Radicado: 17001-23-33-000-2023-00246-01 (5477-2024) Demandante: Jaime Vicente Estévez Varón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2023-00246-01 (5477-2024) Demandante: Jaime Vicente Estévez Varón Demandado: Universidad de Caldas Temas: Rechaza demanda por falta de conciliación extrajudicial – asunto de naturaleza laboral Decisión: Revoca decisión AUTO INTERLOCUTORIO 1.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante, contra la decisión del 26 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó la demanda, previos los siguientes: I.

ANTECEDENTES 2. El señor Jaime Vicente Estévez Varón, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual solicitó la nulidad de las Resoluciones 013 del 26 de julio de 2023 y 014 del 17 de agosto de 2023. 3. Como consecuencia de lo anterior, pretende que se dejen sin efecto las sanciones impuestas, tanto en lo referente a la restitución de dineros como a sanciones pecuniarias.

Le sean reintegradas las sumas descontadas de nómina o pagadas en caso de haber sido aplicadas y se levanten las medidas cautelares que hayan sido impuestas en su contra y de la señora María Fabiola Ospina Bautista. 4. Relató que el demandante fue nombrado en 2004 como docente de tiempo completo en la Universidad de Caldas y, en 2009, se le otorgó una comisión de estudios remunerada para cursar un doctorado en Ciencias - Biología en la Universidad Nacional.

En el marco de dicha comisión, suscribió contrato, pagaré y carta de instrucciones con garantía hipotecaria a favor de la Universidad. 5. La comisión tuvo varias modificaciones y prórrogas, debido a razones climáticas, falta de financiación y otras dificultades académicas. Aunque el docente reportó Radicado: 17001-23-33-000-2023-00246-01 (5477-2024) Demandante: Jaime Vicente Estévez Varón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co avances, informes y solicitudes de aplazamiento, se argumenta que no cumplió con la entrega del título de doctor ni con la presentación del informe final, lo que generó un procedimiento administrativo por presunto incumplimiento contractual. 6.

Durante dicho procedimiento, la Universidad negó pruebas solicitadas por el docente y rechazó una propuesta conciliatoria en la que se solicitaba tiempo adicional para obtener el título. Finalmente, mediante Resoluciones 013 y 014 de 2023, declaró el incumplimiento total, se ordenó la restitución de $602.300.210, «por concepto de salarios y prestaciones sociales percibidas durante el tiempo de la comisión», $ 77.471.858 « por concepto de apoyos económicos y otros emolumentos percibidos durante el tiempo de la comisión », el pago de una sanción pecuniaria de $170.258.695, y se declaró responsable solidaria a la codeudora María Fabiola Ospina Bautista, con inicio de cobro coactivo. 7.

El demandante cuestionó la legalidad del procedimiento, la competencia de la Universidad para sancionarlo como contratista siendo docente de planta, la omisión de pruebas relevantes que demostrarían su cumplimiento parcial y las dificultades de salud y académicas que afectaron la finalización del doctorado. Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 8.

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 15 de enero de 2024, inadmitió la demanda y concedió el término de 10 días a la parte demandante para que subsanara requisitos. 9. Mediante auto del 26 de abril de 2024, el Tribunal resolvió rechazar la demanda por falta de subsanación, debido a que hubo incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial ya que, el actor argumentó que no debía cumplir con dicho requisito porque solicitó una medida cautelar de carácter patrimonial.

Sin embargo, el Tribunal consideró, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que la suspensión provisional de actos administrativos no tiene naturaleza patrimonial, aunque los actos en sí mismos impongan sanciones económicas. Por tanto, no estaba exento de agotar la conciliación extrajudicial antes de presentar la demanda, y al no haberlo hecho ni corregido este defecto, procedía el rechazo. 10.

Frente a la falta de envío simultáneo de la demanda y sus anexos por medio electrónico a la parte demandada el artículo 162, numeral 8 del CPACA, exige que al presentar la demanda se remita copia electrónica a los demandados, salvo en casos de medidas cautelares previas o cuando se desconozca el canal de notificación del demandado. El Tribunal concluyó que la medida cautelar solicitada no era previa ni urgente, por lo cual el demandante sí estaba obligado a cumplir este requisito, y no lo hizo. 1 Archivo 00008 de la plataforma SAMAI.

Radicado: 17001-23-33-000-2023-00246-01 (5477-2024) Demandante: Jaime Vicente Estévez Varón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. Finalmente indicó el a quo que el actor únicamente cumplió con uno de los tres requerimientos establecidos en el auto de inadmisión (el relacionado con la constancia de notificación de los actos demandados).

Desatendió los otros dos (conciliación prejudicial y envío electrónico), lo cual constituye causa suficiente de rechazo conforme al artículo 169 numeral 2 del CPACA. Recurso de apelación2 12. El apoderado judicial del demandante en su recurso de apelación insistió en que al tratarse de un asunto de naturaleza laboral y al haberse solicitado medidas cautelares con componente patrimonial, no era exigible el requisito de conciliación extrajudicial como procedibilidad.

Invocó lo establecido en el artículo 161 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, que establece el carácter facultativo de dicho requisito en casos laborales o cuando se solicitan medidas cautelares patrimoniales. 13. Argumentó que las resoluciones cuya suspensión se solicita (resoluciones 038 y 039 de 2023) ordenan cobros coactivos y medidas que afectan directamente el patrimonio del actor, incluyendo descuentos por nómina ya efectuados.

Por lo tanto, estas medidas tienen naturaleza patrimonial y buscan evitar un perjuicio irremediable, lo que justificaría la omisión del requisito de conciliación prejudicial. 14. Señaló que las medidas cautelares solicitadas tienen carácter urgente y previo, por lo que no era exigible el envío simultáneo de la demanda a la parte demandada.

Cita el artículo 234 del CPACA y la excepción prevista en el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, según la cual el traslado puede omitirse en estos casos. 15. Finalmente alegó que el rechazo de la demanda por un formalismo procesal vulnera el derecho del actor al acceso a la justicia y a la protección judicial efectiva. Reiteró que el juez debe privilegiar la protección sustancial de los derechos por encima de exigencias meramente formales.

II. CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 16. El auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 17. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación 2 Archivo 00012 y 00013 de la plataforma SAMAI.

Radicado: 17001-23-33-000-2023-00246-01 (5477-2024) Demandante: Jaime Vicente Estévez Varón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 18.

Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el artículo 125 de la mencionada codificación. Problema jurídico 19. Le corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Caldas que rechazó la demanda y dio por terminado el proceso. Para resolver el problema jurídico, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) agotamiento de conciliación prejudicial, y ii) caso concreto.

La conciliación como requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 20. De acuerdo con el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad en los casos en que se acuda a la jurisdicción contencioso- administrativa mediante los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, siempre que el asunto sea conciliable. 21.

En cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-713 de 2008, declaró ajustada a la Constitución la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Señaló que esta es válida no solo para las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, sino también para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 853. 22.

Justificó dicha exigencia en que, a diferencia de la acción de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad, la cual versa sobre la legalidad de los actos administrativos en abstracto, la acción de nulidad y restablecimiento suele involucrar intereses particulares, usualmente de contenido patrimonial, los cuales son susceptibles de conciliación4. 23.

Esta postura se enmarca en el propósito del legislador de fortalecer los mecanismos alternativos de solución de conflictos, promoviendo la autocomposición con la intervención de un tercero imparcial que facilite un acuerdo ágil entre las partes, lo cual contribuye a reducir la congestión judicial. 24. Por último, es pertinente mencionar que la Ley 2220 de 2022 derogó la Ley 640 3 Hoy medios de control de reparación directa, controversias contractuales y nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 17001-23-33-000-2023-00246-01 (5477-2024) Demandante: Jaime Vicente Estévez Varón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2001, que regulaba la conciliación. Así mismo, el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 161 del CPACA, precisando que la conciliación extrajudicial en derecho es facultativa en asuntos laborales y pensionales, norma aplicable al presente proceso conforme la fecha de radicación de la demanda5.

Caso concreto. 25. De acuerdo con lo expuesto, la Sala procederá a analizar el argumento central del recurso de apelación, consistente en que, tratándose de un asunto de naturaleza laboral y habiéndose solicitado medidas cautelares con contenido patrimonial, no era exigible el requisito de conciliación extrajudicial como presupuesto de procedibilidad. 26.

En el presente caso, la entidad demandada otorgó al actor una comisión de estudios remunerada para realizar un doctorado, bajo el compromiso de acreditar el título obtenido. Este compromiso quedó consignado en la Resolución No. 000746 del 30 de julio de 2009 y comisión No. 2009-009, en el que se establecieron las obligaciones tanto de la universidad como del comisionado. 27.

Entonces debe indicarse que la relación entre el demandante y la universidad demandada es de carácter laboral y se rige por normas del derecho público. El actor fue nombrado docente mediante un acto administrativo, por lo tanto, su vínculo está regulado por la relación legal y reglamentaria propia de los empleados públicos, junto con las disposiciones internas expedidas en ejercicio de la autonomía universitaria. 28.

Esta Corporación en sentencias del 26 de octubre de 2017 Expediente 25000- 23-26-000-2005-01411-01, entre otras6, ha considerado que los contratos suscritos por entidades públicas con sus servidores para regular situaciones como una comisión de estudios no se rigen por la Ley 80 de 1993 (Estatuto General de Contratación de la Administración Pública), sino por las normas del régimen laboral público.

En ese sentido, aunque hay un contrato de por medio, su naturaleza es administrativa, no contractual en términos del derecho privado. Se trata de un acuerdo que busca regular una situación particular dentro de la relación laboral pública, por lo que no puede considerarse como un contrato estatal sujeto a las reglas de la contratación pública. 29.

Lo anterior ha sido ratificado por la Corte Constitucional en auto A-499/23 en el cual indicó: 5 La demanda se radicó el 6 de diciembre de 2023 archivo 00001 plataforma SAMAI proceso del Tribunal. 6 Radicación 25000-23-25-000-2005-01250-01(2268-10) del 4 de agosto de 2011, 25000-23-42-000-2019-00170- 01 (2846-2021) del 7 de julio de 2022, 11001-03-15-000-2019-00778-00 del 11 de abril de 2019, 52001-23-31-000-2003- 00695-01 del 17 de febrero de 2005.

Radicado: 17001-23-33-000-2023-00246-01 (5477-2024) Demandante: Jaime Vicente Estévez Varón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “. La comisión de estudios es una situación administrativa en la que el servidor público, según el ordenamiento jurídico, sin perder tal condición, puede dejar de prestar sus servicios de forma temporal para realizar una actividad de formación académica.

Atendiendo a la potestad reglamentaria que se les otorga a las entidades públicas para reconocer la referida situación administrativa, estas pueden determinar que la comisión de estudios se materialice a través de la suscripción de un contrato de comisión de estudios con el servidor público interesado. 15. En el Auto 1330 de 2022[24], la Sala indicó que el criterio subjetivo u orgánico determina si un contrato es estatal.

Así, refirió que “[e]l artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que son contratos estatales ‘todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad’”[25].

En ese sentido, a primera vista, podría pensarse que un contrato de comisión de estudios en el que una de las partes es una entidad pública es un contrato estatal a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y que un ejecutivo originado en este es de los asuntos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el numeral 6° del artículo 104 del CPACA. 16.

No obstante, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado ha afirmado que un contrato de comisión de estudios celebrado por una entidad pública no es un contrato estatal, en los términos de la Ley 80 de 1993. En efecto, dicha autoridad judicial ha explicado que “[e]l contrato que celebra un empleado público con su empleador en virtud del otorgamiento de una comisión de estudios no se encuentra sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contenido en la Ley 80 de 1993 sino a la normativa de derecho laboral público pertinente, a la que le son propias las situaciones administrativas”[26].

Por ende, es posible concluir que los contratos de comisión de estudios, así estos sean suscritos por una entidad pública con un empleado público, no necesariamente se catalogan como contratos estatales y, en su lugar, se trata de acuerdos sujetos al derecho laboral público. 17. Ahora bien, la Corte advierte que la posición del Consejo de Estado respecto de si el contrato de comisión de estudios es o no un contrato estatal no ha sido pacífica.

En efecto, la Sección Quinta de esa Alta Corporación ha explicado que “en la actualidad no existe en el Consejo de Estado una posición unificada sobre la naturaleza estatal o no, del contrato de comisión de estudios, ya que si bien se ha dicho que este tipo de contratos no tiene las características de los contratos estatales, subsiste de igual manera la regla que indica que todo contrato en que sea parte una entidad estatal, será de naturaleza igualmente estatal para efectos de la normativa aplicable, sin importar su régimen jurídico”.

Sin perjuicio de ello, la Sección Quinta en esa misma decisión precisó que “las decisiones expuestas, proferidas por el Consejo de Estado, tienen fuerza vinculante y por tanto son fuente de derecho para los jueces, quienes, en presencia de dos posturas disímiles asumidas por el tribunal de cierre, pueden hacer uso de su facultad de autonomía judicial”[27]. 18.

En ese contexto, la Corte observa que, en todo caso, el Consejo de Estado ha adoptado en mayor medida la posición de que el contrato de comisión de estudios no es un contrato estatal. Por ejemplo, la Sección Segunda, Subsección B ha indicado que “la Comisión de Estudios es una situación administrativa que se le otorga a un empleado como un beneficio o incentivo con el fin de lograr una formación para él, la que, a su vez, se revierte en el mejoramiento del servicio y en tener personal calificado para el mismo fin”[28].

Asimismo, la Sección Tercera se refirió al contrato de comisión de estudios en los siguientes términos: No obstante los elementos destacados del contrato estatal, se observa que las comisiones de estudio no gozan ni de la naturaleza ni de las características de los contratos estatales, puesto que, su título jurídico proviene esencialmente de una relación laboral con ocasión de una vinculación legal y reglamentaria, cuyo propósito es lograr la capacitación de los empleados o funcionarios que alcancen niveles de excelencia, quienes se hacen acreedores a esta situación siempre que reúnan los condiciones exigidas por la norma reglamentaria. […] en el caso de las comisiones de estudio, estas constituyen un beneficio al que se hacen acreedores los servidores públicos de planta de la respectiva entidad, beneficio que es de naturaleza fundamentalmente laboral, cuyo objeto es brindar capacitación a quienes estén cobijados por una situación laboral.

Ahora, para el estatuto de contratación le son extrañas las normas que regulan indistintamente cualquiera de las situaciones laborales, las que están gobernadas por principios constitucionales Radicado: 17001-23-33-000-2023-00246-01 (5477-2024) Demandante: Jaime Vicente Estévez Varón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferentes, cuya estructura legal y reglamentaria responde al ejercicio de la función pública aplicable a los servidores públicos o privados[29]. 19.

Teniendo en cuenta el origen de naturaleza laboral de un contrato de comisión de estudios y atendiendo la jurisprudencia más reiterada del Consejo de Estado, la Sala considera razonable establecer como regla de decisión que los procesos ejecutivos en los que se pretenda ejecutar obligaciones derivadas de un contrato de comisión de estudios suscrito por una entidad pública, al regirse por el derecho laboral y no estar enmarcado en los supuestos señalados en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

Esto, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social ”. 30. El contrato de comisión de estudios tiene su origen en la relación laboral entre el demandante y la Universidad, por lo que no puede entenderse como un acuerdo autónomo o independiente. En consecuencia, resulta evidente para esta Sala que se trata de un asunto de naturaleza laboral, y, por tanto, no es exigible la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, conforme a las normas y jurisprudencia previamente citadas. 31.

Finalmente, frente a la falta de envío simultáneo de la demanda y sus anexos como lo ha indicado esta Sala en otras oportunidades, cuando la demanda se presenta junto con una solicitud de medida cautelar previa, entendida como aquella solicitada antes de la admisión de la demanda, no es exigible enviar simultáneamente la demanda y sus anexos a la parte demandada. 32.

Esta interpretación se fundamenta en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, que prevé la excepción, y en el artículo 229 del mismo código, que señala que las medidas cautelares pueden solicitarse antes de ser notificado el auto admisorio o en cualquier estado del proceso. 33. En el caso estudiado, la solicitud de medida cautelar se presentó de forma simultánea con la demanda, por lo que se considera medida cautelar previa y se encuentra eximida del cumplimiento de dicho requisito. 34.

Por todo lo antes dicho se revocará el auto apelado y en su lugar se dispone la remisión del proceso al despacho de origen para que continúe con el trámite del proceso. 35. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero: Revocar el auto del 26 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó la demanda, y en su lugar se dispone la Radicado: 17001-23-33-000-2023-00246-01 (5477-2024) Demandante: Jaime Vicente Estévez Varón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co remisión del proceso al despacho de origen para que continúe con el trámite del proceso en los términos expuestos en la parte motiva de providencia. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO  Consejero de Estado  Firmado electrónicamente  CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.