Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y otro Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: reliquidación de la pensión de jubilación. Subtema 3: defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por el señor Ildefonso Torres Rojas en contra del Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Ildefonso Torres Rojas presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, que consideró vulnerados con ocasión de las sentencias del 19 de diciembre de 2023 y del 31 de enero de 2025, proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 11001-33-35-009-2022- 00073-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. El señor Ildefonso Torres Rojas, nació el 11 de julio de 1956 y prestó sus servicios como docente en distintas instituciones del sector público, entre el 28 de febrero de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1974 y el 6 de abril de 2015, en cuyo tiempo realizó aportes a varias entidades de previsión social y a Colpensiones. 3.
La Secretaría de Educación de Bogotá, mediante Resolución núm. 1024 del 24 de febrero de 2015, reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Ildefonso Torres Rojas, con base en las cotizaciones realizadas a Colpensiones, la Contraloría General de la República y la Secretaría de Educación de Bogotá, entre el 9 de octubre de 1974 y el 11 de julio de 2013, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003.
Dicha prestación fue reliquidada, a través de la Resolución núm. 2080 del 28 de febrero de 2018. 4. El accionante con escrito del 22 de septiembre de 2021, le solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 (FOMAG) el reajuste de la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 71 de 1988.
No obstante, la entidad no emitió respuesta a su requerimiento. 5. El señor Ildefonso Torres Rojas presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, el FOMAG, la Secretaría de Educación de Bogotá y la Fiduprevisora S.A., con el fin de que se dejara sin efecto el acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta a la petición presentada el 22 de septiembre de 2021 y, en su lugar, se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación, tomando para tal efecto los factores salariales devengados por el docente durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 6.
El Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto ordenó reajustar la pensión del actor «incluyendo únicamente los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales realizó cotizaciones, a partir del 11 de julio de 2016», con fundamento en la Ley 71 de 1988.
El demandante interpuso recurso de apelación en contra de dicha decisión. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a través de providencia del 31 de enero de 2025, modificó parcialmente el fallo del juzgado, en el sentido de indicar que el accionante tenía derecho a la reliquidación de su pensión «[…] de conformidad con el régimen pensional contenido en la Ley 71 de 1988, esto es, en cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo devengado en el año anterior al retiro del servicio, comprendido del 6 de abril de 2014 al 5 de abril de 2015, teniendo en cuenta como factores salariales la asignación básica y la bonificación mensual docente al constituir factores salariales por disposición legal, efectiva a partir del 11 de julio de 2016, pero con efectos fiscales a partir del 22 de septiembre de 2018, por haber operador el fenómeno de la prescripción trienal sobre las mesadas pensionales, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión»[sic]. 8.
El tutelante, mediante escrito del 6 de febrero de 2025, solicitó la aclaración o la corrección de la providencia del 31 de enero de 2025, con el fin de que se incluyera la prima de vacaciones como uno de los factores de liquidación de la pensión. 1 En adelante FOMAG. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a través de providencia del 28 de febrero de 2025, negó la solicitud del demandante, al considerar que en la providencia del 31 de enero de 2025 se indicó que no era procedente la inclusión de la prima de vacaciones como factor para liquidar la prestación pensional por no estar «enlistada en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985». 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 10. La parte actora solicitó en el escrito de tutela2 lo siguiente:
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE PARCIALMENTE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN "E" de fecha 31 de enero de 2025, mediante la cual se MODIFICÓ Y CONFIRMÓ la sentencia emitida por el Juzgado Noveno (09) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 19 de diciembre de 2023 y en consecuencia negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “E” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a RECONOCER LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES del docente ILDEFONSO TORRES ROJAS, identificada con la Cédula de Ciudadanía N°. 19.354.453, con la inclusión de todos los factores salariales devengados y cotizados (ASIGNACIÓN BÁSICA, BONIFICACIÓN DECRETO Y PRIMA DE VACACIONES) durante el anterior al cumplimiento del estatus pensional, debidamente indexados de conformidad con lo estipulado en la Ley 71 de 1988 y Ley 91 de 1989.
TERCERO: Así mismo, ordenar el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social de los factores salariales que se tengan en cuenta para liquidar el IBL, sobre las cuales no se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social. […]3. 11. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que las sentencias del 19 de diciembre de 2023 y del 31 de enero de 2025, proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, respectivamente, incurrieron en defecto sustantivo porque efectuaron una indebida interpretación del Acto Legislativo 01 de 2005 y de la Ley 62 de 1985, al desestimar la inclusión de la prima de vacaciones en la liquidación de la pensión de jubilación del accionante. 12.
De esta manera, explicó que las autoridades judiciales accionadas realizaron una interpretación restrictiva de las normas referidas sin tener en cuenta otros emolumentos devengados por el accionante que sirvieron de base para calcular los aportes, como la prima de vacaciones. 13. Así pues, resaltó que el señor Ildefonso Torres Rojas fue vinculado al servicio docente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, por lo que su pensión debía liquidarse con el 75% de todo lo devengado, es decir, con los factores 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02913-00, índice 2, certificado núm. 1D3AA9274FA0E668 D88623C4C8EB4B5D 21E62879AF49FC72 0DD989609B73F28D. 3 Se transcribe incluso con errores.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre los cuales se hicieron las cotizaciones al sistema de seguridad social, incluida la prima de vacaciones. 14.
Asimismo, manifestó que no tuvieron en cuenta que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-014-CES2-2019 del 25 de abril de 2019 indicó que las pensiones de jubilación reconocidas por el FOMAG para los docentes vinculados hasta el 26 de junio de 2003, por remisión de la Ley 91 de 1989, se debían determinar con un ingreso base de liquidación calculado conforme a la Ley 62 de 1985, en cuyo contenido se indica que los factores salariales a tener en cuenta para liquidar las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, serían aquellos emolumentos que sirvieron de base para calcular los aportes. 15.
Adicionalmente, refirió que, en recientes pronunciamientos, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado4 ha precisado que la prima de vacaciones es un factor salarial que tiene efectos pensionales, toda vez que es un concepto definido por el legislador sobre el cual los docentes deben realizar sus aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 2.3.
Trámite procesal 16. El despacho ponente, mediante auto del 21 de mayo de 20255, admitió la demanda, ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, al Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y puso en conocimiento el escrito de tutela a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, al FOMAG, a la Fiduprevisora SA y a la Secretaría de Educación de Bogotá, en su condición de terceros interesados. 2.4.
Intervenciones 17. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 6 pidió que se niegue el amparo de tutela, toda vez que la providencia cuestionada realizó un análisis razonable de los hechos y la normativa aplicable al asunto, y concluyó que en el caso del accionante era procedente modificar la decisión de primera instancia, en el sentido de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del actor con la inclusión de factores como la asignación básica y la bonificación mensual docente. 18.
De esta manera, explicó que en la sentencia objeto de tutela, se precisó que no era procedente incluir la prima de vacaciones en la base de liquidación de la pensión de jubilación porque no está incluida como factor salarial en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985. 19. Por lo anterior, consideró que no se vulneraron los derechos fundamentales del accionante ni se incurrió en irregularidad procesal alguna, como se planteó en el escrito de tutela. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 13 de febrero de 2025, radicado 25000-2342-000-2019- 01210-01(1889-2023).
Sentencia del 24 de febrero de 2025, radicado 11001031500020240549001; Sentencia del 3 de marzo de 2025, radicado 11001031500020240652101. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02913-00, índice 5, certificado núm. D10DDB378042670F 5904FD74745A4A89 6D1072277A316ED7 BA01E861DCAC96A2. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02913-00, índice 10, certificado núm. 0F7212232D792872 B5BD1C8D7D9E3FD1 51495A113A19F008 D5CF04833BF49943.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Finalmente, indicó que la acción de tutela es del todo improcedente, toda vez que la parte accionante ejerció todos y cada uno de los mecanismos judiciales que tenía a su disposición, y teniendo en cuenta el carácter residual de la misma, no puede utilizarse como una tercera instancia como se pretende en verdad en el presente asunto y de allí su improcedencia. 21.
El Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá7 pidió que se nieguen las pretensiones de la tutela porque la sentencia acusada fue proferida conforme a los parámetros normativos y jurisprudenciales aplicables al caso sin desconocer los derechos y las garantías constitucionales del actor. Aunque dicha decisión fue modificada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ello no afectó la esencia del reconocimiento prestacional dispuesto por el fallo de primer grado. 22.
La Nación, Ministerio de Educación Nacional8 manifestó que la solicitud de amparo es improcedente porque carece de relevancia constitucional, pues el asunto expuesto por la parte actora plantea una controversia de naturaleza estrictamente económica, derivada de un litigio que involucra intereses privados, por lo que dicha situación excede la competencia del juez de tutela. 23.
Por otro lado, indicó que carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que los argumentos de la tutela se dirigen a cuestionar unas decisiones judiciales, frente a las cuales no tiene injerencia alguna, debido a la independencia y autonomía que rige a las autoridades accionadas. En consecuencia, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional. 24.
La Secretaría de Educación Distrital de Bogotá9 solicitó que se declare improcedente la tutela porque se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el accionante no le atribuye a la entidad ninguna conducta, omisión o decisión que implique una vulneración de sus derechos fundamentales. Por el contrario, los hechos y las pretensiones se refieren exclusivamente a las decisiones emitidas por el Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos expedidos por el FOMAG, que negaron la reliquidación de la pensión del actor por aportes. 25.
Con fundamento en lo anterior, pidió que se ordene su desvinculación de la actuación judicial en tanto no está llamada a responder por los hechos invocados por el accionante, y carece de competencia legal, funcional o material para incidir en la reliquidación de prestaciones pensionales del régimen especial del magisterio, trámite que corresponde exclusivamente al FOMAG, así como a los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02913-00, índice 14, certificado núm. 1CE28D499C48CCC6 0525C40E11DBA677 AB048A7E91FE73D1 C4F044E771F3A2BB. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02913-00, índice 12, certificado núm. 91C66737C875F7AF 03EC04374E96FEB9 5D7984CC20700189 1B0F1B222A02FF02. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02913-00, índice 15, certificado núm. 0AC18DCAE29DDBC9 FC19CB63D3B288A2 07D015C6691BFF86 7ED25857F88DCFAC.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por el señor Ildefonso Torres Rojas en contra del Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 3.2.
Legitimación en la causa 27. La legitimación en la causa por activa del señor Ildefonso Torres Rojas está acreditada porque es el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fueron expedidas las providencias que, a su juicio, desconocieron sus derechos fundamentales. 28. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, debido a que fueron las autoridades que profirieron las providencias, objeto de estudio. 29.
Por otro lado, se advierte que la Nación, Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá solicitaron su desvinculación, al considerar que no estaban llamadas a responder por la vulneración de los derechos fundamentales del accionante. 30. Al respecto, la Sala debe aclarar que sus vinculaciones al presente asunto fueron en calidad de terceros con interés, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción. En ese orden, al no acudir a este trámite constitucional como autoridades accionadas, no es posible declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Por lo anterior, se negarán dichos requerimientos. 3.3. Cuestión preliminar 31. La Sala considera pertinente aclarar que, si bien el escrito de tutela se dirige a cuestionar las providencias proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que los argumentos que sustentan las pretensiones de la parte actora guardan unidad de materia y se dirigen en similares términos frente a las dos decisiones cuestionadas. 32.
En consecuencia, el estudio del presente asunto se centrará en la providencia de segunda instancia expedida el 31 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que esta decisión fue la que puso fin a la actuación judicial promovida por el señor Ildefonso Torres Rojas en contra del FOMAG y otros. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 33. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado10, y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional11. 34.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 35.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales12 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 36.
De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución13. 3.4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 37. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional14 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 13 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. Así pues, la Corte Constitucional15 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»16 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»17; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 39.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 40.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 41.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 31 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue notificada el 3 de febrero de 202518, y la demanda de tutela se presentó el 15 de mayo de 202519, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional20 y el Consejo de Estado21 como razonable. 42.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 18 Samai, exp. 11001-33-35-009-2022-00073-01, índice 12. 19 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02913-00, índice 1. 20 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 44.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con el defecto sustantivo y desconocimiento del precedente y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.5. Problema jurídico 45. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social del señor Ildefonso Torres Rojas.
En particular, deberá establecer si incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 31 de enero de 2025, en la cual decidió no incluir la prima de vacaciones dentro del ingreso base de liquidación de la pensión que le fue reconocida al demandante. 46. Para el efecto, se estudiarán: i) la generalidad de los defectos invocados; ii) aspectos generales del régimen pensional aplicable a los docentes oficiales; iii) La aplicación de la Ley 71 de 1988 a los docentes y la determinación del ingreso base de liquidación y iv) el caso concreto. 3.5.1.
El defecto sustantivo 47. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado22. 48.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 49.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y 22 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]23. 50.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 51.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).24 3.5.2.
El desconocimiento del precedente judicial 52. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas25. 53.
Al respecto, la Corte Constitucional26 ha considerado que el precedente se define como aquella la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior.
Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la 23 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 25 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).
No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.
El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 26 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.
La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.
En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales27. 54. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia28. 55.
En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»29. 56.
Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela30. 57.
Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación31. 58. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarde las exigencias de la autonomía judicial. 27 Se transcribe incluso con errores. 28 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 29 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 30 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.
El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales.» 31 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.3. Aspectos generales del régimen pensional aplicable a los docentes oficiales conforme la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019. 59.
La sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 25 de abril de 201932, definió las reglas para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación del personal docente oficial afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 60. Dicha providencia precisó que de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, existen dos regímenes prestacionales para el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación para los docentes oficiales, nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya aplicación está supeditada a la fecha de ingreso al servicio educativo.
Estos regímenes son: (i) Los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 que, con ocasión de la Ley 91 de 1989, gozan del mismo régimen pensional de los servidores públicos del orden nacional establecido en la Ley 33 de 198533, en el que los únicos factores que se deben tener en cuenta en el ingreso base de liquidación son aquellos sobre los que se hubiesen realizado los respectivos aportes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.
Al respecto se indicó lo siguiente: «En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo».
(ii) A los docentes vinculados a partir de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media regulado en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres. En ese orden, el ingreso base de liquidación se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, con los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales se hubiesen realizado las respectivas cotizaciones.
En relación con tales docentes, en la sentencia de unificación se fijó la siguiente regla: «Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los 32 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CES2 -2019. Radicado: 680012333000201500569-01 (0935-17). 33 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se efectuaron las respectivas cotizaciones». 61. En efecto, la sentencia de unificación fue enfática en señalar que el factor determinante para la aplicación de uno u otro régimen es la fecha de vinculación inicial al servicio docente, esto es, antes o después del 27 de junio de 2003.
Estas reglas tienen importantes implicaciones prácticas, que han sido destacadas en la jurisprudencia de esta Sección34, de la siguiente manera: (i) No se requiere continuidad en el servicio para mantener el régimen anterior a la Ley 812 de 2003, siempre que la vinculación inicial haya sido anterior a su vigencia. (ii) Los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 mantienen su régimen pensional incluso si tienen interrupciones en el servicio, aspecto que cobra especial relevancia en casos de vinculaciones mediante contratos de prestación de servicios.
(iii) La aplicación del régimen está determinada por la fecha de la primera vinculación, independientemente de la modalidad (carrera docente, provisional o por contrato de prestación de servicios). 62. Este criterio diferenciador establecido en la Ley 812 de 2003 responde a la necesidad de preservar las expectativas legítimas de quienes ingresaron al servicio docente bajo un régimen específico, mientras se implementa progresivamente el nuevo sistema para las vinculaciones posteriores, en garantía de la sostenibilidad financiera del sistema, sin que se afecten derechos adquiridos. 3.5.4.
La aplicación de la Ley 71 de 1988 a los docentes y la determinación del ingreso base de liquidación. 63. La Ley 71 de 1988 estableció un régimen de pensión por aportes, permitiendo que las personas que prestaron sus servicios a entidades o instituciones del sector público o privado puedan acceder a una pensión de jubilación. 64.
Así pues, en aquellos casos cuando no se alcanza a reunir el tiempo de servicio requerido exclusivamente en el sector público, pero sí cuentan con el tiempo necesario al sumar sus aportes en diferentes sectores la aplicación de la Ley 71 de 1988 podría resultar más favorable que el régimen general docente. 65. Sobre el particular, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que la Ley 71 de 1988 es aplicable a los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, como parte del «régimen vigente para los pensionados del sector público nacional» al que remite la Ley 91 de 198935. 34 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2025, radicado núm. 66001-23-33-000-2020-00492-01 (0391-2022).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de noviembre de 2024, radicado núm. 25000-23-42-000-2019- 00655-01 (2532-2021). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de septiembre de 2020, radicado núm. 66001-23-33-000-2017-00470-01(3514-2019), Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, radicado núm. 54001-23-33- 000-2014-00363-01(2960-2015). 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2025, radicado núm. 66001-23-33-000- 2020-00492-01 (0391-2022), también se puede ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de marzo de 2021, radicado núm. 63001233300020140024901.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66. Al respecto, la Ley 71 de 1988 establece un régimen específico para la pensión por aportes y según lo dispuesto en su artículo 7 se establecen los siguientes requisitos: ✓ Para mujeres: 55 años. ✓ Para hombres: 60 años. ✓ 20 años de aportes acumulados en cualquier tiempo entre entidades de previsión social del sector público y el ISS (hoy Colpensiones). 67.
La Ley 71 de 1994 fue reglamentada por el Decreto 2709 de 1994, el cual en sus artículos 6 y 8 indicó que la pensión por aportes se liquida con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. Esto, con la inclusión de los factores previstos en la Ley 62 de 198536 y demás normas especiales que creen emolumentos con carácter de factor salarial, y que, en consecuencia, sirven de base para calcular los aportes a pensión. 68.
En este punto, es pertinente precisar que el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que modificó la Ley 33 de 1985, dispuso que los factores que se debían tener en cuenta para tal efecto son «[la] asignación básica, [los] gastos de representación; [las] primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; [los] dominicales y feriados; [las] horas extras; [la] bonificación por servicios prestados; y [el] trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio».
La norma citada también previó que, «[e]n todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes» [Negrilla fuera de texto]. 69. En relación con los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión, el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 estableció un listado de los factores que se pueden incluir en el IBL, siempre y cuando sobre ellos se hayan realizado aportes a seguridad social.
Asimismo, el texto de la norma admite la inclusión de otros conceptos en el IBL, bajo la condición de que hayan sido reconocidos normativamente como factores salariales, y servido de base para las cotizaciones a seguridad social. 70. Así pues, se advierte que la norma permite un margen de protección reforzado para el derecho a la seguridad social, por ejemplo, cuando factores adicionales a los señalados en la Ley 62 de 1985 son considerados como base de cotización por normas especiales, sin poner en riesgo la sostenibilidad del sistema, toda vez que debe verificarse y/o garantizarse que sobre aquellos se efectúen los aportes correspondientes 71.
Además, porque tal perspectiva está en consonancia con el Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto señala que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones», y con pronunciamientos de unificación, como la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la que frente a las reglas aplicables a los destinatarios de la Ley 33 de 1985, por aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, indicó que:37 36 En aplicación del artículo 11 del Decreto 2709 de 1994. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado núm. 52001-2333- 000-2012-00143-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 3.6.
Caso concreto 72. El señor Ildefonso Torres Rojas acudió a la acción de tutela, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social. En consecuencia, solicitó que se deje parcialmente sin efectos la sentencia del 31 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y se ordene a la autoridad accionada expedir una nueva providencia que disponga la reliquidación de su pensión de jubilación, incluyendo la prima de vacaciones, además de los factores reconocidos inicialmente, respecto de los cuales realizó las cotizaciones al sistema de seguridad social. 73.
Para la parte actora, la providencia cuestionada no efectuó una interpretación integral y adecuada del Acto Legislativo 01 de 2005 y de la Ley 62 de 1985, al desestimar la inclusión de la prima de vacaciones en la liquidación de la pensión por aportes, pese a que respecto de esta prestación se efectuaron cotizaciones dada su condición de factor salarial. 74.
En este sentido, precisó que el accionante se vinculó al servicio docente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, por lo que su pensión debía liquidarse con el 75% de todo lo devengado, es decir, con los factores sobre los cuales se hicieron las cotizaciones al sistema de seguridad social, incluso la prima de vacaciones. 75.
También, refirió que la decisión acusada no tuvo en cuenta que la sentencia de unificación SUJ-014-CES2-2019 del 25 de abril de 2019 indicó que las pensiones de jubilación reconocidas a los docentes vinculados hasta el 26 de junio de 2003, por remisión de la Ley 91 de 1989, se debían liquidar con un ingreso base de liquidación calculado conforme a la Ley 62 de 1985, según los factores referidos en la norma, lo que implica incluir los demás emolumentos que habían servido de base para calcular los aportes. 76.
Al respecto, la Sala abordará el estudio conjunto de los defectos propuestos por la parte actora, por cuanto los argumentos planteados en el escrito de tutela están relacionados con la interpretación normativa y jurisprudencial desarrollada por la autoridad judicial accionada para determinar el ingreso base de liquidación con el que se definió el valor de la pensión reconocida al señor Ildefonso Torres Rojas, lo cual, en criterio de la tutelante no fue debidamente analizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la media en que excluyó injustificadamente la «prima de vacaciones». 3.6.1.
Fundamentos de la sentencia objeto de tutela 77. Así pues, revisadas las pruebas aportadas al trámite de tutela, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desestimó la inclusión de la prima de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vacaciones en la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Ildefonso Torres Rojas con fundamento en el siguiente análisis: […] Precisa la Sala, que el demandante Idelfonso Torres Rojas adquirió el estatus jurídico de pensionado el 11 de julio de 2016 - nació el 11 de julio de 1956, cuando acreditó los 60 años de edad, y para dicha fecha contaba con más de (20) años de servicios, por lo que se concluye, según los presupuestos legales establecidos en la Ley 71 de 1988, la liquidación de la pensión de jubilación debe efectuarse en un 75% de los factores devengados en el último año de servicio, pues es claro que para la fecha en que adquirió el estatus de pensionado el demandante se encontraba retirado del servicio, tal como lo establece el formato único de expedición de certificado de la historia laboral del 6 de enero de 2021.
Así las cosas, la pensión debe ser liquidada con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio, esto es, 6 de abril de 2014 al 5 de abril de 2015, siempre y cuando estos se encuentren enlistados en la Ley 62 de 1985. Lo anterior, debido a que el máximo tribunal en lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 indicó la forma en que debía ser liquidada la pensión de jubilación de los docentes vinculados con anterioridad al 23 de junio de 2003, siendo aplicable dicha postura al caso en estudio y no ninguna otra, pues de forma clara en la providencia se advirtió que las consideraciones expuestas constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011.
Por ello, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, los efectos de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 son retrospectivos, y solo resultan inmodificables en virtud del principio de la seguridad jurídica, a aquellos casos frente a los cuales operó la cosa juzgada. Dentro del expediente obra certificación expedida el 6 de enero de 2021 por la Secretaría de Educación de Bogotá, en la que reposan los factores devengados por el demandante dentro del período comprendido del 6 de abril de 2014 al 5 de abril de 2015, de la siguiente forma: (i) sueldo, (ii) prima de servicios, (iii) bonificación mensual, (iv) prima de vacaciones, y (v) prima de navidad.
De lo probado dentro del proceso, la Sala establece lo siguiente: Factores Ley 62 de 1985 Factores certificados Factores reconocidos 1. Asignación básica 2. Gastos representación 3. Prima de antigüedad 4. Prima técnica 5. Prima ascensional 6. Prima de capacitación; 7. Dominicales y feriados; 8. Horas extras 9. Bonificación servicios prestados 10.
Trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. 1. Sueldo 2. Prima de servicios 3. Bonificación mensual 4. Prima de vacaciones 5. Prima de navidad 1. Asignación básica De conformidad con lo expuesto en precedencia, el demandante Idelfonso Torres Rojas tiene derecho a que en la liquidación de su pensión de jubilación se le incluyan Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la asignación básica y la bonificación decreto, pues la primera se encuentra contemplada de forma taxativa en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, y la bonificación decreto por ser un factor salarial según dan cuenta los Decretos 1566 de 2014 y 1116 de 2015.
En cuanto a la prima de vacaciones y la prima de navidad, se tiene que no es procedente ordenar su inclusión en la base de liquidación de la pensión de jubilación, en tanto, no están enlistadas como factores salariales en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985. Respecto a la prima de servicios establecida en el Decreto 1545 de 2013, se precisa que es un factor salarial que sirve únicamente para liquidar las prestaciones de vacaciones, prima de vacaciones, cesantías y prima de navidad, con lo cual queda claro que no tiene efectos pensionales y no es procedente su inclusión. Por lo anterior, la Sala considera que se debe ordenar a la entidad que reconozca la pensión de jubilación teniendo en cuenta el 75 % del promedio de lo recibido en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio, teniendo como factores salariales percibidos del 6 de abril de 2014 al 5 de abril de 2015, esto es, la asignación básica y la bonificación mensual decreto, efectiva a partir del 11 de julio de 2016, fecha en la cual adquirió el estatus jurídico de pensionado.
En esta oportunidad no se ordenará realizar los respectivos descuentos por el factor denominado bonificación decreto por los períodos en que efectivamente el demandante percibió dicho emolumento, atendiendo a la sentencia de unificación del 28 de julio de 202238, en la que se afirmó que en los casos en que se ordena incluir un factor que no fue objeto de aportes al sistema no era procedente ordenar los descuentos de los aportes a cargo del pensionado. […]. 78.
En efecto, el Tribunal accionado al verificar los factores salariales certificados en el año anterior al retiro del servicio del señor Ildefonso Torres Rojas y confrontarlos con aquellos dispuestos en la Ley 62 de 1985, concluyó que el emolumento que debía tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación del accionante únicamente era la asignación básica, al ser el único previsto en la norma referida como base de aportes para pensión. 79.
Con relación a la bonificación mensual decreto, aclaró que dicha prestación fue creada por los decretos 1566 de 2014 y 1116 de 2015, respectivamente, por lo que también podía incluirse dado que se le otorgó el carácter de factor salarial para todos los efectos legales y aportes obligatorios. 80. En punto a la prima de vacaciones, el Tribunal advirtió que este emolumento no constituía base de liquidación de los aportes de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, razón por la cual no se podía incluir en la base de liquidación de la pensión de jubilación de la demandante. 81.
Asimismo, la autoridad accionada refirió que la prima de servicios establecida en el Decreto 1545 de 2013, tampoco tenía efectos pensionales, por lo que no podía incluirse en la base de liquidación de la pensión. 82. De esta manera, concluyó que los únicos factores para tener en cuenta para 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reliquidar la pensión de jubilación del demandante eran la asignación básica y la bonificación mensual decreto. 3.5.2.
Las consideraciones de la Sala respecto al defecto alegado por la actora 83. Pues bien, para determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los defectos expuestos por la accionante en el escrito de tutela, la Sala debe precisar que al expediente de nulidad y restablecimiento del derecho se aportó el certificado de salarios expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá en el que consta que el señor Ildefonso Torres Rojas devengó los siguientes factores: (i) sueldo, (ii) prima de servicio, (iii) bonificación mensual, (iv) prima de vacaciones y (v) prima de navidad. 84.
De los conceptos mencionados, sirvieron de base para los aportes a la seguridad social, el sueldo, la bonificación mensual y la prima de vacaciones. En ese sentido, y de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2709 de 199439, estos son los factores que, a primera vista, debían ser considerados para definir el ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión de jubilación por aportes reconocida al tutelante. 85.
Respecto a la prima de vacaciones para los educadores estatales, la Sala destaca que se trata de un factor creado mediante el Decreto 1381 de 199740, en cuyo artículo 1 se estableció lo siguiente: «ARTÍCULO 1º. Créase la prima de vacaciones para los docentes de los Servicios Educativos Estatales, en una proporción del 40% del salario mensual para el año de 1997 y del 50% a partir del año 1998». 86.
A su vez, el artículo 6 del referido decreto indicó que: «Los aspectos generales referidos a esta prestación, no contemplados en este decreto y que no le sean contemplados, se regirán por lo establecido en el Decreto-ley 1045 de 1978 y por las normas que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan». 87. En este orden, se advierte que la prima de vacaciones a favor de los docentes oficiales, por disposición expresa del artículo 6 del Decreto 1381 de 1997, se rige por el Decreto Ley 1045 de 1978, en los aspectos que no fueron regulados en su norma de creación. Así, al remitirse a esta última, se advierte que, de acuerdo con el artículo 4541, es un concepto de carácter salarial base de cotización, en la medida en que fue previsto para la liquidación de cesantías y pensiones de los empleados públicos42. 88.
De este modo, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación por aportes reconocida al accionante, era necesario tener en cuenta los factores «que sirvieron de base para los aportes» en el periodo anterior a la adquisición del estatus pensional43, de acuerdo con los artículos 1 de la Ley 62 de 1985, 6 del Decreto 2709 de 1994 y normas concordantes.
Razón por la cual era procedente incluir la prima de vacaciones, adicionalmente al sueldo y la bonificación mensual. 39 «Por el cual se reglamenta el artículo 7 de la Ley 71 de 1988». 40 «Por medio del cual se establece la prima de vacaciones para los docentes de los servicios públicos Educativos Estatales» 41 «Decreto Ley 1045 de 1978, artículo 45. «De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones.
Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario: […] k) La prima de vacaciones […]». 42 En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 13 de febrero de 2025, radicado núm. 25000-23-42-000-2019-01210-01 (1889-2023). 43 Se aclara que el tutelante se retiró del servicio docente el 6 de abril de 2015 y adquirió el estatus pensional, el 11 de julio de 2016 cuando cumplió los 60 años, que exige la Ley 71 de 1988.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89. Con base en lo anterior, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al reconocer la pensión de jubilación por aportes prevista en la Ley 71 de 1988, determinó el ingreso base de liquidación (IBL) del tutelante conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, bajo una interpretación restrictiva del asunto, pues excluyó la prima de vacaciones debido a que no se encontraba dentro del listado previsto en la norma mencionada 90.
De esta manera, se observa que la autoridad judicial accionada omitió realizar un análisis sistemático del artículo 6 del Decreto 2709 de 1994, en concordancia con los artículos 1 y 6 del Decreto 1381 de 1997 y el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978, con los cuales hubiese podido advertir que la prima de vacaciones tenía una naturaleza salarial, que servía de base para efectuar las respectivas cotizaciones a pensión. 91.
Así pues, era viable incluir la prima de vacaciones en el IBL de la pensión del accionante, pues lo contrario, desconocería el mandato contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto expresa que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones». 92.
En efecto, una interpretación armónica de la normativa que regula la materia permitía inferir que existen factores salariales adicionales a los señalados en la Ley 62 de 1985 que son considerados como base de cotización por normas especiales, lo cual no pone en riesgo la sostenibilidad del sistema, toda vez que sobre aquellos se exige la realización de los aportes correspondientes. 93.
En este punto, conviene mencionar que el defecto sustantivo se configura «[…] (vi) cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso»44. 94. Así las cosas, se advierte que la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo y, en consecuencia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso del tutelante, en la medida en que no realizó una adecuada interpretación integral de las normas que regulan la prima de vacaciones y su incidencia en la determinación del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación por aportes reconocida al señor Ildefonso Torres Rojas.
IV. CONCLUSIONES 95. En virtud de lo anterior, la Subsección amparará el derecho fundamental al debido proceso del señor Ildefonso Torres Rojas; y se dejará sin efectos la sentencia del 31 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 96. En consecuencia, se ordenará a la autoridad judicial accionada que en un término de 20 días contados a partir de la notificación de esta providencia emita una nueva providencia, en la que decida la apelación interpuesta por la parte demandante dentro del expediente con radicado núm. 11001-33-35-009-2022-00073-01, de acuerdo con 44 Corte Constitucional, sentencia T-790 de 2010, criterio reiterado en sentencias T-510 de 2011, T-807 de 2004 y SU-063 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las consideraciones expuestas en esta providencia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Nación, Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Ildefonso Torres Rojas, por los motivos expuestos en esta decisión.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 31 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del expediente con radicado núm. 11001-33-35-009-2022-00073-01, en atención a las razones expresadas en esta decisión.
CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E que, en el término de veinte (20) días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que atienda lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Radicado: 11001-03-15-000-2025-02913-00 Accionante: Ildefonso Torres Rojas Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx. JLAS/SEJV