Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-02975-00. Accionante: Universidad del Atlántico. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 1: requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Subtema 2: relevancia constitucional. Subtema 3: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por reajuste de las mesadas pensionales de acuerdo con el aumento del salario mínimo en lugar del IPC. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela presentada por la Universidad del Atlántico, en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela La Universidad del Atlántico, actuando por medio de apoderado, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la prevalencia del derecho sustancial y al acceso a la administración de justicia. Tales garantías las consideró vulneradas por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con ocasión a la sentencia que dictó el 10 de febrero de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 08001-33-33-010-2021-00039-00/01, en el que actuó como parte demandada en contra de la señora Yadira Jan Oliver.
La decisión de primera instancia fue proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla. 1.2. Hechos 1.2.1. Yadira Yan Oliver prestó sus servicios en la Universidad del Atlántico, desde el 6 de marzo de 1976 hasta el 30 de septiembre de 1992. Dicha institución reconoció a su favor la pensión vitalicia de vejez, el 23 de octubre de 1992, en Resolución No. 000982, de acuerdo con lo establecido en la Convención Colectiva de Trabajo de 1976.
En dicho acto administrativo, dispuso que el reajuste de la mesada pensional operaría de oficio, e incrementaría en el mismo porcentaje establecido por el Gobierno Nacional para el salario mínimo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 71 de 1988-. El reajuste de la pensión se realizó de la forma descrita, hasta el 2000, año en el que la institución decidió actualizar la mesada pensional de acuerdo con el incremento del IPC, tal y como lo estableció el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. 1.2.2.
Con ocasión de lo anterior, la señora Yan Oliver, actuando por medio de apoderado, presentó el 3 de septiembre de 2020 una reclamación administrativa ante la mencionada Universidad, en la que solicitó el reconocimiento y pago de todos los derechos convencionales, en especial, del reajuste de su mesada pensional desde el 1º de enero de 2000, con el mismo porcentaje del incremento del salario mínimo.
También pidió el pago del correspondiente retroactivo que se hubiera causado a su favor, por las diferencias entre los aumentos anuales con el IPC, junto con los intereses moratorios, actualizaciones e indexaciones a las que hubiera lugar. 1.2.3. La Universidad del Atlántico dio respuesta mediante acto administrativo comunicado el 16 de octubre de 2020, en el que negó la solicitud.
Por un lado, expuso que con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, procedió a reajustar las mesadas pensionales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14. Por otro, indicó que el porcentaje de la actualización no era un derecho adquirido sino una mera expectativa que estaba sujeto a modificaciones por parte del legislador. 1.2.4.
La señora Yan Oliver presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, en contra de dicho acto. Sin embargo, la institución confirmó su decisión en comunicación del 7 de diciembre del mismo año. 1.2.5. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Yadira Yan Oliver demandó la legalidad de los referidos actos administrativos.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reconocimiento y pago del incremento de su mesada pensional de acuerdo con el aumento del salario mínimo; y (ii) el reintegro causado a su favor por la diferencia de las mesadas pensionales reajustadas de conformidad con el IPC, desde el año 2000, con su respectiva indexación, actualización e intereses moratorios a los que hubiera lugar. 1.2.6.
El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla, autoridad judicial que, en sentencia del 29 de junio de 2019, negó las pretensiones de la demanda. 1.2.7. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico, revocó el fallo apelado en providencia del 10 de febrero del año en curso y, en su lugar, accedió parcialmente a lo pretendido por la señora Yan Oliver.
Como fundamentos de su decisión, expuso que el ente educativo reconoció la pensión de vejez a la demandante, en Resolución No. 000982 del 23 de octubre de 1992, y en dicho acto dispuso que anualmente la reajustaría con el aumento del salario mínimo. Sin embargo, resaltó que la institución, a partir del año 2000, cambió el porcentaje de actualización al incremento del IPC, sin que hubiera realizado el trámite relativo a la revocatoria del acto administrativo, o sin que hubiera expedido uno nuevo en el que adoptara tal cambio, para efectos de que la señora Yan Oliver, quien era la directamente afectada por la situación, pudiera ejercer su derecho a la defensa.
En ese orden de ideas, concluyó que la Universidad del Atlántico no agotó en debida forma el trámite establecido en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo, motivo por el que la decisión de cambiar el valor de referencia del reajuste de la pensión, no estuvo ajustada a derecho. Así las cosas, el tribunal declaró la nulidad del acto demandado y, en consecuencia, condenó a la Universidad del Atlántico que realizara el incremento de la pensión de vejez, con base en el aumento del salario mínimo.
También ordenó el pago de: (i) las diferencias pensionales causadas de las sumas de dinero que no prescribieron, y (ii) la respectiva indexación e intereses moratorios que se llegaren a causar. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1. La Universidad del Atlántico solicitó la protección de los derechos fundamentales que invocó. En consecuencia, pidió que se dejara sin efectos la sentencia proferida el 10 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 08001-33-33-010-2021-00039-00/01, y que se le ordenara a la referida autoridad judicial proferir un nuevo fallo en el que confirmara el de primera instancia. 1.3.2.
La referida institución educativa sustentó su petición de amparo constitucional en los siguientes argumentos: (i) La sentencia cuestionada en sede de tutela adolece de un defecto sustantivo, pues fue proferida conforme a normas inexistentes o inconstitucionales. Al respecto afirmó que con la expedición de la Ley 100 de 1993, operó la derogatoria táctica de la Ley 71 de 1988, razón por la que, a su juicio, el fundamento jurídico del reajuste solicitado por la señora Yan Oliver estaba por fuera del ordenamiento.
Por otro lado, manifestó que el reajuste de la pensión no configuraba un derecho adquirido y resaltó que, en virtud de la derogatoria tácita antes mencionada, no debía agotar el trámite relativo a la revocatoria del acto, en la medida en que la Ley 71 era contraria a la Ley 100. (ii) El fallo objeto de la presente acción desconoció los antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en los que dichas Corporaciones han concluido que (i) el porcentaje del reajuste de la mesada pensional no es un derecho adquirido, (ii) que para aquellas personas que se pensionaron con anterioridad al 1º de abril de 1994 aplica el artículo de la Ley 100 de 1993, en lugar del artículo 1 de la Ley 71 de 1988 y (iii) que el reajuste pensional establecido en la Ley 71 de 1988 fue modificado expresamente por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. 1.4.
Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. El despacho de magistrado ponente admitió la acción de tutela mediante auto del 3 de junio de 2022, y ordenó comunicar al Tribunal Administrativo del Atlántico, como parte accionada y vincular al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla, a la señora Yadira Jan Oliver y a quienes hubieran participado en el proceso ordinario con número de radicado 08001-33-33-010-2021-00039-00/01, como terceros con interés en el presente trámite. 1.4.2.
El Tribunal Administrativo del Atlántico afirmó que la sentencia cuestionada en sede de tutela no contiene los defectos invocados por la parte accionante, debido a que la providencia fue dictada de conformidad a las normas procedimentales y sustanciales aplicables al caso concreto. Por esa razón, solicitó que se negara la acción de tutela o que, en su defecto, se declarara su improcedencia. 1.4.3.
El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla remitió el expediente del proceso ordinario con número de radicado 08001-33-33-010-2021-00039-00/01 y guardó silencio frente a los hechos en que se sustentó la solicitud de amparo. 1.4.4. Jesús Aníbal Arengas Quintero, quien manifestó que actúa en calidad de apoderado de Yadira Yan Oliver, allegó memorial en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, toda vez que, a su juicio, la Universidad del Atlántico instauró la acción de tutela con el fin de que se surtiera como una instancia adicional al proceso ordinario.
El apoderado de la señora Yan Oliver omitió aportar junto con su escrito, el poder que lo acredita para actuar en su representación y defensa en el presente trámite. Por esa razón, el despacho del magistrado ponente profirió auto el 28 de junio del año en curso, en el que lo requirió para que allegara dicho documento. Así, el abogado Arengas Quintero cumplió el requerimiento y allegó el poder el 29 de junio siguiente. 1.4.5.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, vinculada como tercera con interés en este proceso, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 333 de 2021 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019. 2.2.
Procedibilidad de la acción 2.2.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En virtud del requisito de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.2.
En el caso concreto, la Universidad del Atlántico cuestionó la constitucionalidad de la sentencia del 10 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 08001-33-33-010-2021-00039-00/01, a partir de la configuración de: (i) un defecto sustantivo, por la aplicación del reajuste establecido en la Ley 71 de 1988, a la pensión reconocida a la señora Yan Oliver, de acuerdo con lo dispuesto en la Convención Colectiva de Trabajo de 1976; y (ii) un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, en el que ambas Corporaciones han definido que el reajuste de la pensión no es un derecho adquirido.
Al respecto, la Sala resalta que el fundamento jurídico de cada reparo, corresponde a la misma carga argumentativa que la institución planteó en el proceso ordinario, con el fin de que se negaran las pretensiones de la señora Yan Oliver, y no se dirigen en contra del esquema de decisión utilizado por el tribunal para resolver el caso concreto.
En esa medida, la Subsección observa que la acción de tutela no reflejó una posible amenaza o vulneración de los derechos invocados, ni la configuración de las falencias acusadas en la sentencia cuestionada que requiriera la intervención del juez constitucional, razón por la que advierte que carece de relevancia constitucional, aunado a los motivos que se expondrán a continuación. El Tribunal Administrativo del Atlántico, al resolver el problema jurídico del proceso ordinario en segunda instancia, examinó la legalidad de la actuación administrativa adelantada por la Universidad del Atlántico, del cambio del porcentaje del reajuste de la pensión definido en el acto de reconocimiento pensional, sin que mediara un procedimiento para tal fin.
Para ello, analizó (i) la normatividad del régimen pensional de los servidores territoriales, (ii) el reajuste pensional, y (iii) la revocatoria directa de los actos administrativos, y así concluyó que había lugar a revocar la sentencia de primera instancia y a acceder a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Yan Oliver. En ese orden de ideas y teniendo en cuenta dicho esquema de decisión expuso: (i) Frente al primer punto, relacionado con la normatividad aplicable al régimen pensional de los servidores territoriales, que el artículo 146 de la Ley 100 reguló las situaciones jurídicas de carácter particular y supralegal, como aquellas en las que entidades territoriales reconocieron derechos pensionales por medio de convenciones colectivas de trabajo, entre otros convenios o acuerdos.
Así, indicó que dicha norma dotó de legalidad aquellas “situaciones jurídicas individuales que en materia de pensión de jubilación había[n] sido determinadas por actos jurídicos emanados de [la] autoridad territorial”, “en las cuales también interviene la aquiescencia de la autoridad administrativa en un acto bilateral de voluntades en el que concurre la del organismo estatal”, tal y como sucedió en el caso concreto del proceso ordinario.
Por lo anterior, concluyó: “que las situaciones jurídicas consistentes en el goce de los derechos pensionales extralegales vale decir adquiridos sin justo título, cuyos beneficiarios son empleados públicos de la Universidad del Atlántico, si se consolidaron o adquirieron hasta el 30 de junio de 1995, entonces su situación quedó avalada por voluntad del legislador; si se sucedió posteriormente, entonces los actos creadores del estado de pensionado serían torticeros y devendría su declaratoria de nulidad con las consecuencias que el asunto amerite”.
(Negritas dentro de texto). (ii) En cuanto al reajuste de la pensión, por un lado, afirmó que el artículo 1º de la Ley 71 de 1988 estableció que las pensiones serían reajustadas con el mismo porcentaje del incremento del salario mínimo y, por otro, que posteriormente la Ley 100 de 1993 dispuso que la actualización sería efectuada según la variación del IPC.
Así mismo, expuso que el artículo 40 del Decreto 692 de 1994 —reglamentario de la Ley 100 de 1993—, reguló la incorporación de los pensionados del sector oficial y privado al Sistema General de Pensiones, con excepción de aquellos que estuvieran en un régimen exceptuado o excluido de la Ley 100. (iii) Finalmente, en relación con la revocatoria directa de los actos administrativos, adujo que en virtud del Código Contencioso Administrativo —aplicable al caso concreto del proceso ordinario—, la administración no podía retirar un derecho particular en una situación individual, sin que emitiera la decisión respectiva, pues ello conllevaría a que su ejercicio fuera arbitrario, ya que no brindaría la posibilidad de realizar el control de la función, y así se vulnerarían el debido proceso y el derecho a la defensa.
(iv) Así las cosas, al resolver el caso concreto a la luz del esquema de decisión antes descrito, el tribunal expuso que la Resolución No. 00982 del 23 de octubre de 1992 en la que la Universidad del Atlántico reconoció la pensión a la señora Yan Olvier, estableció que el reajuste se haría de acuerdo con el incremento del salario mínimo, y que el ente universitario cumplió con tal disposición, desde 1993 hasta 1999, pues a partir del año 2000, cambió el porcentaje e inició a reajustar la pensión, de conformidad con el aumento del IPC, sin que mediara un acto administrativo para ello, y sin que hubiera comunicado a la señora Yan Oliver tal decisión, “para que pudiera ejercer algún tipo de herramienta legal para debatir ante la administración la decisión en cuestión”.
Por esa razón, concluyó que la actuación no estuvo ajustada a derecho, ante el incumplimiento del trámite establecido en los artículos 12, 28, 34, 35, 73 y 74 del CCA, relativos a la revocatoria de actos administrativos de carácter particular y concreto. Ahora bien, la Universidad del Atlántico, en su escrito de tutela, manifestó que la autoridad judicial contra la que dirigió la acción, resolvió el caso concreto en aplicación de la Ley 71 de 1988, a pesar de que dicha norma fue derogada tácitamente por la Ley 100 de 1993; también indicó que desconoció que el reajuste de la pensión no constituye un derecho adquirido.
Bajo tales consideraciones, afirmó que la sentencia que profirió en segunda instancia el 10 de febrero del año en curso, vulneró los derechos fundamentales invocados. Frente a lo anterior, cabe resaltar que la institución educativa, en la solicitud de amparo, reiteró los argumentos que planteó en sede ordinaria, pues en la contestación de la demanda, hizo referencia a la derogatoria tácita de la Ley 71 de 1988 con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y a que el reajuste de la pensión no es un derecho adquirido.
También cabe precisar que la parte accionante no presentó ninguna objeción frente al esquema de decisión utilizado por el tribunal, más allá de su criterio jurídico aplicable al caso, y con ello, omitió el estudio juicioso que la autoridad judicial cuestionada realizó del caso concreto. 2.2.3. Por los motivos expuestos en líneas anteriores, la Sala considera que la acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que el escrito de amparo, más allá de la plantear la posible vulneración de los derechos invocados, reiteró la carga argumentativa planteada en el proceso ordinario como si la acción de tutela fuera una instancia adicional al medio de control.
Así mismo, es claro que los fundamentos expuestos en la petición de amparo constitucional, demuestran la existencia de una diferencia de criterio entre los fundamentos legales y jurisprudenciales que sirvieron al Tribunal Administrativo del Atlántico para resolver el caso, con la posición particular del ente educativo. Por esta razón, la Subsección estima que la acción de tutela fue instaurada con el fin de que se vuelva a surtir el debate jurídico que ya fue definido en el respectivo medio de control.
Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a una decisión incompatible con la Constitución”, la Sala concluye que la solicitud de amparo es improcedente porque no cumplió con dicho requisito, en la medida en que no reflejó una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental.
Tampoco advierte graves falencias en la sentencia cuestionada, que haga que el asunto objeto de la solitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario. Así las cosas, en la medida en que, en el presente caso, la acción de tutela carece de relevancia constitucional, la Subsección declarará en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, la improcedencia de la solicitud de amparo.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por la Universidad del Atlántico en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y Cúmplase, NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00