____________________________________________________ Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., cuatro (04) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816).

Demandante: Rufino Santacoloma Villegas. Demandados: La Nación – Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías (en adelante, Invías), Instituto Nacional de Concesiones (en adelante, Inco. Ahora, Agencia Nacional de Infraestructura), departamento de Risaralda, municipio de Dosquebradas y Autopistas del Café S.A. Referencia: Acción de reparación directa.

Tema 1. Responsabilidad del Estado por el hecho del legislador – ocupación jurídica o limitación al derecho de propiedad privada. Subtema 1.1. Legitimación en la causa por activa – indebida representación. Subtema 1.2. Daño antijurídico – no acreditado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 2 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS Rufino Santacoloma Villegas demanda al Estado, porque considera que su derecho de propiedad sobre el inmueble denominado “Los Robles” y ubicado en el municipio Dosquebradas, resultó afectado con la expedición de la Ley 1228 de 2008, por el Legislador, y de los Decretos 4066 de 2008 y 3600 de 2007, por el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, ya que en dichas normas se fijaron unas fajas de terreno de retiro obligatorio para determinados predios, las que fueron declaradas de interés público.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda Rufino Santacoloma Villegas presentó demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa, con la pretensión de que esta Jurisdicción dicte sentencia de condena a cargo de la Nación – Ministerio de Transporte, Invías, Inco (Ahora, Agencia Nacional de Infraestructura), departamento de Risaralda, municipio de Dosquebradas y la sociedad Autopistas del Café S.A., por el daño antijurídico que proviene de la afectación al predio de su propiedad denominado “Los Robles” y ubicado en el municipio de Dosquebradas (Risaralda), como consecuencia de la Ley 1228 de 2008 (artículos 2°,3°,4°,6°,7° y 9°), expedida por el Congreso de la 1 Demanda.

Folios 1 a 23, cuaderno 1. 2 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas República y de los Decretos números 3600 de 2007 (artículo 11), y 4066 de 2008 (artículo 4°), emitidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.2. Trámite procesal relevante en primera instancia Admitida la demanda2, notificado el auto admisorio3, y corridos los traslados que ordena la ley, el Inco presentó contestación de la demanda4.

Propuso como excepciones: i) “Ilegitimidad de personería adjetiva e inepta demanda”, toda vez que no está acreditada la afectación derivada de la aplicación de la Ley 1228 de 2008; ii) “Falta de legitimidad material por pasiva”, porque no hay una relación entre sus actuaciones y los hechos descritos en la demanda; iii) “Equivocada escogencia de la acción y jurisdicción para reclamar los supuestos daños.

Excepción de inconstitucionalidad” y “[d]ar a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”, comoquiera que el medio judicial procedente para resolver esta controversia era la acción pública de inconstitucionalidad; iv) “Imposibilidad de calcular indemnizaciones no contempladas en la ley por hechos futuros o eventuales.

Daño no consolidado”, debido a que el actor no probó la existencia de un daño antijurídico; v) “Primacía del interés general sobre el particular”, en el sentido de advertir que la Ley 1228 de 2008 no desconoce la propiedad privada, pero si se sustenta en una postura en la que los intereses particulares deben ceder al interés general; vi) “Transpolación de la Ley 1228 de 2008 por parte del accionante”, bajo la consideración de que es necesario entender que una declaración de interés público no se surte en favor de unas determinadas personas; e vii) “Inexistencia de la obligación”, por cuanto hay ausencia de elementos de juicio para establecer una obligación pecuniaria a cargo de aquella demandada.

La Nación – Ministerio de Transporte también contestó la demanda5. Se opuso a las pretensiones del señor Santacoloma Villegas y propuso como excepciones: i) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, toda vez que el daño invocado por el actor no le es imputable, por no ser un sujeto de la relación sustancial que dio origen al proceso; ii) “Falta de responsabilidad del ente demandado”, ya que al aludido ministerio no le asiste la función de construir, mantener o señalizar vías terrestres; iii) “Inexistencia de solidaridad del Ministerio de Transporte”, para efectos de aclarar que sus atribuciones legales y constitucionales son distintas a las de las demás demandadas; iv) “Inexistencia del daño o perjuicio”, toda vez que no hay certeza de un daño sufrido en la propiedad del demandante; y v) “Excepción genérica”, en el evento en que se encuentre configurada cualquier otra excepción. A su turno, el Invías6 se opuso a las súplicas del demandante y propuso como excepciones, i) la “falta de legitimación en la causa por pasiva”, al advertir que el predio “Los Robles” no se encuentra a su cargo, sino al Inco, según el artículo 1 y 2 del Decreto 1800 de 2003; y ii) las demás que resultaran probadas en el proceso.

También sostuvo que el cumplimiento de los preceptos contenidos en la Ley 1228 de 2008 no trae consigo la configuración de una falla en el servicio o de un daño antijurídico. Agregó que en este caso el interés general debe ceder frente al particular. El departamento de Risaralda también contestó la demanda7. Propuso como excepciones: i) “Inexistencia del daño especial por la expedición del Decreto 1228 2 Auto admisorio de la demanda.

Folios 58 a 60, cuaderno 1. 3 Diligencias de notificación. Folios 65 a 74, cuaderno 1. 4 Contestación de la demanda del Inco. Folios 75 a 81, cuaderno 1. 5 Contestación de la demanda de la Nación – Ministerio de Transporte. Folios 91 a 101, cuaderno 1. 6 Contestación de la demanda del Invías. Folios 110 a 120, cuaderno 1. 7 Contestación de la demanda del departamento de Risaralda.

Folios 143 a 164, cuaderno 1. 3 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas de 2008, Decreto 4066 de 2008”, en el sentido de indicar que las mencionadas normas no rompen el equilibro de las cargas públicas que les comprende asumir a todos los miembros de la comunidad; ii) “Falta de legitimación por pasiva”, por cuanto a quien le es imputable el daño es al Inco; e iii) “Indebida escogencia de la acción” y “Dar a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”, toda vez que al demandante, según el caso, le correspondía promover la acción pública de inconstitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad.

La parte demandante presentó escrito de reforma a la demanda8. Autopistas del Café S.A. presentó escrito de contestación de la demanda9. Propuso estas excepciones: i) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de actuación antijuridica de Autopsitas del Café S.A.”, “inexistencia de falla en el servicio” e “inexistencia de nexo causal entre los actos de Autopistas del Café S.A. y los daños alegados”, con el objeto de aseverar que carece de facultades dirigidas a declarar como utilidad pública ciertos bienes o emitir ofertas de compra; y, además, que el proyecto vial, que para ese momento se encuentra bajo su construcción, no requiere de la intervención al inmueble de propiedad del actor; ii) “Caducidad de la acción y prescripción”, al tener en cuenta que el plazo para presentar la demanda comenzó a correr desde el día en que fue publicada la Ley 1228 de 2008; iii) “Inepta demanda por falta de requisitos formales” y “[f]alta de causa petendi”, en la medida en que el demandante pretende el resarcimiento de un daño que no ocasionó y sobre un bien que no está identificado en debida forma; iv) “El demandante debió haber acudido a la acción de inconstitucionalidad”; v) “Improcedencia de indemnizaciones y sus cálculos, frente a ellos inciertos”, puesto que la acción de reparación directa no procede frente a hechos futuros e inciertos, y en este caso, el predio “Los Robles” no ha sido ocupado ni declarado de utilidad pública; vi) “Primacía del interés general sobre el particular”; e vii) “Inexistencia de obligación”, por cuanto no hay justificación para imponer una condena en su contra.

El municipio de Dosquebradas contestó la demanda10. Invocó estas excepciones: i) “Inobservancia del requisito de procedibilidad”, en el sentido de sostener que la mencionada exigencia no se satisfizo; ii) “Falta de causa en las pretensiones” e “Inexistencia de nexo causal”, ya que el municipio no ha causado un daño al actor, y el predio al que se hace referencia en la demanda no ha sido declarado de interés público; iii) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, con el objeto de protestas que no ha tenido injerencia en los hechos que expone el accionante; y iv) “Excepción genérica”, respecto de cualquier otro medio exceptivo que esté acreditado en el proceso.

El Tribunal admitió el escrito de reforma a la demanda presentado por el actor11; y, en providencia posterior, ordenó la vinculación de la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante, la ANI), por el hecho de que el Decreto 4165 de 2011 haya cambiado la denominación del INCO por el de la “ANI”. Agotado el periodo de pruebas12, el Tribunal corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto de la controversia13.

Así lo hizo el demandante14, el departamento de Risaralda15, la 8 Escrito de reforma a la demanda. Folios 212 a 226, cuaderno 2. 9 Contestación de la demanda de Autopistas del Café S.A. Folios 253 a 283, cuaderno 2. 10 Contestación de la demanda del municipio de Dosquebradas. Folios 339 a 351, cuaderno 2. 11 Auto que admitió la reforma a la demanda.

Folios 376 y 377, cuaderno 2. 12 Auto de apertura de la etapa de pruebas. Folios 475 a 481, cuaderno 3. 13 Auto que corrió traslado para alegar de conclusión en primera instancia. Folio 785, cuaderno 4. 14 Alegatos de conclusión del demandante. Folios 786 a 792, cuaderno 4. 15 Alegatos de conclusión del departamento de Risaralda. Folios 793 796, cuaderno 4. 4 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas Agencia Nacional de Infraestructura16, la Nación – Ministerio de Transporte17, Autopista del Café S.A.18 y el municipio de Dosquebradas19, mientras que el Invías y el Ministerio Público guardaron silencio20. 2.3.

La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia el 2 de junio de 201721, en la que negó las pretensiones de la demanda. Antes de adoptar la anterior decisión, el Tribunal determinó que la acción de reparación directa era el mecanismo judicial procedente para responder a las súplicas de la parte actora, por tratarse de una controversia relacionada con la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador.

Luego, encontró que las excepciones propuestas por las demandadas, y relacionadas con la falta de legitimación en la causa por pasiva, no tenían la vocación de prosperar, debido a que no tenían la connotación propia de constituirse como un medio exceptivo, en la medida en que lo que se busca con ellas es controvertir la pretensión de responsabilidad que a los demandados se les endilga, y esto solo es posible verificarlo en el caso de proferir una de sentencia de condena.

Posteriormente, consideró que en este caso el ejercicio de la acción fue oportuno, al tener en cuenta que el plazo legal para presentar la demanda comenzó a correr a partir de la expedición del Decreto 4666 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que tuvo lugar el 24 de octubre de 2008; y que el demandante radicó la solicitud de conciliación el 11 de octubre de 201022 y presentó la demanda el día siguiente23.

Luego, encontró que la parte demandante agotó debidamente el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público. Ahora bien, como sustento de la decisión de fondo, el fallador de primera instancia coligió que el daño objeto de las pretensiones indemnizatorias de la demanda no revestía las características de antijurídico, cierto y concreto, con base en estas razones: i) El informe de la Interventoría Consorcio Vial, incorporado al proceso, revela que el menoscabo invocado por la parte actora es de carácter hipotético y eventual. ii) En relación con la afectación del derecho de propiedad privada, por cuenta de la Ley 1228 de 2008 y los Decreto 4006 de 2008 y 3600 de 2007, no hay “un exceso en los limites jurídicos que garantizan los derechos e imponen obligaciones exigibles a todas las personas que viven en determinada sociedad”24. iii) En las franjas, que el actor considera han sido afectada por la menciona regulación, no ha ocurrido alguna construcción, ampliación o algún tipo de modificación vial. iv) En el plenario no se encuentra un medio de convicción que revele la realización de un proyecto puntual o un acto de disposición derecho de propiedad sobre el inmueble del actor, “que no pudiera cumplirse en virtud de la actuación legitima de la administración”25. v) No existe un medio de prueba que advierta algún acto de arbitrariedad cometido por el Estado, y que implique la limitación del uso y goce del derecho de dominio del señor Santacoloma Villegas. vi) A pesar de la prevalencia de la utilidad pública frente al interés particular, en este 16 Alegatos de conclusión de la ANI.

Folios 798 a 804, cuaderno 4. 17 Alegatos de conclusión de la Nación – Ministerio de Transporte. Folios 812 a 820, cuaderno 4. 18 Alegatos de conclusión de Autopistas del Café S.A. Folios 828 a 836, cuaderno 4. 19 Alegatos de conclusión del municipio de Dosquebradas. Folios 838 a 841, cuaderno 4. 20 Constancia secretarial. Folio 842, cuaderno 4. 21 Sentencia de primera instancia. Folios 843 a 859, cuaderno principal. 22 “(…) en tanto la solicitud de conciliación prejudicial que dio lugar a esta acción data del 11 de octubre de 2010 (…)”.

Ibid. Folio 852, cuaderno 1. 23 “Como la demanda fue instaurada el 12 de octubre de 2010 (Fl. 56 del Cdno 1), se concluye que la acción se propuso dentro del término previsto por la ley”. (Negrilla en el texto). Ibid. Folio 852 (anverso), cuaderno 1. 24 Ibid. Folio 858 (anverso), cuaderno 1. 25 Ibid. 5 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas caso no hay prueba siquiera sumaria de que el predio “Los Robles” cuente con algún perjuicio generado por el legislador. 2.4.

El recurso de apelación La parte actora expone los siguientes cargos en contra del fallo de primera instancia26: 2.4.1. El Tribunal desconoció el precedente, advertido en la etapa de alegatos de conclusión, y contenido en la sentencia del 11 de agosto de 2001 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 18161), en el que, en una controversia similar a la que es objeto de estudio, se concluyó la existencia de una ocupación jurídica del bien. 2.4.2.

La expedición de la Ley 1228 de 2008 y de los Decretos números 3600 de 2007 y 4066 de 2008 configuró un daño antijurídico que no estaba en condiciones de soportar la parte actora, toda vez que se generó un desequilibrio frente a las cargas públicas. 2.4.3. En el marco de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, las anteriores normas ocasionaron una ocupación jurídica a los inmuebles de propiedad del accionante.

El Tribunal omitió algún pronunciamiento relacionado con lo anterior. 2.4.4. La prohibición de obtener licencias urbanísticas para ejecutar proyectos sobre las áreas indicadas en la Ley 1228 de 2008, exige que, después de la entrada en vigencia de la aludida ley, el propietario de un inmueble tenga que “realizar gastos ingentes tendientes a obtener licencia de urbanismo, para que finalmente le sean negadas por la aplicación de la norma”27. 2.4.5.

En este caso existen tres elementos que permiten encontrar acreditada la ocupación jurídica y, por ende, responsable al Estado. Un elemento temporal, en el sentido de advertir que la ocupación de los predios de la parte demandante inició el 16 de julio de 2018 y, hasta el momento de la sentencia de primera instancia, no había cesado, dada la vigencia que mantienen la Ley 1228 de 2008 y los Decretos números 3600 de 2007 y 4066 de 2008.

Un elemento subjetivo, que consiste en comprender que las mencionadas normas tienen unos destinatarios específicos (los propietarios de los predios o las entidades de derecho público que “en cuyo favor se ha impuesto la afectación”28). Finalmente, un elemento objetivo, que parte del hecho en el que las mencionadas normas establecen unas restricciones urbanísticas. 2.4.6.

La demanda no plantea una discusión relacionada con la presentación o no de ofertas con miras a la adquisición de bienes inmuebles que sean de propiedad del señor Santacoloma Villegas, o con la realización de proyectos relacionados con la ampliación de las vías actuales o la construcción de carreteras. El supuesto que originó este proceso fue “la afectación de franjas de terreno y su consecuencia declaratoria de bien de interés público”29. 2.4.7.

La Ley 1228 de 2008 declaró de interés público las áreas de los terrenos que se encuentren en los supuestos establecidos en la norma y prohibió expresamente realizar actuaciones urbanísticas sobre aquellos inmuebles. Lo anterior implica que 26 Recurso de apelación. Folios 861 a 867, cuaderno principal. 27 Ibid. Folio 862, cuaderno principal. 28 Ibid.

Folio 866, cuaderno principal. 29 Ibid. Folio 867, cuaderno principal. 6 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas el daño invocado en la demanda es cierto y directo, ya que la aludida norma causó directamente una afectación al derecho de propiedad del actor, sin que sea necesario para la configuración de aquel menoscabo, la presencia de algún proyecto de infraestructura o de ampliación vial en el predio “Los Robles”30. 2.5.

Trámite relevante en segunda instancia Esta Corporación, el 28 de febrero de 201831, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante; y, en providencia posterior, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto de la controversia32. El departamento de Risaralda presentó sus alegatos de conclusión33.

Indicó que la Ley 1228 de 2008 sí plantea un sistema de indemnizaciones para los propietarios de los predios en los cuales se vayan a adelantar obras de ampliación vial o construcción de carreteras, y que, además, establece un régimen de transición “en los eventos que, a la fecha de entrada en vigencia de la norma, se hayan expedido licencias urbanísticas”34.

Por otro lado, precisó que el actor no demostró una limitación a su derecho de dominio y que, entonces, la fundamentación de la demanda parte de un daño eventual o hipotético. Luego, hizo alusión al fallo proferido el 19 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda (radicado F-0577-2015), en el que, por circunstancias similares al caso objeto de estudio, declaró la falta de acreditación del daño especial.

Finalmente, reiteró su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los hechos descritos en la demanda son ajenos a sus actuaciones. Autopistas del Café S.A., en sus alegaciones finales35, sostuvo que en este caso no estaba probada la existencia de un daño sufrido por el demandante, con sustento en estos motivos: i) la autoridad no ha declarado de interés público el predio del señor Santacoloma Villegas; ii) si hubiera ocurrido una limitación a los derecho del accionante, la Ley 1228 de 2008 establece una indemnización a favor de aquel; y iii) no ha ocurrido alguna intervención al inmueble del actor, por lo que todo se reduce a un daño eventual.

También adujo que la afectación a predios, ordenada en la Ley 1228 de 2008, es legitima por anteponer el interés público sobre el particular. Afirmó que el proyecto vial denominado “Armenia, - Pereira – Manizales”, que está desarrollando con la ANI, no interviene el predio del accionante, y que tampoco hay propuesta futuros en ese sentido.

Añadió que el ente societario no está facultado para declarar la utilidad pública sobre un predio, ni adquirir inmuebles que sean de propiedad del actor. Las demás demandadas, la parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio36. III. PROBLEMAS JURÍDICOS 30 “Es claro que el daño para estos propietarios si es DIRECTO Y CIERTO, ya que la norma no supeditó la afectación a la existencia de proyectos de ampliación, cambios de categoría etc…”.

Folio 867, cuaderno principal. 31 Auto admisorio del recurso de apelación. Folio 876, cuaderno principal. 32 Auto que corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Folio 878, cuaderno principal. 33 Alegatos de conclusión del departamento de Risaralda. Folios 880 a 887, cuaderno principal. 34 Ibid. Folio 883, cuaderno principal. 35 Alegatos de conclusión de Autopistas del café S.A. Folios 888 a 894, cuaderno principal. 36 Constancia secretarial.

Folio 895, cuaderno principal. 7 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (“CGP”) — aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 188737-38— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP. Al punto, recuerda la Sala que, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección, el juzgador tiene la potestad de “pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”39. 3.2.

Con fundamento en lo anterior, y en atención a los cargos formulados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, la Sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Rufino Santacoloma Villegas demostró, como daño antijurídico objeto de sus pretensiones indemnizatorias, que la Ley 1228 de 2008 expedida por el Congreso de la República y los Decretos números 3600 del 20 de septiembre de 2007 y 4066 del 24 de octubre de 2008, emitidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, afectaron el derecho de dominio que tiene sobre el predio conocido como “Los Robles” y ubicado en el municipio de Dosquebradas? 3.3.

En el evento de que la respuesta al anterior problema jurídico sea afirmativa, la Subsección analizará este interrogante: ¿el daño antijurídico causado a la parte actora es imputable a los demandados? 3.4. Si se encuentran satisfechos los presupuestos para declarar la responsabilidad del Estado, corresponderá analizar los perjuicios deprecados en la demanda, con fundamento en las reglas que la jurisprudencia de la Corporación tenga establecidas en esa materia.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Sobre los presupuestos de la sentencia de mérito 4.1.1. La Sala es competente para desatar el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en proceso con vocación de segunda instancia por razón de la cuantía40. 37 “Artículo 40.

Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. || Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. […]”.

(subrayado fuera del texto original). 38 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, exp. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). 39 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46005. 40 La pretensión mayor, correspondiente a la indemnización por perjuicios materiales a favor de la actora, se estimó en $522.788.666, monto que supera la cuantía requerida en 2010, año de presentación de la demanda, 8 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas 4.1.2.

En relación con el ejercicio oportuno de la acción, el artículo 136, numeral 8º, del Código Contencioso Administrativo establece que la parte interesada en promover pretensiones en sede de reparación directa, debe hacerlo dentro de los dos años siguientes al acaecimiento de la “omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

En el caso objeto de estudio, el actor pretende la reparación del daño antijurídico que habría sufrido como consecuencia de la expedición de las siguientes normas jurídicas: i) La Ley 1228 de 2008 por el Congreso de la República, que definió las áreas de reserva, también llamadas fajas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras de primer orden que forman parte de la red vial nacional; y ii) los Decretos 3600 de 2007 y 4066 de 2008 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que, en un primer momento, estableció el aislamiento para las vías de primer orden sobre los corredores viales suburbanos en una extensión mínima de 15 metros medidos desde el borde externo de la vía; y, después, en una extensión mínima de 5 metros medidos a partir del borde exterior de las fajas mínimas de retiro obligatorio.

Visto lo anterior, es claro que el daño, entendido como la afectación al derecho de propiedad del señor Santacoloma Villegas, se habría consumado desde el momento en que entró en vigencia la Ley 1228 de 2008, que tuvo lugar el 16 de julio de 2008, fecha de su promulgación, toda vez que desde ese momento es que se tiene certeza de la supuesta limitación al predio “Los Robles”, por cuenta de la regulación de las fajas de retiro obligatorio, y, además, los decretos constituyen una reglamentación de algunos preceptos definidos en la citada ley.

En ese orden, conforme a la citada norma del Código Contencioso Administrativo, el actor que pretende la reparación del menoscabo, podía, en principio, formular en tiempo la demanda respectiva, a más tardar el 17 de julio de 2010. Ahora bien, el conteo de este término, conforme a lo dispuesto en la Ley 640 de 2001, fue suspendido con la solicitud de celebración de audiencia de conciliación prejudicial, que el actor radicó el 16 de julio de 201041.

Este plazo se reanudó el 11 de octubre de 2010, fecha en la que se realizó la mencionada audiencia42, que concluyó de manera fallida, pero sobre todo, en la que el señor Santacoloma Villegas presentó la demanda43; así que es factible colegir que en este caso acaeció un ejercicio oportuno de la acción. En todo caso, cabe advertir que incluso si se considerara que el punto de partida, para contabilizar el plazo de presentación de la demanda, es el Decreto 4066 de 2008, que acrecentó la regulación definida desde el Decreto 3600 de 2007, por haber aislado las vías de primer orden sobre el corredor vial suburbano, no desde el borde de la vía, sino desde el borde exterior de la faja de retiro o área de reserva, el resultado sería igual, esto es, la presentación en tiempo de la demanda, ya que la entrada en vigencia del decreto del año 2008 ocurrió en fecha posterior al momento de promulgación de la Ley 1228 de 2008. 4.1.3.

Rufino Santacoloma Villegas está legitimado en la causa por activa, al encontrarse acreditado en el expediente que es propietario del predio “Los para que un proceso adelantado en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia. Para la fecha de presentación de la demanda la norma aplicable para determinar la cuantía era la Ley 446 de 1998.

Reforma a la demanda. Folio 214, cuaderno 2. 41 Constancia del requisito de procedibilidad. Folios 14 y 15, cuaderno 1. 42 Ibid. 43 Demanda. Folio 23, cuaderno 1. 9 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas Robles”44, que se encuentra situado en el tramo de una vía de primer orden, a la cual le podrían aplicar los efectos de las normas invocadas en la demanda y que son la fuente del daño que se reclama.

En cuanto al extremo pasivo de la controversia, la Nación está legitimada, toda vez que es la persona jurídica titular de las funciones legislativas y reglamentarias, cuyo ejercicio dio lugar a la expedición de la Ley 1228 de 2008 y de los Decretos 3600 de 1997 y 4066 de 2008, que el actor protesta fueron la causa del daño cuya reparación depreca.

Ahora, la parte demandante no vinculó a las autoridades llamadas a representar a la Nación, en atención al daño objeto de sus súplicas indemnizatorias (que serían el Congreso de la República y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-); sin embargo, esta situación no releva a esta Sala de emitir un pronunciamiento de fondo de la controversia, comoquiera que ello representaría una causal de nulidad relativa, ya saneada, conforme a lo dispuesto por el numeral 7° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido por los artículos 143 y 144 de la misma normatividad, y, en concreto, porque ninguno de los posibles interesados (especialmente el Ministerio del Transporte) propuso la excepción pertinente para controvertir aquella deficiencia procesal.

Ahora bien, esta Subsección encuentra que el Inco, el Invías, Autopistas del Café S.A., el municipio de Dosquebradas y el departamento de Risaralda no están legitimadas en la causa por pasiva, por cuanto de la revisión integral de la demanda, y que se confirma con los cargos expuestos en el recurso de apelación45, se desprende que no es motivo de discusión en este caso alguna actuación, en concreto, en la que hayan incurrido las referidas demandadas, y que haya afectado o limitado el derecho de dominio del señor Santacoloma Villegas sobre el predio “Los Robles”.

Lo que al juez administrativo le corresponde analizar en esta ocasión es la responsabilidad del estado por cuenta de unas normas jurídicas, cuyo trámite de expedición no contó con la intervención de las aludidas autoridades accionadas, así que no están llamadas a ser parte del juicio de responsabilidad estatal. 4.2. Hechos probados relevantes para la solución de los problemas jurídicos 4.2.1.

Rufino Santacoloma Villegas es el propietario del predio conocido como “Los Robles”, situado en un paraje entre los sectores de Playa Rica y Santa Baja, Jurisdicción del municipio Dosquebradas46. Sobre ese inmueble se llevó a cabo un procedimiento de desenglobe, en el que se pudo dividir en distintos lotes47. 4.2.2. El 21 de abril de 1997, el Invías suscribió el contrato de concesión número 0113 con la sociedad Autopistas del Café S.A., con el objeto de que el segundo se obligaba a realizar los estudios y diseños definitivos para la realización “de las obras de rehabilitación y de construcción, la operación, el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales”48. 4.2.3.

En el diario oficial número 47052, el 16 de julio de 2008, fue publicada la Ley 1228 de 2008, en la que el Legislador, con el fin de determinar las fajas mínimas de retiro obligatorio, también llamadas áreas de reserva o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional: 44 Conforme al Folio de Matricula Inmobiliaria número 294-63047.

Folios 26 a 32, cuaderno 1. 45 Ver numerales 2.4.6. y 2.4.7. de esta providencia. 46 Folio de matrícula inmobiliaria del predio “Los Robles”. Folios 26 a 32, cuaderno 1. 47 Escritura pública. Folios 33 a 50, cuaderno 1. 48 Contrato de concesión. Folios 288 a 329, cuaderno 2. 10 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas i) adoptó, para los exclusivos efectos de la determinación de sus especificaciones en anchura, una clasificación de las vías sustitutiva, de la que con ese mismo propósito había hecho el Decreto 2770 de 1953, y para el efecto definió, en términos diferentes a los empleados por el Decreto 3600 de 2007, las vías arteriales o de primer orden como aquellas que forman parte de la red vial nacional49. ii) Estableció las fajas de retiro obligatorio o áreas de reserva o de exclusión para las carreteras que forman parte de la red vial nacional, así: en carreteras de primer orden (las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional) “60 metros”; en carreteras de segundo orden (vías intermunicipales) “45 metros”, y en carreteras de tercer orden (vías veredales) 30 metros, contados en los tres casos a partir de la mitad de cada lado de la vía, salvo en las carreteras de doble calzada, cuya medida se definió y debe tomarse en forma diferente50. iii) Determinó que el ancho de la franja así establecido constituye zona de reserva o de exclusión para carreteras, y por lo tanto prohibió la realización y el licenciamiento de cualquier tipo de construcción o mejora en las mencionadas zonas51, salvo aquellas concebidas como parte integral de la infraestructura de transporte, entendiendo como construcción o mejora toda actividad de construcción de nuevas edificaciones o de edificaciones existentes, que requieran licencia de construcción o equivalente, y prescribió que en caso del levantamiento de construcciones o mejoras nuevas sobre tales franjas, no habría lugar a compensación, indemnización ni pago alguno en favor de quien así obrare. iv) Declaró de interés público, para efectos de la habilitación de las zonas de reserva en mención, a las franjas establecidas como área de reserva en relación con estas vías52. v) Prescribió a manera de deber a cargo de las autoridades competentes en cada caso, de hacer las reservas presupuestales correspondientes para el pago de las indemnizaciones a que hubiera lugar una vez decidieran adelantar la ampliación de las vías hasta ese entonces existentes, la construcción de carreteras nuevas o el cambio de categoría con fines de ampliación, autorizando que dicho pago se hiciera mediante compensación con gravámenes de valorización a través de las entidades administradoras de la red53. vi) Dio tratamiento de “determinante del ordenamiento territorial” a la normativa fijada en relación con estas franjas, al disponer que estas debían ser incorporadas “en los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial y Planes Básicos de Ordenamiento Territorial”54. 4.2.4.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el 24 de octubre de 2008, expidió el Decreto 4066 del mencionado año, en el que, en su artículo 4°, modificó las disposiciones del artículo 11° del Decreto 3600 de 2007, para que quedara así: 49 Artículo 1°. 50 Artículo 2°. 51 Artículo 6°. 52 Artículo 3°. 53 Parágrafo 2 del artículo 3°. 54 Artículo 11. 11 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas “Artículo 11.

Ordenamiento de los corredores viales suburbanos. Para el ordenamiento de los corredores viales suburbanos, en el plan de ordenamiento o en las unidades de planificación rural se deberá delimitar lo siguiente: || 1. Una franja mínima de cinco (5) metros de aislamiento, contados a partir del borde exterior de las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión de que tratan los numerales 1 y 2 del artículo 2 de la Ley 1228 de 2008, y “2.

Una calzada de desaceleración para permitir el acceso a los predios resultantes de la parcelación, cuyo ancho mínimo debe ser de ocho (8) metros contados a partir del borde de la franja de aislamiento de que trata el numeral anterior. || Los accesos y salidas de las calzadas de desaceleración deberán ubicarse como mínimo cada trescientos (300) metros. || Parágrafo 1.

La franja de aislamiento y la calzada de desaceleración deben construirse y dotarse bajo los parámetros señalados en el plan de ordenamiento o en la unidad de planificación rural y deberán entregarse como áreas de cesión pública obligatoria. En ningún caso se permitirá el cerramiento de estas áreas y la franja de aislamiento deberá ser empradizada.

En los linderos de la franja de aislamiento con las áreas de exclusión, los propietarios deberán construir setas con arbustos o árboles vivos, que no impidan, dificulten u obstaculicen la visibilidad de los conductores en las curvas de las carreteras, en los términos de que trata el artículo 5 de la Ley 1228 de 2008. (…)”. (Negrilla fuera y en el texto). 4.2.5.

En este proceso, el juez de primera instancia solicitó a la ANI que certificara: “Si la vía LA ROMELIA - EL POLLO - CHINCHINA Ruta 29S, jurisdicción del municipio de Dosquebradas -Risaralda, donde está ubicado el bien inmueble denominado Los Robles, identificado con matrícula inmobiliaria N° 294-28129, está a cargo de dicha entidad, si está concesionada y a nombre de quién”.

El Gerente de Proyectos de Carreta 1 de la ANI respondió en estos términos: “En atención al memorando de referencia, presentado por la Gerencia de Defensa Judicial, para atender el requerimiento efectuado por la Secretaria General del Tribunal Administrativo de Risaralda, oficio No.4676, nos permitimos informar que la vía La Romelia - El Pollo, es de primer orden y se encuentra ubicada entre las siguientes abscisas del K0+000 al K13+200, de la Ruta 29RSC, jurisdicción del municipio de Dosquebradas - Risaralda; esta vía fue construida con anterioridad a su incorporación a la concesión Desarrollo vial Armenia-Pereira-Manizales, además como consta en el documento contractual "Acta de entrega y recibo provisional de la Variante Troncal de Occidente", suscrita el 15 de diciembre de 2006, la vía mencionada se entregó provisionalmente por el Instituto Nacional de Concesiones - INCO, hoy Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, al Concesionario Autopistas del Café, quien la administra actualmente.

Lo anterior en dos (2) folios”55. 4.2.6. La Curaduría Urbana Primera de Dosquebradas, el 19 de agosto de 2014, informó que: “no se ha promovido ninguna solicitud de licencia de Urbanismo, construcción y parcelación para los predios identificados con las matrículas inmobiliarias No. 294-63066, 294-63047, 294-63048, 294-63049, 294-63052 у 294- 63053”56. 4.2.7.

El Director de Interventoría del Consorcio Interval, en respuesta a una solicitud de información requerida por la ANI, aseveró57: “R/ La Vía La Romelia - El Pollo - Chinchiná Ruta 29 RSC, Jurisdicción del municipio de Dosquebradas es de primer orden y está ubicada entre las siguientes abscisas del K0+000 al K13+200 de la Ruta 29 RSC del proyecto vial Armenia - Pereira - Manizales y se encuentra administrada por la Concesión Autopistas del Café”58. 55 Certificación de la ANI.

Folio 601, cuaderno 3. 56 Certificación de la Curaduría. Folio 612, cuaderno 3. 57 Comunicación del Consorcio Interval. Folio 615, cuaderno 3. 58 Ibid. 12 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas A la pregunta relacionada con conocer si los predios del demandante han sido afectados como consecuencia de la Ley 1228 de 2008, y si el señor Santacoloma Villegas ha recibido alguna suma de dinero por concepto de indemnización o compras de predio, indicó: “R/ Es de aclarar que en la solicitud de la Agencia, relacionada con el memorando interno citado anteriormente, no se evidencia información referente a predios del demandante que permitan verificar afectación o no”59.

Luego, en relación con la ubicación exacta del predio “Los Robles”, precisó: “R/ Al respecto indicamos lo siguiente, teniendo en cuenta información del proyecto Armenia-Pereira-Manizales, suministrada por terceros relacionada con la solicitud; en la cual indican ‘según averiguaciones en la Oficina de Instrumentos Públicos de Dosquebradas el folio de matrícula No. 294-28129 se encuentra con anotación ‘cerrada’: lo anterior teniendo en cuenta que era un lote de mayor extensión y fue desenglobado en 55 lotes, a los cuales les asignaron diferentes matrículas inmobiliarias.

Por lo tanto no fue posible establecer la ubicación exacta del predio”60. Respecto del asunto relacionado con certificar “Si sobre los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria No. 294-63044, 294-63045, 294- 63042 y 294-63041, ubicados en los sectores de Playa Rica y Santana Baja - Municipio de Dosquebradas, se encuentran ubicados dentro de la vía concesionada”61, afirmó: “R/ Al respecto manifestamos que revisada la sábana predial del proyecto Armenia- Pereira-Manizales, suministrada por el Concesionario a esta Interventoría, indicamos que los folios de matrículas inmobiliarias relacionados en la solicitud, obedecen a predios que no han sido requeridos para el proyecto Armenia-Pereira- Manizales por lo tanto no se evidencia que hayan sido objeto de negociaciones prediales; teniendo en cuenta que no se registra en la misma, ninguna negociación predial a nombre del sr. Rufino Santacoloma Villegas, por concepto de compra de predios o de indemnización. || Igualmente es preciso aclarar que para la intervención de la Troncal de Occidente - Variante El Pollo, según lo indicado en la referida sábana predial se requirió la compra de predios en dos sitios que hacen parte del mencionado tramo para la construcción de la intersección Belmonte (0+000) y para la construcción de la intersección Mandarino (K13+200). || En lo relacionado con informar si los predios fueron o han sido afectados por la Ley 1228 de 2008; teniendo en cuenta lo indicado anteriormente no es posible para esta Interventoría determinar la afectación de "predios" del demandante por la Ley 1228 de 2008”62.

Finalmente, agregó: “(…) En cuanto a la aplicación de la Ley 1228 de 2008 indicamos que esta Ley es de carácter general y para darle aplicación dentro del ámbito nacional, expedida por el Congreso Nacional. Por lo tanto para construcción de "nuevos proyectos" a partir de la vigencia de la citada Ley, se debe dar cumplimiento a lo estipulado para Zonas de Reserva para las carreteras de la Red Vial Nacional: teniendo en cuenta que en el Articulo 11 Incorporación a los Planes de Ordenamiento los municipios deben incorporarlo en los Planes de Ordenamiento Territorial y los respectivos Planes Básicos de Ordenamiento Territorial de que habla Ley 388 de 1997 para la expedición de Licencias Urbanísticas y de Construcción”63. 4.3.

Consideraciones generales 59 Ibid. Folio 616, cuaderno 3. 60 Ibid. 61 Ibid. 62 Ibid. 63 Ibid. Folio 617, cuaderno 3. 13 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas Para efectos de tener una mejor comprensión del escenario jurídico en que gira en torno la controversia objeto de estudio, la Sala estima pertinente, antes de resolver los problemas jurídicos planteados, mencionar algunas consideraciones generales relacionadas con la responsabilidad patrimonial del Estado por hechos del legislador, así como por lesiones al derecho de propiedad, cuya causa reside en las normas de planeación territorial. 4.3.1.

La responsabilidad patrimonial del Estado legislador La responsabilidad del Estado por el hecho del legislador ha experimentado una línea evolutiva en la cultura occidental, en la que pueden reconocerse varios estadios que han corrido en paralelo con los paradigmas sobre la soberanía y sobre los derechos de las minorías. Desde los albores del constitucionalismo liberal, la fuerza del principio mayoritario se asomaba ya como un bastión que resguardaba al legislador de toda pretensión de responsabilidad patrimonial por causa de la ley.

Bajo esta concepción, la afinidad supuesta entre los intereses del cuerpo soberano y los intereses afines a sus integrantes movía a pensar que aquel no podía causar daño a estos por causa de sus decisiones. La responsabilidad del legislador estaba confinada, entonces, al ámbito político derivado de la alternancia de sus miembros. Ya instaurado el Estado liberal, la idea de soberanía tomó cauce diferente en Francia y Estados Unidos, dos modelos paradigmáticos que habrían de influir los perfiles de los nacientes estados de américa del sur.

En el primero de estos, urgido de confrontar y controlar a un ejecutivo monárquico, la soberanía se hizo residir en la asamblea legislativa, de modo que la ley, expresión de voluntad de aquellas y resultado del imperio de las mayorías, cerró a lo largo de casi siglo y medio el paso, no solo a la responsabilidad patrimonial del Estado por causa de la ley, sino aún, al control constitucional sobre la ley.

Estados Unidos, por el contrario, gestado bajo el signo de la desconfianza de las minorías frente a las mayorías, hizo prevaler la soberanía del pueblo frente al poder del Congreso, en el que tenían asiento estas últimas colectividades. Por esta vía conquistó, tempranamente, formas prácticas y concretas de supremacía constitucional. Por esta razón, en Francia solo vendría a despuntar un ejercicio concreto de responsabilidad patrimonial por el hecho del legislador a principios del segundo tercio del siglo XX; y en Colombia, legataria de la cultura ius administrativa francesa, tal resultado, si bien contemplado en algunas providencias del Consejo de Estado a manera de obiter dicta, como simple hipótesis verificable, sólo vino a encontrar fundamento en el modelo de estado concebido bajo el paradigma de la soberanía popular en la Constitución de 1991, con sujeción a la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a las autoridades públicas, concepto este que comprende al legislador64.

Frente a esto último, la Corte Constitucional ha indicado: “[…] la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento (…) Entonces, de conformidad con la interpretación que ha hecho el órgano judicial encargado de fijar el alcance del 64 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 20 de abril de 2020, exp. 48893. 14 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa está comprendida la responsabilidad provenientes de hechos u omisiones imputables al poder legislativo, es decir, la así denominada responsabilidad del Estado legislador”65.

Por lo anterior, en el marco de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador, al juez le corresponde la valoración, en cada caso y en función de sus caracteres, de las pruebas que se encuentran en el expediente, de tal manera que, sea posible verificar, en primer lugar, la existencia de un daño antijurídico irrogado a la parte afectada, y, en segundo lugar, si a ello hay lugar, la imputabilidad del menoscabo al Estado legislador. 4.3.2.

La responsabilidad del Estado por limitación del ejercicio del derecho de propiedad con ocasión de la normativa de planeación territorial Pensar el territorio es un ejercicio que trasciende el ámbito material de un determinado espacio geográfico, pues su objeto ha de entenderse extendido a un concepto relacional conformado por vínculos entre ese espacio y sujetos de diversa índole que ejercen sobre él actos de uso, disfrute, disposición, o de poder.

Planificar el territorio, así comprendido, es pensar en perspectiva de futuro el desenvolvimiento posible de tales relaciones, modulando, condicionando, exigiendo o prohibiendo acciones e intervenciones de unos y otros sobre aquel, formulando estrategias y directrices que permitan optimizar su desarrollo armónico, y estableciendo procedimientos para la ordenación de los elementos que lo conforman66.

En sentido lato, la ordenación del territorio, como actividad incardinada a la procuración de un uso racional del suelo, es consustancial al ejercicio del poder políticamente organizado, y de facto, el statu quo de la forma como, en concreto, se ha producido la apropiación y destinación del territorio en cualquier sociedad organizada, en cuanto revela un determinado orden, podría dar cuenta de ello.

Pero no es ese el sentido que hoy, y por lo menos a partir del influjo que sobre las administraciones públicas desplegaron las teorías sociales de raigambre europea desde el último tercio del siglo XIX, y las dinámicas que suscitaron los planes de reconstrucción de las economías en la segunda posguerra, se da a la expresión. Hoy es el recurso a la planeación, como instrumento esencial para obtener la utilización racional del suelo, el factor que viene a cualificar el sentido estricto y restringido que recibe la ordenación territorial.

Ordenar el suelo, en cuanto objeto de la planeación territorial, es una actividad que guarda relación con los derechos y muy particularmente con aquellos de contenido patrimonial que tienen por objeto el uso, el disfrute y la disposición sobre fracciones del territorio, tanto por el individuo, como por sujetos colectivos, por la comunidad en general, por el Estado o por las personas que en virtud de la descentralización han sido creadas como titulares de funciones originariamente a cargo de aquel.

En nuestro caso, fue introducido a partir del Acto Legislativo 01 de 1936, merced al influjo de teorías que entendían que la protección de los actos del propietario, por el ordenamiento jurídico, estaba condicionada al cumplimiento de la función social de la propiedad. Dicha línea de pensamiento, modulada con el paso del tiempo, inspira en la actualidad el artículo 58 de la Constitución de 1991 que garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, 65 Corte Constitucional.

Sentencia C-038 de 2006. 66 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 20 de abril de 2020, exp. 48893. 15 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas reconoce en ellos una función social que implica obligaciones, y los subordina al interés público.

El ordenamiento territorial es posible, justamente, merced a la función social de la propiedad y a la prevalencia del interés general sobre el particular, principios estos que permiten disponer por vía general sobre los usos permitidos del suelo, reglamentar la construcción en función del control de la densidad poblacional, de la necesidad de preservar el medio ambiente, de atender a las condicionantes del terreno, a los requerimientos del paisajismo o a la debida provisión de infraestructuras de servicios, de la movilidad vial o de recreación y esparcimiento.

Tales regulaciones comportan, a no dudarlo, limitaciones, condicionamientos, cargas que restringen o privan del ejercicio de la propiedad inmueble, y en cuanto tales, deben imponerse con respeto del principio de equidad que preside la distribución de las cargas públicas67. Sobre este tipo de limitaciones (al margen de la expropiación), y la forma como opera en tales casos el principio de equidad, la Corporación ha expresado68 que de ordinario el mismo ordenamiento jurídico satisface el equilibrio que este demanda entre cargas y beneficios, al establecer satisfacciones tarifarias, pero que en ausencia de la previsión legal, será el juez competente quien, para garantizar dicho equilibrio, determine la procedencia del restablecimiento de derechos o la reparación de daño deprecada.

Para ello, la autoridad judicial deberá comprobar la existencia de la lesión, como daño resarcible -misión para la cual presta especial utilidad la aplicación del test de proporcionalidad entre el derecho del propietario (cuyo núcleo esencial debe permanecer incólume) y el interés común que sirvió de fundamento a su intervención-, y, posteriormente, verificar la presencia o no del factor de imputación, que puede ser, a modo de ejemplo, el de carácter objetivo de daño especial.

Esto, sin perjuicio de que, dadas las condiciones particulares del caso, sea posible hallar otro factor de imputación. Según la jurisprudencia69, en función del grado de afectación del derecho, pueden presentarse las siguientes hipótesis: a) que la intervención70 prive al propietario de su derecho, caso en el cual la Administración debe adelantar el trámite de la expropiación, so pena de comprometer su responsabilidad; b) que la intervención no prive formalmente al propietario de su derecho, pero comporta la imposición de una afectación que supera en modo e intensidad aquel tipo de las que el ordenamiento jurídico considera como de obligatoria tolerancia en cabeza de los particulares, de forma tal que vacía de contenido su núcleo esencial, caso en el cual, la afectación tendrá alcance expropiatorio, y comporta un daño antijurídico asimilable al que configura la ocupación permanente de bienes inmuebles; y c) que la intervención del Estado en la propiedad comporte una afectación de aquellas que el ciudadano está en el deber de tolerar como consecuencia de la función social y ecológica de la propiedad, lo que ocurre cuando sus efectos no vulneran el núcleo esencial de la propiedad privada, puesto que el propietario mantiene la posibilidad de explotar jurídica y económicamente el bien.

En este último evento, puede ocurrir 67 Ibid. 68 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906. Cf., también, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. sentencia del 2 de abril de 2013, exp. 26437. 69 Ibid. 70 Estas son hipótesis de afectación de la propiedad como consecuencia de intervenciones directas del Estado en ese derecho.

Diferente es la hipótesis que se configura para que se causen “las cesiones obligatorias gratuitas" que impone la ley de ordenamiento territorial al propietario que solicita el licenciamiento de urbanismo o construcción a manera de contraprestación por los beneficios que puede obtener de esa actividad, en cuanto tales cesiones obran, correlativamente, como formas de producir espacio público con destino a la provisión de infraestructura de uso general (vías vehiculares, áreas de circulación peatonal, servicios públicos, recreación, entre otros) sin la cual vendría irracional, inútil o insatisfactorio el desarrollo de los terrenos. Estas tienen origen en la actividad de urbanismo o de construcción que se propone el propietario por si o a través de tercero. 16 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas que el ordenamiento mismo prevea medidas compensatorias cuya suficiencia para el cubrimiento de los perjuicios ha de determinar el juez, o que el ordenamiento no prevea compensación alguna, caso en el cual el fallador deberá establecer si la afectación trae como consecuencia un perjuicio cierto, aunque no se pueda asimilar a una ocupación temporal de bienes inmuebles. 4.4.

Solución al problema jurídico 1: Acreditación del daño antijurídico El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. Así, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, deben concurrir dos (2) presupuestos: (i) la existencia de un daño antijurídico; y (ii) que dicho menoscabo sea imputable al Estado por la acción u omisión de sus agentes.

En relación con el primero de los presupuestos nombrados, el daño, para los fines que interesan al Derecho, es entendido como la aminoración o alteración negativa de un interés humano objeto de tutela jurídica, debido al cual el derecho facilita la reacción de quien lo padece, en orden a la reparación o compensación de su sacrificio71, convirtiéndose dicho presupuesto en el eje central de la obligación resarcitoria.

La jurisprudencia de la Sala ha sido pacífica en considerar que el daño debe tener dos características: i) que sea cierto y personal, es decir, que la lesión al bien jurídico tutelado tenga consecuencias ciertas y tangibles en el patrimonio económico o moral del titular; y ii) que sea antijurídico, esto es, que quien padece el daño no tenga el deber jurídico de soportarlo72.

Así las cosas, al juez administrativo, en el marco del juicio de responsabilidad estatal, le corresponde, primero, verificar la existencia del daño invocado en la demanda73, para luego entrar a definir si ese menoscabo resultaba antijurídico, y así continuar hacia el examen de imputación. Con fundamento en lo anterior, esta Subsección dividirá el estudio del presupuesto atinente a la acreditación del daño antijurídico en dos partes, toda vez que los hechos generadores del menoscabo padecido por el actor responden a dos tipos de normas, estas son, una ley y una reglamentación de la ley, y, en ese orden, merecen un examen diferenciado.

En primer lugar, analizará la presencia de una lesión patrimonial sufrida por el señor Santacoloma Villegas, por cuenta de la Ley 1228 de 2008 expedida por el Congreso de la República. En segundo lugar, constatará la existencia de un menoscabo causado a la parte actora por los Decretos 3600 de 2007 y 4066 de 2008 expedidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 4.4.1.

El daño causado por la normativa (Ley 1228 de 2008) que define “áreas de reserva” para las carreteras del Sistema Vial Nacional Con base en las disposiciones normativas contenidas en la Ley 1228 de 2009, es menester precisar que las fajas mínimas de retiro obligatorio, también llamadas áreas de reserva o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, han sido anticipadamente preservadas de usos que impidan su empleo, cuando así 71 Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección C. Sentencia del 29 de julio de 2019, exp. 48643. 72 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 25 de abril de 2012, exp. 21861. 73 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de octubre de 2018, exp. 46932. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 1º de octubre de 2018, exp. 46328. En términos generalas, estos fallos establecen que para que el daño tenga carácter antijurídico, además de recaer sobre un interés tutelado por el derecho, es necesario que no haya sido causado, ni haya sido determinado por un error de conducta de la propia víctima, y que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o que legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado. 17 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas se haga necesario, para efectos de mejorar, mantener, rehabilitar o ampliar las vías que formando parte del sistema vial nacional sean aledañas a ellas, de manera que, llegado ese momento, las autoridades que tengan a cargo la gestión de ese sistema solo se vean precisadas a adquirir las zonas de terreno requeridas de conformidad con los estudios, diseños y/o necesidades técnicas para adelantar la ejecución de esas obras, y no construcciones, mejoras o equipamientos edificadas o asentados sobre ellas.

Así las cosas, esta normativa ha establecido una afectación que no priva, de suyo, al propietario, de su derecho de dominio, ni afecta el núcleo esencial de ese derecho, aun cuando impide el licenciamiento de obras constructivas, y anticipa la ausencia de título para reclamar indemnización o compensación alguna por las construcciones o mejoras que haya instalado en vigencia de la reserva, si, llegado el momento de mejorar, mantener, rehabilitar o ampliar las vías, la entidad a cargo del proyecto deba adquirir esa franja o parte de ella sobre la que aquellas se hallen asentadas.

Ahora bien, la ley declara de interés público a las franjas establecidas como área de reserva en relación con estas vías. Esta declaración cumple entre otros propósitos, el de satisfacer el presupuesto de la eventual expropiación, en cuanto configura un título de autorización para que la Administración pueda adelantar procesos de expropiación, como última alternativa de adquisición de la propiedad de la franja, cuando sea menester para la ampliación, rehabilitación o mejoramiento de la vía. Esto, conforme al artículo 58 de la Constitución que prescribe que, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado debe ceder al interés público o social, el legislador, podrá adelantar expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Tal declaración, sin embargo, no muta la propiedad. De hecho, la norma le impone a las autoridades el deber de hacer las reservas presupuestales correspondientes para el pago del precio o indemnización a que hubiere lugar a la ejecución del proyecto de ampliación, rehabilitación o mantenimiento vial. Así las cosas, para la Sala la expedición de la Ley 1228 de 2008 no genera por si sola un daño antijurídico, o una ocupación jurídica, pues las cargas negativas que en virtud de tal normativa pesan sobre el propietario, mientras la obra pública no se haga necesaria, como así no ha ocurrido respecto del predio del demandante, responden a una previsión razonable que permite garantizar un potencial equipamiento vial de utilidad pública; y son cargas que carecen de la intensidad necesaria para vaciar de contenido el derecho de propiedad del señor Santacoloma Villegas sobre el predio afectado, de modo que configura el tipo de aquellas intervenciones en las que toda persona debe tolerar en atención a los motivos de utilidad pública que la inspiran.

Además, esas cargas negativas, en cuanto a restricciones para el desarrollo urbanístico del predio, pesan sobre todo predio localizado al costado de las vías que conforman el sistema vial nacional, de forma que no se trata de un daño especial, extraordinaria respecto de las que le impone el ordenamiento jurídico a los demás predios que se hallan en la misma situación. Finalmente, sea del caso resaltar que la sentencia proferida por esta Corporación e invocada en el recurso de apelación74, y que, en criterio de la parte recurrente fue ignorada por el juez de primera instancia, no puede ser considerada como un precedente que fuera vinculante para esta Subsección, ya que no guarda identidad fáctica y jurídica con esta controversia.

En concreto, se observa que la decisión 74 Ver numeral 2.4.1. de esta providencia. 18 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas entonces proferida estuvo precedida de la acreditación de la existencia del daño antijurídico, y, además, aludió a una controversia que no involucraba la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, como es la del caso objeto de estudio, sino al menoscabo patrimonial que causó la administración, al involucrar un inmueble de una persona en la construcción de una obra de interés público y, con motivo de lo anterior, negar la expedición de una licencia de construcción, que solicitó el propietario para desarrollar un proyecto urbanístico sobre el bien75. 4.4.2.

El daño causado por los Decretos 3600 de 2007 y 4066 de 2008, es decir, por la definición de corredores viales y por las medidas dispuestas para su ordenamiento El señor Santacoloma Villegas alude, en este sentido, al daño que habrían causado los Decretos 3600 de 2007 y 4066 de 2008, con ocasión de la delimitación, con fines de ordenamiento, de la franja de terreno que debía ser respetada a manera de aislamiento vial en las propiedades aledaños a los corredores viales suburbanos, habida cuenta de que la finca “Los Robles”, un inmueble de su dominio, al ser colindante con el área paralela a las vía “La Romelia – El Pollo - Chinchiná”, que es de primer orden, sufrió afectación por causa de estas disposiciones.

Pues bien, un adecuado entendimiento de este punto de la controversia requiere una definición sobre los roles que conciernen al legislador y a las administraciones locales en la planeación del territorio en el Estado colombiano cuya Constitución Política declara la adhesión simultánea a los principios del unitarismo de Estado y de autonomía de los entes territoriales.

Respecto de la armonización de ese nexo entre unidad y la autonomía, la Corte Constitucional ha dicho que: “se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas (C-535/96): la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional, (…).

La unidad, a su vez, se encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial (sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley general”76.

En función del principio de autonomía, la Constitución de 1991 reconoció a los entes territoriales, y particularmente a aquellos que fungen como unidades básicas de su organización, a los municipios y distritos, como ejes gravitacionales de la planeación territorial al concentrar en ellas las más importantes competencias en la materia.

Para empezar, el artículo 311 Superior dispone que, al municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, le corresponde ordenar el desarrollo de su territorio, función esta que se descompone en competencias atribuidas en los numerales 2, 7 y 9 del artículo 313 ejusdem, a los concejos municipales, para que adopten los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, reglamenten los usos del suelo 75 “Adujo el demandante, como fundamento de sus pretensiones, que la Administración Municipal se negó a autorizarle la licencia de construcción que solicitó para desarrollar un proyecto arquitectónico en el predio, con fundamento en que el inmueble estaba destinado a la construcción del separador vial en la intersección de la Autopista Simón Bolívar con la carrera 100 en la ciudad de Santiago de Cali, pero que dicha afectación no se inscribió en el registro de matrícula inmobiliaria del inmueble, tal como lo prevé el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, ni se le ha cancelado el valor del predio con el argumento de que se trataba apenas de un proyecto y no de una afectación”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 11 de agosto de 2011, exp. 18161. 76 Corte Constitucional C-837 de 2001. 19 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas y, dentro de los límites que fije la Ley, dicten las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

Con todo, en atención a las implicancias del principio del unitarismo de Estado, para armonizar la relación dialéctica de intereses que existe en torno a la ordenación del territorio, y garantizar la acción coherente de los diferentes niveles de la administración, el ejercicio de esas competencias se encuentra subordinado a la Constitución y a la ley; y para esos efectos, la Ley 388 de 1997, conocida como la “Ley de Ordenamiento Territorial”77, sujetó el ejercicio de esas competencias de planeación territorial a “normas de superior jerarquía” que a manera de directrices obligatorias determinan el ordenamiento resultante de su ejercicio.

Tales directrices, que reciben el nombre de “determinantes del ordenamiento territorial”, fueron originariamente establecidas en el artículo 10° de la mencionada norma, pero se han visto enriquecidas con otras varias leyes que desde entonces se han expedido. Una de tales “determinantes”, al tenor del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 en cita, reside en el “señalamiento y localización de infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional”, señalamiento que puede tener diferentes especificaciones en función del rol que estén llamadas a servir las vías, razón por la cual, es posible que esté fijado con referencia a cada una de las categorías que de ellas defina la misma ley.

En nuestro caso, el Decreto 3600 de 2007 reglamentó las disposiciones de las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones. Los artículos 10° y 11 del referido decreto, entre aquellas determinantes, se ocuparon de los corredores viales suburbanos, para preceptuar que: i) en los planes de ordenamiento territorial sólo se podrían clasificar como tales, las áreas paralelas a las vías arteriales o de primer orden y vías intermunicipales o de segundo orden; ii) su extensión máxima sería de 300 metros medidos desde el borde de la vía; iii) en ellos sólo se permitiría el desarrollo de actividades con determinadas restricciones de uso, intensidad y densidad; y iv) en el plan de ordenamiento o en las unidades de planificación rural se debía delimitar una franja de terreno mínima de quince (15) metros de aislamiento, contados a partir del borde de la vía, y una calzada de desaceleración para permitir el acceso a los predios resultantes de la parcelación, cuyo ancho mínimo debe ser de diez (10) metros contados a partir del borde de la franja de aislamiento antes referida.

Las extensiones de la franja de aislamiento y de la calzada de desaceleración, como ha quedado dicho, fueron modificadas por el Decreto 4066 de 2008 para adecuarlas a la normativa de la Ley 1228 de 2008. Pues bien, en relación con estas directrices, la Sala, a partir del tenor literal del artículo 11° del Decreto 3600 de 2007, tanto en su texto original o como en el modificado por el Decreto 4066 de 2008, ve en ella un mandato, en ejercicio de su competencia, para establecer las determinantes de ordenamiento territorial.

Nótese cómo, el artículo 10 del Decreto 3600 de 2007 (tanto en su redacción original como en la modificada por el Decreto 4066 de 2008) condiciona la prescripción normativa subsiguiente a los “efectos de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 388 de 1997”, norma que define el contenido de la categoría, dentro de las clasificaciones del suelo y de suelos suburbanos, dentro de la cual, al final del inciso primero, dispone que 77 Esta denominación, ciertamente, crea confusión entre la acepción que el artículo 288 de la la Constitución confiere a la expresión “ordenamiento territorial” con un sentido político-administrativo, y la nueva acepción que le confirió esta ley, con sentido urbanístico (Cfr. MORCILLO, Pedro Pablo, Derecho urbanístico colombiano - Historia, normativa y gestión, pp. 125 y 126.). 20 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas pueden incluirse los suelos correspondientes a los corredores urbanos interregionales.

Por los motivos expuestos, la Sala encuentra que los artículos 10 y 11 del Decreto 3600 de 2007, modificados por el Decreto 4066 de 2008, están dirigidos a las autoridades locales competentes, para que, al adoptar los planes de ordenamiento territorial, se abstengan de clasificar, como corredores viales suburbanos, suelos diferentes de las áreas paralelas a las vías arteriales o de primer orden y vías intermunicipales o de segundo orden; y, además, delimiten en los que allí clasifiquen como tales, como franja de aislamiento vial, un tramo mínimo de quince (15) y cinco (5) metros (a partir de la vigencia del Decreto 4066 de 2008); y una calzada de desaceleración que permita el acceso a los predios resultantes de la parcelación, cuyo ancho mínimo debía ser de diez (10) u ocho (8) metros (después de la reforma que al artículo le introdujo el Decreto 4066).

Tales preceptos, en consecuencia, tienen por destinatarias a las autoridades locales competentes para elaborar los planes de ordenamiento territorial, circunstancia que determina su falta de aptitud para fungir como causa de lesión o afectación al derecho de propiedad, en concreto, del demandante. Pero, si en gracia de discusión se admitiera que la ley podía causar algún tipo de afectación meramente jurídica (ocupación jurídica) sobre el predio, esta, en cuanto se materializaría en la obligación de observar un aislamiento que separara la propiedad privada de la calzada por la que transitan los vehículos, obraría como una previsión razonable, no sólo en atención a los requerimientos del acceso general a la vía pública, sino por su utilidad como medio de salvaguarda de la vida y bienes aplicados al disfrute de las propiedades colindantes a la vía (aún en caso de expansión de esta).

Tales caracteres, sumados a que no tuvo la intensidad necesaria para vaciar de contenido el derecho de propiedad del actor sobre el inmueble supuestamente afectado, conducirían al mismo resultado denegatorio, por ausencia de prueba de la antijuridicidad del daño. 4.5. Solución Con sustento en lo anterior, al no observar elementos de juicio necesarios para encontrar acreditada la existencia de un daño antijurídico sufrido por la parte actora, y, en consecuencia, no ser posible acudir al respectivo juicio de imputación, la Sala modificará la sentencia proferida el 2 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el sentido de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Instituto Nacional de Vías, Instituto Nacional de Concesiones (Hoy Agencia Nacional de Infraestructura), departamento de Risaralda, municipio de Dosquebradas y Autopistas del Café S.A., y de negar las pretensiones de la demanda, por las razones aquí expuestas.

V. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no esta Sala no observa actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 Expediente: 66001-23-31-000-2010-00366-01 (59816) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas FALLA MODIFICASE la sentencia proferida el 2 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que quedará así:

PRIMERO: DECLÁRASE la falta de legitimación en la causa por pasiva del Instituto Nacional de Vías, Instituto Nacional de Concesiones (Hoy Agencia Nacional de Infraestructura), departamento de Risaralda, municipio de Dosquebradas y Autopistas del Café S.A., conforme a los motivos indicados en esta providencia.

SEGUNDO: NIÉGUESE las pretensiones de la demanda, con sustento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E) Aclaración de voto Firmado electrónicamente VF NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente