CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Demandante: César Sigifredo Potosí Jiménez Demandada: Agencia Nacional de Tierras Tema: Retiro del servicio por abandono del cargo Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 30 de abril de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 46 a 71 y 79 a 82). El señor César Sigifredo Potosí Jiménez, por conducto de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Agencia Nacional de Tierras, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se decrete la nulidad de las Resoluciones (i) 801 de 16 de diciembre de 2016 y 1446 de 13 de octubre de 2017, expedidas por el director general de la Agencia Nacional de Tierras, por medio de las cuales se declaró la vacancia de un empleo por su abandono y se retiró del servicio al accionante; y (ii) 978 de 4 de agosto, 1557 de 23 de octubre y 1942 de 5 de diciembre, todas de 2017, proferidas por el subdirector de talento humano (las dos primeras) y el secretario general de ese ente estatal, con las que se liquidaron las prestaciones sociales de aquel y se le ordenó el reintegro de una suma de dinero.

A título de restablecimiento del derecho, se declare que (i) «[…] no existió vacancia por abandono de cargo, y en esa medida en forma legal tampoco ocurrió un fenómeno de solución de continuidad ilegal en la prestación del servicio»; y (ii) «[…] se libere al actor de cualquier obligación pecuniaria que tenga como fuente las decisiones anotadas». 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el demandante que «[…] se vinculó como 2 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras […] servidor público en carrera administrativa en HIMAT, desde enero 20 de 1987, por reestructuración incorporado al INAT en 1994 y posteriormente […] al INCODER en 2003» (sic), organismo que al ser reestructurado «[…] en 2007 el cargo que ostentaba se suprimió, mas gracias a un recurso de vía gubernativa pudo continuar su labor en dicha entidad, desempeñando las mismas funciones pero con diferente denominación» (sic).

Que, con ocasión de la supresión del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), ordenada por Decreto 2365 de 2015, se crearon las Agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural y, por ende, los empleados del primero fueron reubicados en alguna de las segundas, como fue su caso, pues «[e]l jueves 21 de abril de 2016 el […] liquidador del INCODER […] por medio de comunicado […] con […] radicado 20162120665 le notificó […]: […] [p]ara efectos de tomar posesión del cargo le solicito asistir el día de hoy a la Avenida el Dorado C.A.N. […] a las 2:00pm; en el caso en que usted eventualmente se encuentre ubicado en alguna de las regionales del Incoder en Liquidación, deberá presentarse en salón virtual de regional a la que usted pertenece a las 4:00pm a fin de suscribir el acta de posesión» (sic), por lo que se le «[…] impuso […] la suscripción de posesión sin concederle el derecho a aceptar o a rechazar, la especie de incorporación con traslado ordenada […]», por tanto, «[f]ue recurrido en reposición el acto administrativo de la incorporación y solicitud de indemnización, radicado el 27 de [a]bril de 2016».

Afirma que, a pesar de lo anterior, fue emitida la Resolución 801 de 16 de diciembre de 2016, «[…] [p]or la cual se declara la vacancia de un empleo por abandono del mismo y se [le] retira del servicio», contra la que interpuso recurso de reposición, confirmada con Resolución 1446 de 13 de octubre de 2017. Que «[p]or medio de la Resolución 978 del 04 de agosto de 2017 la ANT liquid[ó] […] los elementos de salario y las prestaciones sociales [de él como] […] exservidor […] y se ordena el reintegro de unas sumas de dinero […]» (sic), frente a lo cual formuló recursos de reposición y subsidiario de apelación, despachados en forma negativa mediante Resoluciones 1557 de 23 de octubre y 1942 de 5 de diciembre del mismo año. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 29 y 83 de la Constitución Política y 44 de la Ley 909 de 2004. 3 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras Aduce que las decisiones censuradas están viciadas por desviación de poder, «[…] en tanto fluye con claridad que la intención real de la administración no fue otra que la ejecución de un procedimiento de discriminación y persecución [en su] contra […] dentro del que de espaldas a todo derecho, se hizo uso de una competencia sancionadora, cuyo fundamento de acuerdo a la textura de los hechos se radica en la propia culpa, omisiones, ilegalidad y abuso de poder para prescindir de los básicos derechos fundamentales […]».

Que si resultaba cierto que dejó de prestar sus servicios desde junio de 2016, como lo afirmó la accionada, «[…] no debió seguir cancelando los emolumentos constitutivos de [s]alario, ya que si su función es dar estricto cumplimiento a las normas que rigen la administración pública, ese era su deber primordial clarificar y definir [su] relación laboral», por consiguiente, «[…] se trata de una omisión de la administración, es decir, se funda en su propia negligencia al cumplimiento preciso de los deberes que solo le atañen […] como ejecutor de la norma para el caso que nos compete». 1.5 Contestación de la demanda.

A pesar de haber sido notificada en debida forma, la accionada contestó el libelo introductorio en forma extemporánea (ff. 124 y 130 a 131 vuelto). 1.6 La providencia apelada (ff. 144 a 155). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), con sentencia de 30 de abril de 2020, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] si bien el demandante posteriormente a la incorporación directa a la ANT solicitó la indemnización en consideración a que a su juicio, el traslado lo había desmejorado a nivel familiar, económico y profesional, también lo es que […] no tenía la potestad para optar por la indemnización, pues el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 contempla esa posibilidad únicamente para el empleado que no pudo ser reincorporado en la misma entidad o en la que se trasladó las funciones, para que eligiera entre la reincorporación y la indemnización, pero en ningún caso se prevé el evento de renunciar al derecho preferencial de incorporación. Aunado a lo anterior el artículo 29 del Decreto 760 de 2005, señala que de no ser posible la incorporación en la nueva planta de personal el [j]efe de la [u]nidad de [p]ersonal o quien haga sus veces deberá comunicarle por escrito al ex empleado, indicándole que le asiste el derecho de optar entre la indemnización y la reincorporación» (sic), por cuanto «[…] la finalidad era proteger en forma efectiva el derecho […] a la estabilidad laboral por ser un empleado que gozaba de los beneficios de carrera administrativa […]». 4 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras Que el accionante «[…] tenía la obligación de incorporarse a la nueva planta de personal de la ANT una vez fue notificado de dicha decisión, y en caso de encontrarse inconforme debió presentar la respectiva renuncia al cargo y/o poner de presente las inconformidades y no al contrario, pues tenía que prever las consecuencias que le acarreaba la falta de comparecencia a su sitio de trabajo por más de tres días, tal como lo prevé en forma expresa el artículo 128 del Decreto 1950 de 1973 […]».

Concluye que «[…] ante la falta de comparecencia del demandante a su sitio de trabajo durante el período comprendido entre el 30 de junio y el 31 de diciembre de 2016, no tenía derecho a que le pagaran los salarios y prestaciones sociales en dicho lapso, razón por la cual la entidad […] estaba facultada para realizar el respectivo cruce de cuentas, pues de lo contrario constituiría enriquecimiento sin justa causa […] [de aquel] al recibir dineros sin haber prestado efectivamente el servicio». 1.7 El recurso de apelación (ff. 160 a 165).

El accionante, por intermedio de apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo «[…] deja de lado los derechos fundamentales del trabajador siendo […] [él] una persona de especial protección, y por lo tanto al ser trasladado a la ciudad de Bogotá a ocupar un puesto que no se acomoda a sus calidades personales y capacidades profesionales donde tampoco le son asignadas funciones durante el tiempo que permanece en esa ciudad; tiene todo el derecho de estar en desacuerdo con el traslado y por tanto optar por la indemnización que establece la […] Ley ya mencionad[a], decisión que informó en varias oportunidades a la Agencia Nacional de Tierras».

Que «[…] los salarios consignados desde dicho mes [junio de 2016] por parte de la [e]ntidad […] fueron recibidos de buena fe al trascurrir tantos meses y darse dicha declaratoria hasta el mes de diciembre de 2016». Sostiene que «[…] es indudable que […] además de ser traslado a la ciudad de Bogotá sin su consentimiento, estando alejado de su ciudad de residencia la cual es la ciudad de Pasto Nariño y siendo padre cabeza de familia se le vulneró su derecho fundamental de la familia al encontrarse en una ciudad sin conocer a nadie y lejos de los integrantes de su núcleo familiar impidiéndole poder responder de esta manera por ellos, afectando también la vida digna tanto de su familia como la suya; estando en otra ciudad donde se suponía tendría un cargo a desempeñar, dura 15 días sin realizar ningún tipo de función […] por lo que le comunica a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) su condición. A lo 5 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras que […] le responde que debe esperar a que le sean encargadas nuevas funciones, motivo que evidencia la desmejora tanto a nivel profesional como económico al tener diferentes gastos adicionales de vivienda y alimentación en dicha ciudad».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 15 de septiembre de 2020 (f.167) y admitido por esta Corporación a través de auto de 10 de febrero de 2022 (f. 174), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 4 de abril de 2022 (f. 176), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la accionada para insistir en sus planteamientos de defensa1.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si al actor le asiste razón jurídica para reclamar la ilegalidad de los actos administrativos que declararon el abandono del cargo y la consecuente vacancia en el empleo de gestor, código T1, grado 08, de la subdirección de acceso a tierras por demanda y descongestión de la dirección de acceso a tierras de la Agencia Nacional de Tierras; o si, por el contrario, no hay lugar a ello, puesto que no acreditó justa causa para ausentarse de sus labores, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a precisar si la sentencia proferida por el a quo se encuentra ajustada a derecho, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 1 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI 6 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras El abandono del cargo está definido como una causal autónoma de retiro del servicio, que se consolida cuando el funcionario se ausenta o deja de ejercer las funciones asignadas a su cargo sin razón justificada2.

El Decreto ley 2400 de 1968,3 en el artículo 25, dispone que la cesación definitiva de funciones se produce, entre otras circunstancias, por abandono del cargo. El artículo 105 del Decreto 1950 de 19734 también prevé que el retiro del servicio se da por «abandono del cargo»; y el artículo 126 ibidem señala que este tiene lugar cuando un empleado, sin justa causa, no reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión o dentro de los treinta días siguientes a la finalización de la prestación del servicio militar; cuando no concurra al trabajo por 3 días consecutivos; no asista al puesto antes de serle concedida autorización para separarse del servicio o, en caso de renuncia, antes de expirar el plazo de que trata el artículo 113 del mismo Decreto; y/o se abstenga de prestar el servicio antes de que asuma el empleo quien ha de reemplazarlo.

En estas hipótesis legales, no se requiere adelantar procedimiento disciplinario para efectuar la respectiva declaratoria. Asimismo, el artículo 127 del Decreto 1950 de 1973 preceptúa que «[c]omprobado cualquiera de los hechos de que trata el artículo anterior, la autoridad nominadora declarará la vacancia del empleo, previos los procedimientos legales», y el 128 idem contempla que «[s]i por el abandono del cargo se perjudicare el servicio, el empleado se hará acreedor a las sanciones disciplinarias y a la responsabilidad civil o penal que corresponda».

Por consiguiente, el no concurrir a laborar, sin justificación, durante las hipótesis indicadas, faculta a la Administración para que declare la vacancia del cargo y el consecuente abandono de este por parte de su titular, previo al agotamiento de un procedimiento sumario en el que se demuestre que este no tiene excusa válida. En desarrollo del artículo 125 de la Constitución Política5, se expidió la Ley 909 2 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia de 21 de junio de 2018, expediente 18001-23-31- 000-2006-00498-01 (2771-16). 3 «Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones». 4 «Por el cual se reglamentan los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil». 5 «Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.

Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. 7 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras de 20046, cuyo artículo 2º consagró, como uno de sus principios, «el criterio de mérito de las calidades personales y de la capacidad profesional», según el cual «[…] los elementos sustantivos de los procesos de selección del personal que integra la función pública.

Tales criterios se podrán ajustar a los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, de acuerdo con lo previsto en la presente ley». El artículo 41 de la mencionada Ley, frente a las causales de retiro del servicio, estipula: El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: […] i) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo[7]; […] Parágrafo 2.

Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. […]. Por su parte, el artículo 44 de la aludida Ley 909, respecto de los derechos de los empleados de carrera administrativa en caso de supresión del cargo, establece que «[l]os empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.

En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. Parágrafo. Los periodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del periodo para el cual este fue elegido». 6 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones». 7 Literal declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1189 de 2005, en el entendido que para aplicar esta causal, es requisito indispensable que se dé cumplimiento al procedimiento establecido en el inciso primero del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo (CCA) o en el 42 del CPACA para la expedición de cualquier acto administrativo de carácter particular y concreto, esto es, que se permita al afectado el ejercicio de su derecho de defensa, previa la expedición del acto administrativo que declare el retiro del servicio. 8 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización».

Así, el Decreto 760 de 2005, «[p]or el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones», dispone: Artículo 28. Suprimido un empleo de carrera administrativa, cuyo titular sea un empleado con derechos de carrera, este tiene derecho preferencial a ser incorporado en un empleo igual o equivalente al suprimido de la nueva planta de personal de la entidad u organismo en donde prestaba sus servicios.

Artículo 29. De no ser posible la incorporación en la nueva planta de personal de la entidad en donde se suprimió el empleo, ya sea porque no existe cargo igual o equivalente o porque aquella fue suprimida, el Jefe de la Unidad de Personal o quien haga sus veces deberá comunicar por escrito esta circunstancia al ex empleado, indicándole, además, el derecho que le asiste de optar por percibir la indemnización de que trata el parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 o por ser reincorporado a empleo de carrera igual o equivalente al suprimido, conforme con las reglas establecidas en el artículo anterior, o de acudir a la Comisión de Personal para los fines previstos en los literales d) y e) del artículo 16 de la Ley 909 de 2004.

Artículo 30. El ex empleado deberá manifestar su decisión de aceptar la indemnización u optar por la revinculación, mediante escrito dirigido al jefe de la entidad u organismo dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación de que trata el artículo anterior. Si no manifestare su decisión dentro de este término se entenderá que opta por la indemnización. Artículo 32.

El jefe de la entidad, mediante acto administrativo motivado, deberá reconocer y ordenar el pago de la indemnización a que tiene derecho el ex empleado dentro de los diez (10) días siguientes a la ocurrencia de alguno de los siguientes hechos: 32.1. Cuando el ex empleado hubiere optado expresamente por la indemnización. 32.2. Cuando el ex empleado no hubiere manifestado su decisión de ser reincorporado. 32.3.

Cuando al vencimiento de los seis meses para ser reincorporado, no hubiere sido posible su reincorporación en empleo igual o equivalente al suprimido. La decisión se notificará al interesado y contra ella procede el recurso de reposición. En dichas actuaciones se observarán las formalidades establecidas en el Código Contencioso Administrativo. 9 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras De la normativa trascrita se puede colegir que el derecho a recibir la indemnización o a ser incorporado a otro empleo equivalente al suprimido, es exclusivo de los empleados públicos con derechos de carrera De igual modo, el artículo 87 del Decreto 1227 de 20058 señala que «[l]os empleados de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares como consecuencia de la supresión o fusión de entidades o dependencias o del traslado de funciones de una entidad a otra o de modificación de planta, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta y, de no ser posible, a optar por ser reincorporados o a percibir la indemnización de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, conforme a las reglas previstas en el decreto-ley que regula el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones».

A guisa de corolario de lo anterior, el trámite que adelante el nominador para determinar si hay lugar a declarar la vacancia del empleo por abandono del cargo de un servidor que dejó de asistir a su lugar de trabajo por cualquiera de las causales legales, exige que se le garanticen a este las prerrogativas inherentes al derecho constitucional fundamental al debido proceso (conocer del asunto, adosar pruebas, presentar descargos e interponer los recursos a que haya lugar, entre otros), y se decida conforme a lo demostrado9, sin perjuicio del deber de aquel de justificar las razones por las que dejó de asumir sus obligaciones laborales de manera real y oportuna10.

De igual modo, del recuento legal previo se revela que la autoridad administrativa, sin necesidad de investigación disciplinaria, puede declarar la vacancia del cargo por abandono. En este marco teórico, el retiro del servicio por abandono injustificado del empleo, como causal autónoma, no requiere investigación disciplinaria previa. Así lo ha dicho la jurisprudencia constitucional11, al advertir que «[…] en el 8 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto ley 1567 de 1998». 9 Sentencia de 18 de mayo de 2011, Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, expediente 08001-23-31-000-2003-01285-01 (796-09): «[…] de manera que realizada la evaluación de las circunstancias, la autoridad nominadora debe tomar la decisión debidamente motivada respecto de si la ausencia del funcionario por el término señalado en la Ley estaba amparada bajo una justa causa o no». 10 Ibidem: «[…] para el empleado debe ser claro que a él le incumbe la carga de la prueba en todos los casos, esto es, sin que en absoluto pueda abandonar pasivamente su suerte al procedimiento breve y sumario que debe adelantar el nominador, pues nada indica que éste deba suplir al inculpado frente a la prenotada carga probatoria.

De lo cual se sigue, lógicamente, que la insuficiencia de la prueba justificativa debe soportarla el empleado ausente en términos de vacancia del cargo». 11 Corte Constitucional, sentencia C-1189 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 10 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras ordenamiento jurídico colombiano ha sido constante y reiterada la consagración del abandono del cargo como causal autónoma de retiro del servicio para los empleados de la administración pública.

Lo anterior, en atención a la necesidad de hacer más flexible y expedita la separación del cargo de aquellos empleados cuya conducta configure abandono del mismo, en detrimento del normal desempeño de las actividades que debe desarrollar la entidad. Allí precisamente encuentra justificación esta medida, pues no se puede perder de vista que la función administrativa debe tender al logro de los fines esenciales del Estado, regidos, entre otros, por los principios de eficiencia, eficacia y celeridad».

Asimismo, la sala plena de la sección segunda de esta Corporación12 sostuvo que «[…] si bien se trata de una misma circunstancia: el abandono injustificado del servicio, comporta efectos autónomos distintos cuando se trata de regular la función pública que cuando se trata de disciplinar a los funcionarios. En esa medida mal puede la causal de abandono del cargo sólo aplicarse previo un proceso disciplinario, pues frente a la administración pública es menester que el nominador cuente con esa herramienta para designar un funcionario en reemplazo del que abandonó sus tareas, para así lograr la continuidad de la prestación del servicio público, fin que no es otro al que apunta esta figura en la función pública».

En ese orden de ideas, la ausencia injustificada de un servidor estatal a trabajar faculta a la Administración para declarar la vacancia del cargo y, por ende, el abandono por parte de su titular, siempre que corrobore la intención de aquel de dejar el empleo, sin que para ello sea imperativo el trámite de una actuación de carácter disciplinario. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Oficio de 21 de abril de 2016 (f. 110 A, que contiene un CD), suscrito por el liquidador del Incoder, con el que se informó al accionante sobre la expedición de la Resolución 8 de 21 de abril de 2016, suscrita por el director general de la demandada, por medio de la cual, con ocasión del procedimiento de liquidación de aquel, fue incorporado a la planta global de esta entidad, en el cargo de 12 Sentencia de 22 de septiembre de 2005, expediente 11001-03-25-000-2003-00244-01 (2103-03). 11 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras gestor, código T1, grado 08, de la subdirección de acceso a tierras por demanda y descongestión de la dirección de acceso a tierras. b) Resolución 801 de 16 de diciembre de 2016 (ff. 5 a 13), proferida por el director general de la demandada, «por la cual se declara la vacancia de un empleo por abandono del mismo y se retira del servicio al […]» actor, previas las siguientes consideraciones: I.

HECHOS […] Por medio del [a]cta No. 00033 del 21 de abril de 2016, […] [el demandante] tomó posesión del empleo […] con ubicación geográfica en la ciudad de Bogotá D.C., prestando el juramento ordenado en el artículo 122 de la Constitución Política […]. Que la [s]ecretaría [g]eneral de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, mediante memorandos internos Nos. 003 y 005 del 12 y 26 de julio de 2016, respectivamente, informa al [accionante] […] que tiene conocimiento de su ausencia a laborar en la sede de la [e]ntidad, ubicada en la ciudad de Bogotá D.C., así mismo, señala que dicha conducta refleja el incumplimiento de los deberes de éste como funcionario público, al tenor de lo establecido en la Ley 734 de 2002 y en consecuencia, solicita […] informar por escrito, las razones y soportes correspondientes que justifiquen su ausentismo.

Que previo a iniciar la actuación administrativa correspondiente, mediante memorando interno de 13 de septiembre de 2016, la [s]ubdirección de [t]alento [h]umano […] solicitó al [d]irector de [a]cceso a [t]ierras […] a efectos de informar si el servidor […] se había hecho presente en el sitio de trabajo para el desempeño de sus funciones y si éste había presentado justificaciones o soportes que sustentaran su ausencia laboral.

Que a través de memorando de fecha 19 de septiembre de 2016, el [d]irector de [a]cceso a [t]ierras […] dio respuesta […] Que evidenciada la ausencia del servidor público […] frente al desempeño de las funciones […] y con el propósito de garantizar el debido proceso, el derecho a la defensa y los principios de imparcialidad, de participación, de transparencia y de buena fe en las actuaciones administrativas, por medio de la Resolución No. 126 del 22 de septiembre de 2016, la Agencia […] dio inicio de oficio a la actuación administrativa de declaratoria de vacancia del respectivo cargo por posible abandono del mismo.

Que de conformidad con lo previsto en […] la precitada Resolución […] 12 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras se ordenó requerir al servidor […] para que […] presentara la justificación y aportara los elementos probatorios […] Que en respuesta al anterior requerimiento el servidor […] manifestó lo siguiente: Atendiendo al comunicado de la referencia y en uso de los derechos que consagra la Ley y normatividad vigente, aporto a [u]stedes los oficios con derecho de petición que fueron suscritos ante la Agencia Nacional de Tierras y el INCODER en Liquidación en el momento oportuno y solicito de manera respetuosa se realice un análisis jurídico de fondo de mis reclamaciones donde se puede concluir que en ningún momento acepté voluntariamente el cargo en la ANT. […] II.

CONSIDERACIONES […] Producto de tal acto administrativo [Resolución 8 de 21 de abril de 2016], el señor CÉSAR SIGIFREDO POTOSÍ JIMÉNEZ tomó posesión del empleo en mención, iniciando así la prestación de los servicios en la Agencia Nacional de Tierras – ANT, sin solución de continuidad entre su desvinculación del INCODER y su ingreso a esta Agencia. Lo anterior queda demostrado a través del acta de posesión No. 00033 del 21 de abril de 2016 […]. […] Así las cosas, se concluye que la fecha a partir de la cual el servidor público […] dejó de concurrir a laborar […] fue desde el día treinta (30) de junio de 2016, como quiera que para dicha fecha el referido funcionario manifestó a la Administración, en forma clara e inequívoca, su voluntad de dejar de presentarse en la sede de la Agencia, aunado al hecho [de] que el [d]irector de [a]cceso a [t]ierras desde su posesión en el empleo y en ningún momento conoció o tuvo trato con tal servidor. […] Ahora bien, revisados los soportes aportados por el servidor […] [se cuenta con] las siguientes comunicaciones frente al proceso de incorporación efectuada en esta [e]ntidad, así: - Oficio […] del 27 de abril de 2016. - Oficio […] del 2 de mayo de 2016. - Oficio […] del 2 de mayo de 2016, dirigid[o] al Liquidador del INCODER. - Oficio […] del 6 de mayo de 2016. - Oficio […] del 16 de mayo de 2016, dirigido a la Coordinadora de Talento Humano del INCODER. - Oficio […] del 27 de mayo de 2016. - Oficio […] del 31 de mayo de 2016. 13 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras - Oficio […] del 30 de junio de 2016. - Oficio […] del 19 de septiembre de 2016.

Las comunicaciones antes referenciadas se orientan, generalmente, a controvertir el proceso de incorporación efectuado, en su caso particular, por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, frente a la legalidad y oponibilidad del acto administrativo de incorporación en el empleo de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, frente a su traslado a la ciudad de Pasto – Nariño y en cuanto a los derechos preferenciales que le asisten como funcionario titular de derechos de carrera administrativa, especialmente, […] a ser indemnizado.

Tales asuntos expuestos […] en las mencionadas comunicaciones, no guardan relación con los motivos por los cuales […] dejó de concurrir a laborar a su puesto de trabajo y dejar de cumplir las funciones propias de su cargo, desde el 30 de junio de 2016 y hasta la fecha del presente acto administrativo, más allá de manifestar su voluntad y decisión frente a dejar de seguir desempeñando sus funciones en la sede de la Agencia […]. […] (sic para toda la cita).

En el ordinal tercero de este acto administrativo se dispuso «[d]escontar de la liquidación o iniciar el cobro de los emolumentos que hubiesen sido pagados [al actor] […] por el tiempo que dejó de concurrir a laborar». c) Recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 801 de 2016 (ff. 14 y 15), desatado en forma desfavorable con Resolución 1446 de 13 de octubre de 2017 (ff. 20 a 25). d) Resolución 978 de 4 de agosto de 2017 (ff. 33 a 40), dictada por el subdirector de talento humano del ente accionado, «[p]or la cual se liquidan los elementos de salario y las prestaciones sociales del ex servidor CÉSAR SIGIFREDO POTOSÍ JIMÉNEZ y se ordena el reintegro de unas sumas de dinero» (sic), a través de la cual se resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO. Declarar el reconocimiento de las prestaciones sociales definitivas causadas […] por la suma de CINCO MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CIENTO VEINTIDÓS PESOS M/cte. […] desde el veintiuno (21) de abril de 2016 […] hasta el veintinueve (29) de junio de 2016, tiempo durante el cual se constató la prestación de […] servicios […].

Parágrafo. El valor reconocido […] se cruzará contra los elementos salariales y prestacionales no causados […] desde el treinta (30) de junio 14 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras de 2016 […] hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2016, respecto de los cuales se ordenará su reintegro.

ARTÍCULO SEGUNDO. Declarar que la Agencia Nacional de Tierras – ANT efectuó pagos […] por la suma de VEINTIÚN MILLONES CIENTO VEINTIÚN MIL SETECIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS M/cte. […] por concepto de elementos salariales y prestacionales desde el 30 de junio de 2016 […] hasta el 31 de diciembre de 2016, los cuales no fueron causados por el mencionado ex servidor y que deben ser reintegrados por este […]. […]

ARTÍCULO TERCERO. Ordenar […] el reintegro de la suma de QUINCE MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS VEINTIDÓS PESOS M/cte. […] por concepto de salarios y prestaciones sociales pagados y no laborales, desde el 30 de junio de 2016 […] hasta el 31 de diciembre de 2016, inclusive […]. […] (sic para toda la cita). e) Recursos de reposición y subsidiario de apelación interpuestos contra el anterior acto administrativo (ff. 16 a 19), decididos negativamente con Resoluciones 1557 de 23 de octubre y 1942 de 5 de diciembre, ambas de 2017, respectivamente (ff. 26 a 32 y 41 a 44).

De las pruebas enunciadas, se desprende que (i) el 21 de abril de 2016, en atención a la liquidación del Incoder, el accionante fue incorporado a la planta global de la Agencia Nacional de Tierras, como gestor, código T1, grado 08, de la subdirección de acceso a tierras por demanda y descongestión de la dirección de acceso a tierras; (ii) con Resolución 801 de 16 de diciembre siguiente, proferida por el director general de ese organismo, se declaró la vacancia del aludido empleo y se le retiró del servicio por abandono del cargo, contra la que interpuso recurso de reposición, desatado en forma desfavorable con Resolución 1446 de 13 de octubre de 2017; y (iii) por medio de Resolución 978 de 4 de agosto de 2017, el subdirector de talento humano del ente accionado le reconoció las prestaciones sociales definitivas por haberse comprobado que laboró desde el 21 de abril hasta el 29 de junio de 2016 y ordenó el reintegro de la suma de $15.385.622 por emolumentos pagados y no trabajados entre el 30 de junio y el 31 de diciembre de esa anualidad, determinación contra la que formuló recursos de reposición y subsidiario de apelación, denegados mediante Resoluciones 1557 de 23 de octubre y 1942 de 5 de diciembre de 2017.

Con ocasión de la expedición de los actos administrativos acusados, el actor acudió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de obtener su nulidad, lo que no logró ante el Tribunal de instancia, por lo que 15 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras interpuso recurso de apelación, sustentado en que no era dable un traslado a la ciudad de Bogotá por ser «[…] una persona de especial protección […]», por lo que debió indemnizársele, mas no conminarlo a posesionarse en un empleo que no se ajustaba a sus necesidades personales.

Sumado a ello, no le fueron asignadas funciones específicas y los salarios pagados fueron recibidos de buena fe. Para desatar la cuestión litigiosa, la Sala advierte que, de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», por lo que le corresponde al accionante acreditar la justa causa para no presentarse, durante más de cinco meses, a su lugar de trabajo en la ciudad de Bogotá, D. C., para desempeñar el empleo de gestor, código T1, grado 08, de la subdirección de acceso a tierras por demanda y descongestión de la dirección de acceso a tierras de la demandada, desde el 30 de junio hasta el 31 de diciembre de 2016.

En esa medida, esta Corporación destaca que, de conformidad con el material probatorio obrante, contrario a lo alegado en los escritos de demanda y apelación, se encuentra plenamente probado que, sin justificación, el actor no concurrió a su lugar de trabajo en el lapso indicado, pues estaba en desacuerdo con su incorporación a la accionada, luego de que el Incoder fue liquidado, como pasa a explicarse.

Se precisa que, mediante Decreto 421 de 201613, expedido por el presidente de la República, se ordenó la supresión de los empleos de la planta de personal del Incoder y se dispuso que algunos, entre ellos el del demandante, fueran incorporados en los equivalentes de la planta de personal de las Agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural.

Fue así como, con Resolución 8 de 21 de abril de esa anualidad, la accionada vinculó a varios servidores, dentro de los que estaba él, designado en el mencionado cargo de gestor, código T1, código 08, del que tomó posesión en esa fecha. Sin perjuicio de ello, el 26 siguiente el actor interpuso recurso de reposición, al estimar que debía ser trasladado a la regional del Valle del Cauca14, por ser la dependencia más cercana a su ciudad de origen (Pasto).

Sobre este particular, el accionante, en su memorial de corrección del libelo 13 «Por el cual se suprimen unos empleos de la Planta de Personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) en Liquidación y se dictan otras disposiciones». 14 F. 110 A, que contiene un CD. 16 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras introductorio15, expuso que «[…] los actos que ordenaron irregularmente la reincorporación […] a la Agencia Nacional de Tierras, y negaron la posibilidad del ejercicio del derecho de opción, fueron oportunamente impugnados ante el Tribunal Administrativo de Nariño, por razones de competencia dado que el [d]omicilio del actor en aquel instante estaba fijado en la ciudad de Pasto».

En tal sentido, cualquier reproche que gravite en torno a que debió ser incorporado en una sede o dependencia cercana a su ciudad de origen o incluso en ella, o que le asistía derecho a la indemnización, no atañen al objeto de este proceso, en la medida en que conciernen a la decisión de vinculación a la agencia demandada, distinta a la contenida en los actos administrativos acusados, que se refieren a su retiro del servicio por abandono del cargo, por tanto, según se delimitó en precedencia, para desvirtuar la presunción de legalidad de que estos están amparados, le corresponde probar que su ausencia laboral está justificada.

Igualmente, como planteamientos de la alzada, el demandante aduce que se desconocieron sus derechos como persona de especial protección por parte del Estado, que no le fueron asignadas funciones una vez se encontró en la sede de la entidad y que los salarios pagados fueron recibidos de buena fe, por lo que, a su juicio, no le corresponde reintegrarlos.

Al respecto, esta Corporación no evidencia prueba alguna sobre la alegada condición de sujeto de especial protección, en particular como padre cabeza de familia, inclusive, del proceso no se desprende siquiera que tenga hijos u otra circunstancia de hecho que amerite ese amparo, motivo por el que este primer argumento carece de sustento probatorio.

Ello sin desconocer que el traslado a una ciudad diferente a la de su origen sí pudo presentarle cambios en sus condiciones de vida, pero debe recordarse que ello ocurrió, en principio, para salvaguardar sus derechos laborales, por ser empleado de carrera administrativa, en virtud de las normas que regulan la materia, en especial el artículo 44 de la Ley 909 de 2004; sin perjuicio de esto, como se dijo, la legalidad en esta actuación no concierne a este proceso judicial.

Ahora bien, en lo referente a que no le fueron asignadas funciones, con lo que, al parecer, justifica su decisión de no regresar a su sede de trabajo, esta Sala tampoco encuentra prueba de esa afirmación, por el contrario, existe certeza de que desempeñó su cargo desde el 21 de abril hasta el 29 de junio de 2019. En lo atañedero a los salarios sufragados entre el 30 de junio y el 31 de 15 Ff. 79 a 82. 17 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras diciembre de 2019, período en que el actor estuvo vinculado a la accionada, pero que se comprobó que no desempeñó sus funciones, esta subsección encuentra acertado que la Administración ordene su reintegro, toda vez que se trata de dineros recibidos sin que se ejercieran las atribuciones del cargo en que se posesionó el 21 de abril anterior, lo que comporta un enriquecimiento sin causa y un eventual reproche desde el punto de vista disciplinario o penal.

En tal sentido, el ente demandado está en todo su derecho de reclamar los valores pagados a un servidor que no estuvo en ejercicio de sus atribuciones legales, pues debe recordarse que los reparos de la alzada de ningún modo corresponden a razones por las cuales se tenga como justificada la ausencia laboral, sino que son consideraciones subjetivas de aquel frente a su inconformidad por la manera como se dio su reincorporación. Asimismo, se destaca que fue más de cinco meses en los que el trabajador no se presentó en la entidad, es más, hubo cambio de «jefe» y este no lo conoció como empleado.

En esas condiciones, este argumento tampoco es admisible, máxime cuando el salario se devenga como contraprestación por el trabajo realizado, lo que no ocurrió en el asunto sub examine. A pesar de lo anterior, le asiste razón parcial al demandante en su aseveración de que habían peticiones pendientes por resolver por parte de la accionada, empero, según se estableció en la Resolución 801 de 2016, no guardan relación con el abandono del cargo, sino que constituyen inconformidades dirigidas al modo como fue incorporado a la entidad y, por tanto, de ningún modo se tiene como justificado el ausentismo laboral que conllevó la declaratoria de vacancia del empleo y el retiro del servicio por abandono del cargo, como lo determinó el ente estatal y lo avaló el Tribunal de instancia. Así las cosas, esta Corporación encuentra que las razones de hecho y de derecho en que están soportadas las Resoluciones demandadas se ajustan al ordenamiento jurídico, habida cuenta de que, se insiste, el accionante no se presentó a su lugar de trabajo en la ciudad de Bogotá, D. C., sede principal de la entidad, por más de cinco meses.

Sin más consideraciones y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda. En razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en 18 Expediente 25000-23-42-000-2018-01062-01 (898-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras nombre de la Agencia Nacional de Tierras16, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 30 de abril de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor César Sigifredo Potosí Jiménez contra la Agencia Nacional de Tierras, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Reconócese personería al abogado Carlos Hernando Vivas Pérez, con cédula de ciudadanía 76.328.360 y tarjeta profesional 194.129 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Agencia Nacional de Tierras, en los términos del poder otorgado. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS 16 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.