CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 20 de abril de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-01636-00 Actor: José Alberis Arcila López. Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda. Tema: Tutela contra providencia judicial.
Reconocimiento y pago de prima de medio año docentes. Desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y defecto sustantivo. Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela impetrada por el señor José Alberis Arcila López, a través de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por proferir la sentencia del 10 de septiembre de 2021, mediante la cual confirmó la negativa respecto a su pretensión de reconocimiento y pago de la prima de medio año, prevista en el literal b), numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el Ministerio de Educación Nacional y otros; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, del acceso a la administración de justica y a la seguridad social.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El señor José Alberis Arcila López,, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros, con el fin de cuestionar la legalidad del acto administrativo a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima de medio año, prevista en el literal b), numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
El asunto fue decidido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que, mediante sentencia del 8 de junio de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Decisión confirmada el 10 de septiembre siguiente, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, al señalar que «a partir de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, la mesada adicional de junio consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, o prima de medio año del artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989, se entienden modificadas o derogadas, […]».
Al respecto, el accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al negarle el reconocimiento de la prima pretendida, incurriendo, presuntamente, en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y defecto sustantivo, por incurrir en confusión entre la prima establecida en el literal b), numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la mesada 14 creada a través de la Ley 100 de 1993, las cuales son distintas, según su decir, contrariando lo dispuesto en la sentencia C-461 del 12 de octubre de 1995. 1.1.1.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…] 1. DECLARAR que el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA, RISARALDA – SALA 2ª DE DECISIÓN INCURRIO EN UNA VÍA DE HECHO POR DEFECTO SUSTANTIVO y por tano vulneró los derechos fundamentales del señor JOSÉ ALBERIS ARCILA LÓPEZ, al proferir la decisión de segunda instancia: 1.1.
Realizando una ERRONEA INTERPRETACION DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, toda vez que falló en contra de los lineamientos fijados en la SENTENCIA C-461 del 12 de octubre de 1995. 1.2. Transgrediendo el MANDATO CONTITUCIONAL CONTENIDO EN EL ARTICULO 29 - DEBIDO PROCESO -PRINCIPIO DE LEGALIDAD, AL DESCONOCER LA VIGENCIA DEL ARTICULO 15 DE LA LEY 91 D E 1989 y, de paso los artículos 48 y 53 de la norma supra. 2.
Consecuente con lo anterior, DEJAR sin efectos la sentencia, dictada por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA 2ª DE DECISIÓN, con Magistrado Ponente DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA, dentro de la acción de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO presentada por la parte accionante contra la NACION – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, radicado con el N° N°66001-33-33-007-2020-00001-01 (D0592-2021). 3.
ORDENA R al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ACCIONADO para que PROFIERA SENTENCIA DE SEGUNDO GRADO, congruente y fundamentada en la CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA y en la norma legal que regula el régimen de excepción del magisterio. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 16 de marzo de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda, en calidad de accionados, y, ii) al Juez Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al municipio de Pereira y a la Secretaría de Educación de Risaralda, en calidad de tercero con interés.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 1.3.1. Tribunal Administrativo de Risaralda. La magistrada ponente de la decisión acusada, a través de oficio del 24 de marzo de 2022, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela en tanto no se configuró ninguna de las causales de procedibilidad, ni se incurre en vulneración de derecho fundamental alguno. Adujo que, contrario al decir del accionante, las disposiciones constitucionales y legales referidas en el escrito de tutela fueron tenidas en cuenta en la decisión proferida por el Tribunal, y que lo realmente pretendido, es desconocer el principio de cosa juzgada y la autonomía judicial, convirtiendo a la acción de tutela en una tercera instancia, respecto de un asunto ya definido.
En cuanto al fondo del asunto, señaló que: «[…] Lo pretendido por la parte actora confluye en una clara violación del debido proceso de la entidad demandada, a lo cual no puede a mi juicio dar respaldo el juez constitucional, en cuanto como lo ha delimitado la Corte Constitucional, ésta “no constituye una tercera vía o una instancia para reabrir debates concluidos, ni mucho menos una forma de enmendar las insuficiencias en la gestión de los asuntos propios”20, y para el caso lo pretendido por la parte actora está encaminado a que se profiera un pronunciamiento adicional respecto de la procedencia de la prima de medio año en la pensión docente con fundamento en una disposición (art. 15 de la Ley 91 de 1989), que perdió vigencia con la expedición posterior de una norma de superior jerarquía como es el Acto Legislativo 01 de 2005, que claramente prohíbe a cualquier pensionado recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. En subsidio de los argumentos que anteceden, me permito solicitarle su señoría denegar el amparo constitucional impetrado, comoquiera que, contrario a lo que expone el actor, no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos fundamentales invocados como transgredidos, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida por este Tribunal de fecha 10 de septiembre de 202121, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 66001-33-33-007-2020-00001-01 (D-0592-2021); dicha decisión se fundamentó en amplios razonamientos, tanto de orden legal como constitucional y jurisprudencial, que permitieron arribar a la decisión confirmatoria de la sentencia de primer grado, desestimatoria de las pretensiones formuladas en la demanda.
Es oportuno indicar además que la interpretación de esta Sala efectuada en la providencia en comento, se encuentra dentro del margen de interpretación razonable, sin que en modo alguno las normas legales, constitucionales y pautas jurisprudenciales que sirvieron de fundamento fueran inadvertidas, interpretadas o valoradas en forma caprichosa o arbitraria por este Tribunal.
Al respecto, en la sentencia T-131 de 2010, la Honorable Corte Constitucional dejó precisado que: “…un juez de la República no viola el derecho al debido proceso de una persona cuando, prima facie, su lectura de las normas jurídicas aplicables, o no aplicables, se encuentra dentro del margen de interpretación razonable”, siendo necesario aclarar que, contrario a lo esgrimido por el accionante, durante la actuación se le respetaron sus garantías constitucionales y legales, entre ellas, las del debido proceso, el derecho de defensa, el derecho al acceso a la administración de justicia, el derecho a la valoración del caudal probatorio, las formas propias del juicio y la motivación razonada de la decisión judicial que aparece de manera clara en la providencia atacada en tutela. […]». 1.3.2.
Juzgado Séptimo Administrativo del Cuito Judicial de Pereira. La Jueza del referido despacho, a través de oficio 176 del 24 de marzo de 2022, luego de recordar las actuaciones adelantadas en el proceso contencioso cuestionado, señaló que la acción de tutela bajo estudio no satisface los requisitos generales de procedencia, y que, además, las irregularidades alegadas se dirigen únicamente respecto de la sentencia proferida en segunda instancia. 1.3.3.
Alcaldía del municipio de Pereira. El ente territorial, con escrito del 25 de marzo de 2022, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que en ningún momento sostuvo vínculo alguno con el accionante. 1.3.4. Secretaría de Educación del departamento de Risaralda. La entidad de educación territorial, a través de oficio 7552 del 28 de marzo de 2022, solicitó la desvinculación del asunto por carecer de legitimación en la causa por pasiva, en tanto la vulneración alegada recae respecto de Tribunal Administrativo de Risaralda.
Sin perjuicio de lo anterior, adujo que la sentencia acusada no incurre en ningún defecto, pues. «se motivó conforme a las estipulaciones legales que actualmente se mantienen vigentes, como lo son el Acto Legislativo No. 01 de 2005 en lo relacionado con la inviabilidad de recibir más de 13 mesadas pensionales al año, la cual es aplicable para todos los pensionados o futuros pensionados, incluidos los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en especial la prohibición de recibir más de esas 13 mesadas para quienes causen su derecho pensional a partir de la vigencia del 25 de julio de 2005, salvo quienes adquirieron antes del 31 de julio de 2011, siempre y cuando tengan una pensión igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, que después de esta última fecha del 31 de julio de 2011, la mesada adicional o mesada 14 o su equivalente denominada "prima de medio año", dejó de existir sin consideración siquiera al monto de la pensión que sea igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes; para el caso particular, no le asistía el derecho de recibir más de 13 mesadas al año, por haber causado su derecho a la pensión de jubilación el día 16 de junio de 2015, tiempo posterior al propuesto como excepción para la anualidad del 2011. […]».
CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) cuestión previa, iii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iv) problema jurídico, v) de las actuaciones surtidas en el proceso ordinario cuestionado y, vi) el caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
2.2. CUESTIÓN PREVIA – LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto.
Así mismo, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispuso que la acción de tutela se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-1015 de 2006, señaló: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.” Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» Por su parte, en lo relacionado con la legitimación en la causa por activa o pasiva, esta Corporación ha expresado lo siguiente al respecto: «[…] La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo.
En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio. […] la legitimación en la causa corresponde a uno de los presupuestos necesarios para obtener sentencia favorable a las pretensiones contenidas en la demanda y, por lo tanto, desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que, desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico – procesal, supone ser el sujeto llamado a responder a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia. […] la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho o acto jurídico que origina la presentación de la demanda, independientemente de que éstas no hayan demandado o que hayan sido demandadas (…) la legitimación en la causa no se identifica con la titularidad del derecho sustancial sino con ser la persona que por activa o por pasiva es la llamada a discutir la misma en el proceso […]».
De acuerdo con la solicitud de amparo, se observa que el señor José Alberis Arcila López cuestiona la sentencia desfavorable proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional –Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Al respecto, de las pruebas obrantes en el expediente, se evidencia que, en calidad de docente, le fue reconocida su pensión de jubilación a través de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda.
En concordancia con lo anterior, el municipio de Pereira al presentar informe en el asunto bajo estudio solicitó la desvinculación del asunto por carecer de legitimación en la causa por pasivo, al señalar que no existió vínculo alguno con el accionante. De acuerdo con lo expuesto, en efecto, el referido ente territorial carece de cualquier interés en el presente asunto, de cara a la situación pensional del señor Arcila López; razón por la cual, se declarará su falta de legitimación por pasiva.
Situación distinta resulta, en cuanto a la Secretaria de Educación de Risaralda, que a través del escrito de oposición la acción de tutela también solicitó la desvinculación del asunto por carecer de legitimación por pasiva en el asunto, pero, con el argumento de que las irregularidades alegadas se dirigían únicamente respecto del Tribunal Administrativo de Risaralda.
En este punto, la Sala recuerda que la vinculación del ente de educación departamental al presente asunto fue en calidad de tercera con interés, no de accionada, teniendo en cuenta que a través suyo, en su momento, se hizo el reconocimiento pensional en favor del accionante; por lo cual, cualquier decisión que se tome en cuanto a la pretensión de amparo elevada por el señor José Alberis Arcila López le es de su interés, siendo improcedente la desvinculación de la acción de tutela, precisamente, en garantía de sus derechos fundamentales de defensa y contradicción.
2.3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos generales de procedencia. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar, por esta vía, la providencia judicial proferida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. Lo consignado en precedencia son las causales generales y específicas que la jurisprudencia constitucional ha precisado, en lo relacionado con la procedencia de la Acción de Tutela contra las providencias que emiten los jueces de la república, al decidir los asuntos propios de las competencias asignadas por la Constitución y la ley.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto, de acuerdo con las pretensiones planteadas, el problema jurídico consiste en determinar si: ¿El Tribunal Administrativo de Risaralda desconoció los derechos fundamentales del señor José Alberis Arcila López, al proferir la sentencia del 10 de septiembre de 2021, mediante la cual confirmó la negativa frente a su pretensión de reconocimiento y pago de la prima de medio año, prevista en el literal b), numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, incurriendo, presuntamente, en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y defecto sustantivo?
2.5. DE LAS ACTUACIONES SURTIDAS EN EL PROCESO ORDINARIO CUESTIONADO. - El señor José Alberis Arcila López, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros, con el fin de cuestionar la legalidad del acto administrativo a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima de medio año, prevista en el literal b), numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. - El conocimiento del asunto, con radicado 66001-33-33-007-2020-00001-00, correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que, mediante sentencia del 8 de junio de 2021, negó las pretensiones de la demanda al señalar que: «[…] De esta forma puede concluirse, que la prohibición señalada en el acto legislativo 01 de 2005 en el sentido que ningún pensionado puede percibir más de 13 mesadas pensionales, resulta aplicable al sector docente, luego cualquier análisis que se haga en caso concretos, deberá tener de presente el recorrido normativo e interpretativo que se plasma en la presente providencia. Teniendo claro lo expuesto, debe señalarse que el demandante adquirió su estatus de pensionado el 16 de julio de 2015 con una mesada pensional por valor de $1.918.002, lo cual, si bien no excede los límites de cuantía pues para la fecha no sobrepasó los tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, sí se ubica por fuera del rango de tiempo en el cual hubiera sido dable el reconocimiento de la pensión, pues se dio con posterioridad al 25 de julio de 2005 e incluso del 31 de julio de 2011, momento en el cual se abolió de manera total el reconocimiento de pensiones con equivalencias de más de trece mesadas.
En conclusión, las razones expuestas llevan a la Judicatura a que se niegue el reconocimiento deprecado, pues la parte actora no tiene las condiciones para acceder a la prima de medio año contemplada en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. […]». - La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de sentencia del 10 de septiembre de 2021, confirmando lo resuelto por el a quo, de acuerdo con los siguientes argumentos: «[…] En el sub examine, quedó acreditado que el demandante ingresó al servicio oficial docente a partir del 17 de julio de 1995, que adquirió el status pensional el 16 de junio de 2015, y por ello en su favor fue reconocida por parte de la entidad demandada, a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, una pensión de jubilación mediante la Resolución No. 0130 del 02 de febrero de 2016.
En ese contexto, es claro que al demandante, al haber causado su derecho a la pensión de jubilación el día 16 de junio de 2015, en aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005, no le asiste derecho a recibir más de trece mesadas al año, en razón a que su derecho pensional fue causado después de la vigencia de dicho Acto (25- 07-2005) y en particular con posterioridad al 31 de julio de 2011, razón por la cual no tiene derecho a que se le reconozca la mesada adicional o “prima de medio año” establecida en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989, equivalente a la mesada 14 contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
En tal virtud, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, en tanto desestimatoria de las pretensiones formuladas en la demanda. […]»..
2.6. DEL CASO CONCRETO. La parte actora alega que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda se encuentra incursa en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y defecto sustantivo, por incurrir en confusión entre la prima establecida en el literal b), numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la mesada 14 creada a través de la Ley 100 de 1993, las cuales son distintas, según su decir, contrariando lo dispuesto en la sentencia C-461 del 12 de octubre de 1995.
Una vez precisadas las actuaciones surtidas en el proceso contencioso cuestionado en sede de tutela por el señor José Alberis Arcila López, así como el contenido de la providencia atacada, es necesario indicar, de primera mano, que el mecanismo de amparo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto.
Sin embargo, lo anterior no es óbice para que esta Sala de decisión se abstenga de efectuar algunas precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se considera que en el asunto bajo estudio no se configuraron las causales específicas de procedibilidad aludidas, las cuales se estudiaran de manera conjunta dada su estrecha relación, no sin antes recordar respecto de estas que: Del desconocimiento del precedente.
Así, para desatar la inconformidad planteada es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los Jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.
Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa, con carácter unificador, adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.
El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.
De igual manera, el Juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al Juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.
En cualquier caso, el Juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente.
Defecto sustantivo y violación directa de la Constitución. Sin pretender agotar la materia, por defecto sustantivo se ha entendido aquella situación en la que la providencia judicial se funda en una norma inaplicable al caso, por pérdida de vigencia o porque no contempla los supuestos de hecho que se subsumieron en ella; o, en una norma que a pesar de seleccionarse debidamente es aplicada con un alcance diferente a aquél que, con efectos erga omnes, le ha dado su intérprete natural o que, en últimas, lesiona al ordenamiento jurídico y, por tal motivo, genera una vulneración de los derechos fundamentales.
Bajo su marco, además, se incluyó la ausencia de motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política, eventos que, no obstante, se consolidaron como defectos autónomos en la Sentencia C-590 de 2005. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución se presenta cuando el juez adopta y profiere la decisión desconociendo los preceptos allí incorporados, y con ello vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos; y se deriva del deber que tienen todas las autoridades tanto judiciales como administrativas de velar por el cumplimiento de la normativa superior en el trámite y decisión de los asuntos puestos en su conocimiento.
Conforme a lo anterior, el defecto por violación directa de la Constitución se puede producir por diferentes hipótesis, pues, está estructurada sobre la base de que el juez en su decisión desconoce el contenido de aquélla; y puede ocurrir porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. Precisado lo anterior, y dada la controversia bajo estudio, se recuerda que el literal b) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, creó una mesada adicional para los pensionados del sector docente oficial, en los siguientes términos: «[…] Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: […] B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. […]».
(subrayado por la Sala). Prestación pensional que fue objeto de análisis en la sentencia C – 461 de 1995, en la que se concluyó que la finalidad de la mesada creada en favor del sector docente tenía similares características de la mesada 14, contenida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, por tanto, a pesar de encontrar un fundamento normativo diferenciado, ambos rubros debían seguirse por disposiciones comunes.
Dicho ello, la Corte Constitucional concluyó que los docentes «quienes son acreedores a la pensión de gracia y quienes fueron vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1981, cuentan con un beneficio asimilable a la mesada adicional establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993». Agregando que «existe equivalencia entre "una mesada pensional" (monto de la prima de medio año de la Ley 91) y "30 días de pago de la pensión" (monto de la mesada adicional de la Ley 100)».
Frente al tema, esta Sala decisión, en sentencia del 23 de marzo de 2022, al desatar un asunto constitucional de contornos similares, consideró: «[…] Vale decir entonces que para la Corte Constitucional prima facie no hay lugar al reconocimiento de la mesada catorce prevista en la Ley 100 de 1993 para los docentes, salvo en el caso de “aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no son acreedores de la pensión de gracia, un beneficio sustantivo que produzca los mismos efectos de la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100”.
Por este motivo declaró que “los maestros vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, [tienen derecho a] un beneficio sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993”. Ahora bien, el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, ordenó que las pensiones causadas (adquisición del estatus pensional) después de su vigencia, con cuantía superior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, solo comprenden las 13 mesadas, eliminando entonces la mesada 14.
Y, frente a las pensiones iguales o inferiores a tres SMLMV dispuso que serían 14 mesadas solo si el derecho pensional se causó antes del 31 de julio de 2011. En efecto dice el Acto Legislativo: “(…) Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.
(…) Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año". En cuanto a los docentes, el parágrafo transitorio 1 ibídem prevé que “El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003". Como se observa el Acto Legislativo reiteró lo ordenado por la Ley 812 de 2003 en el artículo 81, el cual señala que el régimen de los docentes vinculados desde la vigencia de esta ley es el regulado por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003: “ARTÍCULO
81. RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS DOCENTES OFICIALES. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres”.
Por lo demás, la Sala aclara que el anterior planteamiento jurídico constituye el criterio jurídico imperante en esta Subsección, el cual ha sido plasmado, entre otras, en la sentencia de 25 de abril de 2019 (C.P. César Palomino Cortés), providencia en la cual se analizó una situación semejante a la de la accionante. En ese orden, se considera que no asiste razón a la señora Muñoz González, toda vez que, las mesadas contenidas en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y 142 de la Ley 100 de 1993, a pesar de tener como fundamento diferentes fuentes legales y aun cuando su ámbito de aplicación varía ostensiblemente; por expresa disposición jurisprudencial, resultan equiparables y, por tanto, su aplicación está sometida a los mismos criterios jurídicos.
Así las cosas, la Sala considera que no existe una analogía indebida en cuanto a la aplicación de la norma, toda vez que según lo expuesto, a mas de la autonomía propia del juez, existe un pronunciamiento de constitucionalidad, que ciertamente constituye un precedente de obligatoria observancia, para la resolución de los eventos surgidos con base en situaciones semejantes a los de la actora. […]».
Expuesto lo anterior, no se observa irregularidad alguna por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, pues si bien, en principio reconoció que al accionante le pudiere «asistir el derecho al reconocimiento en su pensión de jubilación de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional en los términos del numeral 2 artículo 15 de la Ley 91 de 1989», aclaró que, «[…], en principio, por cuanto a partir de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, la mesada adicional de junio consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, o prima de medio año del artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989, se entienden modificadas o derogadas, con excepción de los pensionados por vejez, invalidez y sobrevivientes que perciban pensión igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales y cuya prestación se hubiere causado antes del 31 de julio de 2011, quienes mantendrán el derecho a 14 mesadas, como salvedad a que con dicha reforma constitucional se prohíbe recibir más de 13 mesadas al año en cualquier clase de pensión. Si se entendiera que la prohibición establecida en el comentado Acto Legislativo no resulta aplicable a los docentes, por cuanto en dicha reforma constitucional se establece una prohibición referida a devengar más de 13 “mesadas” pensionales al año, lo que no guarda correspondencia con la “prima” de medio año establecida para los docentes pensionados; para la Sala, tal interpretación fundada exclusivamente en el criterio gramatical, no resulta admisible y en modo alguno alcanza a enervar la aplicación del Acto Legislativo a los docentes estatales, toda vez que, adicional a lo ya expuesto sobre los efectos vinculantes de esta reforma de la Carta, la misma Corte Constitucional24 le dio el alcance de “prestaciones equivalentes” a la prima de medio año instituida en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989 y a la mesada adicional establecida en el artículo 142 Ley 100 de 1993, de tal manera que dicha “prima” corresponde plenamente a una mesada pensional, por cuanto, en palabras de la misma Corte “mesada pensional se conoce aquel pago mensual (30 días) que recibe un pensionado en virtud de su derecho a la pensión”, además que el ya citado artículo 15 numeral 2° literal B, parte final, de la Ley 91 de 1989, al referirse a los pensionados del sector docente, señala que gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional, lo que indica que, según la propia ley invocada como sustento de la pretensión, tal prima no es otra cosa que una mesada pensional adicional que, por lo mismo, no se erige en una excepción a lo dispuesto en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, en los términos ya señalados.
Respaldo de lo anterior es que la misma Ley 91 de 1989, al momento de fijar su monto, le da tal dimensión al señalar que ésta será equivalente “a una mesada pensional”; aceptar el planteamiento de la parte actora equivaldría a crear una exclusión no prevista por la norma misma, lo cual conllevaría un privilegio y una consecuencial discriminación frente a los demás pensionados, con quebranto del principio de igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución Política, que consagra el mismo tratamiento de las personas ante la ley, y se traduciría en un desconocimiento del principio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional que se adujo como fundamento de dicha reforma constitucional.
En gracia de discusión, la interpretación de la parte actora pudiera encontrar respaldo en la definición que de ambos vocablos consagra el Diccionario de la Real Academia Española (RAE) que precisa “prima” como: “cantidad extra de dinero que se da a alguien a modo de recompensa, estímulo, agradecimiento etc.”, y “mesada” como: “porción de dinero u otra cosa que se da o paga todos los meses”; no obstante, tal planteamiento, por una parte, no resulta coherente con el valor señalado en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989, al señalar que el monto de dicha prima equivale a “una mesada pensional”. y, por otra parte, es contrario a la prohibición que claramente contiene el Acto Legislativo 01 de 2005, de recibir “más de trece (13) mesadas pensionales al año”, de tal manera que la denominación “prima” que figura en la norma legal en cita, no desvirtúa el carácter de “mesada” adicional a las trece permitidas en la primera reforma constitucional del año 2005.
Tampoco habría lugar a entender que con dicha reforma de la Carta se desconoció un derecho adquirido en favor de los docentes oficiales que se rigen por la Ley 91 de 1989, en razón a que la posibilidad de percibir la prima de medio año establecida en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989, representa para la parte actora solo una expectativa y no un derecho adquirido. […] Tampoco encuentra de recibo esta colegiatura judicial las interpretaciones en que finca sus pedimentos la parte actora, con base en el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, que consiste en la obligación de todo servidor público de optar por la situación más favorable al empleado, en caso de duda en la aplicación e interpretación de las disposiciones jurídicas.
Al respecto, cuando una norma admite varias interpretaciones, ha expuesto también la H. Corte Constitucional en sentencia T-559 de 2011, que para la aplicación de la favorabilidad deben presentarse, además, dos elementos, a saber: (i) la duda seria y objetiva ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la razonabilidad argumentativa y solidez jurídica de una u otra interpretación; y, (ii) la efectiva concurrencia de las interpretaciones en tensión para el caso concreto, es decir, que sean aplicables a los supuestos fácticos de las disposiciones normativas en conflicto, aspectos de duda seria, razonable y concurrencia de interpretaciones, presupuestos que no avizora la Sala se presenten respecto de la aplicación plena a los docentes del Acto Legislativo 01 de 2005, con mayor razón cuando no tienen régimen pensional propio. […]».
Como se observa, el Tribunal accionado en su providencia, reconoció el derecho que podría asistirle al accionante a obtener el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año pretendida; no obstante, expresó las razones por las cuales, hoy en día, a la luz del Acto Legislativo 01 del 2005 y la evolución de la jurisprudencia contenciosa en materia pensional docente, no es posible acceder a tal pedimento, precisamente, en respecto del derecho a la igualdad de todos los beneficiarios del Sistema Pensional y del principio de sostenibilidad financiera.
En vista de lo anterior, se observa que en el presente asunto no se presentó i) una indebida aplicación de las normas ajustables a la situación del señor Arcila López, ii) desconocimiento del precedente, ni iii) inaplicación de la disposición del literal b), numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sino inconformidad con el criterio de análisis empleado por la Corporación judicial accionada frente a la que el juez constitucional no puede inmiscuirse, so pena de invadir la competencia del juez natural del proceso y contradecir los principios de independencia y autonomía de las autoridades judiciales.
Así las cosas, los argumentos expuestos por el juez natural del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho resultan razonables sin que se observe la presencia de una vía de hecho, de tal forma la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en cuanto al fondo del asunto está debidamente sustentada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso, acompañando el análisis de los hechos y las pretensiones a las instituciones y normas.
De conformidad con lo expuesto en esta providencia, se establece que no se configuraron el desconocimiento del precedente, la violación directa de la Constitución ni el defecto sustantivo, endilgados; en consecuencia, la Sala NEGARÁ el amparo de los derechos fundamentales del señor José Alberis Arcila López, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DESVINCULAR al municipio de Pereira del presente asunto, por CARECER DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SEDUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por la Secretaria de Educación del departamento de Risaralda del presente asunto, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales del señor José Alberis Arcila López, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
CUARTO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER SALVA VOTO Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.