25000233600020190051101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros Demandados: Superintendencia de Industria y Comercio y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho - controversias contractuales TEMAS: PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS – en el proceso contencioso administrativo el régimen de costas está edificado sobre la base de un criterio objetivo que impone verificar el resultado del proceso, así como también que los gastos procesales efectivamente se hubieren causado.

En ese orden, no resulta necesario abordar el estudio de la conducta procesal de las partes. ADICIÓN NORMATIVA INTRODUCIDA AL ARTÍCULO 188 DEL CPACA – amplió la potestad del juez para condenar en costas, en el sentido de permitir adoptar determinaciones de este tipo aun en el proceso contencioso administrativo de carácter objetivo. AMPARO DE POBREZA – se erige como una institución procesal que opera, incluso, para las personas jurídicas, y que las exime de asumir las cargas procesales que comporta la comparecencia al proceso judicial.

SIN CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Aunque el recurso de apelación se resolvió en contra de la parte recurrente, no se probó que la SIC ni Global Technology Services GTS S.A. incurrieran en expensas o agencias en derecho en la segunda instancia, pues sus apoderados no intervinieron en esa etapa, lo que impide la imposición de condena en costas.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Procesos y Servicios S.A.S. contra la sentencia del 15 de marzo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, condenó en costas a la parte accionante.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Unión Temporal Procesos TCH 2019 y sus integrantes, quienes resultaron vencidos en el proceso licitatorio No. 051 de 2018 adelantado por la Superintendencia de Industria y Comercio, promovieron demanda en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de controversias contractuales, por medio de la cual solicitaron: (i) la declaratoria de nulidad del acto administrativo de adjudicación y del contrato celebrado;

(ii) la adjudicación del contrato en su favor; y (iii) en caso de que ello no fuere posible, la condena a la entidad demandada al pago de los perjuicios materiales que, en su criterio, le fueron irrogados por la indebida adjudicación del contrato. En sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, condenó en costas a la parte accionante por resultar vencida dentro del proceso.

Una de las integrantes de la unión temporal —también demandante en el proceso de la referencia— cuestiona la sentencia de primera instancia únicamente en lo relativo a la condena en costas. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 2 En su criterio, tal determinación no era procedente en la medida en que la demanda no fue presentada con una carencia manifiesta de fundamento legal, ni obró de mala fe.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. El 15 de julio de 20191, la Unión Temporal Procesos TCH 2019 y sus integrantes, Procesos y Servicios S.A.S. y TCHL Consultoría y Servicios S.A.S., mediante apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de controversias contractuales contra la Superintendencia de Industria y Comercio y la sociedad Global Technology Services GTS S.A., con el objeto de que (i) se declarara la nulidad de la Resolución No. 93336 del 26 de diciembre de 2018, por medio de la cual la entidad accionada adjudicó el proceso de licitación pública SIC 051 de 2018;

(ii) se declarara la nulidad absoluta del contrato suscrito entre la entidad y Global Technology Services GTS S.A; (iii) se adjudicara el contrato a la Unión Temporal Procesos TCH 2019; (iv) en caso de que ello no fuere posible, se condenara a la entidad al pago de la utilidad dejada de percibir, así como también al pago de los intereses se causaran entre la fecha en que debió recibir el pago de la utilidad y el momento en que el mismo se haga efectivo; y (v) se condenara en costas a los demandados. 1.2.

La parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos: 1.2.1. Mediante Resolución No. 83671 del 14 de noviembre de 2018, la Superintendencia de Industria y Comercio —en adelante, SIC— dio apertura al procedimiento de licitación pública No. 051 de 2018, el cual tenía por objeto contratar la prestación de servicios de apoyo en la gestión documental de la entidad. 1.2.2.

En el trámite del procedimiento de selección presentaron propuestas la Unión Temporal Procesos TCH 2019 —demandante en el proceso de la referencia—, Informática Documental S.A.S., Servisoft S.A., Unión Temporal AT-SIC, Consorcio JES 2018, Global Technology Services GTS S.A. —demandada en el presente asunto—, Unión Temporal CI CSA 2018 y UT Gestión Documental SIC. 1.2.3.

El 19 de diciembre de 2018 la SIC emitió el informe definitivo de evaluación de las propuestas, el cual determinó que Servisoft S.A. y la UT Gestión Documental SIC eran los únicos participantes que cumplieron los requisitos habilitantes exigidos en el pliego de condiciones. En el caso de la Unión Temporal Procesos TCH 2019, aun cuando la entidad determinó que cumplía con los requisitos habilitantes exigidos en el procedimiento de selección, su propuesta fue rechazada por inconsistencias en el componente económico. 1.2.4.

El 20 de diciembre de 2018, la SIC dio apertura a la audiencia de adjudicación del procedimiento licitatorio, en cuyo desarrollo se formularon observaciones al informe definitivo de evaluación de las propuestas, por lo que la entidad suspendió la diligencia para estudiarlas y brindar respuesta a cada una de ellas. La diligencia fue reanudada el 21 de diciembre de 2018 y en su desarrollo la SIC habilitó a la Unión Temporal Procesos TCH 2019, así como también efectuó el análisis de comparación 1 Fls 1 a 46, cuaderno principal.

Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 3 de las propuestas presentadas por los participantes que resultaron habilitados, ejercicio a partir del cual la unión temporal demandante fue situada en el segundo lugar del orden de elegibilidad, luego de la UT Gestión Documental SIC, quien ocupó el primer lugar. 1.2.5.

Agotado lo anterior, la SIC otorgó una nueva oportunidad para presentar observaciones, espacio que fue utilizado por la unión temporal demandante para cuestionar la habilitación de la UT Gestión Documental SIC, en tanto el valor de su propuesta superaba el presupuesto oficial del proceso licitatorio, a propósito de lo cual reprochó que la SIC hubiere efectuado ajustes aritméticos a su propuesta con el objeto de alterar los valores ofertados para el año 2021 y, con ello, beneficiarla en el curso del procedimiento administrativo.

En el mismo sentido, cuestionó que la entidad demandada también hubiere realizado una corrección aritmética que alteró el valor de la propuesta de Global Technology Services GTS S.A., al margen de que hasta ese momento dicho participante no había sido habilitado en el procedimiento de selección. 1.2.6. La audiencia de adjudicación fue suspendida y posteriormente reanudada el 26 de diciembre de 2018.

Pese a las irregularidades advertidas por la Unión Temporal Procesos TCH 2019, la entidad demandada confirmó la habilitación de la UT Gestión Documental SIC, al tiempo que habilitó a Global Technology Services GTS S.A. De este modo, ante la incorporación de un nuevo participante en el análisis de comparación de las propuestas, se produjo un nuevo orden de elegibilidad en el que Global Technology Services GTS S.A. resultó ubicada en el primer lugar, motivo por el cual la SIC le adjudicó el contrato de prestación de servicios mediante Resolución No. 93336 del 26 de diciembre de 2018; la cual, pese a haber sido recurrida por la unión temporal demandante, fue confirmada en todas sus partes por la entidad. 1.2.7.

Como fundamento jurídico, la parte actora alegó, en síntesis, que el acto cuestionado desconoció los principios de transparencia e igualdad, por cuanto (i) la SIC realizó correcciones aritméticas en manifiesta contravención de lo establecido en el pliego de condiciones, en la medida en que tales correcciones alteraron el valor total de los ofrecimientos económicos presentados por la UT Gestión Documental SIC y Global Technology Services GTS S.A.; y (ii) la corrección de las propuestas no fue realizada de la misma forma frente a todos los participantes en el procedimiento de selección. Para los demandantes, las propuestas de UT Gestión Documental SIC y de Global Technology Services GTS S.A. debieron ser rechazadas, por cuanto su valor desbordó el presupuesto oficial del procedimiento de licitación pública No. 051 de 2018.

Adicionalmente, en el caso de la oferente Global Technology Services GTS S.A., la parte accionante refirió que había participado en otro procedimiento de selección con documentos que presentaban inconsistencias, lo cual condujo a que la entidad directora del procedimiento administrativo revocara el acto de adjudicación que estableció derechos en su favor.

Aun cuando esta circunstancia fue puesta en conocimiento de la SIC, la entidad no tomó medidas en contra de Global Technology Services GTS S.A.; por el contrario, le adjudicó el contrato. En estas condiciones, de cara a las irregularidades advertidas, el contrato debió haber sido adjudicado a la Unión Temporal Procesos TCH 2019, al ser la única oferente que cumplió en su integridad los requisitos exigidos en el pliego de Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 4 condiciones.

De allí que el principio de selección objetiva igualmente resultara lesionado por cuenta de la expedición del acto administrativo demandado. 2. Contestación de la demanda 2.1. La SIC2 se opuso a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, explicó que en el proceso licitatorio No. 051 de 2018 la mayoría de los oferentes desatendieron lo establecido en el pliego de condiciones en relación con la forma en que debía presentarse la información económica del proyecto, a saber, mediante la formulación de un valor mensual totalizado.

En tal sentido, precisó que 7 de los 8 participantes presentaron sus propuestas económicas ofreciendo un valor anualizado, por lo que“[…] el criterio para efectuar el cotejo de las ofertas, fue la asimilación a periodos mensuales, […] de esta forma no se hizo ninguna modificación o corrección aritmética, la Entidad por el contrario se limitó a efectuar una expresión objetiva de la oferta económica, permitiéndose así apreciarla en los términos en que había sido solicitada al efectuar la estructuración de los pliegos”.

De otra parte, frente a lo alegado en punto a la participación de la sociedad adjudicataria en otro procedimiento de selección con documentos que presentaban inconsistencias, la entidad refirió que sí tuvo en cuenta esta circunstancia. En efecto, señaló que, una vez fue puesto en su conocimiento esa novedad, procedió a efectuar una revisión detallada de los documentos que la adjudicataria acompañó con su ofrecimiento, sin que advirtiera irregularidad alguna que comprometiera la validez del procedimiento administrativo.

Agregó que al momento en que se le notificó la demanda no le había sido comunicada decisión alguna que comportara la configuración de alguna causal de inhabilidad, por lo que no resultaba inadmisible rechazar la propuesta de la citada sociedad por las razones ventiladas. 2.2. Global Technology Services GTS S.A.3 se opuso igualmente a las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, refirió que las correcciones aritméticas efectuadas por la SIC respecto de su propuesta y la de la UT Gestión Documental SIC no alteraron el valor total de los ofrecimientos económicos, por lo que la entidad no desconoció el pliego de condiciones, como pretendió hacerlo valer la parte accionante. De otra parte, en cuanto a su participación en otro procedimiento de selección con documentos que presentaban inconsistencias, sostuvo que (i) participó en el procedimiento de licitación pública No. FTIC-LP-05-2017 en unión temporal con la sociedad Protech Ingeniría S.A.;

(ii) dicha unión temporal resultó adjudicataria en el procedimiento de selección; y (iii) la entidad a cargo del procedimiento licitatorio revocó el acto de adjudicación porque la propuesta de la unión temporal fue acompañada de documentos que presentaban inconsistencias. Con todo, aseguró que no tenía conocimiento de esta circunstancia, dado que los documentos cuestionados en el trámite administrativo fueron allegados por el representante legal de la unión temporal, al tiempo que precisó que, en cualquier caso, no se presentó una causal de inhabilidad puesto que no existía una sentencia que hubiere declarado la responsabilidad penal de su representante legal. 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia 2 SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 23. 3 SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 22. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 5 3.1. Procesos y Servicios S.A.S.4, integrante de la Unión Temporal Procesos TCH 2019 y demandante en el proceso de la referencia, insistió en las irregularidades advertidas en el libelo introductorio respecto del acto de adjudicación, al paso que introdujo nuevos argumentos dirigidos a cuestionar la habilitación de Global Technology Services GTS S.A., los cuales concretó en el hecho de que la adjudicataria hubiere sido habilitada en el curso de la audiencia de adjudicación, pese a que había sido excluida del procedimiento de selección en el informe definitivo de evaluación de las propuestas. 3.2.

La SIC5 y Global Technology Services GTS S.A.6 reiteraron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda. 4. Sentencia de primera instancia 4.1. Mediante sentencia del 15 de marzo de 20247, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, condenó en costas a la parte accionante, en cuyo efecto expuso, en síntesis, los siguientes argumentos: 4.1.1.

El pliego de condiciones permitía la corrección aritmética de las cifras contenidas en las propuestas, siempre que no alteraran su valor total. Bajo este entendimiento, aun cuando la SIC efectuó correcciones aritméticas respecto de los ofrecimientos económicos de la UT Gestión Documental SIC y de Global Technology Services GTS S.A., dichas correcciones no comportaron una modificación de los valores ofrecidos por los proponentes, por lo que no era posible concluir que la entidad accionada hubiere desconocido las reglas contenidas en el pliego de condiciones. 4.1.2.

De otra parte, en lo que respecta a los cuestionamientos efectuados alrededor de la participación de la sociedad adjudicataria en el procedimiento de licitación pública No. FTIC-LP-05-2017, el Tribunal estimó que la entidad actuó conforme a derecho al considerar que la adjudicataria estaba habilitada para participar en el proceso licitatorio No. 051 de 2018.

Al punto, indicó que las pruebas que fueron allegadas al proceso no daban cuenta de que contra la sociedad adjudicataria se hubiere adelantado un proceso disciplinario y/o penal con ocasión de las irregularidades que se presentaron en aquel procedimiento, ni mucho menos de un antecedente que impidiera su participación en el proceso licitatorio No. 051 de 2018. 4.1.3.

En estas condiciones, el Tribunal consideró que la parte accionante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto de adjudicación, por lo que concluyó que debían negarse las pretensiones de la demanda. En el anterior orden, dado que la parte actora resultó vencida, el Tribunal la condenó en costas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —en adelante, CPACA—, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso —en adelante, CGP—.

Adicionalmente, el tribunal estimó que “teniendo que el reconocimiento de las agencias en derecho es de carácter objetivo, se condenará en costas por concepto 4 SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 40. 5 SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 39. 6 SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 37. 7 SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 43.

Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 6 de agencias en derecho de primera instancia, a favor de la parte demandada y en contra del extremo activo, el equivalente al 0.5% de lo pretendido, suma que será tenida en cuenta al liquidar las costas procesales". 5.

El recurso de apelación 5.1. Procesos y Servicios S.A.S.8, integrante de la Unión Temporal Procesos TCH 2019 y demandante en el proceso de la referencia, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de marzo de 2024, el cual estuvo dirigido a cuestionar únicamente la condena en costas impuesta en su contra por considerarla una decisión excesiva9.

Para fundamentar la alzada, la recurrente expuso los siguientes argumentos: 5.1.1. Afirmó que la condena en costas no procedía por el simple hecho de que hubiere resultado vencida en el proceso, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, su procedencia estaba supeditada a que la demanda se hubiere prestado con manifiesta carencia de fundamento legal, lo cual no ocurrió en el proceso de la referencia. En el mismo sentido, indicó que la condena en costas desatendió lo establecido en el numeral 810 del artículo 365 del CGP, a propósito de lo cual destacó que en el fallo impugnado no se indicó que los demandantes hubieren obrado con mala fe.

Lo que estaba demostrado era que acudieron a la jurisdicción en ejercicio de su derecho de acceso a la administración de justicia y en aplicación del principio de gratuidad de la justicia, motivados por la plena convicción de la procedencia del derecho y de las pretensiones de la demanda. 5.1.2. Sumado a lo anterior, la recurrente llamó la atención sobre el hecho de que “[…] la activación de la segunda instancia se hace solo con la intención de revocar la condena en costas, esto, ante la falta de recursos para el pago de la condena impuesta, pues, aun cuando estuvimos de acuerdo con el planteamiento del Tribunal luego del estudio probatorio en la decisión de fondo, no se puede aceptar la condena de costas habida cuenta que, la misma procede no solo por el hecho de ser vencida una parte en el proceso sino cuando de la valoración de los aspectos objetivos, haya lugar a su imposición, aspecto que ya ha sido tratado de manera Uniforme por parte del Consejo de Estado; así pues, considera este apoderado que, al analizar el presente caso, encuentra que del análisis de los aspectos objetivos del proceso, no se dan los motivos para imponer dicha condena, razón por la cual no se debió acceder a su reconocimiento”. 5.1.3.

Por último, solicitó que, en caso de que se confirmara la sentencia de primera instancia, no se le condenara en costas en sede de segunda instancia, pues “[…] esto conllevaría a hacer más perjudicial la situación del apelante único”. 6. Trámite en segunda instancia 8 SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 47. 9 En este particular, la Sala destaca que en el recurso de apelación la parte accionante manifestó expresamente lo siguiente: “Sea lo primero manifestar que, no se realizará objeción alguna a las razones expuestas en la sentencia y que sirvieron de sustento para negar las pretensiones, esto, teniendo en cuenta que estas resultaron ser suficientes, adecuadas y ajustadas a derecho, conclusión a la que se pudo llegar solo al momento de conocer la sentencia […]”. 10 “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]”. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 7 6.1.

El recurso de apelación presentado por la sociedad demandante fue admitido mediante auto del 11 de septiembre de 202511. De conformidad con el numeral 4 del artículo 24712 del CPACA, los sujetos procesales tenían hasta la ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación para pronunciarse sobre el mismo, término que se cumplió sin pronunciamiento alguno. 6.2.

En el término dispuesto en el numeral 6 del citado artículo 24713 del CPACA, el Ministerio Público presentó concepto14 en el sentido de sugerir la revocatoria de la sentencia de primera instancia en cuanto dispuso la condena en costas, en la medida en que no estaba probado que la demanda hubiere sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, aspecto que, en su criterio, debía estar demostrado para que aquella resultara procedente.

Sostuvo, igualmente, que la demanda tuvo sustento en razones fácticas y jurídicas que contaban con respaldo en la interpretación normativa efectuada por la parte accionante, lo que de suyo excluía toda posibilidad de que el a quo estimara que la demanda careciera de fundamento legal. De hecho, destacó que, ante los argumentos planteados por la parte accionante, el Tribunal se vio obligado a efectuar un análisis extenso y completo del proceso de selección, lo que confirmaba aún más que la demanda estuvo fundamentada en derecho.

III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, la Sala analizará los siguientes aspectos: (1) objeto del recurso de apelación y problema jurídico a resolver; (2) costas procesales en el proceso contencioso administrativo; (3) caso concreto; y (4) costas en sede de segunda instancia. 1. Objeto del recurso de apelación y problema jurídico a resolver Estando reunidos los presupuestos procesales de jurisdicción15 y competencia16, 11 SAMAI – Consejo de Estado, índice No. 6. 12 “ARTÍCULO 247.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 6. El Ministerio Público podrá emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia.” 14 SAMAI – Consejo de Estado, índice No. 15. 15 De acuerdo con lo previsto en el artículo 104 del CPACA, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer el presente asunto, porque el objeto del litigio giró en torno al análisis de legalidad del acto administrativo de adjudicación proferido por la SIC en el marco del proceso licitatorio No. 051 de 2018, así como también del contrato estatal suscrito como consecuencia de la terminación del procedimiento de selección; el cual quedó agotado con la decisión proferida en sede de primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16 El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia del 15 de marzo de 2024, conforme con lo previsto en los artículos 150 y 152 del CPACA —sin la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021— dada la vocación de doble instancia del proceso, y en razón de que la pretensión económica formulada en la demanda Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 8 acción procedente17, caducidad18 y legitimación en la causa19, la Sala advierte que, de acuerdo con los cargos de la apelación formulados en el recurso de apelación, los cuales constituyen el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia conforme lo dispuesto por los artículos 32020 y 32821 del CGP, el problema jurídico que debe ser resuelto gira en torno a la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en concreto, a la procedencia de dicha determinación. Al punto, cabe recordar que en sede de primera instancia el Tribunal condenó en costas a la parte accionante por resultar vencida dentro del proceso, determinación que fue cuestionada por la sociedad recurrente, al considerar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la condena en costas solo resultaba procedente en tanto estuviera demostrado que la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, lo cual no ocurrió en el caso objeto de estudio.

En este particular vale la pena destacar que el recurso de apelación formulado por la demandante no estuvo dirigido a cuestionar el monto por el cual fueron fijadas las agencias en derecho, evento en el cual, tal y como lo ha considerado esta excedió los 300 SMMLV que corresponden al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y los 500 SMMLV atinentes al medio de control de controversias contractuales. 17 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 138 y 141 del CPACA, los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de controversias contractuales resultan procedentes porque los demandantes, quienes resultaron vencidos en el proceso licitatorio No. 051 de 2018, cuestionaron la legalidad del acto administrativo de adjudicación y solicitaron el consecuente restablecimiento del derecho, así como también persiguieron la declaratoria de nulidad absoluta del contrato estatal suscrito como consecuencia de la terminación del procedimiento administrativo. 18 La demanda fue presentada dentro del término de 4 meses establecido en el literal c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

En efecto: (i) el acto administrativo de adjudicación fue comunicado en audiencia celebrada el 26 de diciembre de 2018, por lo que la demanda, en principio, debía ser radicada a más tardar el 27 de abril de 2019; (ii) la parte accionante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 22 de abril de 2019, esto es, faltando 6 días para que operara la caducidad de la acción;

(iii) la constancia que refleja la ausencia de ánimo conciliatorio fue expedida el 11 de julio de 2019, por lo que la demanda debía ser radicada a más tardar el 17 de julio de 2019; y (iv) la demanda fue radicada oportunamente el 15 de julio de 2019. 19 De conformidad con los artículos 138 y 141 del CPACA, los demandantes están legitimados en la causa por activa para solicitar la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación y el restablecimiento del derecho, pues participaron en el procedimiento de selección y consideran que sus derechos resultaron afectaron al no haber resultado adjudicatarios.

En el mismo sentido, están legitimados para solicitar la declaratoria de nulidad absoluta del contrato estatal, porque tienen un interés directo que deriva de haber participado en el proceso licitatorio y no haber resultado adjudicatarios del contrato estatal. De otra parte, la SIC está legitimada en la causa por pasiva respecto de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y, a la vez, frente a las de nulidad absoluta del contrato estatal, porque fue la entidad que adelantó el proceso de licitación pública, profirió el acto administrativo de adjudicación que se demanda y, además, celebró el contrato estatal.

Por su parte, la sociedad Global Technology Services GTS S.A. está legitimada en la causa por pasiva, puesto que resultó adjudicataria del proceso de selección y, además, suscribió el contrato estatal objeto de reproche legal 20 “Artículo 320. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]”. 21 “Artículo 328.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella [ ]”.

Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 9 Subsección22 en anteriores oportunidades, habría de impugnarse el auto que apruebe la liquidación de costas, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 366 del CGP23. Si bien la recurrente consideró que la condena en costas resultó excesiva, lo cierto es que esa afirmación fue empleada para efectos de poner de presente que esa decisión resultó desproporcionada, más no para controvertir el monto por el cual fueron fijadas las agencias en derecho.

Así las cosas, el estudio de esta Corporación se limitará a determinar si, de acuerdo con las reglas establecidas en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, el Tribunal debió condenar en costas a la parte accionante como efectivamente lo hizo, o si, por el contrario, debió abstenerse de adoptar dicha determinación. 2. Las costas procesales en el proceso contencioso administrativo En materia contencioso administrativa el artículo 188 del CPACA regula lo relativo a las costas procesales, las cuales han sido concretadas en los gastos —expensas y agencias en derecho— en los que incurren los sujetos procesales por razón de su comparecencia al proceso judicial.

El primer inciso de esta norma establece que, salvo en los procesos judiciales en los que se ventile un interés público, la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, lo que de suyo impone al juez el deber de decidir sobre su procedencia, así como también el deber de determinar el sujeto procesal que debe asumir la carga económica que, para su contraparte, comportó la comparecencia al proceso judicial.

Como es natural, la potestad para decidir sobre la condena en costas es reglada, en la medida en que el juez habrá de adoptar las determinaciones que en la materia correspondan con sujeción a las reglas establecidas en el CGP, por virtud de la remisión que el primer inciso del artículo 188 del CPACA hace a las normas de dicha codificación procesal.

De este modo, la condena en costas en el proceso contencioso administrativo se somete a las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP, las cuales parten de una premisa general que está íntimamente ligada a las resultas del proceso, en la medida en que allí se establece como regla general que se condenará en costas a la parte que resulte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente, entre otros, el recurso de apelación24.

Desde esta perspectiva, la jurisprudencia25 de esta Sección ha considerado de 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de mayo de 2024, exp. 68335. 23 “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 5.

La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. […]”. 24 “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código”. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de julio de 2025, exp. 67059. Ver también Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de septiembre de Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 10 manera pacífica que en el proceso contencioso administrativo el régimen de costas está edificado sobre la base de un criterio objetivo que impone verificar el resultado del proceso, más allá de la conducta procesal de las partes.

De ahí que, al abordar el análisis en punto a la condena en costas resulte inútil toda referencia a circunstancias diferentes a las regladas en el citado artículo 365 del CGP, como lo sería, por ejemplo, la debida o indebida fundamentación legal de la demanda. Ahora bien, la Sala no pasa por alto que el artículo 188 del CPACA fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, con el propósito de incorporar en su texto un nuevo inciso dirigido a reglar aspectos propios de los medios de control objetivos26 en los que se ventilan intereses públicos.

Para efectos de brindar la mayor claridad en el tema objeto de estudio, la Sala estima pertinente ilustrar que, luego de la adición introducida por la Ley 2080 de 2021, el texto del artículo 188 del CPACA quedó, así: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. De la lectura armónica e integrada de la norma en cuestión, esta Subsección advierte que su inciso segundo no modificó el régimen de costas establecido para el proceso contencioso administrativo, ni mucho menos comportó que se hubiere retomado el criterio subjetivo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo27, como pareció entenderlo la recurrente.

En este particular vale la pena anotar que el texto adicionado a la referida norma tuvo como propósito hacer extensiva la condena en costas a los procesos contencioso objetivos, en la medida en que abrió paso a la posibilidad de adoptar determinaciones de ese orden aun en aquellos casos en que se ventile un interés general, siempre que la demanda se hubiere presentado con manifiesta carencia de fundamento legal28. 2024, exp. 63020.

Ver también Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, exp. 63217. 26 Los medios de control establecidos en el CPACA pueden clasificarse en función de la finalidad perseguida por el actor. Desde esta perspectiva, los medios de control pueden clasificarse en (i) objetivos en tanto el estudio que deba efectuar el juez contencioso administrativo se limite a confrontar el acto cuestionado con la constitución, la ley o una norma jurídica de orden superior, como ocurre en el medio de control de nulidad simple o nulidad por inconstitucionalidad; y (ii) subjetivos en la medida en que con la demanda se persiga algún tipo de indemnización o reparación por cuenta de la actuación adelantada por la Administración Pública. 27 En el mismo sentido, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación se pronunció sobre el particular en sentencia sobre 11 de mayo de 2022, en los siguientes términos: “La modificación señalada no implica que se hubiese retomado el criterio subjetivo de la condena establecido en el artículo 171 del CCA, pues la norma tiene un alcance distinto, en cuanto debe interpretarse en concordancia con el inciso primero del citado artículo 188. […] ”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022, exp. 67700. 28 En este mismo sentido se pronunció la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, así: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 11 Bajo este entendimiento, resulta diáfano que el texto normativo incorporado al artículo 188 del CPACA “[…] no es aplicable frente a las costas de los procesos ordinarios de lo contencioso administrativo en los cuales prima el factor objetivo ser la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso interpuesto-, sino que rige para aquellos en los que se ventila un interés público, pues, si bien en estos, en principio, es improcedente la condena por tal concepto, no es menos cierto que es posible imponerla cuando “se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal””29.

En este punto la Sala llama la atención sobre la importancia de efectuar una interpretación armónica e integrada de la norma objeto de estudio, en contraposición a la lectura aislada efectuada por la sociedad recurrente y por el agente del Ministerio Público, para concluir que lo allí plasmado debía llevar a considerar que, en el caso concreto, la procedencia de la condena en costas estaba condicionada a que se hubiere probado que la demanda se presentó con una carencia manifiesta de fundamento legal.

En criterio de la Sala, este entendimiento, además de encontrar su génesis en su lectura equivocada de la norma, resulta a todas luces desproporcionado en tanto “[…] generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción”30.

Vistas así las cosas, de cara a las consideraciones que han sido expuestas, la Sala concluye que en la actualidad el estudio de la procedencia de la condena en costas está supeditado a la concreción de un hecho objetivo, como lo es la prosperidad o el fracaso de las pretensiones formuladas en el libelo introductorio o de los recursos presentados durante el curso del proceso judicial.

Ahora bien, como es lógico, la procedencia de la condena en costas también está supeditada a que en el expediente aparezca que se causaron31, lo que impone al juez el deber de verificar que el sujeto procesal vencedor hubiere incurrido en expensas o agencias en derecho durante el trámite del proceso judicial, pues, de otro modo, se habilitaría la compensación de un daño que la parte vencedora no sufrió. 3.

Caso concreto “manifiesta carencia de fundamento legal”. El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, exp. 63217. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022, exp. 67700. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, exp. 63217. 31 “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 12 La recurrente solicita revocar la decisión de la sentencia de primera instancia de condenar en costas a la parte accionante.

Para el efecto, alega que en este caso la condena en costas no resultaba procedente porque: (i) la demanda no carecía de manifiesto fundamento legal —argumento que fue replicado por el Ministerio Público en esta instancia—, por lo que no se reunían los presupuestos establecidos en el artículo 188 del CPACA, (ii) el fallo impugnado no indicó que los demandantes hubieren obrado con mala fe;

(iii) el análisis de los aspectos objetivos no brindaba motivos para imponer una condena en costas en su contra; y (iv) la recurrente carece de recursos para el pago de la condena impuesta. Pues bien, en lo que respecta a los dos primeros reparos formulados por la recurrente, la Sala estima que no tienen vocación de prosperidad en la medida en que, tal y como quedó precisado en el acápite inmediatamente anterior, el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativo está edificado sobre la base de un criterio objetivo que impone verificar el resultado del proceso y la efectiva causación de las expensas y agencias en derecho, más allá de la conducta procesal de las partes.

De ahí que en el caso concreto resultara irrelevante que, para efectos de decidir sobre la condena en costas, el Tribunal analizara el comportamiento de los demandantes en el proceso, o la aptitud de la demanda que formularon en contra de la SIC. En este último punto cabe recordar que la carencia manifiesta de fundamento legal de la demanda es un criterio que se aplica para estudiar la procedencia de la condena en costas en los procesos contenciosos objetivos en los que se ventila un interés público, y no en procesos contenciosos subjetivos como el que, en esta oportunidad, promovió la parte accionante contra la SIC.

De otro lado, en cuanto a la ausencia de aspectos objetivos que permitieran la condena en costas proferida por el Tribunal, esta Subsección considera que no le asiste razón a la recurrente porque en este caso sí estaban reunidos los elementos necesarios para adoptar tal determinación. En efecto, está acreditado que la parte demandante resultó vencida en el proceso, toda vez que el Tribunal despachó desfavorablemente las pretensiones que fueron formuladas en el libelo introductorio.

También está acreditado que tanto la SIC como Global Technology Services GTS S.A. incurrieron en agencias en derecho, por razón de su comparecencia al proceso judicial. Al punto, basta indicar que las demandadas ejercieron su derecho de defensa a través de sendos apoderados judiciales que representaron sus intereses en las distintas etapas procesales que integraron el trámite de la primera instancia, lo que resulta suficiente para tener por demostrado que incurrieron en gastos de apoderamiento judicial.

Finalmente, en lo que refiere a la carencia de recursos económicos para sufragar la condena impuesta en su contra, la Sala estima que este último cargo tampoco cuenta con vocación de prosperidad. La carencia o escasez de recursos no puede tenerse como un reparo concreto que tenga la virtualidad de afectar la condena en costas decretada en sentencia de primera instancia, en tanto no ataca los fundamentos que llevaron al Tribunal a adoptar esa decisión, sino que pone de presente la imposibilidad de cumplirla, lo que escapa de la competencia del juez de segunda instancia. En efecto, en criterio de esta Subsección, el juez de segunda instancia tiene competencia para estudiar la providencia impugnada de cara a los reparos concretos que cuestionen sus fundamentos con el objeto de determinar si la misma resulta ajustada al ordenamiento jurídico, más no para verificar su posible cumplimiento.

Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 13 Al respecto, conviene resaltar que si el demandante no contaba con los recursos necesarios para atender los gastos del proceso, debió solicitar que se le concediera el amparo de pobreza de que habla el artículo 151 del CGP32, el cual está previsto en el ordenamiento jurídico como un instrumento que ayuda alivianar las cargas económicas que comporta la comparecencia al proceso judicial para quienes afrontan situaciones económicas adversas.

Sobre el particular, la Sala destaca que en reciente pronunciamiento esta Subsección aclaró que el amparo de pobreza resulta procedente respecto de las personas jurídicas33, con el objeto de mitigar las precarias condiciones financieras que puedan afrontar a lo largo del proceso. Con todo, la sociedad recurrente no acudió a esta figura procesal, lo que resta aún más fuerza a lo alegado en el recurso de apelación, en tanto no resulta dable que la parte accionante, solo ante la condena en costas impuesta en su contra en la sentencia de primera instancia, ventilara una dificultad económica para asumir su pago.

En ese contexto, y a partir de las consideraciones expuestas, la Sala concluye que ninguno de los reparos formulados por la recurrente desvirtúa la decisión adoptada por el Tribunal. En el presente asunto, la condena en costas encuentra pleno respaldo en el criterio objetivo que rige la materia, pues se acreditó tanto la calidad de parte vencida de la demandante como la efectiva causación de agencias en derecho por parte de las entidades demandadas, elementos suficientes para imponer la carga económica correspondiente.

Adicionalmente, los argumentos relativos a la alegada falta de recursos de la parte actora no resultan pertinentes de cara al estudio en sede de apelación frente a la determinación adoptada, toda vez que no controvierten los fundamentos jurídicos de la decisión, y porque el ordenamiento prevé mecanismos específicos —como el amparo de pobreza— para atender situaciones de incapacidad económica, de los cuales no se hizo uso en la oportunidad correspondiente.

En estas condiciones, teniendo en consideración que ninguno de los reparos concretos prosperó, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto dispuso condenar en costas a la parte accionante. 4. Costas en sede de segunda instancia 32 “ARTÍCULO 151. PROCEDENCIA. Se concederá el amparo de pobreza a la persona que no se halle en capacidad de atender los gastos del proceso sin menoscabo de lo necesario para su propia subsistencia y la de las personas a quienes por ley debe alimentos, salvo cuando pretenda hacer valer un derecho litigioso a título oneroso”. 33 La Sala destaca que esta Subsección se pronunció sobre el particular en auto del 1 de julio de 2025, así: El amparo de pobreza es un figura que por regla general se predica de las personas naturales.

No obstante, una interpretación amplia de la normativa que regula dicha institución (artículo 151 del CGP y 160 del CPC), permite concluir que esta procede respecto de las personas jurídicas. […] el amparo de pobreza para las personas jurídicas se erige como un instrumento legal que exime a estas de asumir las cargas procesales de carácter económico que se encuentran a su cargo, con el objetivo de mitigar, o al menos no agravar, las precarias condiciones financieras que pueden enfrentar a lo largo del proceso. […] Si bien las personas jurídicas no tienen a su cargo obligaciones de alimentos, si deben proveer para su propia subsistencia y, cuando esta se encuentra en riesgo con ocasión de gastos procesales que pueden ser ruinosos en atención a su situación patrimonial, resulta necesario eliminarlos, aspecto que no puede ser desconocido por el juez dado que, como se explicó, debe promover la igualdad de las partes y su acceso efectivo a la justicia, para lo cual puede hacer uso de los instrumentos establecidos en la ley, entre ellos el amparo de pobreza”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del de julio de 2025, exp. 67960. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00511-01 (71978) Demandantes: Unión Temporal Procesos TCH 2019 y otros 14 Tal y como ha sido explicado antes, el artículo 36534 del CGP, aplicable a los procesos contenciosos administrativos por remisión del artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de alzada, siempre que se demuestre en el expediente su causación. Bajo este contexto, la Sala advierte que se abstendrá de condenar en costas a la sociedad recurrente por la segunda instancia, en la medida en que no se cumplen los presupuestos legales para el efecto.

Si bien está demostrado que se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, lo cierto es que no está probado que la SIC, así como tampoco Global Technology Services GTS S.A., hubieren incurrido en gastos procesales en esta instancia. Al efecto, debe indicarse que en el expediente no está probado que las demandadas hubieren incurrido en expensas en el trámite de la segunda instancia, ni mucho menos que hubieren asumido agencias en derecho, pues sus apoderados no intervinieron en el curso de la segunda instancia, lo que excluye toda posibilidad de considerar que aquellas se hubieren causado.

De ahí que deba concluirse que no se cumplen los presupuestos para emitir una condena en costas en esta instancia, por lo que así se resolverá en la parte resolutiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de marzo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia judicial.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado GE2 34 “Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]. // 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”.