Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 200012333000201800087- 01 Actor: Fredy José Martínez Jiménez Demandados: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio;
Departamento del Cesar; Aguas del Cesar S.A. E.S.P.; Corporación Autónoma Regional del Cesar; Municipio de Gamarra; y Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra S.A.S. E.S.P. Coadyuvante: Alfredo Escudero Cardona Asunto: Resuelve sobre un recurso de queja AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre el recurso de queja interpuesto por el señor Alfredo Escudero Cardona contra el auto de 3 de septiembre de 2019 proferido por el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Fredy José Martínez Jiménez presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos previsto en el artículo 144 de la Ley 1437 de 18 de enero de Núm. único de radicación: 200012333000201800087- 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20111, con el objeto de obtener la protección del derecho e interés colectivos al goce de un ambiente sano presuntamente vulnerado por el estado de abandono en el que se encuentra la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales y la deficiente prestación del servicio público de alcantarillado en el Municipio de Gamarra.
Actuaciones en primera instancia 2. El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el auto de 12 de julio de 2018: i) admitió la demanda; ii) aceptó la coadyuvancia del señor Alfredo Escudero Cardona; iii) decretó las medidas cautelares solicitadas en la demanda; y iv) ordenó notificar personalmente a la parte demandada, así como informar al Ministerio Público y a la Comunidad2. 3.
El coadyuvante presentó incidente de desacato contra los representantes legales de las entidades demandadas por el incumplimiento de las órdenes decretadas en la medida cautelar3. 4. El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el auto de 6 de agosto de 2019, se abstuvo de abrir el incidente de desacato y conminó al Departamento del Cesar, a Aguas del Cesar S.A. E.S.P., a la Corporación Autónoma Regional del Cesar, al Municipio de Gamarra y a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra S.A.S. E.S.P. para que siguieran ejecutando los actos necesarios para la protección del derecho e interés colectivo invocado, de acuerdo con la medida cautelar decretada en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos de la referencia4. 5.
El coadyuvante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, recurso de apelación contra el auto de 6 de agosto de 20195. 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 2 Cfr. Índice 2 SAMAI. 3 Cfr. Índice 3 SAMAI. 4 Cfr. Índice 4 SAMAI. 5 Cfr. Índice 4 SAMAI. Núm. único de radicación: 200012333000201800087- 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Auto objeto del recurso de queja 6.
El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el auto de 3 de septiembre de 20196, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso de reposición en subsidio de apelación interpuesto contra la providencia de fecha 6 de junio de 2019, mediante la cual se resolvió abstenerse de abrir el incidente de desacato instaurado en el asunto de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en este proveído […]”. 7.
Consideró que el auto que impone una sanción por multa en el incidente de desacato debe ser consultado ante el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472; y que el auto mediante el cual, el Tribunal se abstiene de abrir un incidente de desacato no es susceptible de los recursos de reposición o apelación. Recurso de queja 8.
El coadyuvante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, recurso de queja contra el auto proferido el 3 de septiembre de 2019, argumentando que: i) el artículo 242 de la Ley 1437 prevé que el recurso de reposición procede contra los autos que no son susceptibles de apelación; y ii) el numeral 2.° del artículo 243 ibidem prevé que procede el recurso de apelación contra el auto que decreta una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y de desacato en ese mismo trámite. 9.
Sostuvo que “[…] si se admitiera que la decisión impugnada no negó directamente el incidente, se debe tener en cuenta que esta contiene una resolución de fondo del asunto porque se corrió el traslado de la solicitud de apertura del incidente de desacato y la parte demandada se pronunció al respecto; en efecto, lo documentos que esta aportó fueron citados por el Tribunal para fundamentar la providencia […]”. 10.
Por último, manifestó que, si no es procedente el recurso de apelación en este caso, debe resolverse el recurso de reposición, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 1437. 6 Cfr. Índice 4 SAMAI. Núm. único de radicación: 200012333000201800087- 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Auto proferido el 23 de agosto de 2019 11.
El Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el auto de 17 de septiembre de 2019, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: REPONER el auto del 3 de septiembre de 2019, en cuanto rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto contra la providencia de fecha 6 de agosto de 2019, mediante la cual se resolvió abstenerse de abrir el incidente de desacato instaurado en el asunto de la referencia. En su lugar, se dispone, NO REPONER la misma, por las razones esgrimidas en precedencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todos los demás aspectos el auto del 3 de julio de 2019 (sic), en virtud de las consideraciones expuestas en la parte motivo de este proveído.
TERCERO: CONCEDER el recurso de queja interpuesto contra el auto del 3 de septiembre de 2019, que rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de fecha 6 de agosto de 2019 […]. 12. Consideró, por un lado, que no es procedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que se abstuvo de dar apertura a un incidente de desacato, toda vez que: i) de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472, el auto que impone la sanción por desacato debe ser objeto de consulta ante el superior; y ii) no es aplicable el numeral 2.° del artículo 243 de la Ley 1437 por tratarse del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 13.
Y, por el otro, consideró que había lugar a reponer el auto respecto del rechazo del recurso de reposición teniendo en cuenta que este procede contra las providencias que no sean susceptibles del recurso apelación. 14. Por último, consideró que la decisión de abstenerse de abrir el incidente de desacato se ajusta a derecho porque las entidades obligadas han adelantado las acciones correspondientes con el fin de lograr el cumplimiento de la orden judicial.
Traslado del recurso de queja 15. La Secretaría General del Consejo de Estado, mediante aviso que fijó el 3 de junio de 2021, corrió el traslado del recurso de queja sin que se realizara manifestación alguna dentro del término concedido. Núm. único de radicación: 200012333000201800087- 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES 16. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y jurisprudencial sobre los recursos que proceden en el incidente de desacato y v) el análisis del caso concreto.
Competencia 17. Vistos los artículos: i) 1257 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 245 ibidem, sobre queja; y iii) 353 de la Ley 1564, sobre interposición y trámite del recurso de queja; este Despacho es competente para resolver el recurso de queja interpuesto contra el auto proferido el 3 de septiembre de 2019 por el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar, que rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que se abstuvo de dar apertura a un incidente de desacato.
Problema jurídico 18. Le corresponde al Despacho, con fundamento en los argumentos planteados en el recurso de queja, determinar, en el caso sub examine, si estuvo bien denegado o no el recurso de apelación y, en consecuencia, si se debe o no conceder el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 6 de agosto de 2019 proferido por el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar que se abstuvo de dar apertura a un incidente de desacato. 7 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 […] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […] Núm. único de radicación: 200012333000201800087- 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 19.
Vistos los artículos: i) 26 de la Ley 472, sobre oposición a las medidas cautelares; ii) 36 ibidem, sobre recurso de reposición; iii) 37 ibidem, sobre el recurso de apelación y iv) 44 ibidem, sobre aspectos no regulados. 20. Atendiendo a que la Ley 472 establece que el recurso de apelación es procedente contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia que se profiera, en primera instancia. A su turno, el recurso de reposición es procedente contra los autos que se profieran durante el trámite de la acción popular. 21.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante el auto proferido el 26 de junio de 20198, consideró como criterio jurisprudencial que las decisiones susceptibles del recurso de apelación, en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia. Contra el auto indicado anteriormente se interpuso un recurso de reposición que fue rechazado por extemporáneo, mediante auto de 23 de julio de 2019. 22.
Por lo expuesto anteriormente, esta Sección ha acogido el criterio jurisprudencial referido supra en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, brindando prevalencia a la normativa de carácter especial que reglamenta ese mecanismo de acceso a la administración de justicia9. 23. A su turno, esta Sección, en las providencias proferidas el 27 de enero de 202010, 30 de junio de 202011 y 10 de febrero de 202112 sigue el criterio 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena; auto de 26 de junio de 2019;
C.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio; núm. único de radicación: 25000232700020100254001. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de febrero de 2020, Magistrada ponente Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 68001-23-33-000-2018- 00196-01. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 27 de enero de 2020;
Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el núm. único de radicación 13-001-23-33-000-2018-00743-01. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 30 de junio de 2020; Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el núm. único de radicación 25000-23-41-000-2019-00172-01(AP)A. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 10 de febrero de 2021;
Consejero Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el núm. único de radicación 08001-23-33-000-2019-00646-01(AP). Núm. único de radicación: 200012333000201800087- 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencial según el cual las únicas decisiones susceptibles del recurso de apelación en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia13. 24.
En suma, de conformidad con los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472, que prevén los eventos en que proceden los recursos de apelación y reposición en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; y en consideración al criterio jurisprudencial fijado por la Sala Plena de esta Corporación en auto de 26 de junio de 2019 que cobró firmeza vencido el término para la interposición del recurso de reposición: esta Sala, mediante autos de 28 de agosto de 202014 y 1815 y 1916 de marzo de 2021, precisó que esa decisión produce efectos a partir de la fecha de su ejecutoria y, en esa medida, los recursos que se interpongan con posterioridad a la misma, dentro de los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, deben someterse a las reglas previstas en la normativa referida supra de la Ley 472.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los recursos que proceden en el incidente de desacato 25. Visto el artículo 41 de la Ley 472, sobre desacato. 26. La Corte Constitucional, en la sentencia C-542 de 30 de junio de 201017, consideró que en dicha norma no hay un vacío normativo sobre los recursos que pueden ser interpuestos, toda vez que el legislador reguló expresamente el grado jurisdiccional de consulta en favor de la persona sancionada y, con ello, impidió voluntariamente a los demás sujetos procesales el ejercicio de los mecanismos de verificación o recursos de 13 Debe tenerse en cuenta que en las providencias referidas supra no se emplea el criterio según el cual la fecha de instauración de la acción popular determina la procedencia del recurso. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 28 de agosto de 2020;C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación: 25000-23-41-000-2019- 00627-01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 18 de marzo de 2021;
Consejera Ponente Nubia Margoth Peña Garzón; proceso identificado con el núm. único de radicación 17001- 23-33-000-2019-00241-01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera; auto de 19 de marzo de 2021; Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez; proceso identificado con el núm. único de radicación 25000-23-41-000-2016-01314-03. 17 Corte Constitucional, sentencia C-542 de 30 de junio de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio Núm. único de radicación: 200012333000201800087- 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alzada respecto de la decisión adoptada, en atención a la naturaleza especial y preferente que caracteriza la acción popular. 27.
A su vez, en la Sección Primera del Consejo de Estado18 se ha considerado que el legislador previó únicamente el grado jurisdiccional de consulta del auto que impone una sanción por desacato. Asimismo, que no resulta procedente el recurso de apelación contra el auto que no impone una sanción por desacato. Al respecto consideró: “[…] Siendo ello así, la Sala Unitaria advierte que, comoquiera que el Tribunal declaró no desacatadas las órdenes contenidas en el ordinal primero y en los numerales 4.18 y 4.23 impartidas por el Consejo de Estado en su sentencia de 28 de marzo de 2014, contra dicha decisión, por disposición del artículo 41 de la Ley 472, no procede el recurso de apelación, así como tampoco opera el grado jurisdiccional de consulta, en tanto que, como se explicó, el único auto susceptible de dicho mecanismo es el que impone una sanción por desacato, lo que no ocurrió en el presente caso […]”.
Análisis del caso concreto 28. De conformidad con los marcos normativos, los desarrollos jurisprudenciales indicados supra y los argumentos presentados por el coadyuvante en su recurso, se considera que: 28.1. No es procedente aplicar el numeral 2.° del artículo 243 de la Ley 1437, sobre apelación, toda vez que la remisión prevista en el artículo 44 de la Ley 472 procede en los eventos en los cuales dicha normativa no prevea una regulación específica, lo cual no sucede en el caso sub examine, comoquiera que la procedencia del recurso de apelación en las acciones populares está regulado especialmente en los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472, según los cuales, como se indicó supra, el auto que decreta la medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia, son susceptibles del recurso de apelación, mientras que el de reposición procede contra los autos proferidos durante el trámite de la acción popular. 28.2.
Asimismo, se considera que la Ley 472 no prevé que el auto, mediante el cual, el Tribunal se abstiene de abrir un incidente de desacato o de sancionar es susceptible del recurso de apelación, toda vez que únicamente 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria; C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; auto de 18 de noviembre de 2019; 25000-23-27-000-2001-90479- 06(AP) A Núm. único de radicación: 200012333000201800087- 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procede el grado jurisdiccional de consulta del auto que impone una sanción por desacato, lo cual no ocurre en el caso sub examine. 28.3.
Por último, se considera que el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 6 de agosto de 2019 ya fue resuelto por el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el auto de 23 de agosto de 2019 y, en esa medida, no hay lugar a pronunciarse sobre su procedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: ESTIMAR bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 3 de septiembre de 2019 proferido por el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado