Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 22 de enero de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05313-01 Demandante: Arturo Poveda Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Tolima y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: El demandante enjuició la Sentencia de segunda instancia que confirmó la decisión de primer grado en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho laboral relativo a la reliquidación de una asignación de retiro.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada contra la Sentencia de 19 de octubre de 2023, por la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela2. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 22 de septiembre de 2023, Arturo Poveda Ardila, por intermedio de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Juzgado 5 Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo de Tolima, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al (se trascribe) “mínimo vital, la solidaridad el derecho a la igualdad en conexidad con el derecho al trabajo y la seguridad social (…) y al debido proceso”, con ocasión de las Sentencias proferidas el 25 de noviembre de 2022 y el 10 de agosto de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 73001-33-33-005-2020-00238-00/01. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 e esta Corporación. 2 “PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL)// SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela impetrada por el señor Arturo Ardila Poveda contra el Tribunal Administrativo del Tolima.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-05313-01 Demandante: Arturo Poveda Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Tolima y otro Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 2. A título de amparo constitucional, el demandante solicitó (se trascribe): “1. En consecuencia, se deje sin efecto el auto proferido el 25 de noviembre 2022, por el Juzgado Quito Administrativo oral del Circuito Judicial de Ibagué Sección Segunda, y la sentencia proferida el 10 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Tolima que negaron las pretensiones de la demanda al declarar probada de oficio mediante sentencia anticipada la excepción de “COSA JUZGADA”. 2.
Que el TRIBUNAL ADMIISTRATIVO DE TOLIMA emita un nuevo pronunciamiento dentro del referido medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, teniendo en cuenta para tal efecto, el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, en especial la sentencia de UNIFICACIÓN de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN SEGUNDA, consejero ponente: JAIME MORENO GARCÍA, de la fecha diecisiete (17) de mayo de dos mil siete (2007).
Radicación número: 25000-23-25-000-2003-08152-01 (8464-05). Actor: JOSÉ JAIME TIRADO CASTAÑEDA. Demandado: CAJA DE SUELDO DE RETIRO DE A POLICÍA NACIONAL que, en materia de reajuste de asignaciones de retiro para los miembros de la Fuerza Pública, con base en el Índice de precios al consumidor, una vez aplicado el reajuste se ordene el reconocimiento y pago de las diferencias de las mesadas no prescitas, teniéndose en cuenta la fecha en que el actor presentó la reclamación inicial. 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) Arturo Poveda Ardila formuló demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional (CREMIL), con el fin de que se declarara la nulidad de los Oficios No. 39030 de 16 de junio de 2016; 53440 de 4 de septiembre de 2017; 69127 de 1 de noviembre de 2017 y 92159 de 15 de octubre de 2020, así como “la existencia del SILENCIO ADMINISTRATIVO PRESUNTO NEGATIVO, configurado el 05 de abril de 2019”, en relación con la petición presentada a la entidad el 4 de febrero de 2019. 5.
La demanda pretendió el reconocimiento del aumento en la asignación de retiro de Arturo Poveda de acuerdo con el IPC del año inmediatamente anterior para los años 1997, 1999 y de 2001 a 2004, con fundamento en los artículos 14 y 279 de la Ley 100 de 1993; pues la entidad aplicó el principio de oscilación contemplado en el régimen prestacional de la fuerza pública. 6. 2) El 25 de noviembre de 2022, el Juzgado 5 Administrativo de Ibagué profirió Sentencia en la que declaró la existencia de cosa juzgada y negó las pretensiones de la demanda.
Encontró identidad de parte, causa y objeto, pues en 2 procesos anteriores y definidos mediante sentencia judicial, se enjuiciaron actos administrativos emitidos por la CREMIL que, si bien (se trascribe) “formalmente no eran los mismos, sustancialmente resolvieron de forma negativa lo peticionado por el demandante en tres Radicación: 11001-03-15-000-2023-05313-01 Demandante: Arturo Poveda Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Tolima y otro Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 ocasiones”, esto es, lo que tiene que ver con el reajuste y reliquidación de la asignación de retiro de acuerdo con el IPC desde el año 1997. 7. 3) Esta decisión fue apelada por la parte demandante, oportunidad en la que destacó que las pretensiones en este asunto eran diferentes a las formuladas con anterioridad puesto que se buscaba el control de legalidad de actos administrativos distintos.
El 10 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Tolima confirmó la decisión proferida en primera instancia, por similares razones. 8. Como fundamento de la vulneración, el demandante alegó el desconocimiento del precedente judicial por lo que trajo en cita decisiones adoptadas por esta corporación a propósito de tutelas instauradas por eventos similares3 y la existencia de un defecto sustancial en las decisiones adoptadas por el Juzgado 5 Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo de Tolima por (se trascribe) “carencia absoluta de fundamento jurídico” y haberse dado aplicación de una norma inconstitucional.
Adicionalmente indicó que, por tratarse de una prestación periódica de carácter imprescriptible, (se trascribe) “le era viable al demandante peticionar nuevamente el derecho al ajuste periódico de la asignación de retiro, teniendo en cuenta el principio de progresividad”4. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación 9. En Sentencia de 19 de octubre de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela.
Para ello indicó que los argumentos presentados se dirigieron a controvertir la decisión que resolvió desfavorablemente la solicitud de reajuste y pago de su asignación de retiro y no la de cosa juzgada. El accionante no expuso los defectos en que incurrió el juez natural al declarar la cosa juzgada y los motivos por los cuales vulneró garantías fundamentales, sino que pretendió, mediante la acción constitucional, se definiera la procedencia de la reliquidación de su prestación social.
Se constató, en cambio, la parte actora planteó esta controversia en similares términos a los abordados en oportunidades anteriores. De otro lado, descartó que las decisiones traídas a manera de referencia constituyeran precedente, pues el accionante omitió establecer identidad fáctica, la regla de derecho aplicable y su incidencia en este caso. 3 Entre ellas ver, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 17 de abril de 2017, Rad: 11001- 03-15-000-2017-00224-00;
Sección Primera. Sentencia de 25 de mayo de 2017, Rad. 11001-03-15-000-2017-00225-01. 4 Sobre este punto citó sentencias de tutela: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencias de 18 de junio de 2009, 14 y 27 de julio y 13 de octubre de 2011, Rad. 25000-23-25-0002007-01086-01, 25000-23-25- 0002009-00451-01, 11001-03-15-000-2011-002725-00 y 11001-03-15-000-2011-002725-00;
Sección Segunda, Subsección A, Sentencias de 26 de marzo de 2009 y 27 de enero de 2011, Rad 25000-23-25-0002007-01265-01 y 25000-23-25-0002007-00141-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05313-01 Demandante: Arturo Poveda Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Tolima y otro Referencia: Acción de tutela. Segunda instancia Decisión: Confirma - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 10.
Arturo Poveda Ardila impugnó la providencia e indicó su desacuerdo con la sentencia de tutela, pues insistió en el desconocimiento del precedente ante la inobservancia de las sentencias de tutela proferidas por la Sección Segunda en estos asuntos5. Reiteró la inexistencia de cosa juzgada, para lo cual, luego de comparar las pretensiones en los 3 procesos de nulidad y restablecimiento del derecho tramitados, concluyó que había (se trascribe) “inconsistencia literal y aritmética con los números y fecha de los actos administrativos demandados en relación a la segunda y demanda actual, la inconsistencia en relación con el objeto de la primer demanda se basa en el acto administrativo, en la segunda igualmente, pero en la demanda actual se están demandando cuatro (4) nuevos actos administrativos diferentes que no han tenido control de legalidad, además, el silencio administrativo presunto negativo”.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusiones. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 6 11. La Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, pues se advierte que el accionante pretendió someter su pleito a una instancia adicional al proceso ordinario. 12.
Al respecto, debe indicarse que, la relevancia constitucional es uno los requisitos que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, en los términos de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”7. 13.
En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 20148, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere (1) la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el 5 Reiteró las decisiones: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 17 de abril de 2017, Rad: 11001-03-15-000-2017-00224-00;
Sección Primera. Sentencia de 25 de mayo de 2017, Rad. 11001-03-15-000- 2017-00225-01. 6 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 8 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05313-01 Demandante: Arturo Poveda Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Tolima y otro Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 juez de tutela9 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia10; y (2) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad11. 14.
Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional12. 15. De la revisión del escrito de tutela, la Sala evidenció que la parte accionante (1) no cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuales este asunto tenía trascendencia constitucional y (2) pretendió revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada.
Así, buscó que, a través de la acción de tutela, se estudiara un aspecto que ya fue resuelto, es decir, utilizarla como una instancia adicional. 16. Lo anterior obedece a que, si bien la parte actora refirió que la cuestión discutida era de relevancia constitucional en razón a que (se trascribe): “se desconoció el amparo de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al reajuste de la mesada pensional y por consiguiente, su derecho al mínimo vital, la solidaridad, el derecho a la igualdad en conexidad con el derecho al trabajo y la seguridad social, en lo relacionado con la conservación de poder adquisitivo de la pensión, los derechos adquiridos” en la medida que se dejó de aplicar la Sentencia de 17 de mayo de 2007, proferida por la Sección Segunda de esta corporación, rad. 8464-2005, que constituía precedente judicial; lo cierto es que tal argumento no resulta suficiente para explicar por qué era necesaria la intervención del juez de tutela, de cara a la decisión adoptada por el juez de la nulidad y el restablecimiento del derecho, pues se presentó, junto con los reparos hechos a la decisión enjuiciada, como meras diferencias o discrepancias interpretativas respecto la decisión del juez natural de la causa. 9 Ídem.
“El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 10 Ídem.
“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 11 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 12 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05313-01 Demandante: Arturo Poveda Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Tolima y otro Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 17. Además, aunque la parte accionante encuadró sus reparos en unos defectos, sobre todo en lo atinente al desconocimiento del precedente, la Sala considera que la intención del demandante era poner de presente una indebida interpretación y aplicación jurisprudencial respecto de la forma en que se debía reconocer el incremento de su asignación de retiro para los años 1997, 1999 y de 2001 a 2004 y con ello, reabrir el debate sobre la nulidad de los actos administrativos que negaron el reajuste conforme el IPC para dichos periodos. 18.
Si bien el Juzgado 5 Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo de Tolima a través de las Sentencia de 25 de noviembre de 2022 y de 10 de agosto de 2023, respectivamente, no analizaron de forma expresa los cuestionamientos presentados por el demandante, al haber declarado de oficio la excepción de cosa juzgada, en sus decisiones indicaron los procesos de nulidad adelantados de manera previa sobre actos administrativos con contenido similar, en particular, el tramitado en el Juzgado 4 Administrativo de Ibagué con radicado No. 73001-33-31-004-2007- 00046-00, que negó las pretensiones relacionadas con el reajuste de la asignación de retiro de acuerdo con el IPC desde 199713.
Es decir, los reparos que el hoy accionante presenta fueron abordados y resueltos por el juez natural, de donde las reiteradas peticiones formuladas con el ánimo de generar actos administrativos demandables no mutan la esencia del enjuiciamiento pretendido, esto es, que se acceda a la reliquidación de su mesada en los años 1997, 1999 y de 2001 a 2004 según el IPC. 19.
Entonces, aunque la impugnación acuda a una (se trascribe) “inconsistencia literal y aritmética” en los actos administrativos demandados, así como la formulación de nuevas pretensiones –por el silencio administrativo negativo-, para indicar la disparidad de lo controvertido en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho planteados previamente, para la Sala tales argumentos resultan insuficientes si lo que se persigue es cuestionar la declaración de cosa juzgada fundada en la identidad de partes, causa y objeto; con mayor razón si se considera que el accionante tampoco presentó un razonamiento articulado con la trasgresión de sus derechos fundamentales que ameriten la intervención del juez constitucional. 20.
Adicional a lo anterior, la Sala no pasa por alto que se alegó el desconocimiento de la Sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 17 de mayo de 2007 proferida dentro del expediente No. 25000- 23-25-000-2003-08152-01 (8464-05), pese a ello se advierte que, de un lado, en nada discute la decisión de haberse declarado la cosa juzgada pues no 13 También el proceso adelantado por el Juzgado 8 Administrativo de Ibagué, que mediante Sentencia de 4 de diciembre de 2013 declaró probada la excepción de cosa juzgada (rad. 73001-33-31-008-2013-00076-00) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05313-01 Demandante: Arturo Poveda Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Tolima y otro Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 aporta elementos para reabrir una discusión ya resuelta por el juez natural, y de otro, debido a que en aquella oportunidad se definió la procedencia de los reajustes pensionales de las asignaciones de los oficiales de la Policía Nacional de acuerdo con la Ley 238 de 1995, que adicionó el artículo 27 de la Ley 100 de 1993, por resultar más favorable que los criterios contemplados en la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1212 de 1990, le correspondía al accionante acreditar la identidad fáctica y las condiciones de favorabilidad en la aplicación de dicho régimen.
Carga que también fue desatendida. 21. En virtud de lo expuesto, debe señalarse que no se evidenció la necesidad de intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto por el juez natural, quien puso de presente las razones por las cuales se habría configurado la cosa juzgada respecto de la definición sobre el régimen aplicable a su asignación de retiro y que, además, puso de presente las decisiones que determinaron que los actos administrativos que negaron la solicitud de reliquidación de la asignación de retiro de acuerdo con el IPC no se encontraban viciados de nulidad. 22.
Así las cosas, debe aclararse que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.
Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional14. 2.2. Conclusiones 23. Para la Sala existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional y, en consecuencia, confirmará el fallo que declaró la improcedencia de la acción de tutela. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 14 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05313-01 Demandante: Arturo Poveda Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Tolima y otro Referencia: Acción de tutela. Segunda instancia Decisión: Confirma - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 19 de octubre de 2023, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por falta de relevancia constitucional, de acuerdo con los argumentos expuestos.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin15.
TERCERO: Por Secretaría REMITIR el expediente de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 15 secgeneral@consejodeestado.gov.co.