66001233300020160008801 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Demandante: Jaime Alberto Ordoñez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculaciones como docente nacionalizado y nacional.

La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor JAIME ALBERTO ORDOÑEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 044738 del 29 de octubre de 2015; y (ii) RDP 000617 del 13 de enero de 2016, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado. 1 Folios 2 a 3, C1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar al accionante la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional.

Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el señor Jaime Alberto Ordoñez cumplió cincuenta (50) años de edad el día 22 de septiembre de 2001. Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio mediante Decreto No. 91 de 23 de marzo de 1972 expedido por el gobernador de Quindío, desde el 25 de abril de 1972 hasta el 20 de junio de 1979.

Posteriormente tuvo una vinculación desde el tres (3) de octubre de 1984, sin especificar fecha de desvinculación como docente en el Instituto José Francisco de Caldas del Municipio de Santa Rosa de Cabal–Risaralda, no obstante, en el año 1996 mediante Decreto No. 018 emitido por el gobernador del Departamento de Risaralda fue incorporado a la estructura orgánica de la planta de personal del sector educativo del mencionado ente, recuperando el carácter de docente departamental, tiempo que resulta útil para adquirir la pensión gracia. Que el 19 de junio de 2015, la parte actora solicitó ante Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 044738 del 29 de octubre de 2015 con la que negó la prestación. Que el accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución RDP 000617 del 13 de enero de 2016 siendo confirmada la decisión inicial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 26 de abril de 20163 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5, para lo cual manifestó que el actor no cumple con los requisitos exigidos para ser beneficiario de la prestación 2 Folios 3 a 4, C1. 3 Folios 30 a 32, C1. 4 Folio 36, C1. 5 Folios 96 a 105, C1. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) solicitada, ello en razón a que la vinculación desde el tres (3) de octubre de 1984 hasta la fecha la presentación de la demanda como docente en el Instituto José Francisco de Caldas del Municipio de Santa Rosa de Cabal –Risaralda, fue de orden nacional y el hecho que hay sido incorporado a la plata de personal de docente y directivo del mencionado departamento mediante Decreto No. 018 del 02 de enero de 1996 no significaba que automáticamente el docente haya pasado de nacional a departamental.

Propuso como excepciones que las denominó, (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido (ii) buena fe, (iii) prescripción y (iv) la genérica. En la audiencia inicial6 el tribunal comenzó con la etapa de saneamiento del proceso y declaró saneado el mismo, al señalar que no existió ninguna irregularidad, advirtió que las excepciones propuestas no pueden ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio en establecer si el actor tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales que devengó durante el último año previo a adquirir el estatus de pensionado.

De igual manera se declaró fallida la etapa de conciliación. Finalmente se efectuó el decreto de pruebas. En la audiencia de pruebas7 se incorporaron las pruebas documentales aportadas, considerándose que había terminado con el recaudo de los medios de convicción y se dispuso presentar alegatos de conformidad al artículo 181 del CPACA, de lo cual hizo uso la parte demandada y el accionante guardó silencio8.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo Risaralda mediante sentencia del 20 de septiembre de 2017 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que encontró probado que el demandante laboró como docente nacionalizado desde el 5 de marzo de 1969 hasta el 20 de junio de 1979 y luego como docente nacional desde el 1° de mayo de 1979 hasta el 5 de septiembre de 2004.

Consideró que si bien la parte actora argumentó que mediante Decreto 018 del 2 de enero fue incorporado a la planta de personal de directivo docente, docente y administrativo del departamento de Risaralda, recuperando con ello su calidad de docente territorial, lo cierto es que dicha incorporación fue en atención a las potestades legales otorgadas por la Ley 115 de 1994, modificada por el Decreto 2150 de 1995, en la cual los gobernadores y alcaldes serían los encargados del manejo de personal docente, pero su funcionamiento es financiado con recursos de 6 Folios 113 a 117, C1. 7 Folios 142 a 143, C1. 8 Folios 145 a 150, C1. 9 Folios 161 a 169.

C1. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) la nación a través del situado fiscal hoy sistema general de participaciones, por lo que a su juicio y la jurisprudencia del Consejo de Estado el acto de vinculación y el cargo presupuestal es lo que determina el carácter nacional o no del personal docente.

Concluyó que no había lugar al reconocimiento de la pensión gracia, en razón a que, si bien el accionante se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, no alcanzó el umbral de 20 años de servicios como docente nacionalizado o territorial. Precisando que el tiempo que pretende que se le tenga en cuenta como nacional, no es útil para la adquisición de la prestación solicitada.

Por último, condenó en costas al demandante. EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual señaló que su inconformidad radicaba en que es claro que el tiempo laborado como docente nacional no es válido para acceder a la pensión de gracia, pero en este caso concreto al ser incorporado el señor Ordoñez mediante Decreto 018 del dos (2) de enero a la planta de personal docente departamental de Risaralda, este recuperó el carácter de docente departamental, por ello, a partir de dicha fecha el tiempo laborado como docente resultaba hábil para adquirir la pensión gracia. Como sustento de su apelación citó sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas proferida el 18 de abril de 2013 con ponencia del Dr. Augusto Morales Valencia, en la cual se esbozó: “ De este modo, al sumarse los tiempos de servicios territoriales prestados por el actor hasta el 10 de junio de 1997 con aquellos que sobrevinieron con la incorporación al DEPARTAMENTO DE CALDAS de la planta de docentes del IBOC (Instituto de Bachillerato Oriente de caldas) desde el 3 de mayo de 2000 hasta el 30 de enero de 2012, adquiriendo el carácter de departamentales, le resultara útil al señor RIGOBERTO CARDONA CARDONA para obtener la gracia administrativamente negada ” ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión11, en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó confirmar la decisión de primera instancia. 10 Folios 172 a 177, C1. 11 Folios 195 a 197, C1. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) La parte demandante y el Ministerio Público se abstuvieron de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello en el entendido de que tuvo una incorporación a la planta de personal docente de una entidad territorial en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.

Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 13Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202215 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero en ningún caso acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a determinar si las vinculaciones que ha detentado el actor a lo largo de su historia laboral le permiten colmar estos requisitos, y si por el hecho de que haya ocurrido una incorporación a la planta de personal del departamento de Risaralda su relación legal y reglamentaria cambió de naturaleza jurídica.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Jaime Alberto Ordoñez nació el 22 de septiembre 194316, de modo que cumplió los 50 años el 22 de septiembre de 2003. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en esta causa judicial. - Período del 5 de marzo al 31 de diciembre de 1968 y del 16 de febrero al 31 de diciembre de 1972 Sobre el particular, encuentra la Sala que la única prueba obrante en el expediente administrativo que da cuenta de dicho lapso, es una certificación emitida el 23 de octubre de 2006 por la Secretaría de Educación Departamental del Huila,17 la cual indica solamente que por estos tiempos le fueron realizados pagos al actor por concepto de salario y prima de navidad. 16 De conformidad con el registro civil de nacimiento y la copia de la cédula de ciudadanía obrantes en el CD contentivo del expediente administrativo del accionante que reposa a folio 95 A del plenario 17 Ver expediente administrativo obrante a folio 95 A. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Es decir, de dicha prueba no es dable extraer la calidad de la vinculación con la que el demandante se desempeñó al servicio de la referida entidad territorial, pues tampoco se señala si laboró como docente o como personal administrativo, ni se precisan los actos administrativos de nombramiento, o las plazas ocupadas en caso de haber sido educador.

De hecho, a partir de aquel documento se advierte que existen alteraciones con corrector y bolígrafo que generan un manto de duda sobre su credibilidad, más aún por cuanto no reposan en el expediente medios de convicción adicionales que ratifiquen lo certificado, tanto así que de estos períodos solo hace mención el tribunal de origen, pero el demandante no los relaciona en su acápite fáctico.

En consecuencia, los lapsos en cuestión no serán tenidos en cuenta para el cómputo de los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia. - Período del 25 de abril de 1972 al 20 de junio de 1979 En lo que respecta a este tiempo de servicio, se destaca que el mismo fue acreditado mediante el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 18 de noviembre de 2014 emanado de la Secretaría de Educación del Quindío,18 así como de la constancia laboral expedida por dicha autoridad el 16 de abril de 2007,19 ello indicando que el tipo de vinculación del reclamante fue como docente nacionalizado.

Ahora bien, la Sala destaca que al expediente no fueron allegados los respectivos actos administrativos con los cuales se designó al señor Ordoñez como maestro oficial en dicho interregno. No obstante, la conclusión sobre la calidad nacionalizada en la que desarrolló su labor para aquella época, puede concluirse válidamente a partir del marco probatorio conformado por certificaciones laborales como las relacionadas con anterioridad, pues así se indicó expresamente en la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 21 de junio de 2018 cuando se planteó lo siguiente. «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

(Líneas intencionales). 18 Ver expediente administrativo a folio 95 A. 19 Idem. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Incluso, en este punto debe destacarse el hecho de que la actual UGPP reconoce expresamente estos tiempos de servicio bajo un vínculo del orden nacionalizado, pues así lo indicó en la Resolución RDP 044738 del 29 de octubre de 2015.20 Sobre el punto se coloca de presente la siguiente imagen que corrobora lo propio.

Como se desprende de lo expuesto, a partir del material probatorio enunciado y de las mismas manifestaciones de la parte demandada, para la Sala es posible sostener de manera inequívoca que el vínculo sostenido por el actor con el departamento del Quindío entre el 25 de abril de 1972 al 20 de junio de 1979 (7 años, 1 mes y 26 días), efectivamente fue como docente nacionalizado, por lo que debe ser tenido en cuenta para efectos de computar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de acceder a la pensión gracia. Lo expuesto con mayor razón, por cuanto de los medios de convicción en comento no se observa ni se genera duda de que se hubiese presentado intervención directa o indirecta del Ministerio de Educación en la decisión de nombramiento, así como tampoco que la plaza ocupada por la educadora fuera del orden nacional, toda vez que de lo que se extrae con claridad es que la labor fue prestada para la mencionada entidad territorial. - Periodo desde el 1° de mayo de 1979 hasta el 7 de mayo de 201121 - incorporación del 2 de enero de 1996 mediante Decreto 018 del gobernador del Departamento de Risaralda. 20 Folios 9 a 13. 21Folio 21- 22 Certificado del Formato Único Para la expedición de certificado de Historia laboral de la secretaria de Educación Municipal de Pereira. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) El demandante tuvo una vinculación directa y permanente como docente oficial con el Ministerio de Educación Nacional, desde el 1º de mayo de 1979, y al menos hasta el 16 de febrero de 2015 cuando fue expedido el certificado de tiempo de servicios obrante en el expediente administrativo a folio 95 A del plenario que indica que para ese momento aún seguía activo en la referida entidad.

Sobre el particular es del caso resaltar que, efectivamente conforme a la Resolución 9601 de 197922, y el acta de posesión de 17 de junio de 197923 fue el propio ministro de Educación Nacional quien nombró al recurrente con efectos retroactivos desde el primero (1°) de mayo de 1979, como Rector en el Colegio Nacional “José María de Carbonell de San Antonio de Tolima, tal como se puede corroborar en los mencionados documentos. 22 Folio 139. 23 Folio 140. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Cronológicamente se tiene que el demandante fue trasladado como Rector mediante Resolución N. 13327 de 14 de septiembre de 1984 al plantel Francisco José Caldas de Santa Rosa del departamento de Risaralda, a partir del 3 de octubre de 198424, fecha que expuso la parte actora de su vinculación cuando narró los supuestos fácticos en la demanda, olvidándose la del año de 1979, dicho sea de paso, realizada por el MEN.

Posteriormente mediante Decreto 018 de 2 de enero de 1996, fue incorporado el demandante a la planta de personal directivo docente, docente y administrativo del Departamento de Risaralda.25 Una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que el señor Jaime Alberto Ordoñez detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 1º de mayo de 1979 y el 11 de mayo de 2011 (32 años, y 10 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Sin perjuicio de lo expuesto, la parte activa en su recurso de apelación sostuvo que a pesar de que su nombramiento hubiese sido realizado por la Nación, lo cierto es que la plaza que ocupó era del orden territorial en la medida en que fue incorporado en 1996 a la planta de personal educativo del departamento de Risaralda a través de la Resolución 018 del 2 de enero del mismo año,26 pues dicha entidad había sido certificada para prestar tal servicio en ese territorio por autorización del Ministerio de Educación, ello al punto de asegurar que la naturaleza de su vínculo cambió igualmente al mismo nivel. 24 Folio 138 25 Folios 23-25, C1. 26 Folios 23 a 25, C1. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso del actor.

Sobre el punto debe tenerse en cuenta que el artículo 6° de la Ley 60 de 1993 consagró lo siguiente. «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

Asimismo, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional.27 Por lo esbozado no puede tenerse en cuenta el precedente del Tribunal Administrativo de Caldas citado por el recurrente, que sostenía que a partir de la incorporación cambiaria la naturaleza de la vinculación del docente.

Debe precisarse al a quo que, tal como lo señaló el acto de vinculación, la incorporación sí resulta determinante para concluir si el docente es de carácter nacional o no, pero la misma conclusión no se puede decir del cargo presupuestal. 27 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) Al respecto se recuerda que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores consideraciones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación, por lo que se confirmará el fallo de primera instancia por las anteriores razones.

Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación del demandante desde el 1º de mayo de 1979 hasta el 11 de mayo de 2011 no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia, pues para ello solo habría acumulado un total de 7 años, 1 mes y 26 días en calidad de educador nacionalizado que no colman este presupuesto.

Bajo tal contexto, en el entendido de que el señor Jaime Alberto Ordoñez no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada. Con base en lo expuesto previamente, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para negar el reconocimiento de la prestación solicitada por el actor, de manera que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2016-00088-01 (0106-2018) proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y los alegatos de conclusión presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte considerativa.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, ello como apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 29 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ