w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Solicitud de pérdida de investidura Radicado: 11001 03 15 000 2022 03485 01 Solicitante: Gilberto Silva Ipus CongresistaVíctor Andrés Tovar Trujillo Tema: Desistimiento de los recursos de apelación. Ley 1437 de 2011.

I. ASUNTO 1.El Despacho resuelve las solicitudes de desistimiento de los recursos de apelación interpuestos en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 18 de enero de 2023 por la Sala Séptima Especial de Decisión, que denegó la petición de pérdida de investidura. II.

ANTECEDENTES 2.- El ciudadano Gilberto Silva lpus solicitó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Victor Andrés Tovar Trujillo, elegido por la circunscripción electoral del departamento del Huilla para el periodo constitucional 2022-2026, por haber incurrido en la causal prevista en el numeral 1.º del artículo 183, en armonía con el numeral 5.º del artículo 179 de la Constitución Política, consistente en tener “vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política”. 3.- La Sala Séptima Especial de Decisión, mediante la sentencia arriba mencionada, negó la pretensión de desinvestidura al considerar, que si bien se configuró el elemento objetivo de la causal, no se demostró el elemento subjetivo.

En tal sentido, determinó que la conducta desplegada por el congresista se realizó al amparo de la buena fe calificada, motivada por un error invencible, quien luego de consultar la opinión de abogados idóneos, llegó al convencimiento de que no se configuraba ninguna inhabilidad. 4.-En contra del fallo anterior, tanto el solicitante como el parlamentario acusado, presentaron recurso de apelación. El primero, controvirtió la decisión del a quo en cuanto concluyó que si bien se tenía por demostrado el elemento objetivo de la conducta, no se demostró el elemento subjetivo de la conducta.

El segundo, por su parte, manifestó su inconformidad frente las razones que llevaron a la Sala Especial a concluir que desde el punto de vista objetivo él “estaba incurso en la causal de inhabilidad del artículo 179-5 de la Constitución” (sic). 5.- Mediante auto del 8 de marzo de 2023, se admitieron los recursos de apelación presentados y se corrió su traslado.

Radicado: 11001 03 15 000 2022 03485 01 Solicitante. Gilberto Silva Ipus w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 6.- El asunto fue repartido al consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas, quien registró el proyecto de fallo que fue objeto de discusión por parte de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en las sesiones del 11, 18 y 25 de abril del año en curso, sin alcanzar la mayoría de votos requerida, razón por la cual el asunto pasó al Consejero que le sigue en turno para que presentara una nueva ponencia, reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación el 12 de mayo del año en curso. 7.- El nuevo proyecto de fallo se registró y se discutió en la Sala del 11 de julio del corriente, quedando pendiente realizar un nuevo registro para presentación de ajustes y aprobación de la sentencia. 8.- Encontrándose el proyecto listo para ser nuevamente registrado, el solicitante de la pérdida de investidura, señor Gilberto Silva lpus radicó el 18 de julio de esta anualidad un escrito de desistimiento del recurso de apelación por él presentado, invocando al efecto el artículo 316 del Código General del Proceso.

Mediante auto de 19 de julio de 2022, se ordenó correr traslado del escrito de desistimiento por el término de tres días, providencia que fue notificada al congresista y al ministerio público. 9.- El 21 de julio del año corriente, durante el término del traslado, el apoderado del congresista cuestionado, además de no oponerse al desistimiento presentado por el promotor de la acción de pérdida de investidura desistió igualmente del recurso de apelación por él presentado, aduciendo que la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de abril de 2023, declaró la nulidad de la elección de Víctor Andrés Tovar Trujillo, tras estimar configurada la causal consagrada en el art. 179-5 de la Constitución, sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada frente a la inhabilidad por virtud de lo dispuesto en el parágrafo del art. 1º de la Ley 1881 de 2018,” de modo que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no podría analizar los argumentos planteados en la apelación de la parte demandada pues tendría que acoger la decisión que la Sección Quinta adoptó en el proceso de nulidad electoral.

En ese orden, resulta innecesario e inane que la Sala resuelva dicha impugnación”. Como corolario de lo expuesto, solicitó que se declare la firmeza del fallo de primera instancia y se disponga el archivo del proceso. 10.- El Ministerio Público no hizo pronunciamiento alguno en el término del traslado. 11.- La Secretaría General remitió el proceso a este Despacho el 1º de agosto del año en curso, para decir sobre los desistimientos antes mencionados.

III. CONSIDERACIONES 3.1- Competencia 12.- Este Despacho es competente para resolver el presente asunto, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 3º del art. 125 de la Ley 1437 de 20111. 1 Aplicable en virtud del artículo 21 ejusdem, según el cual “[…] para la impugnación de autos y en los demás aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de forma subsidiaria el Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”.

Radicado: 11001 03 15 000 2022 03485 01 Solicitante. Gilberto Silva Ipus w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 13.- En el caso bajo análisis corresponde determinar si es procedente o no aceptar el desistimiento de los recursos de apelación presentados por el solicitante y el congresista Víctor Andrés Tovar Trujillo.

Para resolver, se hará referencia a la interpretación que la jurisprudencia ha dado a la figura del desistimiento en las acciones públicas, particularmente en el juicio de pérdida de investidura, y con fundamento en ello se decidirá el caso conccreto. 3.2- El desistimiento de los recursos en el juicio de pérdida de investidura. 14.- La jurisprudencia de esta corporación, al estudiar la procedencia del desistimiento en las acciones públicas -de las cuales hace parte la pérdida de investidura-, se ha ocupado de hacer la distinción, entre el desistimiento de las pretensiones de la demanda y el desistimiento de recursos y, en general, de ciertos actos procesales. 15.- En tratándose de acciones públicas, el Consejo de Estado ha señalado con firmeza que el desistimiento de la demanda no es procedente, por estar directamente involucrado en ellas el interés general y no el particular de quien promueve ese tipo de acciones, motivo por el cual no tiene cabida la renuncia o el abandono o renuncia de las pretensiones, pues ello implicaría la disposición de un derecho litigioso del cual no es titular de manera individual.

No obstante, se ha aceptado la procedencia del desistimiento de los recursos, incidentes, excepciones y demás actos procesales que se hayan promovido en las acciones públicas, siempre y cuando no impliquen la disposición del derecho en litigio. 16.- Como es bien sabido, la acción de pérdida de investidura se consagró en los arts. 183 y 184 de la Constitución Política de 1991, con la finalidad de proteger un conjunto de valores esenciales de la democracia, especialmente el principio de representación política y la ética pública.

En las discusiones que se adelantaron en la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente2, los delegatarios expresaron “ la necesidad de depurar las instituciones de representación popular debido al alto grado de desprestigio que irradiaban y que ponía en riesgo la credibilidad del Congreso como institución fundante del sistema democrático”3. 17.- Orientados en ese propósito, los proponentes de la iniciativa expusieron como planteamiento general que “el altísimo nivel que supone la categoria de congresista exige que las sanciones por violación de sus deberes sean drásticas”4, a tal punto que “el Congresista debe ser tan riguroso en su conducta que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de investidura”5. 2 En la Asamblea Nacional Constituyente el tema comenzó a ser debatido en la Comisión Tercera, con ponencia original del Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa.

Luego se discutió sobre la base del proyecto presentado por la Comisión nombrada como ponente colectivo, integrada por los Delegatarios Alfonso Palacios Rudas, Hernando Yepes Arcila, Alvaro Echeverry Uruburu, Antonio Galán y otros, según consta en el medio oficial de publicación de la Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991. 3 Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991, pág. 27. 4 Ibidem. 5 Ibidem.

Radicado: 11001 03 15 000 2022 03485 01 Solicitante. Gilberto Silva Ipus w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 18.- A partir de esas consideraciones, la pérdida de investidura tiene por finalidad “sancionar al elegido por la incursión en conductas que contrarían su investidura, como lo son la trasgresión del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses.”6 19.- La Corte Constitucional7 y el Consejo de Estado8, han señalado en su jurisprudencia que la pérdida de investidura es una acción pública, lo cual conlleva dos importantes implicaciones: la primera, que cualquier ciudadano tiene legitimidad por activa para promoverla, sin perjuicio, por supuesto, de la atribución otorgada a las mesas directivas de las Cámaras de promover dicha acción, en los precisos términos del artículo 41.7 de la Ley 5 de 1992, y la segunda, que su finalidad no es precisamente la de proteger un interés particular, individual o subjetivo, sino el interés general, relacionado con la legitimidad y credibilidad del Congreso, como órgano de representación democrática y con el mantenimiento de unos altos estándares de probidad por parte de sus integrantes, buscando evitar la defraudación de los intereses y expectativas de los electores y la trasgresión del régimen de deberes, obligaciones y responsabilidades inherentes a la función congresional. 20.- La Corte Constitucional ha señalado que esta acción9, es una herramienta al servicio de los ciudadanos, para participar en el control político de quienes han sido elegidos por el voto popular, lo cual explica pueda ser ejercido directamente sin necesidad de apoderado, teniendo en cuenta unas causales precisas definidas en la preceptiva constitucional, encaminadas a preservar la integridad de la función de representación política.

Al mismo tiempo, es un desarrollo de los principios de separación de poderes y de colaboración armónica de éstos y constituye en esencia una manifestación del sistema de pesos y contrapesos que es propio de los sistemas constitucionales contemporáneos. En armonía con estos principios esenciales, “el Constituyente decidió que el control sancionatorio a los integrantes de las mencionadas corporaciones democráticas no está sujeto a la misma institución a la que pertenecen, sino a la rama jurisdiccional como entidad independiente y apolítica del Estado, y de allí la razón para que la competencia para declararla no recaiga en una autoridad administrativa sino en una autoridad judicial”10. 21.- Así las cosas, el carácter indesistible de la solicitud de pérdida de investidura obedece a la necesidad de salvaguardar el interés general, entendido como el interés de los miembros de la sociedad “en que el funcionamiento de la administración pública repercuta en la mejora de las condiciones de los ciuadadanos fortaleciendo los valores superiores del Estado Social y Democrático de Derecho”11. 6 Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991, pág. 27. 7 Corte Constitucional.

Sentencia SU 326 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibañez Najar. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Maria Adriana Marin, expediente núm. 11001-03-15-000-2019-00911-01(PI), sentencia del 11 de febrero de 2020. 9 Pueden verse como referencia, entre otras sentencias de la Corte Constitucional, la SU 501 de 2015, SU 326-2022. 10 Corte Constitucional.

SU- 501 de 2015. M.P. Miriam Avila Roldan. 11 Rodriguez Arana Jaime, Presidente del Foro Iberiamericano de Derecho Administrativo, artículo https://ar.lejister.com/articulos.php?Hash=ffa529798b936778a26a0d4599683ba9&hash_t=b8d9dd7 71f8feeafda1fdb32d21aa14d. Radicado: 11001 03 15 000 2022 03485 01 Solicitante. Gilberto Silva Ipus w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 22.- La anterior interpretación, concuerda con las disposiciones que regulan la institución de la pérdida de investidura, cuyas normas no establecen la posibilidad de desistir de la solicitud de pérdida de investidura, pues en tratándose de este tipo de asuntos que trascienden la órbita individual de una persona, no resulta posible el desistimiento de la acción, ya que esto equivaldría a realizar un acto de disposición respecto de derechos cuya titularidad radica en el colectivo social.

Por lo mismo, la jurisprudencia de esta corporación y la de la Corte Constitucional han puesto de relieve que en las acciones públicas, género al cual pertenece la pérdida de investidura, “se ventilan intereses tan importantes que, una vez que la demanda ha sido aceptada, podría decirse que el actor pierde el control de la misma y que el Tribunal ha de seguir el trámite legal hasta desatar la contención mediante la sentencia, y sin que el actor pueda evitar este efecto por medio de un desistimiento”.12 23.- No obstante, en lo que atañe al desistimiento de los recursos o actuaciones procesales en el contexto de las acciones públicas, la Jurisprudencia de esta colegiatura ha venido sosteniendo que ese desistimiento sí es admisible, pues en si mismo no implica la “disposición del derecho en litigio”, pues en últimas, el acto o conducta que se juzga ya fue objeto de control por parte del juez competente de primera instancia. 24.- Esa postura ha sido sostenida y reiterada por esta Corporación en diferentes decisiones.

En efecto, la sentencia del 26 de abril de 2018 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado13, dictada en proceso de simple nulidad, aceptó el desistimiento de la medida cautelar, al considerar que “la solicitud de desistimiento frente a la medida cautelar no implica la disposición del derecho por parte del demandante, sino que se trata de una actuación procesal que no modifica las pretensiones, razón por la cual en este aspecto sí se aplicará la mencionada figura procesal, de conformidad con lo expuesto por el artículo 316”. 25.- En otra oportunidad, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en providencia de 3 de mayo de 2018,14 sostuvo que en el contencioso de nulidad electoral, resulta procedente el desistimiento del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia, en la medida en que “ya existe un pronunciamiento judicial a través del cual se imparte justicia” y “dado que tal medida no implica que el acto enjuiciado hubiese dejado de ser controlado por el juez competente, que es lo que protege el artículo 280 ídem”. 26.- Esa misma interpretación se ha hecho extensiva al resolver las solicitudes de desistimiento de recursos presentados en el marco del juicio de pérdida de investidura; a la luz del contenido del art. 316 del CGP, que se aplica por remisión 12 Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de septiembre de 1993.

C.P. doctor Diego Younes Moreno. Número de radicación interno AC-1063; y Corte Constitucional, Auto 010 de 25 de enero de 2005; M.P. doctor Rodrigo Escobar Gil. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 26 de abril de 2018, número único de radicación 11001032500020150027700; consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 3 de mayo de 2018, número único de radicación 52001233300020170064102, consejera ponente Rocío Araújo Oñate.

Radicado: 11001 03 15 000 2022 03485 01 Solicitante. Gilberto Silva Ipus w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 del art. 21 de la Ley 1881 de 2018,15 dada la ausencia de regulación de dicha figura procesal en la Ley 1437 de 2011. 27.- Así las cosas, el artículo 316 del Código General del Proceso permite a las partes el desistimiento de los recursos y demás actos procesales que hayan promovido, siempre y cuando la contraparte no se oponga, lo cual trae como consecuencia la terminación del proceso -al quedar en firme la providencia recurrida-, y la condena en costas a quien desiste. 28.- A manera de complemento, resulta oportuno destacar que la Sección Primera del Consejo de Estado, en un proceso que cursaba en torno a la pérdida de investidura de un servidor público del nivel territorial, elegido popularmente, mediante auto proferido el 18 de marzo de 2020, aceptó el desistimiento del recurso de queja presentado por el acusado, por medio del cual se negó la concesión del recurso de apelación, por considerar que el recurso “no implica disposición del derecho en litigio”.16 29.- En fecha reciente, la Sección Primera del Consejo de Estado, en decisión proferida el 21 de marzo de 2023, aceptó el desistimiento del recurso de apelación contra el fallo de pérdida de investidura dictado en la primera instancia, al considerar que “el desistimiento del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el marco del proceso de pérdida de investidura, no implica el desistimiento de la solicitud en la medida en que ya existe un pronunciamiento judicial a través del cual se impartió justicia”.17 30.- Aparte de lo dicho en estas consideraciones, no puede perderse de vista que la competencia del juez de segunda instancia, se soporta básicamente en la existencia de un recurso de apelación, en el cual la parte afectada manifiesta las razones de su inconformidad frente a la decisión del a quo, la cual delimita el thema decidendum.

En tal virtud, al presentarse el desistimiento del recurso de apelación, el ad quem pierde su competencia y por ello no es le es dable proseguir el trámite de la instancia. 31.- De acuerdo con lo expuesto, el Despacho se limita a reiterar que las solicitudes de pérdida de investidura no son desistibles, dada su naturaleza pública y más aún cuando es necesario proteger el interés general que con ella se persigue.

Por el contrario, cuando se trata del desistimiento de los recursos interpuestos por alguno de los sujetos procesales, resulta jurídicamente viable aceptar el desistimiento, por cuanto ello no conlleva la disposición del derecho o interés en litigio. 15 Art. 21 de la Ley 1881 de 2018, según el cual “para la impugnación de autos y en los demás aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de forma subsidiaria el Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

M.P. Hernando Sánchez Sánchez, expediente número 23001-23-33-000-2019-00375-01(PI), auto del 18 de marzo de 2020. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Pirmera. M.P. Nubia Margoth Peña, expediente núm. 68001-23-33-000-2022-00505-01, auto del 21 de marzo de 2023. Radicado: 11001 03 15 000 2022 03485 01 Solicitante.

Gilberto Silva Ipus w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 3.3 Caso concreto 32.- A juicio del despacho, la jurisprudencia anteriormente referida es aplicable al caso bajo examen habida cuenta que tanto el solicitante de la pérdida de investidura como el Congresista cuestionado, radicaron sendas solicitudes de desistimiento de los recursos de apelación por ellos presentados contra la sentencia de primera instancia proferida el 18 de enero de 2023 por la Sala Séptima Especial de Decisión, mediante la cual se negó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara por el departamento del Huila Victor Andrés Tovar Trujillo, por cuanto tales desistimientos no entrañan la renuncia de derecho alguno, en la medida en que el juez de primera instancia para este momento, logró fallar de fondo la controversia. 33.- Aparte de lo anterior, es inevitable concluir que al radicarse ambos escritos de desistimiento, la Sala Plena del Consejo de Estado perdió su competencia para pronunciarse en segunda instancia, al desaparecer los cuestionamientos que en su momento se formularon contra la decisión del a quo y por lo mismo no existe ningún debate judicial que deba ser objeto de decisión por esta colegiatura. 34.- Así las cosas, con fundamento en la jurisprudencia vigente, y teniendo en cuenta que en el presente caso se dan los presupuestos señalados en el artículo 316 del CGP, -aplicable por remisión normativa del artículo 21 de la Ley 1881 de 2018-, se aceptará el desistimiento de los recursos de apelación presentados y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, en consecuencia, se dejará en firme el fallo impugnado. 3.4.

Condena en costas 35.- Si bien el artículo 316 del CGP ordena que el auto que acepte el desistimiento debe condenar en costas a quien desiste, se advierte que, según lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 201115, en los procesos como es de pérdida de investidura, en los que se controvierta la posible transgresión de un interés público, no habrá́ lugar a la condena en costas a la parte que desiste de la apelación. 36.- En virtud de lo expuesto el Despacho,

RESUELVE

PRIMERO: ACEPTAR el desistimiento de los recursos de apelación interpuestos por el solicitante Gilberto Silva Ipus, y el congresista Victor Andrés Tovar Trujillo, en contra de la sentencia proferida el 18 de enero de 2023 por la Sala Séptima Especial de Decisión. En consecuencia, DEJAR EN FIRME la citada sentencia que denegó la petición de pérdida de investidura.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas. Radicado: 11001 03 15 000 2022 03485 01 Solicitante. Gilberto Silva Ipus w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero ponente