importante establecer si la demanda presentada en contra del señor Raúl Enrique Maya Pabón puede prosperar si se tiene en cuenta que su actuación no fue la que culminó la actuación administrativa que desembocó en la condena patrimonial a la Universidad Popular del Cesar.
Por esta razón, hará un breve Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 9 recuento sobre la legitimación en la causa y, posteriormente, procederá a resolver el caso concreto. 5.- La capacidad para ser parte y comparecer al proceso La teoría general del proceso11 ha desarrollado un amplio razonamiento acerca de los presupuestos procesales, los cuales han sido entendidos como los requisitos indispensables para su validez.
Estos imponen el desarrollo normal del proceso y su consecuente finalización mediante una sentencia que resuelva de fondo la controversia. Así, se trata de requisitos formales propios del sumario y, por tanto, ajenos a los derechos sustanciales debatidos; sin embargo, son de tal importancia que la ausencia de alguno de ellos puede generar la nulidad de la actuación o una sentencia inhibitoria y, en cualquier caso, no se permite el pronunciamiento sobre el fondo de la disputa. 5.1.- La capacidad para ser parte La capacidad para ser parte hace referencia a la posibilidad de ser sujeto de la relación jurídico-procesal, esto es, constituir uno de los dos extremos de la litis.
Esta condición proviene de la capacidad jurídica que se le atribuye a la personalidad, en otras palabras, la que tienen las personas, naturales, jurídicas o las ficciones habilitadas por la ley (v.gr. art. 2º ley 80 de 1993). Así, la capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones, llamada capacidad de goce, es el género de la capacidad para ser parte en el proceso, que no es más que una especie de aquélla.
Es claro que la categoría que subyace al concepto de capacidad para ser parte es la de la personalidad12 o de una habilitación legal expresa, por cuanto a partir de ella se erige la capacidad como uno de sus atributos principales y, por ende, en principio, son las personas las únicas que pueden ser parte del proceso. En igual sentido, la doctrina comparada más autorizada sostiene: La capacidad para ser parte es la proyección, en la esfera procesal, de la capacidad jurídica.
Será, por tanto, la aptitud de ser titular de derechos y obligaciones de carácter procesal. La capacidad para ser parte va unida a la condición de persona. Toda persona tiene capacidad jurídica y, por tanto, para ser parte. (…) Todo hombre, por el hecho de serlo, es persona. La capacidad para ser parte acompaña al hombre desde su nacimiento hasta su muerte13. 11 Ver, por ejemplo, López Blanco, Hernán Fabio, Código General del Proceso, parte general.
Ed. Dupré Bogotá-Colombia, 2017. págs. 317 y ss. 12 Por ejemplo, las entidades señaladas en el artículo 80 de la ley 153 de 1887: “La Nación, los Departamentos, los Municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley, son personas jurídicas.” 13 González Pérez, Jesús. Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano. Ed. Temis S.A., Bogotá-Colombia, 1985. págs. 113-4.
Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 10 5.2.- La legitimatio ad processum Por otro lado, la capacidad para comparecer al proceso es el equivalente procesal de la capacidad de ejercicio del derecho sustancial.
Se refiere a la aptitud de la persona para actuar en el proceso, lo que implica acudir a él por sí mismo y ejecutar los actos procesales propios de aquél. Por regla general, quien tiene capacidad para ser parte, por ser persona, la tiene para comparecer al proceso por sí mismo. Por esta razón, lo que interesa para este presupuesto procesal son los eventos de su ausencia, que coinciden con los casos en los que no se tiene la capacidad para celebrar actos jurídicos, ejemplo de ellos son los menores de edad, los interdictos y las demás personas que se tipifican en los supuestos fácticos de los artículos 1503 y 1504 del Código Civil.
En efecto, en estos eventos no se cuenta con la legitimatio ad processum, como también es conocida esta clase de capacidad procesal, por cuanto la persona no puede acudir al proceso directamente, pues es necesario que lo haga a través de su representante legal14. Finalmente, la legitimatio ad processum, así como la capacidad para ser parte, es un presupuesto necesario para la validez del proceso, la que de faltar conduciría a una irregularidad procesal susceptible de ser saneada.
Este presupuesto procesal, no debe ser confundido con la legitimatio ad causam. 5.3.- La legitimatio ad causam La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado15. Un sector de la doctrina sostiene que la legitimación en la causa es la aptitud para ser parte en un proceso concreto16, otro sector usa la terminología de la legitimación desde la ley sustancial, así: Creemos que se precisa mejor la naturaleza de esa condición o calidad o idoneidad; así en los procesos contenciosos, la legitimación en la causa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda, y respecto del demandado en ser la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a dicha pretensión del demandante; y en los procesos de jurisdicción voluntaria 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 25 de septiembre de 2013, exp. 20420, M.P.: Enrique Gil Botero. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de octubre de 2007;
Expediente: 11001032600019971350300 (13.503), Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 16 González Pérez. Op. cit. p. 115. Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 11 consiste en estar legitimado por la ley sustancial para pedir que se hagan las declaraciones solicitadas en la demanda17.
Conviene, entonces, señalar las diferencias entre la legitimatio ad processum y la legitimatio ad causam. La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, por lo que no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso.
Por esta razón, la falta de legitimación para la causa no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, dado que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción18. 6.- Caso concreto De conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, solo quien ostente la calidad de agente o exagente y que, además, su conducta haya motivado la condena patrimonial en contra del Estado es quien puede ser llamado al juicio de repetición. Es decir, el precepto del reembolso se predica de dos elementos de la responsabilidad, una cuya característica es subjetiva, atendiendo a la calidad de la persona vinculada, y otra fáctica, referida al aspecto volitivo de su conducta.
El aspecto volitivo de la conducta de quien concurre como demandado en sede de repetición supone un estudio conjunto entre la causalidad y las herramientas normativas propias de la imputación que han sido delineadas precisamente para establecer cuándo un resultado, en el plano material, es atribuible a un sujeto. Por esta razón, la actuación del agente o ex agente Estatal debe estar ligada directamente al hecho que le da base al proceso que finalmente produce la condena patrimonial al Estado.
En efecto, la resolución 580 de 22 de marzo de 2011 fue suscrita por quien hoy funge como demandado y en contra del cual se realizó la imputación de la conducta en la modalidad de dolo, tal como lo expresó la demandada. Sin embargo, advierte la Sala que la resolución 1327 de 14 de junio de 2011, fue firmada por el señor Enrique Meza Daza, quien para ese momento era el rector encargado de la UPC, y respecto del cual no existe vinculación al proceso.
Al respecto, conviene precisar que, en los procesos de repetición, la habilitación para el reembolso es potestativa de la entidad que resultó afectada con la condena, es decir, es discrecional en cuanto a que el ente estatal decide frente a qué y a 17 Devis Echandía, Hernando. Teoría General del Proceso, Tomo I. Biblioteca Jurídica Dike, 1994.
Medellín-Colombia. p. 270. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 22 de octubre de 2021, exp. 52499, M.P.: José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 12 quiénes pretende iniciar el juicio patrimonial19.
Precisamente, esta fue la razón por la cual el agente del Ministerio Público llamó la atención sobre la insuficiencia de la demanda. Así, es evidente que el recurso de reposición que se interpuso en contra de la resolución 580 de 2011 tenía la virtualidad de revocar la decisión de vacancia del cargo inicialmente decretada, puesto que, en los términos del artículo 6220 del Decreto 01 de 1984 -norma aplicable al procedimiento administrativo-, los recursos ordinarios en la vía administrativa se conceden en el efecto suspensivo y la decisión solo adquiere firmeza una vez se hayan decidido.
Desde el punto de vista de la naturaleza de las decisiones, las manifestaciones de voluntad de la administración serán definitivas en aquellos casos en los cuales se decide directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación21, por lo que, en efecto, debe considerarse la resolución 1327 de 2011 como la que culmina la actuación administrativa y, por tanto, la que finalmente decreta la vacancia por abandono del cargo de la señora Acosta Rumbo.
Bajo ese contexto, para la Sala es claro que estará legitimado materialmente en la causa por pasiva quien haya suscrito la resolución 1327 de 2011, puesto que fue esa la persona que decidió finalmente la actuación administrativa, actuación que constituye la génesis de la anulación decretada y la consecuente condena patrimonial en contra de la UPC.
Vale precisar que la imputación realizada por la parte actora se circunscribió a manifestar que el acto que el demandado expidió fue anulado por una falsa motivación, abuso y desviación de poder, cuando lo cierto es que lo fue por un desconocimiento del derecho de defensa, dado que no se tuvieron en cuenta unas excusas presentadas por la señora Acosta Rumbo al proceso de abandono de su cargo.
Dicha situación fue precisamente la que se puso de presente en sede de reposición y que, finalmente, fue el señor Enrique Meza Daza, en su calidad de rector encargado, quien no consideró tener en cuenta. De conformidad con lo dicho y dado que el acto administrativo por el que finalmente fue condenada patrimonialmente la UPC no fue expedido por el señor Raúl Enrique 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 18 de mayo de 2017, exp. 58.078, M.P.: Hernán Andrade Rincón. 20 “2.
Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido”. 21 Como lo dispone en la actualidad el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, disposición que se trae a colación de manera puramente ilustrativa y cuyo tenor literal es el siguiente: "son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación".
Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 13 Maya Pabón, para la Sala es claro que debe declararse su falta de legitimación en la causa por pasiva. Por todo lo dicho, se concluye que no existe legitimación material en la causa por pasiva, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, el proceso se decide en única instancia, dado que no es procedente el principio de doble conformidad, en los términos del artículo 149A22 de la Ley 1437 de 2011 -modificada por la Ley 2080 de 2021-. 7.- Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil; no obstante, aquella no procederá si en el proceso se ventila un asunto de “interés público”.
Ahora bien, de conformidad con la sentencia C-832 de 2001, el proceso de repetición, al estar encaminado a la protección del patrimonio público, cuya finalidad es la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, es uno de aquellos que ventila un interés público. Por esta razón, no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en este proceso23.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de repetición, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 22 “1.
De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, el Vicepresidente de la República, congresistas, ministros del despacho, directores de departamento administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de la Jurisdicción Especial para la Paz, miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos, de las comisiones seccionales de disciplina judicial, de los consejos seccionales de la judicatura, del Tribunal Superior Militar, y de los delegados de la Fiscalía General de la Nación o del Ministerio Público ante las autoridades judiciales señaladas en este numeral.
En estos casos, la Sección Tercera, a través de sus subsecciones, conocerá en única instancia. Sin embargo, si la sentencia es condenatoria contra ella será procedente el recurso de apelación, el cual decidirá la Sala Plena de la Sección Tercera, con exclusión de los consejeros que hayan participado en la decisión de primera instancia”. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, exp. 63.519, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 110010326000201600110 00 (57499) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 14 SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Por secretaría, DEVUÉLVASE a la parte actora la suma consignada para gastos del proceso o su remanente si los hubiere.
CUARTO: Dado que la decisión es denegatoria de las pretensiones, el proceso se decide en única instancia, por lo que, en firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF