Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: Instituto de Valorización Municipal de Manizales Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de reparación directa. Subtema 2: derecho de postulación. Subtema 3: defectos procedimental y fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por el Instituto de Valorización Municipal de Manizales1 (INVAMA), en contra de la sentencia del 11 de agosto de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El INVAMA, por intermedio de su apoderado, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de los autos 9 del agosto de 2024 y del 5 de febrero de 2025, proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales y la providencia del 27 de mayo de 2025, expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado núm. 17001-33-33-001-2017-00046-00/02.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 1 En adelante INVAMA Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
El señor Jorge Alberto Calle Giraldo, junto con su grupo familiar, presentó demanda de reparación directa en contra del INVAMA con el fin de obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por las lesiones que sufrió como consecuencia de un accidente de trabajo ocurrido el 16 de enero de 2015. 3. El conocimiento del asunto le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Manizales, con el radicado 17001-33-33-001-2017-00046-00.
Una vez se agotó el trámite de rigor el despacho profirió sentencia el 16 de julio de 2024, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión, las dos partes presentaron recurso de apelación. 4. El Juzgado Primero Administrativo de Manizales, a través de auto del 9 de agosto de 2024, concedió el recurso interpuesto por la parte demandante y negó la impugnación presentada por la demandada, al considerar que fue radicado por el abogado Leonardo Restrepo Duque, quien no allegó poder para representar al INVAMA.
Al respecto, precisó que el 9 de julio de 2024 se confirió mandato al doctor Jhonatan Zuluaga Cardona con lo cual en los términos del artículo 76 del C.G.P. se dieron por terminados los poderes otorgados con anterioridad al doctor Restrepo Duque. 5. El INVAMA a través del abogado Leonardo Restrepo Duque radicó recurso de reposición y en subsidio el de queja contra el auto del 9 de agosto de 2024, con los siguientes argumentos; i) el representante legal de la entidad ratificó sus actuaciones de conformidad con el artículo 57 del C.G.P., por lo que actuó como agente oficioso procesal, ii) es el líder de la unidad jurídica de la entidad y dentro de sus funciones se encuentra la de «Representar judicial y extrajudicialmente al instituto en los procesos judiciales y extrajudiciales de los cuales sea parte» y iii) mediante comunicación del 3 de mayo de 2024 se le otorgó el poder para actuar en nombre de la institución. 6.
El señor Restrepo Duque, junto con el referido escrito del recurso, aportó poder para representar al INVAMA en el citado proceso de reparación directa. 7. El Juzgado Primero Administrativo de Manizales, mediante auto del 5 de febrero de 2025, resolvió no reponer el auto recurrido, al considerar que se configuró una carencia de poder del abogado Leonardo Restrepo Duque, toda vez que no se evidenció dentro del expediente la comunicación que refiere del 3 de mayo de 2024 y el mandato otorgado el 9 de julio, únicamente corresponde al doctor Jhonatan Zuluaga Cardona.
Adicionalmente, concedió el recurso de queja. 8. El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de providencia del 27 de mayo de 2025, estimó bien rechazado el recurso de apelación presentado por el INVAMA contra la sentencia del 16 de julio de 2024 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, al concluir que las actuaciones acreditadas en el expediente permitían inferir que no se cumplió con el requisito de la capacidad para interponer el recurso, toda vez que para el momento en que se radicó el escrito de apelación el abogado no ostentaba la representación judicial de la entidad por lo que no le era procedente ejercer el derecho de postulación, razón por la cual, el INVAMA no presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 9. La parte actora solicitó en el escrito de tutela2 lo siguiente: Primero: Tutelar a favor de mi representada los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia. Segundo: Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE MANIZALES dejar sin valor ni efecto los auto proferidos el 09 de agosto del 2024, 05 de febrero del 2025 (Juzgado primero) y del 27 de mayo del 2025 (Tribunal Administrativo) proferidos dentro del proceso con radicado 17001333300120170004600; a su vez se ordene brindar trámite al recurso de apelación que fue presentado por esta entidad en debido término. Tercero: Las demás que estime convenientes a fin de proteger los derechos constitucionales fundamentales que se han transgredido al INVAMA. [sic]. 10.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que los autos del 9 de agosto de 2024 y 5 de febrero de 2025, proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales y la providencia del 27 de mayo de 2025, expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas, incurrieron en defecto procedimental porque rechazaron el recurso de apelación interpuesto por el INVAMA en contra de la sentencia del 16 de julio de 2024, bajo una interpretación formalista y restrictiva de la normativa procesal que regula el ejercicio del derecho de postulación, con respecto a la actuación del profesional que representaba los intereses de la entidad. 11.
En este sentido, las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta que, si bien el INVAMA, presentó un inconveniente al momento de adjuntar el poder, lo cierto es que subsanó la situación al instante de radicar el recurso de reposición contra el auto del 9 de agosto de 2024. 12. Asimismo, consideró que fue desproporcionada y excesiva la decisión de no tramitar el recurso de apelación, toda vez que resulta gravísimo y perjudicial dejar al INVAMA sin su defensa técnica, dado que fue la parte vencida en el trámite de primera instancia. 13.
También indicó que las autoridades accionadas incurrieron en defecto fáctico porque no efectuaron una valoración adecuada de las piezas procesales que obraban en el expediente, en tanto desconocieron que existía un poder que se había presentado en el mes de mayo de 2024, que los documentos allegados al proceso acreditaban la calidad de «Líder Jurídico» del INVAMA de la persona que presentó el recurso (Leonardo Restrepo Duque) y que se aportó un poder debidamente otorgado dentro del término de ejecutoría del auto del 9 de agosto del 2024, es decir, el 14 de agosto de 2024. 14.
Afirmó que la jurisprudencia constitucional (sentencia T-892 de 2011) ha precisado que en aras de garantizar los derechos al debido proceso, a la defensa, al acceso efectivo a la administración de justicia, la autoridad judicial debe permitirle al sujeto 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03852-00, índice 2, certificado núm. 649291330FD96ECE D51BF609C6E2AA3C D06DBB72A96F6A3E 01ADF7D0BE94062B.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesal subsanar las situaciones que ocasionen trabas y le impidan acceder a los instrumentos judiciales adecuadamente, con el fin de garantizar la búsqueda material del derecho sustancial conforme lo previsto en el artículo 228 de la Constitución Política. 2.3.
Trámite procesal 15. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante auto del 25 de junio de 20253, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación al Juzgado Primero Administrativo de Manizales y al Tribunal Administrativo de Caldas, y puso en conocimiento el escrito de tutela a los señores Jorge Alberto, Gloria Isabel, Martha Cecilia, Carlos Enrique y José Heriberto Calle Giraldo;
María Magola Agudelo, Aurora Giraldo Giraldo, Yeny Blandón y Mónica Isabel Calle; Jorge Alberto Calle Blandón, Kevin Alberto y María Isabel Calle Gómez; Jorge Eduardo Calle Agudelo y Samantha Calle López, en calidad de terceros con interés. 2.4. Intervenciones 16. El Tribunal Administrativo de Caldas4 solicitó que se declare improcedente la tutela porque la accionante pretende utilizar la acción constitucional para discutir un asunto que se limita a la aplicación de una norma legal, esto es, el precepto que hace referencia al derecho de postulación de las partes al interior de un proceso judicial. 17.
De igual manera, explicó que el artículo 160 del CPACA establece que quienes comparezcan al proceso deben hacerlo por conducto de abogado inscrito, y los profesionales del derecho vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos mediante poder otorgado en la forma ordinaria o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo. 18.
Asimismo, indicó que, en el escrito del recurso de reposición promovido por la tutelante, se informó que el abogado Leonardo Restrepo Duque actuó como agente oficioso cuando interpuso el recurso de apelación porque el poder no obraba en el expediente. Lo anterior, permite advertir que la entidad reconoció que, para ese momento procesal, el mencionado señor no tenía poder para representar los intereses del INVAMA. 19.
Adicionalmente, expresó que, con ocasión del recurso de reposición, el señor Leonardo Restrepo Duque adjuntó un poder concedido el 14 de agosto de 2024 «el cual salta a la vista fue otorgado con posterioridad a la presentación del recurso de apelación radicado el 31 de julio de 2024.». 20. Agregó que, a pesar de lo anterior, el señor Restrepo Duque, el 11 de febrero de 2025, radicó nuevamente en el expediente de primera instancia el poder que le había otorgado el INVAMA, el 3 de mayo de 2024, el cual fue revocado, debido al mandato que la entidad le concedió al abogado Jhonatan Zuluaga Cardona, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 del C.G.P., el 9 de julio de 2024. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03852-00, índice 4, certificado núm. 17D001C9C010ED57 DFE733E33E5E3B31 AC611B78159ED7D7 E2A5544467548A67 7. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03852-00, índice 9, certificado núm. 816DA8988F9FC803 1013F815F4AC8E7C 5D8E39FD905BF37C FFE14ADB655599CF.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Por lo anterior, consideró que el abogado Restrepo Duque no tenía poder para representar los intereses del INVAMA para la fecha en que radicó el recurso de apelación, por lo que lo procedente era estimar bien rechazado el recurso de apelación, tal como se hizo en la providencia cuestionada. 22.
De este modo, indicó que el despacho actuó conforme a las normas procesales aplicables al caso y expuso en forma argumentada su decisión con base en la jurisprudencia vigente y las pruebas obrantes en el expediente. 23. Finalmente, informó que el asunto carece de relevancia constitucional, pues la parte actora pretende utilizar la tutela como una instancia adicional para insistir en el debate jurídico que se surtió en los escenarios judiciales naturales. 24.
El Juzgado Primero Administrativo de Manizales5 se opuso a las pretensiones de la tutela porque las decisiones judiciales cuestionadas por la parte actora se ajustaron al ordenamiento jurídico procesal. Además, la situación que dio lugar al rechazo del recurso de apelación fue un hecho absolutamente atribuible a la parte demandada, quien no actuó con la debida diligencia y cuidado de sus intereses. 25.
En este sentido, indicó que es impreciso calificar lo acontecido como un exceso ritual manifiesto, pues la tutelante incurrió en omisiones relevantes, entre ellas, la falta de gestión de sus apoderados para verificar que contaban con el poder especial necesario para representar judicialmente a la entidad. 26. Asimismo, destacó que lo pretendido por la entidad tutelante de presentar de manera extemporánea un poder no tiene soporte legal alguno, por lo que «carece de fundamento jurídico sostener que [el despacho] debió valorar un documento que fue adjuntado posteriormente a las decisiones adoptadas, y que fue presentado ulteriormente como una “extensión” al recurso de queja, sin que ello pueda tener efectos retroactivos sobre decisiones ya proferidas». 27.
El apoderado de los señores Jorge Alberto, Gloria Isabel, Martha Cecilia, Carlos Enrique y José Heriberto Calle Giraldo; María Magola Agudelo, Aurora Giraldo Giraldo, Yeny Blandón y Mónica Isabel Calle; Jorge Alberto Calle Blandón, Kevin Alberto y María Isabel Calle Gómez; Jorge Eduardo Calle Agudelo y Samantha Calle López6 manifestó que el INVAMA reconoció que se presentó un error al momento de allegar el poder para ejercer el recurso de apelación, lo cual, en su criterio, es de carácter insubsanable, pues el apoderado que interpuso el recurso contra la sentencia de primera instancia no estaba legitimado para hacerlo ante la carencia del derecho de postulación. 28.
Agregó que solo hasta el 11 de febrero de 2025 se cargó en SAMAI el poder otorgado el 3 de mayo de 2024 por el representante legal del INVAMA a los abogados Leonardo Restrepo Duque y Jhonatan Zuluaga Cardona. 29. Sostuvo que no es posible alegar su propia culpa para desconocer el sentido de decisiones judiciales, que se encuentran debidamente fundamentadas.
Además, 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03852-00, índice 13, certificado núm. 475E73E29BB2F66C 316AA502B6D92DD9 D6C2B09139976EAA A45EE3E440CE0FF3. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03852-00, índice 23, certificado núm. 6F3BA481883D8682 8D27D83DD2CDE91F 93B38C44AD85B290 75B22A17179266DC. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó que no se cumplieron los requisitos legales para que el apoderado del INVAMA hubiese podido actuar como agente oficioso de la entidad. 30.
Por último, precisó que los apoderados debían dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1123 de 2007, según la cual es su deber atender con celosa diligencia sus encargos profesionales, lo cual se extiende al control de los abogados suplentes y dependientes. 31. En atención a lo anterior, solicitó que se nieguen las pretensiones de la tutela, por cuanto estuvo bien rechazado el recurso de alzada por las autoridades judiciales accionadas, pues es claro que al abogado Leonardo Restrepo Duque no le habían conferido poder para presentar el escrito de apelación contra la sentencia del 16 de julio de 2024. 2.5.
Sentencia de primera instancia 32. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 11 de agosto de 20257 declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el asunto no cumplió con el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que los argumentos de la parte actora recaen en el ejercicio hermeneútico y probatorio que realizaron las autoridades accionadas, los cuales corresponden a reproches de instancia que se estudiaron en los escenarios judiciales respectivos. 33.
De esta manera, explicó que las actuaciones procesales que se surtieron al interior del proceso de reparación directa permiten inferir que el Juzgado Primero Administrativo de Manizales y el Tribunal Administrativo de Caldas decidieron razonablemente que, en efecto, el abogado Leonardo Restrepo Duque no se encontraba habilitado para presentar el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia porque, para el 31 de julio de 2024, no contaba con poder otorgado por el representante legal del INVAMA.
Además, porque no se cumplían los requisitos de la agencia oficiosa procesal, y tampoco existió un acto administrativo que le delegara general o particularmente esa competencia. 34. Expresó que las consideraciones que sirvieron de fundamento a las decisiones censuradas lejos de ser arbitrarias y caprichosas, resultan razonables, y, en consecuencia, no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional.
El hecho de que la parte demandante no las comparta, no significa que se hubiera configurado el defecto fáctico alegado ni habilita al juez constitucional para reabrir el debate, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional. 35. Resaltó que el Juzgado Primero Administrativo de Manizales concluyó que Leonardo Restrepo Duque no demostró estar facultado para representar al INVAMA, al no aportar el acto administrativo, especialmente el manual de funciones, que lo habilitara formalmente.
Esta omisión impidió verificar objetivamente su competencia, lo que resulta decisivo en el análisis judicial, pues sin el respaldo documental no puede establecerse la validez de sus afirmaciones ni la pertinencia de sus actuaciones. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02452-00, índice 12, certificado núm. 65CBBE739C437966 D2AD32BCB3D3D654 D6EBF91DB8EDB698 CE236F0DC574A7C3.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36. Así pues, advirtió que los documentos aportados al proceso ordinario no revelaban la existencia de ese acto administrativo que, según la accionante, habilitaba al señor Restrepo Duque para representar a la entidad en el proceso de reparación directa. 37.
De igual manera, afirmó que es contradictorio referir que el señor Restrepo Duque tenía competencia institucional para representar judicialmente al INVAMA, mientras el representante legal de la entidad consideró necesario otorgarle un poder especial. Esta dualidad evidencia que la atribución funcional no estaba claramente delimitada ni respaldada por el acto administrativo exigido por el artículo 160 de la Ley 1437 de 2011. 38.
Asimismo, expuso que, desde una perspectiva constitucional y procesal, fue acertado que los jueces descartaran la actuación como agente oficioso, ya que dicha calidad no fue invocada ni sustentada oportunamente en el trámite procesal de primera instancia. Además, no se cumplían los requisitos del artículo 57 del C.G.P, que limita la actuación oficiosa a la presentación o contestación de demandas. 39.
Agregó que no es posible atribuirle un exceso ritual a los jueces accionados, pues la irregularidad procesal fue generada por la parte recurrente al presentar el recurso sin el escrito de poder. Esta omisión sustancial impidió cumplir los requisitos mínimos del trámite, cuya consecuencia no puede entenderse como una indebida actuación de los despachos accionados.
En este contexto, resulta inadmisible pretender derivar consecuencias favorables de una actuación defectuosa propia, pues, conforme al principio general del derecho, nadie puede alegar su propia culpa en beneficio propio. 40. Lo anterior resulta relevante conforme a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 28 de la Ley 1123 de 2007, que establece el deber de atender con celosa diligencia los encargos profesionales, lo cual comprende la revisión cuidadosa de las actuaciones y documentos que obran en el expediente.
En ese sentido, correspondía al apoderado verificar el estado procesal del asunto y advertir cualquier irregularidad que pudiera afectar el trámite, como aquella que condujo a la no concesión del recurso de apelación. Este nivel de atención resulta inherente al rol de representación judicial y busca garantizar el adecuado desarrollo de la gestión encomendada. 41.
Finalmente, la parte demandante no identificó jurisprudencia concreta que respaldara su tesis de la subsanación de irregularidades en el ejercicio del derecho de postulación. La alegación fue vaga y sin soporte jurídico, por lo que incumplió la carga argumentativa mínima exigida por la Corte Constitucional para cuestionar decisiones judiciales.
Alegar vulneración de derechos fundamentales no basta: se requiere una exposición clara, específica y suficiente del vicio alegado. Razón por la cual, el asunto carece de relevancia constitucional 2.6. Impugnación 42. La parte actora presentó impugnación8 en contra de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al considerar que el fallo de primera instancia dejó de brindar protección a un derecho sustancial por darle relevancia a una actuación 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03852-00, índice 32, certificado 5CCC6DF524EC33F0 A0AE319494D92B9A 17B20A824B722FEC E2BACD1AA45C69FF.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesal, lo cual no garantiza la efectividad del derecho que para el caso concreto, sería dar trámite al recurso de apelación. 43.
Afirmó que los derechos al debido proceso y defensa implican que estos deben tener una efectividad material y no convertirse en meros enunciados normativos, so pena de caer en ritualismos, que vulneran derechos constitucionales. 44. Advirtió que, en el caso bajo estudio, el recurso de apelación en contra de la sentencia del 16 de julio de 2024 se interpuso en tiempo y lo relacionado con el derecho de postulación fue subsanado en el trámite del recurso de reposición, por lo que su negativa no solo configura un exceso ritual manifiesto, sino un desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional del Consejo de Estado, sobre la materia. 45.
Asimismo, indicó que la situación expuesta constituye una omisión subsanable cuya falta de corrección impactó desproporcionadamente el derecho de defensa del INVAMA, por lo que resulta injusto que no se conceda la apelación. El artículo 160 del CPACA no establece consecuencias para este tipo de eventualidades, por lo que rechazar el recurso por aplicar una norma procesal de manera restrictiva sería contrario a una interpretación garantista. 46.
Aseveró que el asunto planteado en la tutela representa una oportunidad para que el Consejo de Estado fortalezca su jurisprudencia, en el sentido de precisar que la prevalencia del derecho sustancial debe primar sobre el formalismo y que la negativa de recursos por defectos subsanables constituye un exceso ritual manifiesto. El derecho a la segunda instancia es esencial para la defensa y los jueces deben garantizar un acceso efectivo a estos, incluso ante irregularidades menores en la acreditación de la representación, con mayor razón cuando se trata de la parte vencida en primera instancia. 47.
Así pues, resaltó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia SU- 041 de 2022) ha reiterado que negar recursos por requisitos meramente formales vulnera la Constitución y configura un exceso ritual manifiesto. 48. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revoque la providencia impugnada y, en su lugar, se acceda a las peticiones de la tutela.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 49. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 11 de agosto de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 50. La legitimación en la causa por activa del INVAMA está acreditada porque fue la entidad demandada en el proceso de reparación directa en el que fueron expedidas las providencias que, a su juicio, desconocieron sus derechos fundamentales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Primero Administrativo de Manizales y del Tribunal Administrativo de Caldas, debido a que fueron las autoridades que profirieron las providencias, objeto de estudio. 3.3. Cuestión preliminar 52. La Sala considera pertinente aclarar que, si bien el escrito de tutela se dirige a cuestionar las providencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales y el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del medio de control de reparación directa, lo cierto es que los argumentos que sustentan las pretensiones de la parte actora guardan unidad de materia y se dirigen en similares términos frente a las decisiones cuestionadas. 53.
En consecuencia, el estudio del presente asunto se centrará en la providencia de que resolvió el recurso de queja expedida el 27 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Caldas, toda vez que esta decisión fue la que puso fin a la actuación judicial promovida por el INVAMA. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 54.
La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado9, y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional10. 55.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 56.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 57.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución12. 3.4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 58. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 59.
Así pues, la Corte Constitucional14 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»15 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»16; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 60.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 61.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de reparación directa en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62. Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la providencia proferida el 27 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Caldas, fue notificada el 28 de mayo siguiente17, y la demanda de tutela se presentó el 18 de junio de 202518, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional19 y del Consejo de Estado20 como razonable. 63.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 64.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de reparación directa. 65. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con las causales de defectos procedimental y fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.5.
Problema jurídico 66. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia del 11 de agosto de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo interpuesta por el INVAMA. 67. En particular, deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante e incurrió los defectos procedimental y fáctico, al proferir el auto del 27 de mayo de 2025, mediante la cual se declaró bien rechazado el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 16 de julio de 2024, expedida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, que acción a las pretensiones del medio de control de reparación directa promovido por Jorge Alberto Calle Giraldo y otros en contra de la INVAMA. 68.
Para el efecto, se estudiarán: (i) las generalidades de los defectos invocados; y (ii) el caso concreto. 3.5.1. El defecto procedimental 69. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el principio 17 Samai, exp. 17001-33-33-001-2017-00046-02, índice 12. 18 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03852-00, índice 1. 19 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm.11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal constituyen prerrogativas de connotación ius fundamental para el adecuado funcionamiento de la actividad judicial. 70.
En este sentido, las circunstancias que puedan perturbar el correcto desarrollo de los procesos judiciales y que terminan afectando los derechos fundamentales de las partes, constituyen una causal específica de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que la jurisprudencia constitucional denominó defecto procedimental. 71. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido en forma reiterada, que el defecto procedimental puede ocurrir bajo dos modalidades: «(i) el absoluto, que se presenta cuando la autoridad judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»21. 72.
Frente al defecto procedimental absoluto, la Corte ha dicho que se puede configurar porque el funcionario judicial: «(i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio»22. 73. De esta manera, le compete a quien acude en ejercicio de la acción de tutela demostrar que el juez, ante quien tramitó el proceso ordinario de su interés, actuó completamente por fuera del procedimiento establecido en la ley, y que ello, generó una vulneración grave a su derecho al debido proceso, pues le impidió el ejercicio adecuado y oportuno a la defensa y a la contradicción. 74.
En este contexto, la Corte ha considerado que la procedibilidad de la acción de tutela en los asuntos en los que se discute la existencia de un defecto procedimental exige verificar que la solicitud de amparo cumple con los siguientes presupuestos:«(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable;
(ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulnerador de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y (v) como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales»23. 3.5.2.
El defecto fáctico 75. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»24. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa 21 Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2015, T-025 de 2018, T-367 de 2018 y T-008 de 2019. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-166 de 2022. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-418 de 2019. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la decisión25» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 76.
La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»26. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»27. 77.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso28. 78.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial29, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»30. 79.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 25 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 28 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 29 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 30 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51. El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad.
El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]31. 3.6.
Caso concreto 80. En el asunto bajo estudio, el señor Jorge Alberto Calle Giraldo y otros presentaron escrito en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la INVAMA, con la pretensión de obtener el resarcimiento de los perjuicios causados con ocasión de las lesiones ocurridas el 16 de enero de 2015 en un accidente de trabajo. 81.
En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, mediante providencia del 16 de julio de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda. 82. La anterior decisión fue apelada por las dos partes del litigio, por lo que el referido juzgado, mediante auto del 9 de agosto de 2024, concedió el recurso interpuesto por la parte demandante y negó la impugnación presentada por la demandada, al considerar que fue radicada por el abogado Leonardo Restrepo Duque, quien no allegó poder para representar al INVAMA. 83.
El INVAMA inconforme con la decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio queja, el cual fue desatado por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, a través de auto del 5 de febrero de 2025, en el sentido de no reponer el auto recurrido y, en su lugar, concedió la queja. 84. A su turno, el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 27 de mayo de 2025, desestimó los argumentos del recurso de queja interpuesto por la parte demandada. 85.
Ahora bien, la parte accionante argumentó en el escrito de tutela, que el Tribunal Administrativo de Caldas, al proferir la providencia cuestionada, incurrió en defecto procedimental porque estimó bien rechazado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, a partir de una interpretación formalista y restrictiva de la normativa procesal que regula el ejercicio del derecho de postulación, con respecto a la actuación del profesional que representaba los intereses de la entidad. 86.
Explicó, que no se tuvo en cuenta que el INVAMA, subsanó la falta de presentación del poder al momento en que radicó el recurso de reposición en contra del auto del auto del 9 de agosto de 2024, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales. 87. Asimismo, consideró que resulta desproporcionada y excesiva la decisión de no tramitar el recurso de apelación, toda vez que resulta gravísimo y perjudicial dejar al INVAMA sin su defensa técnica, dado que fue la parte vencida en el trámite de primera instancia. 31 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 88. Adicionalmente, afirmó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico porque no efectuó una valoración adecuada de las piezas procesales que obraban en el expediente, en tanto desconoció que existía un poder que se había presentado en el mes de mayo de 2024, que los documentos allegados al proceso acreditaban la calidad de «Líder Jurídico» del INVAMA de la persona que presentó el recurso (Leonardo Restrepo Duque) y que se aportó un poder debidamente otorgado dentro del término de ejecutoría del auto del 9 de agosto del 2024, es decir, el 14 de agosto de 2024. 3.6.1.
Fundamentos de la providencia objeto de tutela 89. El Tribunal Administrativo de Caldas, concluyó que no se cumplió con el requisito de la capacidad para interponer el recurso en contra de la sentencia del 16 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, toda vez que, para el momento en que se radicó el escrito de apelación, el abogado Leonardo Restrepo Duque no ostentaba la representación judicial de la entidad, por lo que no le era procedente ejercer el derecho de postulación de la entidad y, en consecuencia, el INVAMA no impugnó la sentencia de primera instancia. 90.
Sobre el particular, la providencia cuestionada se fundamentó en las siguientes consideraciones: 10. En el presente asunto se advierte que el último poder conferido por el representante legal del Invama fue al abogado Jhonatan Zuluaga Cardona32, ahora bien, según se observa el señor Leonardo Restrepo Duque, en nombre del Invama radicó recurso de apelación contra la sentencia del 16 de julio de 2024. 11.
Posteriormente, el juzgado de primera instancia por medio de auto del 9 de agosto de 202433, resolvió negar el recurso de apelación interpuesto por el Invama. 12. Frente a la providencia anterior, se interpuso recurso de reposición y en subsidio queja, adjuntando con él memorial en el que el representante legal del Invama confiere poder al abogado Leonardo Restrepo Duque y en el que además se adjunta el siguiente mansaje de buzón de correo electrónico34: 32 Archivo digital “063” 33 Archivo digital “072” 34 Archivo digital “073” Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.
De acuerdo con lo anterior, se advierte que, en efecto, el escrito de apelación de la sentencia fue radicado por un abogado que no tenía la facultad para representar la entidad, ello por cuanto, el mismo fue suscrito el 14 de agosto de 2024, es decir, con posterioridad a la sentencia de primera instancia (16 de julio de 2024), incluso, después de expedida la providencia que negó conceder el recurso de apelación a Invama (9 de agosto de 2024).
Por lo que no encuentra respaldo alguno lo manifestado en el recurso por la parte demandada, en tanto señala que el poder fue conferido mediante comunicación del 3 mayo de 2024, puesto que el mismo no reposa en el expediente y tampoco lo aportó con el referido escrito. 14. Así, es dable concluir que no se cumplió con el requisito de la capacidad para interponer el recurso, toda vez que, para el momento en que se radicó el escrito de apelación, el abogado no ostentaba la representación judicial de la entidad por lo que no le era procedente ejercer el derecho de postulación de la entidad, razón por la cual, se colige que Invama no presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 15.
Por lo tanto, no son de recibo los argumentos referidos en el recurso de queja, en el sentido de que el abogado actuó como agente oficioso procesal, puesto que de acuerdo con el artículo 160 del CPACA, es claro en consagrar que quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado y, en el caso particular de las entidades de orden público pueden ser representadas mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo, situación que en este caso no ocurrió. 91.
A partir de lo anterior, el Tribunal advirtió que el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia fue radicado por el abogado Leonardo Restrepo Duque sin facultad para representar al INVAMA, debido a que el poder solo fue presentado el 14 de agosto de 2024, es decir, después de que el Juzgado Primero Administrativo de Manizales expidió el auto del 9 de agosto de 2024, por medio del cual negó el recurso de apelación de la entidad demandada en el proceso de reparación directa con radicado 17001-33-33-001-2017-00046-00. 3.6.2.
Las consideraciones de la Sala respecto a los defectos alegados por la actora 92. Pues bien, para determinar si el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en los defectos expuestos por la accionante en el escrito de tutela, la Sala debe precisar que al expediente de reparación directa35 se encuentra acreditado que el INVAMA acudió al proceso a través del abogado Jose Wilmar Chavez Ojeda, quien presentó escrito de contestación de la demanda y fue reconocido como el representante judicial de la entidad, lo que le permitió participar en la audiencia de inicial y de pruebas que se surtió al interior del proceso. 93.
También, se encuentra acreditado que el referido abogado, el 13 de diciembre de 2019, presentó ante el Juzgado Primero Administrativo de Manizales un escrito a través del cual informó su renuncia como apoderado del INVAMA. En consecuencia, el referido apoderado fue reemplazado por Giovanny Cardona González, quien de igual manera renunció como representante judicial del instituto. 35 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03852-00, índice 13, certificado núm. DB87F754BA640FF3 DC6B335E1BDF6643 956C2A30560D9024 C155614CC204984C.
Se aclara que en el índice referido consta el documento el archivo zip del proceso de reparación directa remitido por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94.
Asimismo, obra en el expediente del proceso ordinario un documento a través del cual el gerente y representante legal del INVAMA les otorgó poder a los abogados Leonardo Restrepo Duque y Jhonatan Zuluaga Cardona, con fecha 3 de mayo de 2024, tal y como se muestra a continuación: Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 95.
El referido poder facultó a los abogados Leonardo Restrepo Duque y a Jhonatan Zuluaga Cardona para «[…] ejercer las facultades inherentes a la naturaleza del mandato para notificarse, contestar, transigir, conciliar, desistir, negociar, recibir, sustituir, reasumir, presentar recursos y, en general para realizar todas las diligencias legales necesarias y que consideren conducentes para el asunto de la referencia en la defensa de los intereses legítimos del INVAMA y cualquier otra facultad que requiera mi consentimiento expreso […]». 96.
En este sentido, es posible advertir que previo a emitirse la sentencia de primera instancia dentro del proceso ordinario con radicado 17001-33-33-001-2017-00046-00, el señor Jairo Alfredo López Baena en su calidad de representante legal del INVAMA emitió un poder a través del cual facultó a los abogados Leonardo Restrepo Duque y Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Jhonatan Zuluaga Cardona para ejercer la representación judicial de la entidad, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 75 del C.G.P., el cual establece que «Podrá conferirse poder a uno o varios abogados». 97.
Ahora bien, es pertinente mencionar que, el 9 de julio de 2024, el abogado Jhonatan Zuluaga Cardona allegó al expediente de reparación directa con radicado 17001-33-33-001-2017-00046-0036, un poder para representar al INVAMA. 98. Posteriormente, el Juzgado Primero Administrativo de Manizales profirió sentencia de primera instancia el 16 de julio de 2024; sin embargo, en dicha decisión no se reconoció personería para actuar al abogado Jhonatan Zuluaga Cardona. 99.
Tampoco se observa que el abogado Zuluaga Cardona haya ejercido alguna actuación afirmativa en beneficio de los intereses de la entidad que representaba, pues a partir de las actuaciones registradas en el expediente de reparación directa no es posible advertir que el mencionado abogado hubiese aportado algún memorial o escrito para procurar la defensa de la institución. 100.
En efecto, la actuación inmediata a la sentencia de primera instancia y con mayor relevancia para la defensa de la entidad fue el recurso de apelación oportunamente presentado por el abogado Leonardo Restrepo Duque. No obstante, el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, por auto del 9 de agosto de 2024 no concedió el recurso, al considerar lo siguiente: De otro lado, revisado el expediente se evidencia que la entidad demandada INVAMA de manera oportuna presentó recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 16 de julio de 2024, dicho recurso fue interpuesto por el Dr. Leonardo Restrepo Duque, sin embargo, en el expediente no obra poder otorgado a dicho profesional para representar a la entidad demandada; destacándose que al examinar el cartulario se encontró que el día 9 de julio del presente año se confirió poder en legal forma al Dr. Jhonatan Zuluaga Cardona, con lo cual en los términos del artículo 76 del C.G.P. se dieron por terminados los poderes otorgados con anterioridad al mismo.
Así las cosas, al no encontrarse poder alguno que revoque el conferido al Dr. Zuluaga Cardona y que en el memorial que contiene el recurso de apelación no se observa la concesión de un nuevo poder al Dr. Restrepo Duque, NO SE CONCEDE el recurso de apelación presentado alegando la representación de la entidad demandada INVAMA. 101. Ante dicha situación, el abogado Leonardo Restrepo Duque radicó recursos de reposición y, en subsidio el de queja en contra del auto del 9 de agosto de 2024 y, en esta oportunidad allegó un escrito a través del cual el representante legal del INVAMA le otorgó poder para actuar en nombre de la entidad y ratificaba las actuaciones realizadas por el referido apoderado.
Adicionalmente, se aportó el documento del 3 de mayo de 2024. 102. El Juzgado Primero Administrativo de Manizales, a través de auto del 5 de febrero de 2025, revolvió no reponer la providencia recurrida y concedió el recurso de queja ante el Tribunal Administrativo de Caldas, el cual fue decidido por medio de la providencia del 27 de mayo de 2025, en el sentido de estimar bien rechazado el recurso de apelación. 36 Samai, exp. 17001-33-33-001-2017-00046-00, índice 28.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 103. Bajo este contexto, es pertinente precisar que, si bien el abogado Jhonatan Zuluaga Cardona allegó un poder el 9 de julio de 2024, este hecho por sí solo no permite concluir que el mencionado profesional del derecho se encontraba exclusivamente autorizado por el INVAMA para ejercer la representación judicial de la entidad, pues no se puede desconocer que existía un poder otorgado desde el 3 de mayo de 2024 que facultó tanto Leonardo Restrepo Duque como al señor Zuluaga Cardona para realizar la defensa técnica de la entidad. 104.
En este sentido, es dable inferir que el mandato otorgado el 9 de julio de 2024 al abogado Jhonatan Zuluaga Cardona reiteró las facultades que se le concedieron para representar al INVAMA en el proceso de reparación directa con radicado 17001-33-33- 001-2017-00046-00, con el documento del 3 de mayo de 2024, toda vez que no se trataba de un apoderado nuevo o distinto a los allí enunciados, por lo que no era dable concluir que se revocó o se limitó el ejercicio profesional del señor Restrepo Duque. 105.
En este orden de ideas, cabe recordar que la intención del INVAMA era que los abogados Leonardo Restrepo Duque y Jhonatan Zuluaga Cardona ejercieran la defensa judicial de la entidad, pues el escrito del 3 de mayo de 2024 cobijaba a los dos apoderados, por lo que era posible que ambos profesionales del derecho actuaran en el proceso. 106.
De acuerdo con lo expuesto, se entiende que Leonardo Restrepo Duque estaba facultado para presentar el recurso de apelación, pues contaba con un poder otorgado específicamente para defender los intereses jurídicos de la entidad demandada en el proceso contencioso-administrativo, la cual resultó vencida en el trámite de primera instancia. 107.
Así pues, conviene mencionar que el mandato aportado por el abogado Jhonatan Zuluaga Cardona no podía revocar ni permitía considerar como no presentada la apelación que radicó el señor Leonardo Restrepo Duque, pues no se puede desconocer que, con el escrito del 14 de agosto de 2025, el representante legal del INVAMA reiteró sus facultades y manifestó que ratificaba las actuaciones desarrolladas por el apoderado Restrepo Duque. 108.
Por otra parte, cabe señalar que la presentación del recurso de apelación no infringió la prohibición establecida en el artículo 75 del C.G.P, que impide la intervención simultánea de dos o más apoderados judiciales en una misma actuación procesal. En este caso, no se presentó una actuación simultánea, pues el recurso fue presentado únicamente por el señor Leonardo Restrepo Duque durante el desarrollo del proceso. 109.
En este orden de ideas, se advierte que el Tribunal Administrativo de Caldas, al proferir el auto del 27 de mayo de 2025, mediante el cual estimó bien rechazado el recurso de apelación presentado por el INVAMA, efectuó un análisis restringido de los documentos obrantes en el expediente, pues se limitó a analizar el poder aportado por el abogado Leonardo Restrepo Duque, el 14 de agosto de 2024, para concluir que este fue allegado «con posterioridad a la sentencia de primera instancia (16 de julio de 2024), e incluso, después de expedida la providencia que negó conceder el recurso de apelación a Invama (9 de agosto de 2024)» y, en consecuencia, el referido apoderado no se encontraba facultado para representar a la entidad.
Adicionalmente, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó que la comunicación del 3 de mayo de 2024 no se encontraba en el expediente y que tampoco lo aportó con el referido escrito del mes de agosto. 110.
Al respecto, es pertinente advertir que, si bien le asiste razón al Tribunal al indicar que el correo del 3 de mayo de 2024 no obraba en el expediente al momento de la presentación del recurso de apelación, también es cierto que en el curso del trámite procesal y previo a expedirse el auto que resolvió la queja se aportó el referido documento con el cual se podía observar que los señores Leonardo Restrepo Duque y Jhonatan Zuluaga Cardona eran los apoderados del INVAMA y se encontraban facultados para ejercer su representación judicial. 111.
De este modo, se tiene que la providencia objeto de tutela omitió valorar y darle un alcance probatorio al documento del 3 de mayo de 2024, lo cual derivó en una aplicación restrictiva del derecho de postulación y afectó el derecho a la doble instancia de la parte demandada, que vale la pena recordar resultó vencida en el fallo de primera instancia. 112.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha precisado que: «El principio de la doble instancia es un elemento fundamental del derecho al debido proceso. Dicho principio se materializa, principalmente, mediante el recurso de apelación o de impugnación, toda vez que permite controvertir una decisión judicial por parte de quien tiene interés en ella o le resulta desfavorable, para que sea revisada por parte del superior jerárquico.
Por su relevancia e intrínseca relación con el debido proceso, la Corte le ha reconocido a la doble instancia una triple condición: derecho, garantía y principio37». 113. En suma, el principio de doble instancia permite hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que a través de este se desarrollan «[…] otros derechos que se garantizan mediante la interposición de los recursos legales, como los de contradicción, defensa y debido proceso».
Así pues, dada la relevancia constitucional que tienen estas prerrogativas, es un deber del así pues «adelantar las actuaciones necesarias a fin de que el recurrente incorpore al proceso aquello que la autoridad judicial respectiva considere necesario para poder resolver de fondo el recurso interpuesto»38. 114. Conforme lo anterior, es claro que si la autoridad judicial tiene alguna duda acerca de la legitimidad del recurrente o la procedencia del recurso no solo puede apoyarse en el material que obra dentro del expediente, sino que además puede desarrollar todas las actuaciones que le permitan superar la falta de certeza y dar trámite a la respectiva instancia procesal, con el fin de asegurar la efectividad de los referidos derechos fundamentales y la materialización del derecho sustancial. 115.
En cuanto a la procedencia del recurso de apelación como una expresión del principio de la doble instancia y su importancia en la garantía de los derechos al debido 37 Corte Constitucional. Sentencia T-388 de 2015. Su condición de derecho se explica porque “cuando el ordenamiento jurídico le confiere a una persona la potestad o prerrogativa de hacer uso de un recurso contra una providencia judicial, ante el superior jerárquico que la profirió; este sujeto está en la posibilidad de hacer efectivo dicho poder”.
Su condición de garantía, al “salvaguardar bienes más caros al ordenamiento como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia o la credibilidad y confianza de la administración de justicia”. Y su condición de principio, toda vez que “orienta la lectura las disposiciones procesales y, en particular las disposiciones de orden sancionatorio”. 38 Corte Constitucional.
Auto 253 de 2013. En el mismo sentido, se encuentra el Auto 220 de 2012. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y al acceso a la administración de justicia, la Corte Constitucional39 ha explicado lo siguiente: «Los recursos judiciales en general, son considerados por la jurisprudencia constitucional como herramientas que contribuyen a preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, pues permiten a las partes solicitar la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad en la adopción de una determinada decisión judicial40.
Conforme a ello, la Corte41 ha entendido que la doble instancia constituye una garantía general contra la arbitrariedad y se presenta como un mecanismo para la corrección de los errores en que pueda incurrir la autoridad de primer grado. En este sentido, se estimó por este Tribunal que el derecho a la doble instancia, como derecho de rango constitucional, tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, pues es a través de los recursos judiciales, como mecanismos idóneos que se «(i) garantiza la protección de los derechos e intereses de quienes acceden al aparato estatal;
(ii) permite que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y de más alta jerarquía; (iii) amplía la deliberación sobre la controversia; y (iv) evita la configuración de yerros judiciales al incrementar la probabilidad de acierto de la justicia como servicio público»42. Así las cosas, es preciso recordar que esta Corporación ha explicado que el recurso de apelación materializa la garantía de la doble instancia que supone un elemento cardinal del derecho al debido proceso que, a su vez, «tiene relevancia en el acceso a la administración de justicia, toda vez que permite la controversia de una decisión judicial por parte de quien tiene interés en ella o le resulta desfavorable, para que sea revisada por parte del superior jerárquico»43». 116.
En este orden de ideas, la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas desestimó el recurso de apelación interpuesto por el INVAMA, a partir de una observancia de los documentos que se aportaron al expediente y desconoció el ejercicio de postulación que le asistía al abogado Leonardo Restrepo Duque. De este modo, incurrió en un defecto fáctico y lesionó las garantías fundamentales de la accionante, por cuando dejó de valorar en su integridad las piezas procesales obrantes en el expediente de reparación directa. 117.
El Tribunal omitió efectuar un análisis integral de los documentos que hacían parte del expediente, es decir, los escritos del 3 de mayo, 9 de julio de 2024 y 14 de agosto de 2025, para verificar la voluntad de la entidad demandada respecto de los apoderados que se encontraban facultados para ejercer la representación judicial del INVAMA y constatar que el derecho de postulación del señor Leonardo Restrepo Duque fue concedido con anterioridad al fallo de primera instancia. 118.
Adicionalmente, se considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas desconoció el postulado de buena fe previsto en el artículo 83 de la Constitución44, por cuanto no le dio credibilidad a la ratificación que hizo el representante legal del INVAMA a las actuaciones desarrolladas por el abogado Leonardo Restrepo Duque 39 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2023. 40 Corte Constitucional.
Sentencia C-095 de 2003. 41 Corte Constitucional. Sentencia C-718 de 2012. 42 Consultar, entre otras, las Sentencias C-384 de 2000 y C-213 de 2007. 43 Corte Constitucional. Sentencia SU-418 de 2019. 44 “Artículo 83: Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionadas con la defensa técnica de la entidad. 119. En suma, la Sala concluye que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, en cuanto desconoció las garantías del debido proceso y el acceso a la administración de justicia, ya que restringió la procedencia del recurso de apelación propuesto por la tutelante en contra de la sentencia del 16 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales.
IV. CONCLUSIONES 120. Por las razones anotadas en esta providencia, la Subsección revocará la sentencia del 11 de agosto de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En su lugar, amparará los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del INVAMA y dejará sin efectos la providencia del 27 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. 121.
En consecuencia, se ordenará a la autoridad judicial accionada que en un término de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia emita una nueva providencia, en la que decida el recurso de queja interpuesto por la parte demandada dentro del expediente con radicado núm. 17001-33-33-001-2017-00046- 02, de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 11 de agosto de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del INVAMA, por los motivos expuestos en esta decisión.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 27 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del expediente con radicado núm. 17001-33-33-001-2017-00046-02, en atención a las razones expresadas en esta sentencia.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Caldas que, en el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que atienda lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03852-01 Accionante: INVAMA Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
JLAS/SEJV