Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., quince (15) de febrero dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2012-01180-02 (5072-2018) Demandante: Martha Angélica Marín Colorado Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Tema: Reliquidación cesantías Ministerio de Relaciones Exteriores.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio de Relaciones Exteriores contra la sentencia proferida el 18 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se accedió a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Martha Angélica Marín Colorado interpuso demanda en contra de la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Liquidaciones de cesantías correspondientes a los años 1987 a 2003 en lo desfavorable, es decir, en cuanto no tuvieron en cuenta el salario real. - Oficio DTH 61476 del 26 de noviembre de 2004, mediante el cual se resolvió una primera reclamación. - Oficio DITH 18121 del 27 de abril de 2012, mediante el cual se resolvió una segunda reclamación (puntos 1 y 2) en el sentido de negar la solicitud de reliquidación y pago del interés moratorio.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) A título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores a practicar nuevas liquidaciones de cesantías por todos y cada uno de los años que estuvo en el servicio exterior, tomando como base los factores salariales realmente devengados en planta externa y la prima de navidad.
Que sobre las diferencias de cesantías, se ordene liquidar y pagar un interés moratorio del 2% mensual, desde que debió realizarse cada pago y hasta cuando se realice efectivamente, en cumplimiento de la sentencia.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la demandante laboró en el Ministerio de Relaciones Exteriores desde 16 de septiembre de 1977 hasta el 11 de octubre de 1994 y luego desde 15 de febrero de 1995 hasta el 28 de julio de 2004. Que durante el tiempo de servicio laborado, no le fueron notificadas 14 de las 17 liquidaciones de cesantías.
Que en varias oportunidades, solicitó la reliquidación de las cesantías, con base en el salario realmente percibido en el exterior, siendo negado su derecho bajo el argumento de que sus cesantías fueron debidamente liquidadas. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 18 de octubre de 2012 y notificada a la entidad, quien se opuso a las pretensiones considerando que las liquidaciones de cesantías se expidieron conforme a derecho y con fundamento en las normas especiales que regulaban para la época lo relacionado con los funcionarios del servicio en el exterior (Decreto 10 de 1992 y Decreto Ley 274 de 2000).
Que las liquidaciones se realizaron anualmente de conformidad con lo dispuesto en la Ley 48 de 1991, Decreto Ley 3118 de 1968 y Decreto 1453 de 1998. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 18 de agosto de 2016, accedió a las pretensiones, declarando la nulidad de los actos demandados y como restablecimiento del derecho, ordenó al ministerio de relaciones exteriores, reliquidar las cesantías causadas durante los años de servicios laborados por la actora teniendo en cuenta para ello el salario realmente percibido en el exterior.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) Como sustento manifestó que, como la entidad demandada no probó que notificó en debida forma a la demandante el Oficio de 24 de noviembre de 2004, no procedía realizar el cómputo de la caducidad.
Similar análisis realizó respecto a la prescripción, al considerar que, si no se le notificaron los actos que liquidaron las cesantías a la actora (entre el 16 de septiembre de 1977 hasta el 11 de octubre de 1994 y entre el 15 de febrero de 1995 hasta el 28 de julio de 2004), no procede la figura invocada, pues la actora no tenía conocimiento de los montos liquidados.
RECURSOS DE APELACIÓN La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado interpuso recurso de apelación, argumentando que no se puede olvidar que los actos administrativos demandados eran oponibles a la demandante, pues surtieron efectos jurídicos, independientemente de su notificación, esto debido a que el acto administrativo de liquidación y pago de cesantías fue conocido el 7 de diciembre de 2004, fecha en que la demandante retiró sus cesantías.
Que el derecho al auxilio de cesantías se hizo exigible en dos ocasiones, esto es, el 11 de octubre de 1994 y el 28 de julio de 2004, por lo que en el primer caso, el derecho subjetivo prescribió el 11 de octubre de 1997 debido a que la demandante no emprendió actuación alguna para ejercer su derecho y, en el segundo, el 4 de noviembre de 2007 porque la petición que se presentó el 4 de noviembre de 2004, interrumpió la prescripción, de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, en concordancia con el 102 del Decreto 1848 de 1969.
Respecto a la caducidad, sostuvo que debe ser contada desde el momento en que la demandante presentó la reclamación de sus cesantías en el año 2004, pues se configura la notificación por conducta concluyente, por lo que la acción judicial caducó al no interponerse la demanda dentro de los 4 meses siguientes al conocimiento del acto administrativo.
El Ministerio de Relaciones Exteriores presentó recurso de apelación para lo cual señaló que la liquidación de las cesantías se hizo en virtud de la legislación vigente y en atención al principio de legalidad que rige las actuaciones de la administración pública. Que debe darse un pronunciamiento del órgano de cierre en relación con la prescripción teniendo en cuenta que, aunque existe decisión sobre la misma en sede de apelación del auto que la declaró probada en primera instancia, no lo hizo desestimando los argumentos, sino advirtiendo que la oportunidad procesal para decidir era en la sentencia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) Que para el tema de la prescripción debe tenerse en cuenta que el derecho a reclamar la reliquidación se hizo exigible a partir del año 2005 cuando fue expedida la sentencia de la Corte Constitucional que evidenció la necesidad de reliquidar las cesantías de los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores conforme al salario realmente devengado.
Por otro lado, como la demandante se desvinculó en los años 1994 y 2004, en esas fechas se causó el derecho a la reliquidación de las cesantías por los periodos respectivos. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Se admitió el recurso el 16 de enero de 2019 y el 26 de marzo del mismo año se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión1.
La parte demandante indicó que las liquidaciones de cesantías de los años 1987 a 1994 y 1998 a 2003 no fueron anexadas por la entidad por lo que mal puede hablarse de prescripción sin ni siquiera haberse dado a conocer. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio de Relaciones Exteriores insistieron en los argumentos propuestos en los recursos de apelación. El Agente del Ministerio Público no emitió concepto.
Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Conforme a los recursos de apelación interpuestos, el problema jurídico se circunscribe a establecer si se configuró la prescripción del derecho reclamado por la señora Martha Angélica Marín Colorado, consistente en la reliquidación de sus cesantías con base en el salario real devengado en la planta de personal del servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Así mismo, plantea en su recurso la Agencia Nacional de Defensoría Jurídica del Estado, el argumento de la caducidad de la acción, sosteniendo que la actora no demandó en su oportunidad legal. De acuerdo a los problemas jurídicos planteados anteriormente, se procederá a estudiar el siguiente marco normativo, para luego decidir el asunto. 1 Los autos fueron proferidos por el doctor Gabriel Valbuena Hernández quien manifestó impedimento el 11 de enero de 2023, el cual fue declarado fundado el 22 de junio de 2023.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) Régimen de liquidación de cesantías en el Ministerio de Relaciones Exteriores Es característica esencial de la carrera diplomática y consular la denominada «alternación», de ahí que unos miembros de dicha carrera se desempeñen en el servicio exterior y otros al interior del ministerio, bajo las condiciones y formas fijadas en sus respectivas épocas, entre otros, por el Decreto 10 de 1992 y el Decreto 274 de 2000 para ello aparecen regladas equivalencias entre la planta exterior y la interna.
En sentencia de 6 de julio de 2011, esta Subsección indicó que el régimen especial de la carrera diplomática, y de forma específica la condición de alternación, afectan las condiciones en que deben liquidarse las cesantías del personal que labora en el servicio exterior.2 Para el caso, el artículo 57 del Decreto 10 de 1992, que contiene el estatuto orgánico del servicio exterior y de la carrera diplomática y consular3 dispuso: […] Las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior, a excepción de los administrativos locales, se liquidarán y se pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores.4 Mediante sentencia C-535 del 24 de mayo de 2005 la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo antes transcrito, el cual hacía referencia a la liquidación de prestaciones sociales de los funcionarios de la planta externa del ministerio con fundamento en los salarios devengados por quienes desempeñaban cargos equivalentes en planta interna, se resaltó además la inviabilidad jurídica de que persistieran esa clase de normas en el ordenamiento jurídico que permiten dichas desigualdades.
Por su parte, el Decreto 274 de 20005, por el cual se regula el servicio exterior de la república y la carrera diplomática y consular6, en su artículo 66 previó: 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 6 de julio de 2011, radicado 25000-23- 25-000-2007-00278-01 (1963-2008) CP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 3 Este cuerpo normativo fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas mediante el artículo 43 de la Ley 11 de 1991; y, de conformidad con lo establecido en su artículo 79, derogó el Decreto 2016 de 1968. 4 Con posterioridad, el Decreto Ley 1181 de 1999 reguló el estatuto orgánico de servicio exterior y de carrera diplomática y consular; sin embargo, esta normatividad fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-920 de 1999, en razón a que la Corte había declarado inconstitucional el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y en consecuencia, los Decretos Leyes dictados con fundamento en él debían correr la misma suerte. 5 El Decreto 274 de 2000, de conformidad con lo establecido en el artículo 96, derogó el Decreto 10 de 1992. 6 Este Decreto fue dictado por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1º, numeral 6º de la Ley 573 de 2000.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) Liquidación de Prestaciones Sociales. - Las prestaciones sociales de los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular se liquidarán y se pagarán con base en la asignación básica mensual y en los conceptos laborales legalmente reconocidos como factores de salario, que le correspondieren en planta interna.
La norma anterior, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-292 del 16 de marzo de 2001, por cuanto consideró que la facultad de regular el régimen prestacional de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores no estaba dentro de las potestades otorgadas extraordinariamente por el legislador.
En atención a lo anterior, la liquidación de las prestaciones contaba con regulaciones especiales que ya no se encuentran en el ordenamiento jurídico, ante lo cual se advierte que, la liquidación de las cesantías de los funcionarios que prestan sus servicios en el exterior deben efectuarse con base en el salario realmente devengado, porque liquidar sus prestaciones, entre estas la cesantía, con base en una equivalencia, tal como lo indicó la Corte Constitucional implica dar un tratamiento diferenciado e injustificado, contrario al mandato de igualdad en la formulación del derecho y que, resulta lesivo a los derechos fundamentales como los de seguridad social y mínimo vital, pues lo cierto es que las prestaciones sociales, en especial las cesantías deben cotizarse y liquidarse con base en lo realmente devengado por el funcionario del servicio exterior y no con base en un salario inferior que no es su realidad.
Si bien la Corte Constitucional no moduló los efectos de la declaratoria de inexequibilidad, a pesar de ello, la disposición que permite la equivalencia para efectos de liquidación de prestaciones de cargos de planta externa a los de planta interna dentro del ministerio fue, desde sus inicios, violatoria de los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana, mínimo vital, el principio de la primacía de la realidad frente a las formas y la favorabilidad, entre otros, de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, razón por la cual es viable que durante la vigencia de la misma se aplique la excepción de inconstitucionalidad.7 Sobre la prescripción La prescripción extintiva del derecho es una sanción a la inactividad prolongada e injustificada del titular del derecho para efectuar su reclamación. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2021, radicado 25000 2342 000 2017 00176 01 (3199-2019).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) En materia laboral administrativa, la prescripción de derechos prestacionales de los empleados públicos está regulada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y complementariamente en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Se concluye que una vez se hace exigible un derecho, el titular cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo y, el simple reclamo escrito interrumpe dicho término prescriptivo por otro lapso igual. La Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 20168 concluyó que las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción: “No obstante, cuando se trata de la consignación de las cesantías definitivas, si la mora no se produce por negligencia del empleador, sino por una causa atribuible al empleado, sí procede el fenómeno prescriptivo, pues en tal caso, la omisión de este último en cumplir los requerimientos que el empleador hace para disponer su pago no puede constituir un beneficio a su favor”.
Por lo tanto, la imprescriptibilidad de las cesantías anualizadas se predica mientras subsista la relación laboral, pues finalizada ésta, es decir, cuando se generan las definitivas, sí procede el fenómeno prescriptivo. Adicionalmente, en un asunto con contornos similares al ahora estudiado, es decir, donde se discute la reliquidación de las cesantías definitivas con el salario realmente devengado, esta Subsección9 consideró lo siguiente frente al fenómeno de la prescripción: Conforme a lo indicado en acápites anteriores, al demandante le fueron reconocidas las cesantías correspondientes a los años 1996 a 1998 con base en los Decretos 2016 de 1968, 10 de 1992 y 274 de 2000, normativa que disponía que la liquidación de la prestación se efectuaba con base en la asignación mensual correspondiente al cargo desempeñado en la planta interna del Ministerio.
Asimismo, fue solo hasta la declaratoria de inexequibilidad del artículo 57 del Decreto 10 de 1992, realizada a través de la sentencia C-535 de 2005, que surgió el derecho a la reliquidación de las cesantías con base en lo realmente devengado en la planta externa por los periodos reclamados; es decir, se presentó un hecho nuevo que le generó una expectativa legítima de mejoramiento de una prestación social económica.
(Negrilla para resaltar) […] 8 Consejo de Estado, Sección Segunda. CP Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ004 del 25 de agosto de 2016. Radicación 080012331000201100628-01 (0528-14). Posición reiterada en sentencia de unificación SUJ-034 CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023 radicado 08001233300020120020002 (2459-2014) 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2021, radicado 25000 2342 000 2017 00176 01 (3199 -2019).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) En esa medida, es claro que la citada sentencia se profirió el 24 de mayo de 2005, quedando ejecutoriada el 18 de julio de 200510, por lo tanto, los tres años establecidos en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 finalizaban el 18 de julio de 2008, razón por la cual para la fecha de presentación de la solicitud de reliquidación realizada el 25 de agosto de 2016, el derecho del demandante ya se encontraba prescrito.
(Negrilla para resaltar). (iii). Ahora bien, en su recurso de apelación el demandante sostiene que, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 57 del Decreto 10 de 1992 realizada a través de la sentencia C-535 de 2005, los actos administrativos por medio de los cuales le fueron reconocidas las cesantías correspondientes a los años 1996 a 1998 no le fueron notificados, lo que consecuencialmente derivaba en que no se ha determinado el derecho y por lo tanto aquel no se ha hecho exigible y mucho menos se encuentra prescrito.
Al respecto, esta Sección al resolver problemas jurídicos similares al presente11, ha sostenido que el fenómeno extintivo de prescripción de las cesantías anualizadas se contabiliza por regla general, a partir de la notificación del acto de reconocimiento, salvo que, con ocasión del retiro del servicio u otra circunstancia como el retiro parcial de las cesantías, el empleado conozca el valor de estas, caso en el que iniciará el cómputo del término legal para reclamar su reajuste.
(negrilla fuera del texto). En el presente caso se encuentra probado que el demandante se retiró del servicio como Embajador Extraordinario y Plenipotenciario ante el Gobierno de Alemania, el 14 de octubre de 1998, es decir, que a partir de esa fecha le fueron reconocidas las cesantías de manera definitiva. En ese sentido, a partir de ese momento el señor Jorge Juan Bendeck Olivella tenía conocimiento de que sus cesantías fueron liquidadas con base en la asignación básica correspondiente al cargo similar en la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, sin que ejerciera la impugnación de tales reconocimientos en la oportunidad legal.
Por lo anterior, y teniendo en cuenta que el retiro del servicio se produjo el 14 de octubre de 1998, los tres años previstos en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, finalizaron el 14 de octubre de 2001, y al momento de presentar la solicitud de reliquidación, el 25 de agosto de 2016, ya habían transcurrido 18 años, desde el retiro del servicio del demandante.
Empero, como se indicó en párrafos anteriores, en el presente caso habrá de contabilizarse la prescripción a partir de la ejecutoria de la sentencia C-535 de 2005, el 18 de julio de ese año, hipótesis en la que también habría operado la prescripción trienal, pues es evidente que la fecha de presentación de la reclamación del derecho, el 25 de agosto de 2016, sobrepasó en demasía, el término legal de exigibilidad de este. 10 www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/edictos/julio2005.php 11 Ver entre otras;
(i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B sentencia de 20 de septiembre de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número de radicación 25000-23-42- 000-2012-01850-01(2156-15) y (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B sentencia de 30 de noviembre de 2017, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, número de radicación 2012-00921-01 (2438-2014).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) Caso concreto Los argumentos planteados en los recursos tanto por la demandada Ministerio de Relaciones exteriores como por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se refieren a la prescripción del derecho y la caducidad de la acción, aspectos que fueron presentados inicialmente como excepciones previas en sus contestaciones y además fueron objeto de pronunciamiento tanto en primera12 como en segunda instancia por parte de esta corporación13.
Con relación a la prescripción del derecho, la Sala advierte que, el marco decisorio que se tuvo en cuenta en la decisión del Tribunal14 difiere del que aquí se analizará, ello teniendo en cuenta que lo que se desarrollará en esta sentencia tiene como premisa principal la desvinculación del servicio de la señora Martha Angélica Marín Colorado según las pruebas que obran en el plenario.
Se precisa además que para el estudio de la prescripción invocada se debe tener en cuenta también la sentencia C-535 de 2005, que declaró inexequible el artículo 57 del Decreto Extraordinario 10 de 199215, pues a partir de su ejecutoria (la cual tuvo lugar el 18 de julio de 2005) se habilitó a los beneficiarios de dicha prestación a ejercer su derecho a la reliquidación de las cesantías con base en el salario realmente devengado en la planta externa del Ministerio de relaciones exteriores.
Teniendo claro lo anterior, se encuentran establecidos los siguientes hechos: - La señora Martha Angélica Marín Colorado prestó sus servicios al Ministerio de Relaciones Exteriores desde el 16 de septiembre de 1977 hasta el 11 de octubre de 1994 y desde el 15 de febrero de 1995 hasta el 28 de julio de 2004, según certificación visible a folio 70. 12 En el desarrollo de la audiencia inicial llevada a cabo el 6 de agosto de 2013, en la etapa de resolución de excepciones previas, se declaró probada la de caducidad frente al oficio DTH 61476 del 26 de noviembre de 2004 y la de prescripción por no haberse ejercido la reclamación sino hasta el 2012 y en consecuencia se dio por terminado el proceso. 13 El Consejo de Estado a través de auto del 29 de enero de 2014 revocó la decisión, entre otros argumentos, al considerar que no obraba en el expediente prueba de la fecha en la cual se notificó el oficio CNP 61476 del 26 de noviembre de 2004 a la demandante, razón por la cual no podía realizarse el cómputo del término de caducidad.
En cuanto a la prescripción se indicó que «En estas condiciones el yerro fue doble: de una parte, la excepción planteada no buscaba la declaratoria de prescripción de los derechos laborales y, de otra, si hubiese realizado el debido análisis al caso plantado (sic), tampoco se daban las condiciones para la declaratoria de prescripción de la acción judicial derivada de los derechos laborales, pues, como lo dispone la norma respectiva, tal figura aplica “…desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible…”, lo que no se acreditó en el presente asunto pues no obra en el plenario la prueba de la existencia de la notificación de cada una de las liquidaciones de cesantías que fueron causadas durante la relación laboral entre la demandante y la entidad pública demandada.» 14Según la sentencia de primera instancia proferida en el presente asunto como los actos demandados no fueron notificados a la actora, no le eran aplicable a los derechos invocados el fenómeno de la prescripción 15 “el cual permitía realizar la liquidación de las cesantías con base en la asignación mensual correspondiente al cargo equivalente en la planta interna” Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) - El 4 de noviembre de 2004, la demandante radicó petición ante el Ministerio de Relaciones Exteriores donde solicitó:16 […] Como es de su conocimiento, no solo en virtud de la sentencia de la H. Corte Constitucional C 173 de 2004, sino en reiteradas decisiones de tutela, prohíben tener en cuenta el salario interno para la fijación de las prestaciones sociales, siendo una de ellas la cesantía, por lo que por medio de la presente, me permito solicitar, en ejercicio del derecho de petición, art 23 CN: 1.
Se ordene el reconocimiento y pago de las diferencias por concepto de cesantías, que se dan entre lo que ese Ministerio liquidó y reportó al Fondo Nacional del Ahorra (sic) de manera directa a la interesada, con el computo (sic) de los intereses legales y moratorios a que haya lugar. 2. Subsidiariamente, solicito se ordene la liquidación y pago de esta diferencia al Fondo Nacional del Ahorro, a efecto de que dicha entidad, me reconozca y pague la cesantía teniendo en cuenta el sueldo realmente percibido en dólares, y no con base en el salario equivalente en cargo interno. - El Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de oficio CNP 61476 del 26 de noviembre de 2004, acto administrativo del cual se pretende su nulidad, negó lo reclamado por la demandante. - La señora Marín Colorado radicó petición el 14 de febrero de 201217 ante el ministerio donde señaló: […] manifestamos que en la fecha nos damos por notificados, con todas las formalidades legales, de todas y cada una de las liquidaciones de cesantías originadas en la planta externa y, en consecuencia, SOLICITAMOS 1.- Que las liquidaciones de cesantías correspondientes a los años laborados en la planta externa, hasta el año 2003, inclusive, sean re liquidadas (sic) con base en el salario realmente devengado y tomando en cuenta no solamente el salario básico sino los demás factores salariales, conforme a las normas vigentes, sin que haya lugar a imponer prescripción alguna. 2.- Que las diferencias que resulten entre las nuevas liquidaciones las que ya se efectuaron, sean giradas directamente a MARTHA ANGÉLICA MARÍN COLORADO, considerando que ya no tiene ningún vínculo jurídico con el Fondo Nacional del Ahorro, por ser ex funcionaria y haber retirado sus cesantías definitivas. 16 Folios 6 y 7. 17 Folio 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) - El 23 de abril de 2012, a través de oficio DITH 18121, acto administrativo demandado, el Ministerio de Relaciones Exteriores negó la petición. De los elementos probatorios que reposan en el expediente, se advierte que la demandante laboró al servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores hasta el 28 de julio de 2004.
Dicha circunstancia permite concluir que estamos frente a la liquidación de cesantías definitivas, las cuales necesariamente deben ser reclamadas dentro de los tres años siguientes a la terminación del vínculo laboral, so pena de que opere el fenómeno de prescripción. En ese sentido, respecto al argumento de la prescripción del derecho, independientemente de que los actos que liquidaron las cesantías hayan sido o no notificados a la actora, el marco del estudio debió partir del hecho de que el vínculo laboral entre las partes había finalizado y que se trataba de unas cesantías definitivas.18 Tenemos entonces que, inicialmente, la prescripción de las cesantías se debería contabilizar a partir del retiro del servicio pues a partir de este momento la actora contaba con tres años para reclamar su derecho, sin embargo, conforme la posición que se ha considerado jurisprudencialmente, habrá de contabilizarse a partir de la ejecutoria de la sentencia C-235 de 2008, esto es, el 18 de julio de ese año, porque desde allí se hizo exigible la reliquidación de las cesantías.
Partiendo de lo anotado, tenemos que la solicitud de reliquidación se radicó el 14 de febrero de 2012, es decir, cuando ya habían transcurrido mucho más de los tres años previstos en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, razón por la cual resulta procedente declarar probada la excepción de prescripción en la medida en que para el momento en que la señora Martha Angélica Marín Colorado presentó la solicitud de reliquidación de las cesantías con lo realmente devengado en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, ya había fenecido el término previsto para su reclamo.
Es necesario aclarar que, si el fenómeno prescriptivo se presenta con respecto a la petición del año 2012 y bajo la premisa de la posición jurisprudencial, más aún se consolida esta situación si se tuviera en cuenta la petición inicial radicada en el año 2004. Conforme a las razones anteriores, la Sala revocará la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones invocadas, y en su lugar, se declarará probada la excepción de prescripción del derecho, pues quedó demostrado que para el 18 Revisar el punto 78 de la sentencia de unificación SUJ-034 CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023 radicado 08001233300020120020002 (2459-2014).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) momento en que se reclamó el derecho ya había operado el fenómeno de la prescripción extintiva. Finalmente, al declararse probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, la Sala concluye que no es necesario estudiar los argumentos sobre la caducidad, teniendo en cuenta, además, que a través de auto de 29 enero de 2014, dicha excepción se declaró no probada, providencia que se encuentra debidamente ejecutoriada.
De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art.188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art.188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión de primera instancia, la Sala aplicando el criterio enunciado, observa que de los fundamentos planteados en la demanda y en el trámite de primera instancia no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte actora propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la no procedencia del derecho, por lo que no se impondrá condena en costas en ambas instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicación: 25000 23 42 000 2012 01180 02 (5072-2018) FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida el 18 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se accedió a las súplicas de la demanda.
En su lugar, se declara probada la excepción de prescripción, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa. Segundo: Sin condena en costas en ambas instancias. Tercero: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente